1086/22 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 830/2022

Processo n.º 1086/22

Plenário

Ata

Aos treze dias do mês de dezembro de dois mil e vinte e dois, em sessão plenária, encontrando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente João Pedro Caupers (por videoconferência), e os Juízes Conselheiros Lino Rodrigues Ribeiro (por videoconferência), Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão (por videoconferência), José João Abrantes, José Teles Pereira (por videoconferência), Mariana Rodrigues Canotilho (por videoconferência), Maria Benedita Urbano (por videoconferência), António José Ascensão Ramos (por videoconferência), José Eduardo Figueiredo Dias, Pedro Machete, Maria Assunção Raimundo (por videoconferência) e Joana Fernandes Costa, foram trazidos à conferência os autos do processo em referência para apreciação, nos termos dos n.os 7 e 9 do artigo 28.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto.

Após debate e votação, foi aprovado o seguinte acórdão:

Acórdão n.º 830/2022

I. Relatório

1. O Presidente da Assembleia de Freguesia da União de Freguesias de Mazedo e Côrtes, veio requerer a fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade sobre a realização de um referendo local para auscultação das comunidades em relação à continuidade da União das Freguesias de Mazedo e Côrtes, nos termos do artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto (doravante “RJRL”), com a seguinte pergunta: «Concorda com a separação da União de Freguesias de Mazedo e Côrtes?»

2. Foram juntos ao requerimento os seguintes documentos: (i) cópia da ata número quatro da sessão extraordinária da Assembleia de Freguesias de 9 de novembro de 2022; (ii) cópia do edital com a convocatória para essa sessão extraordinária.

3. Não foi, no entanto, entregue cópia do texto da deliberação, conforme exigido pelo artigo 28.º, n.º 1 do RJRL, ou do projeto ou da proposta que deu origem à mesma.

O teor do edital – «Apreciação da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho que define o regime jurídico de criação, modificação e extinção de freguesias e revoga a Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, que procede à reorganização administrativa do território das freguesias e votação do procedimento a seguir, realização do referendo local ou iniciação do processo de desagregação» – sugere que a assembleia extraordinária iria deliberar sobre se avançaria com a realização de um referendo local ou com a decisão de iniciar o processo de desagregação das freguesias, mas nada diz sobre quem teve a iniciativa de tal proposta.

Para além de não ser possível identificar a origem da deliberação, dos documentos enviados, também subsistem dúvidas sobre o exato teor da deliberação, conforme se depreende da confrontação entre o teor do edital e a seguinte passagem da ata:

«O deputado do PSD, Vítor Cruz mencionou que ficou em dúvida em relação à modalidade sobre a qual iria recair a votação, se na realização ou não do referendo ou sobre o processo de desagregação imediata das freguesias, considerando ambas as opções legítimas».

Sendo certo que, no final da ata se afirma:

«O Presidente da Assembleia colocou a realização do referendo a votação, sendo aprovado por maioria com três votos contra dos deputados do PSD. O deputado Vítor Cruz justificou o seu voto alegando ser contra a decisão de realização do referendo.

Posto isto, o Presidente da Assembleia informou que é necessário acrescentar um novo ponto à ordem do dia, no sentido de definir qual o tipo de questão a colocar nos boletins do referendo, esclarecendo que a mesma deve ser objetiva e concreta. Sugeriu a seguinte questão: “Concorda com a separação da União de Freguesias de Mazedo e Côrtes? Sim/Não.

Uma vez que não houve mais sugestões por parte dos restantes deputados foi colocada essa questão a votação, tendo sido aprovada por maioria com três abstenções dos deputados do PSD.»

Assim, e apesar de, do texto da ata, se poder presumir o teor da deliberação e que a iniciativa referendária tem origem representativa, não é claro se esta foi uma iniciativa de deputados (um projeto de deliberação) ou do órgão deliberativo (uma proposta de deliberação), em que data a mesma foi formalmente apresentada, nem o exato teor da deliberação.

Ora, de acordo com o n.º 1 do artigo 24.º do RJRL, a deliberação sobre a realização do referendo «é obrigatoriamente tomada, em sessão ordinária ou extraordinária, no prazo de 15 dias após o exercício ou receção da iniciativa referendária, caso esta tenha origem representativa, ou de 30 dias, caso a origem seja popular».

A inexistência de documentação que comprove a origem e a data da iniciativa referendária impede a verificação, por parte do Tribunal Constitucional, do cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 24.º do RJRL.

4. Acresce ainda que a ata da sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia de 9 de novembro de 2022 não faz referência a ter sido lida e aprovada pelos membros da Assembleia no final da respetiva sessão, constando da mesma apenas a assinatura do Presidente e das 1.ª e 2.ª Secretárias.

A ata também não vem acompanhada de documento que ateste a sua aprovação no início da sessão seguinte, ou de uma lista de presenças que identifique e contenha a assinatura dos membros presentes na sessão ou de uma folha de registo das respetivas votações.

Dispõe o artigo 57.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, que aprova o Regime Jurídico das Autarquias Locais (sublinhado nosso):

«Artigo 57.º

Atas

1 - De cada sessão ou reunião é lavrada ata, a qual contém um resumo do que de essencial nela se tiver passado, indicando, designadamente, a data e o local da sessão ou reunião, os membros presentes e ausentes, os assuntos apreciados, as decisões e deliberações tomadas e a forma e o resultado das respetivas votações e, bem assim, o facto de a ata ter sido lida e aprovada.

2 - As atas são lavradas, sempre que possível, por trabalhador da autarquia local designado para o efeito e são postas à aprovação de todos os membros no final da respetiva sessão ou reunião ou no início da seguinte, sendo assinadas, após aprovação, pelo presidente e por quem as lavrou.

3 - As atas ou o texto das deliberações mais importantes podem ser aprovadas em minuta, no final das sessões ou reuniões, desde que tal seja deliberado pela maioria dos membros presentes, sendo assinadas, após aprovação, pelo presidente e por quem as lavrou.

4 - As deliberações dos órgãos só adquirem eficácia depois de aprovadas e assinadas as respetivas atas ou depois de assinadas as minutas, nos termos dos números anteriores».

Ora, de acordo com o n.º 4 do artigo 57.º da Lei n.º 75/2013, «as deliberações dos órgãos só adquirem eficácia depois de aprovadas e assinadas as respetivas atas ou depois de assinadas as minutas, nos termos dos números anteriores». Assim, sem documentação que ateste a aprovação da ata da sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia de 9 de novembro de 2022, não há forma de assegurar a sua eficácia legal.

5. Face às irregularidades detetadas e ao abrigo do disposto no n.º 4 do artigo 28.º do RJRL, o Presidente do Tribunal Constitucional notificou o Presidente da Assembleia de Freguesia para, no prazo de 8 dias, sanar tais irregularidades.

6. No prazo dado para o efeito, não foi junta aos autos qualquer documentação adicional que permita sanar as irregularidades detetadas, tendo o requerente enviado apenas um e-mail com o seguinte teor:

«[…]

a) Na ata n.º 4 e no edital parece-nos que está definido o projeto de deliberação assim como a questão a referendar. Será necessário enviar mais alguma documentação? Qual?

b) A Ata n.º 4, de acordo com o regimento da assembleia é votada na sessão seguinte. Contudo, poderá a mesa da assembleia assinar uma declaração a validar que o mencionado na ata n.º 4 reflete o aprovado na assembleia extraordinária, de 9 de novembro de 2022? Sendo que, há intenção de que, logo que a ata n.º 4 esteja aprovada na próxima assembleia de freguesia, enviar-se à para Vossas Excelências.

[…]»

7. Não cabendo ao Tribunal Constitucional informar o requerente sobre quais os elementos que devem instruir o processo, o que é certo é que a falta de elementos que comprovem a origem e a data da iniciativa referendária, bem como de documentação que ateste a aprovação da ata, constituem irregularidades processuais que impedem, nomeadamente, a verificação do cumprimento do disposto no n.º 1 do artigo 24.º do RJRL, ou da eficácia legal da ata da sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia de 9 de novembro de 2022.

II. Decisão

8. Pelo exposto, decide-se não admitir o requerimento, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 5 do artigo 28.º, da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto, por falta de sanação das irregularidades processuais supra identificadas.

Lisboa, 13 de dezembro de 2022 - Gonçalo Almeida Ribeiro - José João Abrantes - José Eduardo Figueiredo Dias - Joana Fernandes Costa - Pedro Machete - Mariana Canotilho - Atesto o voto de conformidade do Senhor Presidente, Conselheiro João Caupers, o dos Senhores Conselheiros Lino Rodrigues Ribeiro, José Teles Pereira, Mariana Rodrigues Canotilho, Maria Benedita Urbano e Maria Assunção Raimundo, que participaram por videoconferência. Atesto ainda o voto de não conformidade, conforme declaração em anexo, do Senhor Conselheiro Afonso Patrão, que também participou por videoconferência. Em tempo: atesto igualmente o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António José Ascensão Ramos, que participou por videoconferência. Pedro Machete

DECLARAÇÃO DE VOTO

Não subscrevendo a fundamentação constante do ponto 3., nos termos da declaração de voto do Senhor Conselheiro Afonso Patrão, que acompanho.

Mariana Canotilho

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido.

1. Não subscrevo o ponto 3. da fundamentação, que considera exigível que o requerimento venha acompanhado com um documento autónomo em que conste o texto da deliberação referendária ou com «cópia do projeto ou da proposta que deu origem à mesma».

Se é certo que a lei impõe que o requerimento venha acompanhado com o texto da deliberação referendária (n.º 1 do artigo 28.º do RJRL), não é menos certo que este consta da ata da reunião em que aquela foi aprovada e que acompanha o pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade. Nada obriga, a meu ver, a que o texto da deliberação tenha suporte em documento autónomo. Constando a deliberação da ata da reunião da assembleia de freguesia em que foi aprovada, não há razão para não admitir o pedido.

Acresce que, em meu juízo, o Tribunal Constitucional não pode intimar o requerente a apresentar o texto do «projeto ou da proposta que deu origem à mesma [deliberação referendária]». Os elementos que devem acompanhar o pedido são, exclusivamente, os enumerados no artigo 28.º do RJRL. Ora, o legislador regulou expressamente a exigibilidade do texto da iniciativa referendária e circunscreveu-a declaradamente aos casos de iniciativa popular (n.º 2 do artigo 28.º do RJRL) — o único caso em que pode o Tribunal Constitucional formular semelhante solicitação. Nessa medida, a circunstância de o requerimento não vir acompanhado com o projeto ou proposta de deliberação não constitui fundamento válido de rejeição do pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade e legalidade do referendo.

2. Tampouco estou convencido quanto à conclusão segundo a qual a circunstância de a ata não ter a menção expressa de ter sido lida e aprovada (ponto 4. da fundamentação) determina a inadmissibilidade do pedido.

Com efeito, tal menção é legalmente necessária nas atas completas das reuniões das assembleias de freguesia (n.º 1 do artigo 57.º do RJAL), mas não é exigida nem pela norma reguladora das atas aprovadas em minuta (n.º 3 do artigo 57.º do RJAL)­­­ nem pela norma subsidiária do artigo 34.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA). O que se compreende: a minuta da ata, aprovada na própria reunião a que se refere, é «menos solene, resumida, só carente de concretização» (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15 de julho de 1997, publicado em Diário da República, Apêndice, de 12.06.2001; Pedro Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Almedina, 2020, p. 665) e cessa a sua eficácia quando for aprovada, na sessão seguinte, a ata completa da reunião (cfr. n.º 4 do artigo 34.º do CPA).

Por essa razão, as menções a que se refere o n.º 1 do artigo 57.º do RJAL, relativo às atas completas, não têm todas de constar de uma ata aprovada sob a forma de minuta — que pode, até, cingir-se ao «ao texto das deliberações mais importantes (n.º 3 do artigo 57.º do RJAL). De resto, desde a vigência do Código Administrativo que a sua aprovação é simplificada, não tendo sequer de ser lidas (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª Edição, vol. I, 1980, p. 473, nota n.º 1).

Ora, a resposta do requerente ao convite apresentado pelo Presidente do Tribunal Constitucional — transcrita no ponto 6. da fundamentação do acórdão — indicia justamente que o documento que acompanha o pedido constitui uma ata aprovada sob a forma de minuta. Se assim for, creio ser muito discutível a exigibilidade da menção expressa de a ata ter sido lida e aprovada como condição de admissão do requerimento de fiscalização da constitucionalidade e legalidade do referendo.

Afonso Patrão