96/2023 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 59/2023

Processo n.º 96/2023

Plenário

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. O Presidente da Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas apresentou requerimento junto do Tribunal Constitucional para efeitos de verificação preventiva da constitucionalidade e da legalidade, nos termos do artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto, que aprovou o Regime Jurídico do Referendo Local, alterada pelas Leis Orgânicas n.º 3/2010, de 15 de dezembro, n.º 1/2011, de 30 de novembro, n.º 3/2018, de 17 de agosto, e n.º 4/2020, de 11 de novembro (doravante, RJRL), das deliberações adotadas pela Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas nas sessões de 19/12/2022 (ordinária) e de 13/01/2023 (extraordinária), no sentido, respetivamente, de auscultar a população sobre a desagregação da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas e de realizar um referendo local sobre a matéria. O pedido tem o seguinte teor:

“[…]

Nos termos do artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto, que aprovou o regime jurídico do referendo local, alterada pelas leis Orgânicas n.º 3/2010, de 15 de dezembro, n.º 1/2011, de 30 de novembro, n.º 3/2018, de 17 de agosto, e n.º 4/2020, de 11 de novembro, venho remeter ao Tribunal Constitucional deliberações da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas para efeitos de verificação preventiva da constitucionalidade e da legalidade, com os seguintes fundamentos: A Lei n.º 39/2021, de 24 de junho define o regime jurídico de criação, modificação e extinção de freguesias e, no seu artigo 3.º prevê duas modalidades de criação de freguesias, a agregação da totalidade ou de parte de duas ou mais freguesias – alínea a); ou a desagregação de uma freguesia em duas ou mais novas freguesias – alínea b).

Entendemos que a mencionada Lei permite, para além do regime especial instituído no artigo 25.º, desagregar freguesias através do regime geral – alínea b) do n.º 1 do artigo 3.º a artigo 9.º No entanto, pela passagem do tempo, praticamente 10 anos e por coerência com que o Partido Socialista tanto a nível nacional como local dissera – as agregações de freguesias não deviam ser impostas mas ser dada a voz às populações – considerámos necessária a auscultação dos fregueses sobre esta possibilidade, dado que, pela análise que efetuámos as originárias freguesias de Galafura e Covelinhas preenchem os requisitos legais necessários para o efeito.

Assim, o executivo da Junta de Freguesia da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas apresentou proposta oral para ser discutida na reunião ordinária realizada no dia 19 de dezembro do ano de 2022 tendo sido aprovado por unanimidade, no entanto após análise e ponderação não ficou refletido em ata o que efetivamente propôs e deliberou por unanimidade, a realização de um referendo local pelo que, em reunião extraordinária realizada no pretérito dia 13 do corrente mês a Assembleia de Freguesia, sob proposta apresentada oralmente pelo executivo, através da Senhora Presidente de Junta de Freguesia, a Assembleia de Freguesia deliberou, por unanimidade:

1. Ao abrigo do disposto na alínea g) do n.9 do artigo 9.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, com as devidas alterações legais, a realização de um referendo local, nos termos da Lei Orgânica n.º 4/2000 de 24 de agosto, alterada pelas Leis Orgânicas n.º 3/2010, de 15 de dezembro, n.º 1/2011 de 30 de novembro, n.º 3/2018, de 17 de agosto e n.º 4/2020, de 11 novembro (RJRL), para auscultação da população relativamente à possibilidade de desagregação da União de freguesias de Galafura e Covelinhas;

2. Criação de um grupo de trabalho com 2 representantes de cada força política em representatividade nesta Assembleia, tendo em vista a elaboração de um texto elucidativo do conteúdo do referendo para divulgação à população;

3. Fixação da questão a ser colocada a referendo: ‘Concorda com a separação da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas?’.

[…]”.

1.1. O pedido foi instruído com cópia das atas das referidas reuniões e dos editais nos quais foi anunciada a sua convocação.

1.1.1. Por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, datado de 27/01/2023, foi ordenada a distribuição do processo.

1.1.2. Discutido o memorando a que se refere o n.º 3 do artigo 29.º do RJRL e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir de acordo com o que então se estabeleceu.

II – Fundamentação

2. Importa considerar os fundamentos de facto e, seguidamente, os fundamentos de direito.

[Fundamentação de facto]

2.1. Com relevo para a presente decisão, resultam dos autos os seguintes factos:

[A.] Por edital de 15/12/2022, fez-se pública a convocatória de uma sessão ordinária da Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas para o dia 19/12/2022, tendo o ponto dois da respetiva ordem de trabalhos o seguinte teor: “apresentação, discussão e aprovação da proposta para auscultação da população sobre a possível desagregação da União de Freguesias” [cfr. edital de fls. 8].

[B.] No dia 19/12/2022, reuniu a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas. Relativamente ao ponto dois da ordem de trabalhos foi deliberado o seguinte: “No ponto dois da ordem de trabalhos a presidente da União de Freguesias Fátima Teixeira questionou a assembleia de freguesia acerca da problemática da desagregação da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas. A secretária Susana Aires referiu que existem pressupostos fundamentais para se dar início ao processo. Assim, para que o processo avance, cada freguesia terá que obedecer a determinados critérios, sendo eles, possuir pelo menos um funcionário com vínculo jurídico à função pública, ter um local sede para a junta de freguesia, mínimo de 250 eleitores e viabilidade económico-financeira. Apresentados os critérios foi submetida à votação em assembleia, a proposta, sendo aprovada com unanimidade, referindo ainda que a deputada Glória Machado fez a ressalva de que por lei o prazo de instrução destes processos termina no próximo dia vinte e um de dezembro de dois mil e vinte e dois, sendo assunto sensível na abordagem à população para não criar falsas expectativas” [cfr. ata de fls. 4/5].

[C.] Por edital de 06/01/2023, fez-se pública a convocatória de uma sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas para o dia 13/01/2023, tendo o ponto um da respetiva ordem de trabalhos o seguinte teor: “desagregação da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas” [cfr. edital de fls. 9].

[D.] No dia 13/01/2023, reuniu a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas. Relativamente ao ponto um da ordem de trabalhos foi deliberado o seguinte: “No que concerne ao ponto um da ordem de trabalhos, foi questionada a assembleia de freguesia acerca da proposta de desagregação da União de Freguesia de Galafura e Covelinhas com a seguinte questão: ‘Concorda com a separação da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas?’, sendo esta aprovada por todos os membros da assembleia. Assim, ao abrigo do disposto na alínea g) do n.º [sic] do artigo 9.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, com as devidas alterações legais, a realização de um referendo local, nos termos da Lei Orgânica n.º 4/2000 de 24 de agosto, alterada pelas Leis Orgânicas n.º 3/2010, de 15 de dezembro, n.º 1/2011 de 30 de novembro, n.º 3/2018, de 17 de agosto e n.º 4/2020, de 11 novembro (RJRL), para auscultação da população relativamente à possibilidade de desagregação da União de freguesias de Galafura e Covelinhas. Foi proposta a criação de um grupo de trabalho com dois representantes de cada força política em representatividade nesta Assembleia, tendo em vista a elaboração de um texto elucidativo do conteúdo do referendo para divulgação à população. Foi também proposta e aprovada a fixação da questão a ser colocada no referendo: ‘Concorda com a separação da União de Freguesias de Galafura e Covelinhas?’» [cfr. ata de fls. 6/7].

[E.] O pedido transcrito em 1., supra deu entrada no Tribunal Constitucional em 26/01/2023, tendo sido expedido por via postal (CTT7Expresso) em 25/01/2023 [cfr. carimbo de fls. 2 e registo postal de fls. 10].

[Fundamentação de direito]

2.2. Cabe ao Tribunal Constitucional, em fiscalização preventiva obrigatória, verificar a constitucionalidade e a legalidade da deliberação de realização do referendo local (cfr. artigos 223.º, n.º 1, alínea f), da Constituição, 11.º e 105.º da LTC e 25.º e ss. do RJRL).

Pese embora tenham sido remetidas ao Tribunal Constitucional duas deliberações da Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas e o pedido se refira a ambas, a matéria do referendo local só foi objeto da segunda (datada de 13/01/2023). A primeira (datada de 19/12/2022), constituindo uma antecedente manifestação de vontade genericamente dirigida à desagregação da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas e dando algum contexto à deliberação subsequente, não trata propriamente da matéria do referendo – nem, formalmente, decide sobre a sua realização, nem formula a pergunta correspondente. Consequentemente, será objeto da pronúncia do Tribunal apenas a deliberação datada de 13/01/2023, considerando-se o pedido reduzido em conformidade.

2.2.1. O requerente tem legitimidade para apresentação do pedido (cfr. artigos 25.º do RJRL e 25.º, n.º 2, da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho).

2.2.2. Nos termos do artigo 25.º do RJRL, “[n]o prazo de oito dias a contar da deliberação de realização do referendo, o presidente do órgão deliberativo submete-a ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade”. Sobre a natureza e o modo de contagem deste prazo, pode ler-se, no Acórdão n.º 384/2022, o seguinte:

«[…]

A deliberação de realização do referendo foi tomada no dia 30 de abril, sábado, remetida ao Tribunal Constitucional no dia 11 de maio, quarta-feira, e deu aí entrada apenas no dia seguinte, 12 de maio, quinta-feira.

O artigo 25.º da LORL estabelece que: «No prazo de oito dias a contar da deliberação de realização do referendo, o presidente do órgão deliberativo submete-a ao Tribunal Constitucional, para efeitos de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade». A LORL não contém previsão relativa ao cômputo do prazo, pelo que importa indagar o direito supletivamente aplicável. Determina-se no artigo 226.º da LORL serem «aplicáveis ao regime do referendo local, supletivamente e com as devidas adaptações, em tudo o que não se encontre expressamente estabelecido na presente lei, as disposições da lei eleitoral para a Assembleia da República». A Lei Eleitoral da Assembleia da República (LEAR) – a Lei n.º 14/79, de 16 de maio, na sua redação atual – também não contém semelhante previsão, determinando, todavia, no seu artigo 172.º-A que «[e]m tudo o que não estiver regulado no presente diploma aplica-se aos atos que impliquem intervenção de qualquer tribunal o disposto no Código de Processo Civil quanto ao processo declarativo, com exceção dos números 4 e 5 do artigo 145.º».

É então, em última análise, do Código de Processo Civil que decorrem as regras aplicáveis ao cômputo do prazo aqui em questão, sendo que, nos termos do artigo 138.º, n.º 1, desse diploma, «[o] prazo processual, estabelecido por lei ou fixado por despacho do juiz, é contínuo».

Iniciando-se o cômputo do prazo no dia 2 de maio de 2022 – o 1.º dia útil seguinte àquele em que foi aprovada a deliberação aqui em causa (artigo 138.º, n.º 4, do CPC) –, o prazo terminou no dia 9 de maio, segunda-feira. A esta luz, irrelevante se torna a questão de saber se o momento relevante teria sido o da remessa da deliberação ao Tribunal Constitucional (11 de maio de 2022) ou aquele em que aí deu entrada (12 de maio de 2022), pois mesmo na hipótese menos restritiva o prazo teria terminado.

De resto, o referido artigo 172.º-A da LEAR exceciona a aplicabilidade subsidiária do artigo 145.º, n.os 4 e 5, do Código de Processo Civil (artigo 139.º, n.os 4 e 5, do Código de Processo Civil atual) – relativos, respetivamente, à prática do ato fora do prazo em caso de justo impedimento e à prática do ato, independentemente de justo impedimento, dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo mediante pagamento imediato de uma multa –, em razão da sua incompatibilidade com o caráter célere deste tipo de procedimentos (cf., relativos ao contencioso eleitoral mas também com algum paralelismo na sua fundamentação para os presentes efeitos, os Acórdãos n.º 479/2001, n.º 427/2005, n.º 467/2005 e n.º 460/2009). Disposições essas que, em qualquer caso, nem vêm invocadas pelo requerente no pedido de fiscalização.

Note-se que nos Acórdãos n.º 359/2006 e n.º 394/2010, o Tribunal decidiu no sentido de a data da remessa sob registo do correio ser bastante para dar como satisfeito o prazo do artigo 25.º da LORL, até porque o incumprimento de tal prazo – refere-se nesses arestos –, nos termos do n.º 6 do artigo 28.º da LORL, não prejudica a admissibilidade do requerimento. No entanto, em ambos aqueles casos – e ao contrário do que sucede no caso presente –, o prazo de 8 dias previsto no artigo 25.º da LORL estaria cumprido quando levada em conta a data remessa sob registo do correio. Que o artigo 28.º, n.º 6, da LORL pudesse ter a virtualidade de dispensar por completo a observância do prazo previsto no artigo 25.º equivaleria a uma eliminação total desta última previsão e não corresponde à prática reiterada deste Tribunal de verificar a sua observância antes de apreciar a constitucionalidade e legalidade da deliberação. De resto, o artigo 28.º, n.º 6, da LORL aponta antes para os casos em que o pedido, sendo enviado dentro do prazo de 8 dias previstos no artigo 25.º, só para lá dele é feito acompanhar de todos os elementos que devem integrá-lo, em particular «do texto da deliberação e de cópia da ata da sessão em que tiver sido tomada», exigidos pelo n.º 1 daquele mesmo artigo 28.º. De contrário, reitera-se, poderia o requerimento ser remetido ao Tribunal Constitucional a todo o tempo, ressalvados apenas os limites temporais previstos no artigo 8.º da LORL, cuja ratio legis é perfeitamente autónoma em relação à do artigo 25.º.

O pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade foi, portanto, submetido de modo extemporâneo.

9. Sendo a extemporaneidade insuprível, não pode lançar-se mão do disposto no artigo 27.º, n.º 1, da LORL, segundo o qual o Tribunal, verificando a inconstitucionalidade ou a ilegalidade da deliberação de referendo, «notificará o presidente do órgão que a tiver tomado para que, no prazo de oito dias, esse órgão delibere no sentido da sua reformulação, expurgando-a da inconstitucionalidade ou da ilegalidade».

[…]” (sublinhados acrescentados).

Cumpre verter o entendimento acabado de expor, e que ora se reitera, na hipótese dos presentes autos.

Tendo em conta que a deliberação sobre a realização do referendo local, contendo a pergunta a formular, foi tomada em 13/01/2023 (sexta-feira) e que o prazo se iniciou no “[…] 1.º dia útil seguinte àquele em que foi aprovada a deliberação” (Acórdão n.º 384/2022), ou seja, em 16/01/2023, sendo contínuo, completou-se o mesmo em 23/01/2023.

Assim, seja na data em que o expediente relativo ao pedido foi remetido, por via postal (25/01/2023), seja na data em que o mesmo deu entrada no Tribunal Constitucional (26/01/2023), o prazo legal de oito dias encontrava-se já esgotado, tornando irrelevante a consideração da data de expedição.

A extemporaneidade da apresentação do pedido é, como vimos, insuprível e torna inútil a apreciação de outros requisitos formais e substanciais (designadamente, apurar se a deliberação de 19/12/2022 releva para efeitos de observância do prazo previsto no artigo 25.º, n.ºs 1 e 2, do Regime Jurídico de Criação, Modificação e Extinção de Freguesias, aprovado pela Lei n.º 39/2021, de 24 de junho).

III – Decisão

3. Pelo exposto, decide-se, ao abrigo do disposto no artigo 28.º, n.os 10 e 11, do Regime Jurídico do Referendo Local, não conhecer o requerimento de fiscalização preventiva da constitucionalidade e legalidade da deliberação da Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas datada de 13 de janeiro de 2023, relativa à realização de um referendo local sobre a separação da União das Freguesias de Galafura e Covelinhas.

Lisboa, 15 de fevereiro de 2023 - José Teles Pereira - António José da Ascensão Ramos - Pedro Machete - Assunção Raimundo - José Eduardo Figueiredo Dias - Gonçalo Almeida Ribeiro - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - José João Abrantes - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers

Tem voto de conformidade da Conselheira Benedita Urbano, que participou por meios telemáticos. José Teles Pereira