1292/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 751/2022

Processo n.º 1292/21 (59/PP)

Plenário

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. O partido CHEGA, com a sigla CH, representado neste ato por Jorge Valsassina Galveias Rodrigues, na qualidade de presidente da Mesa Nacional, veio, em 13 de dezembro de 2021, nos termos do disposto no artigo 6.º, n.º 2, al. a) e n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, na sua atual redação (introduzida pelas Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de maio, e 1/2018, de 19 de abril – Lei dos Partidos Políticos ou, abreviadamente, «LPP»), comunicar ao Tribunal Constitucional as modificações dos seus Estatutos, votadas em Congresso, e requerer a respetiva anotação, tendo anexado, no que releva, «Acta do IV Congresso/Convenção/Conselho do Partido Chega 26/27/28 Nov 2021; Moção de alteração aos Estatutos do Partido – IV Congresso Nacional; (…) [e] Convocatória IV Congresso Nacional - 26/27/28 Nov 2021 (…)» (fls. 411-465).

2. Na sequência, Carlos Manuel da Silva Monteiro apresentou «impugnação» com fundamento na falta de resposta por parte do Conselho de Jurisdição Nacional do partido quanto a «diversos atos praticados no decorrer da Convenção Nacional», realizada no dia 28 de maio, requerendo a anulação dos mesmos (fls. 481).

3. Tendo sido os autos distribuídos, foi aberta vista ao Ministério Público que, em primeiro lugar, respondeu que «a matéria suscitada no requerimento de fls. 481» nada tinha a promover, mas que ela «não cabe no âmbito do presente processo» (fls. 483).

4. De seguida, foi novamente aberta vista ao Ministério Público (fls. 484) que respondeu:

«Veio o partido CHEGA (CH), em 13 de Dezembro de 2021, a fls. 411 dos presentes autos, representado pelo Presidente da Mesa Nacional, Jorge Valsassina Galveias Rodrigues, «entregar a este Tribunal Constitucional», dirigido ao Exm.ª Sr. Conselheiro Presidente do Tribunal Constitucional, na parte aqui relevante, “Acta do IV Congresso/Convenção/Conselho do Partido Chega 26/27/28 Nov 2021; Moção de alteração aos Estatutos do Partido – IV Congresso Nacional; (…) [e] Convocatória IV Congresso Nacional - 26/27/28 Nov 2021 (…)”.

Com esta comunicação pretende o requerente, embora não o formule expressamente, comunicar ao Tribunal Constitucional um conjunto de alterações estatutárias e requerer, na parte aqui relevante, a sua consequente inscrição no registo próprio do Tribunal, nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 6.º, Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, de 19 de Abril (Lei dos Partidos Políticos).

Em face do adquirido, podemos retirar do narrado a páginas 3 da Acta da Convenção Nacional do CHEGA (CH) (fls. 419 dos autos) que este órgão partidário discutiu, votou e aprovou globalmente, por 382 votos favoráveis, 10 abstenções e 0 votos contra, a terceira moção de Alteração dos Estatutos, apresentada por Tiago Sousa Dias.

Esta alteração global dos Estatutos do partido CHEGA (CH), que mereceu a aprovação maioritária do Congresso Nacional/Convenção/Conselho do Partido Chega só pode merecer do Tribunal Constitucional uma apreciação também ela global e nova, uma vez que resulta expressamente do teor da moção aprovada pela reunião magna do Partido que o leque das modificações aprovadas implicou uma apreciação e votação global dos novos Estatutos do partido.

Assim sendo, cabe-nos avaliar e pronunciar sobre esta versão dos Estatutos do partido CHEGA (CH) em termos semelhantes aos empregues aquando do requerimento de inscrição de um partido no registo existente no Tribunal Constitucional.

Consequentemente, dando cumprimento ao decorrente do disposto na alínea e), do n.º 2, do artigo 223.º, da Constituição da República Portuguesa; e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 16.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, de 19 de Abril, porque compete ao Tribunal Constitucional “(…) verificar a legalidade da constituição de partidos políticos e suas coligações, bem como apreciar a legalidade das suas denominações, siglas e símbolos, e ordenar a respectiva extinção, nos termos da Constituição e da lei”, passaremos a analisar estas dimensões dos novos Estatutos do CHEGA (CH).

Com efeito, embora a Constituição da República Portuguesa, nos seus artigos 46.º, n.º 1 e 51.º, n.º 1; e a Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pela Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, de 19 de Abril, no artigo 4.º, n.º 1, estabeleçam a liberdade de associação e de criação de partidos políticos, tal liberdade não é ilimitada.

Nesses limites à liberdade de associação e de criação de partidos políticos, consigna-se a proibição, plasmada nos artigos 46.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e 8.º da Lei dos partidos Políticos, no sentido de que “[n]ão são consentidos partidos políticos armados nem de tipo militar, militarizados, ou paramilitares, nem partidos racistas ou que perfilhem a ideologia fascista”.

Consagra-se, igualmente, por força do plasmado no n.º 1, do artigo 46.º, da Lei Fundamental, a inadmissibilidade da constituição de partidos que se destinem a promover a violência ou cujos fins sejam contrários à lei penal.

Ora, se atentarmos, a título de exemplo, no disposto na alínea a), do n.º 3, do artigo 2.º dos Estatutos onde, sob a epígrafe “Declaração de Princípios e Fins”, se determina que:

“O CHEGA declara como seus Princípios e Valores fundamentais:

(…)

a protecção da dignidade da pessoa humana e do valor fundamental da Liberdade nas suas diversas vertentes, contra todas as formas de totalitarismo, por mais sofisticadas que se apresentem”;

ou no exposto na alínea f), do mesmo n.º 3, do artigo 2.º ((bem como na alínea a) da Declaração de Princípios e Fins), na qual se proclama, igualmente, como valor fundamental:

“A rejeição de todas as formas de racismo, xenofobia e de qualquer forma de discriminação, seja ela positiva ou negativa, contrária aos valores fundamentais da nossa cultura, da nossa História e da tradição”; ou ainda, do plasmado no n.º 1, do artigo 3.º, dos mesmos Estatutos, no qual se sustenta, igualmente, que:

“O Partido “CHEGA” concorrerá, em liberdade e igualdade com os demais partidos democráticos portugueses, sempre no respeito pelo pluralismo ideológico e pela Constituição da República Portuguesa, contribuindo assim para a livre formação e expressão da vontade política do povo Português”,

apercebemo-nos que este partido político, do ponto de vista estatutário, não perfilha a ideologia fascista, não é racista, nem se destina a promover a violência ou a prosseguir fins contrários à lei, designadamente à penal.

Da atenta leitura dos seus novos Estatutos também se não constata que a associação se destine a promover a violência ou que se configure como um partido político armado, nem de tipo militar, militarizado ou paramilitar, uma vez que, não só não se faz, em nenhum passo daqueles documentos, a apologia do uso de armas ou da violência.

Outro dos limites à liberdade de constituição de partidos, emerge do disposto nos artigos 51.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa e 9.º da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, de 19 de Abril, e consiste na proibição de constituição de “partidos políticos que, pela sua designação ou pelos seus objectivos programáticos, tenham índole ou âmbito regional”.

Também aqui, após análise dos novos Estatutos, se não verifica a violação das normas constitucionais e legais supra-referidas, não se registando qualquer menção a uma eventual índole ou âmbito regional.

Na competência do Tribunal Constitucional, respeitante às decisões de inscrição do partido político no registo nele existente e de anotação das alterações estatutárias, cabe, ainda, segundo o plasmado nos artigos 51.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e 12.º, n.ºs 1, 2 e 3 da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, de 19 de Abril, a fiscalização da denominação, da sigla e do símbolo do partido político.

Ora, quanto a estas matérias, não se registando qualquer modificação significativa relativamente à anterior versão dos Estatutos do CHEGA (CH), limitar-nos-emos a constatar a não violação das normas constitucionais e legais enunciadas.

Por fim, também no que toca à componente substantiva do corpo estatutário, nomeadamente às suas dimensões de organização e gestão internas do partido, cabe ao Tribunal Constitucional fiscalizar a legalidade dos partidos políticos, nos termos do disposto nos artigos 51.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa e 5.º, n.ºs 1 e 2, da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, de 19 de Abril.

Neste tópico, devemos atentar, com especial atenção, para além das normas já elencadas, no que dispõem os artigos 19.º a 34.º da Lei dos Partidos Políticos, procurando apurar, à sua luz, se se verificam quaisquer incompatibilidades relevantes entre, por um lado, o teor dos preceitos estatutários e, por outro, quaisquer normas imperativas da Constituição ou daquela Lei.

Ora, olhando para o conteúdo dos preceitos estatutários, nomeadamente no que concerne à matéria da organização interna, nas dimensões das condições de admissão, direitos, deveres e sanções aplicáveis aos militantes, ou seja, nos conteúdos dos artigos 7.º a 10.º, dos novos Estatutos do CHEGA (CH), detectamos uma omissão relevante no que concerne à regulamentação da matéria sancionatória.

Com efeito, muito embora o artigo 10.º dos Estatutos do CHEGA (CH) elenque, no seu número 1, todas as sanções aplicáveis aos militantes que infrinjam os seus deveres para com o Partido, inexiste uma expressa previsão dos deveres cuja violação implique a aplicação das referidas sanções, bem como uma norma que prescreva quais as estatuições sancionatórias aplicáveis às distintas infracções disciplinares, verificando-se, em nosso entender, uma violação do princípio da determinabilidade sancionatória.

Isto dito, não podemos ignorar que a referida omissão já se verificava na versão que vigora dos Estatutos do CHEGA (CH). Todavia, atendendo à atenção que o Tribunal Constitucional tem, recentemente, dedicado a esta vertente das matérias estatutárias e, por outro lado, à apreciação global a que procedemos, entendemos não poder deixar de enunciar o que se nos afigura constituir uma violação do quadro jurídico-constitucional a que está sujeita a organização interna dos partidos políticos.

Para além do exposto, e ainda no domínio do prescrito no Capítulo II dos Estatutos do CHEGA (CH), subordinado à epígrafe “Organização interna”, prevê a alínea j), do seu artigo 19.º, no que concerne à composição do Conselho Nacional do Partido, que este seja integrado, embora sem direito a voto, pelos membros do Conselho de Jurisdição Nacional.

Acontece que, de acordo com o disposto no artigo 27.º, da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.ºs 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018, subordinada à epígrafe “Órgão de Jurisdição”:

“Os membros do órgão de jurisdição democraticamente eleito gozam de garantia de independência e dever de imparcialidade, não podendo, durante o período do seu mandato, ser titulares de órgãos de direção política ou mesa de assembleia”.

Ora, sendo o Conselho de Jurisdição Nacional, indubitavelmente, por força das suas competências, o órgão de jurisdição do CHEGA (CH), não podemos deixar de inferir que, em violação do estatuto de independência e imparcialidade dos membros daquele conselho, o conteúdo da alínea j), do artigo 19.º, dos Estatutos do CHEGA (CH), viola o prescrito no já mencionado artigo 27.º, da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto.

Em face do explanado, e congruentemente com o entendimento que vem sendo seguido pelo Tribunal Constitucional, afigura-se-nos não poderem ser anotadas as alterações requeridas sem que o requerente venha aos autos sanar as deficiências apontadas.

Atento o ora exposto, entende o Ministério Público que deverá ser notificado o requerente CHEGA (CH) para, em prazo razoável, vir aos autos sanar as omissões apontadas, o que se promove.»

5. Por despacho da relatora, de 3 de fevereiro de 2022, foi determinada a notificação do partido requerente para, querendo, proceder ao aperfeiçoamento do projeto estatutário apresentado, relativamente à matéria sancionatória, bem como da divisão de competências e separação entre o Conselho Nacional e o Conselho de Jurisdição Nacional, conforme enunciado no parecer do Ministério Público, tendo sido igualmente alertado para a recente posição jurisprudencial sufragada pelo Plenário deste Tribunal no Acórdão n.º 387/2021 e no Acórdão n.º 23/2022 (fls. 494).

6. Em 16 de fevereiro de 2022, veio o partido requerente responder da seguinte forma:

«Em 4 de Fevereiro o Requerente foi notificado de despacho e Parecer do Ministério Público quanto ao pedido de anotação de alterações estatutárias requerido pelo Partido CHEGA, nos termos do disposto no n.º 3, do artigo 6.º da Lei dos Partidos Políticos, aprovada pela Lei Orgânica n.9 2/2003, de 22 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis Orgânicas n.º 2/2008, de 14 de Maio e 1/2018 de 19 de Abril (doravante designada LPP).

2.º No referido Parecer são suscitadas duas questões em particular, uma relativa à necessidade de clarificação das normas estatutárias em matéria sancionatória e outra relativa à divisão de competências e separação entre o Conselho Nacional e o Conselho de Jurisdição Nacional.

I. Necessidade de clarificação das normas estatutárias em matéria sancionatória

3.º No que diz respeito à necessidade de clarificação das normas estatutárias cumpre informar que os Estatutos são desenvolvidos nesta matéria pelo Regulamento Disciplinar em vigor e que ora se junta como documento 1, devendo ser interpretados em complementaridade, senão vejamos,

4.º Logo o n.º 1, do artigo 1.º do Referido Regulamento, remete para os Estatutos, dispondo que "O presente regulamento identifica as infrações disciplinares, o regime sancionatório e os respetivos procedimentos processuais, conforme o previsto nos Estatutos do CHEGA."

5.º Mais adiante, o artigo 5.º do Regulamento faz especificamente referência ao artigo 9.º dos Estatutos que dispõe sobre os deveres dos militantes.

6.º Mais concretamente o artigo 9.º dos Estatutos dispõe que

"1. São deveres dos militantes do Partido CHEGA:

a) Participar nas actividades do Partido, formulando todas as sugestões e críticas que considerem convenientes e contribuir para que os seus órgãos competentes se pronunciem sobre os problemas do País e dos grupos e regiões que o integram;

b) Participar, activa e livremente, na discussão dos problemas nacionais e internacionais, em articulação com as orientações estratégicas gerais plasmadas no Programa do Partido "CHEGA", em vista a contribuir para a sua resolução;

c) Colaborar na implantação do Partido "CHEGA" a nível local e nacional, através da difusão dos objectivos e dos seus programas e na congregação de novos membros para as causas, Valores e Princípios Fundamentais que protagoniza;

d) Contribuir para reforçar a coesão, o dinamismo e o espírito de Liberdade crítica do Partido "CHEGA";

e) Aceitar, salvo escusa ponderosa e fundamentada, as funções para as quais tenham sido designados pelos órgãos do Partido;

f) Respeitar todos os militantes e em particular todos os militantes eleitos para funções nos órgãos do Partido, contribuindo para promover um clima de urbanidade e civilidade em todas as estruturas;

g) Contribuir para as despesas do Partido através do regular pagamento das quotas;

h) Não se inscrever em associação ou organismo de qualquer natureza associado, directa ou indirectamente, a outro partido ou dele dependente, ou em qualquer associação política não filiada no Partido;

i) Não contrair dívidas ou obrigações contratuais em nome do Partido sem delegação ou autorização expressa da Direcção Nacional, sob pena de eventual responsabilidade civil e disciplinar;

j) O dever de Isenção que consiste em não tirar vantagem indevida das funções que exerce, para si ou para terceiros, directa ou indirecta, pecuniária, material ou outra;

k) O dever de Imparcialidade que consiste em desempenhar funções com equidistância relativamente a interesses com que seja confrontado não discriminando qualquer deles no respeito pela igualdade entre pares;

l) O dever de Zelo que consiste em fazer uso diligente e competente das normas regulamentares e instruções dos Órgãos e estruturas do Partido e exercer as funções atribuídas de acordo com os objectivos estabelecidos;

m) Dever de Obediência que consiste em acatar as instruções legítimas dos Órgãos e estruturas do Partido em função dos objectivos estabelecidos;

n) O dever de Lealdade que consiste no desempenho de funções e militância em subordinação legal aos Órgãos e estruturas do Partido;

o) O dever de Correção que consiste no tratamento correcto entre militantes no respeito pela dignidade de todos e de cada um; para com os Órgãos e estruturas do Partido; com os cidadãos, a Comunidade e os Órgãos e Instituições da mesma Comunidade, bem como ser moderado, respeitoso e digno na linguagem verbal e escrita, em privado e em público com especial cuidado nos novos meios de comunicação comunitária;

p) O dever de Assiduidade que consiste em militar participando activamente no trabalho e actividades da sua Secção Local e restantes Órgãos e estruturas do Partido;

q) O dever de Autoridade e de Tutela descendente que consiste em promover nos Órgãos e estruturas do Partido, os valores deste, a disciplina e a coesão do mesmo, mantendo e levando os outros a manter uma conduta respeitadora e conforme ao direito e às boas práticas;

r) O dever de Sigilo que consiste em guardar segredo sobre factos e matérias de que tenha conhecimento, ou a necessidade de conhecer em virtude das funções desempenhadas, e que não devam ser revelados para além daqueles que tenham essa necessidade de conhecer.

2. São deveres especiais de todos os eleitos pelo Partido "CHEGA" ou nomeados para cargo político com autorização da Direcção Nacional, os de conformarem toda a sua actividade política com as posições políticas do Partido, devendo ainda disciplina de voto."

7º Assim, o artigo 5.º do Regulamento, tendo o supra mencionado artigo 9.º por referência, vem discriminar quais as condutas que podem consubstanciar ilícito disciplinar.

8.º Senão vejamos, o artigo 5.º, sob a epígrafe "Tipos de ilícitos disciplinares", dispõe que "Constituem infrações disciplinares as violações dos deveres dos militantes constantes no artigo 9.º dos Estatutos do Partido quando revistam as seguintes formas: a. Abandono das funções sem justa causa ou manifesta falta de zelo no desempenho das mesmas; b. Recusa injustificada do cargo para que tenha sido designado pelos competentes órgãos do Partido; c. Falta reiterada e injustificada no pagamento das quotas; d. Tornar conhecidos, seja por que forma for, factos ou decisões referentes à vida interna do Partido e dos quais tenha tido conhecimento no exercício de cargos, funções ou missões para que tenha sido designado; e. Defesa pública de posições contrárias aos princípios e do Programa do Partido; f.

Manifesto desrespeito pelas deliberações emitidas pelos órgãos competentes do Partido, designadamente através dos órgãos de comunicação social ou redes sociais; g. Inscrição em associação ou organismo associado a outro Partido; h. Inscrição em qualquer associação política não filiada no Partido, sem prévia autorização do Conselho Nacional; i. Participação, sem autorização da Comissão Política Nacional ou da Comissão Permanente Nacional, em qualquer atividade de natureza suscetível de contrariar as diretrizes dos órgãos competentes do Partido; j.

Candidatar-se a qualquer lugar eletivo do Estado, do Parlamento Europeu, das Regiões Autónomas ou das Autarquias Locais sem autorização do competente órgão do Partido; k. Ser mandatário de lista ou mandatário financeiro, ou subscrever candidaturas que se apresentem a eleições e que concorreram em locais onde o CHEGA apresente listas próprias, apoiadas estas pelos competentes órgãos do Partido; l. Aceitação de nomeação para qualquer cargo governamental fora dos termos previstos nos Estatutos; m. Comportamento provadamente lesivo dos objetivos prosseguidos pelo Partido, nomeadamente aquele que ponha em causa a dignidade cívica do militante; n. Ter sido condenado por um tribunal com sentença transitada em julgado por factos ilícitos criminais cometidos no exercício de cargos de nomeação, em qualquer nível da Administração Pública ou dela dependente, ou no exercício de cargos eleitos nas listas apresentadas pelo Partido em eleições, que ponham em causa o bom nome do Partido ou a confiança que este depositou no infrator; o.

Prestação de falsas declarações, a manipulação ou falsificação de documentos na propositura de candidatos a militante ou na reativação de militantes suspensos; p. Contração de dívidas ou obrigações contratuais em nome do Partido sem delegação ou autorização expressa do Vice-Presidente responsável; q. No âmbito de campanhas eleitorais autárquicas, tendo tido responsabilidades como mandatário financeiro local, como diretor de campanha, como primeiro candidato à Câmara Municipal, como primeiro candidato à Assembleia de Freguesia ou como Presidente da Comissão Política de Secção, ter violado o orçamento ou a dotação financeira fixada pelo Partido ou ter violado as regras de contratação impostas pela Lei de Financiamento dos Partidos Políticos e das Campanhas Eleitorais; r.

Não cumprimento das regras ou limitação na contratação com fornecedores de bens ou prestadores de serviços impostos nos termos do Regulamento Financeiro, dentro ou fora de períodos de campanha eleitoral de eleições gerais ou intercalares, de âmbito nacional, regional, local ou europeu; s. O pagamento de quotas de diversos militantes, exceto quando se trate de membros do mesmo agregado familiar; t. Falsear os documentos instrutórios, as subscrições de militantes ou a ata oficial dos resultados em processos eleitorais internos do Partido; u.

Não colaborar com o instrutor do processo disciplinar no apuramento da verdade sobre a prática por um militante de infrações disciplinares, salvo quando com este mantenha relações de parentesco; v. A violação por um membro do órgão jurisdicional dos deveres de isenção, imparcialidade e confidencialidade no decurso do processo, bem como do direito ao contraditório do militante, do dever de impulso processo e julgamento e do dever de escusa se preencher um dos motivos justificativos do incidente de suspeição ou a subversão da aplicação das normas legais, estatutárias ou regulamentares para alcançar uma decisão em seu benefício ou de terceiro.

2. São necessariamente tipos de infrações graves as previstas nas alíneas j), k), n), o), q) e t) do ns. 1 do presente artigo, sem prejuízo da gradação de outras infrações realizadas pelo órgão jurisdicional."

9.º Ora a este respeito, veja-se o Acórdão n.º 338/03 do Tribunal Constitucional, onde o Tribunal conclui que "Com efeito, nem sempre é possível - nem será mesmo desejável - uma determinação do tipo de tal modo acabada que se possa libertar de conceitos "algo imprecisos", sendo certo que uma rigorosa enumeração casuística pode representar-se como contraproducente, dada a multiplicação de espaços lacunares que inevitavelmente comportaria."

10.º E acrescenta "Nem por isso a verificação de uma relativa indeterminação tipológica significa violação dos princípios da legalidade e da tipicidade. Assim será sempre que se não saia da "órbita daquilo que razoavelmente pode exigir-se em rigor descritivo ou limitativo, de molde a não esvaziar de conteúdo a garantia consubstanciada naqueles princípios" (como se escreveu no parecer da Comissão Constitucional n.º 32/80, publicado in Pareceres da Comissão Constitucional, 14.º vol., págs. 51 e segs.)."

11.º Assim, "O mínimo de determinabilidade há-de, em todo o caso, de se revestir de um grau de precisão tal que permita identificar os tipos de comportamentos descritos, na medida em que integram noções correntes da vida social, aferidas pelos padrões em vigor. Têm essa elasticidade conceitos tais como acto, diligência e correcção e uso de urbanidade, como os convocados no preceito sindicando, pois correspondem a valorações reinantes na sociedade (neste sentido, José de Sousa e Brito, "A Lei Penal na Constituição" in Estudos Sobre a Constituição, Lisboa, 1978, 29 vol., pág. 244; parecer ns 19/78, in Pareceres cits., 6s vol. Págs. 89/90)".

12.º E, por fim "Na verdade, ao assentar a previsão normativa em cláusulas que - sendo embora gerais - estão obviamente conexionadas, não apenas com deveres gerais de zelo e urbanidade, mas também com as específicas obrigações que, nesta matéria, recaem justificadamente sobre os empregados que exerçam funções profissionais nas salas de jogos, tal preceito legal permite ao agente a predeterminação inteligível da infracção, da sanção e a correlação entre uma e outra, facultando ainda às entidades competentes - e aos tribunais - a possibilidade de densificação ou concretização não discriminatória de tais cláusulas gerais".

13.º Ora, salvo melhor entendimento, é precisamente o caso do estatuído no artigo 9.º relativo aos deveres dos militantes, onde são discriminados os deveres a que estão sujeitos, tais como o dever de obediência, zelo ou lealdade.

14.º Constando depois no art. 5.º do Regulamento Disciplinar as condutas exactas que constituem ilícito disciplinar, pelo que se deve concluir que os Estatutos do Requerente cumprem o mínimo de determinabilidade exigível à aplicação de uma sanção disciplinar.

II. Divisão de competências e separação entre o Conselho Nacional e o Conselho de Jurisdição Nacional.

15.º Segundo o parecer do Ministério Público, a circunstância do Conselho de Jurisdição Nacional fazer parte da composição do Conselho Nacional viola o disposto no art. 27.º da LPP.

16.º No entanto, importa referir que os membros do Conselho de Jurisdição Nacional, tal como acontece com os membros de outros órgãos, apenas têm direito a assistir às reuniões do Conselho Nacional, não tendo direito de voto, tal como expressamente referido na alínea j), do artigo 19.º dos Estatutos.

17.º Tal disposição justifica-se pelo dever de transparência entre os órgãos do Partido, como de resto resulta do n.º 5, do artigo 51.º da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 5.º e 6.º da LPP.

18.º Não se podendo concluir pela sua mera presença que sejam titulares de órgão de direcção política ou mesa da assembleia.

19.º Acresce que também não se vê como tal circunstância contrarie o disposto no n.º 2, do artigo 22.º, que estatui que "Compete aos órgãos próprios de cada partido a aplicação das sanções disciplinares, sempre com garantias de audiência e defesa e possibilidade de reclamação ou recurso."

20.º Ora a aplicação de quaisquer sanções, bem como todo o procedimento a elas associado, cabe em exclusividade ao Conselho de Jurisdição Nacional, conforme o disposto no artigo 25.º dos Estatutos e art. 2.º do Regulamento Disciplinar.»

7. No período entretanto decorrido, juntaram-se aos autos dois outros requerimentos. O primeiro, firmado pelo presidente da Direção Nacional do partido, André Ventura, em que se solicita «a anotação da identidade de Rui Paulo Sousa como secretário-geral […] com efeitos a partir de 9 de fevereiro de 2022» (fls. 519). O segundo, firmado por Rui Paulo Sousa, na invocada qualidade de secretário-geral, em que se solicita que o partido seja notificado na morada da sua sede, na rua Miguel Lupi, n.º 1 direito, 1200-725, Lisboa (fls. 524).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

8. Como tem reafirmado a jurisprudência do Tribunal Constitucional, «os partidos políticos, enquanto expressão da liberdade de associação direcionada para a participação política, concorrem democraticamente para a formação da vontade popular e a organização do poder político, devendo reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros (cf. artigo 51.º, nºs. 1 e 5, da Constituição). A sua constituição é, por isso, livre, não dependendo de qualquer autorização (artigo 4.º, n.º 1, da LPP). De acordo com os referidos princípios, os partidos políticos prosseguem livremente os seus fins sem interferência das autoridades públicas, salvo os controlos jurisdicionais «previstos na Constituição e na Lei» (ibidem, artigo 4.º, n.º 2)» (cf., por todos, Acórdão n.º 536/2019 e Acórdão n.º 241/2021, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

No tipo de controlo jurisdicional a que se encontram sujeitos os partidos políticos, releva, justamente, o dever de transparência que sobre os mesmos recai, tendo em conta a importância constitucional que assumem no âmbito da participação política dos cidadãos e consequente dinamização da democracia. Esse controlo foi cometido, de modo especial, ao Tribunal Constitucional, competindo-lhe, entre o mais, aceitar a inscrição de partidos políticos em registo próprio existente no Tribunal e proceder às anotações referentes aos mesmos exigidas por lei (cf. artigos 223.º, n.º 2, alínea e), da Constituição e 9.º, alíneas a) e c) da Lei do Tribunal Constitucional, «LTC» – Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, com as alterações introduzidas, por último, pela Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro). Daí que cada partido político deva comunicar ao Tribunal Constitucional, para efeito de anotação, a identidade dos titulares dos seus órgãos nacionais após a respetiva eleição, assim como os estatutos, as declarações de princípios e o programa, uma vez aprovados ou após cada modificação (cf. artigo 6.º, n.º 3, da LPP).

Como se afirmou no Acórdão n.º 449/2019:

«Atenta a importância das funções confiadas aos partidos, a lei consagra expressamente uma garantia de publicidade, sob a forma de princípio da transparência, que se projeta na obrigatoriedade de os partidos prosseguirem publicamente os seus fins e de divulgarem publicamente as atividades partidárias, divulgação que abrange obrigatoriamente: a) os estatutos; b) a identidade dos titulares dos órgãos; c) as declarações de princípios e os programas; d) as atividades gerais a nível nacional e internacional (artigo 6.º da LPP).

A importância da publicidade da identidade dos titulares dos órgãos decorre também do artigo 18.º, n.º 1, alínea c), da LPP, que estatui que o Tribunal Constitucional decreta, a requerimento do Ministério Público, a extinção de partidos políticos no caso de não comunicação de lista atualizada dos titulares dos órgãos nacionais por um período superior a seis anos e, ainda, segundo a alínea e) do mesmo preceito, em caso de impossibilidade de citar ou notificar, de forma reiterada, na pessoa de qualquer dos titulares dos seus órgãos nacionais, conforme a anotação constante do registo existente no Tribunal.

Das considerações expendidas resulta que, não obstante ser reconhecido aos partidos um núcleo mais íntimo ou reservado de atividade – âmbito em que a regulamentação jurídica é menos densa, refletindo um esforço de autocontenção do legislador, ciente da importância da garantia da autonomia dos partidos políticos para a realização dos valores de pluralismo e democraticidade fundamentais num Estado de Direito –, certo é que a essência da atuação dos partidos políticos é eminentemente pública, razão que explica o regime particularmente exigente de inscrição e anotação dos resultados dos principais atos, no registo confiado ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 14.º; 16.º; 6.º, n.º 3; 11.º, n.º 4; 17.º, n.º 3, todos da LPP.

Independentemente da discussão sobre a natureza constitutiva ou declarativa das anotações, no registo existente no Tribunal Constitucional, não podem os partidos pretender que aos deveres de comunicação, que lhes são legalmente impostos, corresponda, por parte do órgão jurisdicional que é destinatário direto do cumprimento de tais obrigações, uma atitude meramente passiva de receção e publicitação. Tais expectativas não são consentâneas com as funções constitucionalmente cometidas ao Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 223.º, n.º 2, alínea e), e n.º 3 da Lei Fundamental.

O registo existente no Tribunal Constitucional não constitui um mero depósito de comunicações, mas uma garantia de publicitação e segurança jurídica da atividade partidária, na sua dimensão mais diretamente ligada à função político-constitucional confiada aos partidos políticos.

Assim, em cumprimento dos princípios da confiança, cooperação e boa-fé, os titulares dos órgãos dos partidos políticos devem assegurar, observando os deveres que impendem sobre os partidos que representam, uma comunicação clara e completa, ao Tribunal Constitucional, daqueles elementos, contando com a circunstância – inerente à teleologia que preside à criação legal de um registo confiado a um órgão jurisdicional – de que a eficácia das menções inscritas e anotadas no registo se manterá, em tudo quanto contenda com as relações com o Tribunal Constitucional e a atividade partidária pública, cuja transparência o registo se destina a assegurar, até que o Tribunal defira nova anotação.

Em síntese, para efeitos da atividade partidária pública, o que releva é o facto anotado no registo público, em conformidade com os princípios da transparência, publicidade e com o valor da segurança jurídica. Será à luz deste entendimento que o objeto do recurso será apreciado.

Mais se esclarece que, em cumprimento do princípio da intervenção mínima que, neste âmbito, deve pautar a atividade do Tribunal Constitucional, o controlo jurisdicional não incide sobre a atividade meramente interna do partido enquanto tal, nem sobre os efeitos que as suas deliberações possam produzir nessa esfera independentemente da sua comunicação e subsequente anotação pelo Tribunal.».

Nesse sentido, o Acórdão n.º 766/2021 veio reforçar o entendimento de que a anotação de alterações estatutárias posteriores à constituição dos partidos (e, por maioria de razão, as revisões globais dos estatutos anteriormente registados no Tribunal), assim como a anotação da identidade dos titulares dos seus órgãos nacionais após a respetiva eleição, se encontram sujeitas a um controlo de legalidade formal e material por parte do Tribunal, o qual, devido à relevância constitucional e legal dos princípios da organização e da gestão democráticas dos partidos políticos e da participação de todos os seus filiados e, bem assim, do princípio da transparência (cfr. os artigos 51.º, n.º 5, da Constituição e 5.º e 6.º, n.ºs 1 e 2, da LPP), toma necessariamente em consideração também – e como condição da anotação – a conformidade de tais modificações ou da eleição de novos titulares com as normas estatutárias em vigor à data em que as mesmas foram aprovadas ou realizadas. O mesmo é dizer: tempus regit actum, inclusive com referência à legalidade interna de cada partido.

9. A legalidade da constituição do partido requerente foi verificada pelo Acórdão n.º 218/2019, prolatado a 9 de abril de 2019, que deferiu o pedido de inscrição no registo próprio existente neste Tribunal. Dessa inscrição resultou o registo do projeto de estatutos apresentado, assim como a respetiva publicação (cf. Diário da República n.º 94/2019, Série II de 2019-05-16, páginas 15032 - 15036).

Por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional de 19 de setembro de 2019 (fls. 210), foi deferida a anotação das alterações estatutárias aprovadas na Convenção Nacional do partido realizada em 29 de junho de 2019 – a «I Convenção Nacional» do partido –, conforme a Ata n.º 1 daquela Convenção.

Pelo já citado Acórdão n.º 766/2021, foi indeferido o pedido de anotação das alterações aos Estatutos do partido CHEGA aprovadas na II Convenção Nacional, realizada nos dias 19 e 20 de setembro de 2020.

10. Em matéria de aprovação dos estatutos, estabelece o vigente artigo 16.º dos Estatutos do partido requerente que:

«Artigo 16.º

Convenção Nacional – Competências

1 - A Convenção Nacional constitui-se como o órgão supremo do CHEGA, sendo suas as seguintes competências:

a) Definir a linha política e estratégica global do Partido, apreciando a atuação de todos os seus órgãos e deliberando sobre todas as matérias de relevante interesse para o Partido;

b) Aprovar e modificar o Programa e os Estatutos do Partido;

c) Aprovar as posições políticas, em geral, que não sejam da competência própria dos demais órgãos do Partido, assim como decidir sobre quaisquer matérias não previstas no núcleo de competências desses órgãos;

d) Eleger o Presidente do Partido;

e) Eleger a Mesa da Convenção Nacional, a Direção Nacional e o Conselho de Jurisdição Nacional;

2 - A Convenção Nacional do Partido "CHEGA" reúne de três em três anos em sessão ordinária e, em sessão extraordinária, por deliberação da Direcção Nacional, ou a requerimento de 1/2 dos militantes inscritos.

3 - A Convenção Nacional pode, em reunião ordinária, exercer as competências previstas nos Estatutos, e acordo com uma ordem de trabalhos previamente fixada e obrigatoriamente comunicada a todos os participantes.

4 - A Convenção Nacional pode, em reunião extraordinária, deliberar sobre os pontos que sejam objecto da convocatória.»

À luz do mencionado na alínea b) do n.º 1 do artigo 16.º dos Estatutos do CHEGA, compete à Convenção Nacional deliberar sobre os Estatutos. É, assim, cometida a este órgão máximo do partido, constituído pelos seus filiados e filiadas eleitos nos termos do regulamento da Convenção, a competência para deliberar (e aprovar) modificações estatutárias.

11. Neste quadro, quanto ao pedido de anotação das alterações estatutárias feitas pelo partido requerente, o Ministério Público pronunciou-se no sentido de as mesmas não serem deferidas, apontando as lacunas existentes na previsão do artigo 10.º, n.º 1, dos Estatutos, no que concerne à matéria disciplinar e sancionatória, para uma violação do princípio da determinabilidade sancionatória reconduzível ao artigo 29.º, n.º 3, da Constituição.

Por outro lado, acrescentou o Ministério Público, o projeto de novos Estatutos do partido, no seu artigo 19.º, alínea j), que versa sobre a composição do Conselho Nacional, ofende a exigência legal do artigo 27.º da LPP nos termos da qual os membros de tal órgão devem pautar-se por critérios de independência e imparcialidade. Isso porque o projeto de Estatuto refere que os membros do Conselho de Jurisdição Nacional integram o Conselho Nacional. Ora, ainda que sem direito de voto, essa organização interna desrespeita a «garantia de independência e dever de imparcialidade» inscritos no artigo 27.º da LPP.

O requerente, notificado do parecer e convidado a reformular os estatutos nessa parte, respondeu, conforme transcrito supra, acerca da indeterminabilidade sancionatória, concordando, implicitamente, que o projeto de novo estatuto não contém as «condutas exatas que constituem ilícito disciplinar», mas que elas constam «depois no artigo 5.º do Regulamento Disciplinar».

12. A revisão dos Estatutos do Partido Chega em causa no presente processo operou uma alteração significativa no respetivo articulado. As mudanças são múltiplas e, em alguns casos, com assinalável importância, pelo que se elencarão, de seguida tais modificações, respeitando a ordenação operada pelos próprios Estatutos. Omitir-se-ão, apenas, as meras alterações de redação ou similares, sem relevância material.

Assim, no plano da Organização Interna (Capítulo II) operam-se as seguintes mudanças:

I. No que respeita à definição dos termos da adesão ao Partido Chega, que passa a ser feita apenas por inscrição no sítio do Partido, e não diretamente, deixa de se prever a possibilidade de “inscrição própria ou por proposta de membro ou órgão” (artigo 7.º, n.º 2);

II. Estabelece-se um novo dever dos militantes de assegurar a manutenção e atualização dos seus dados pessoais e prevê-se a possibilidade de autorização expressa para uso dos dados de contacto por “qualquer órgão eleito para os fins tidos por convenientes” (artigo 7.º, n.ºs 4 e 5);

III. São aditadas condições de cessação da inscrição por vontade do militante, bem como quando seja condenado com a sanção de expulsão em sede de processo disciplinar “ou por qualquer outra causa prevista na lei” (artigo 7.º, n.ºs 6 e 7);

IV. Prevê-se uma proibição de nova admissão por um período mínimo de três anos após a cessação da inscrição (artigo 7.º, n.º 8) e uma regra sobre a atribuição de uma Secção Concelhia aos militantes residentes em concelhos onde não existam (artigo 7.º);

V. No plano dos direitos dos militantes, estabelece-se a proibição da delegação de voto na eleição para os órgãos do partido (artigo 8.º, alínea d));

VI. Limita-se a possibilidade de denúncia de atos desconformes à lei ou aos Estatutos do partido à denúncia interna (artigo 8.º, alínea f));

VII. No que respeita aos deveres dos militantes, e desde logo, introduz-se o dever de respeito por todos os militantes, e não apenas os eleitos para funções nos órgãos do partido;

VIII. Amplia-se a proibição de inscrição em associações e organismos associados direta ou indiretamente a outro partido ou dele dependente,

IX. Introduz-se um conjunto de novos deveres, a saber: o dever de isenção, o dever de imparcialidade, o dever de zelo, o dever de obediência, o dever de lealdade, o dever de correção, o dever de assiduidade, o dever de autoridade e tutela descendente e o dever de sigilo, bem como o dever de conformação da respetiva atividade política com “as posições políticas do Partido”, respeitando a disciplina de voto (artigo 9.º, n.º 1, alíneas j) a s), e n.º 2);

X. No plano das sanções aplicáveis por infração dos deveres de militância, acrescenta-se a possibilidade de suspensão de funções nos órgãos do partido (artigo 10.º, n.º 1, alínea c));

XI. Prevê-se ainda a cessação de inscrição no partido, ficando automaticamente suspensos os direitos de militância, dos militantes que “aceitem nomeação para cargo político sem autorização expressa da Direção Nacional” (artigo 10.º, n.º 2);

XII. Nos termos dos novos n.º 4 (reformulado) e n.º 5 (acrescentado) do artigo 10.º, a aplicação de sanção carece de processo disciplinar, previsto em regulamento disciplinar a aprovar pelo Congresso ou pelo Conselho Nacional, sob proposta da Direção Nacional, devendo regular-se duas formas de processo (sumário e ordinário);

XIII. Os órgãos nacionais do partido passam a ser o Congresso; o Conselho Nacional; a Mesa do Congresso e do Conselho Nacional; o Presidente da Direção Nacional; o Secretário-Geral e o Secretário-Geral Adjunto; a Direção Nacional; o Conselho de Jurisdição Nacional; a Comissão de Ética; o Conselho de Auditoria e Controle Financeiro; e a Comissão Política Nacional (artigo 11.º);

XIV. Os mandatos passam a ser, em regra, de quatro anos, não podendo nenhum militante ser eleito para mais do que um cargo em simultâneo, exceto nos casos expressamente previstos nos Estatutos ou em regulamento especial aprovado em Conselho Nacional (artigo 14.º);

XV. Prevê-se a participação no Congresso Nacional, novo órgão máximo do partido, além dos elementos/membros/militantes que já anteriormente integravam a Convenção Nacional: do Secretário-Geral; dos Vice-Presidentes das Comissões Políticas; e ainda, mas sem direito a voto, dos membros da Comissão Política Nacional, do Gabinete de Estudos, da Comissão de Ética, do Conselho de Jurisdição Nacional e do Conselho de Auditoria e Controle Financeiro (artigo 15.º);

XVI. As competências do Congresso (artigo 16.º, n.º 1) diferem das da anterior Convenção Nacional, na medida em que se lhe atribui a competência para aprovação de regulamentos; para eleição dos órgãos nacionais do partido, mas não do seu Presidente; para ratificação de quaisquer atos do partido e para deliberar sobre quaisquer matérias “ainda que igualmente da competência do Conselho Nacional”. Todavia, em caso de vacatura de algum ou da totalidade dos membros de um órgão nacional, pode esta ser suprida por eleição em Conselho Nacional, sob proposta da Direção Nacional;

XVII. A periodicidade ordinária das reuniões do Congresso passa a ser quadrienal (artigo 16.º, n.º 2);

XVIII. Prevê-se também que “em qualquer circunstância, o mandato dos órgãos nacionais acompanha o mandato da Direção Nacional, iniciando-se e terminando no início e no termo, por qualquer motivo, do mandato daquela” (artigo 16.º, n.º 5);

XIX. No que respeita à Mesa do Congresso, consagra-se a sua eleição no mesmo, em lista fechada, apresentada pelo candidato a presidente da Mesa (artigo 17.º, n.ºs 1 e 3);

XX. O Conselho Nacional é agora definido como o órgão máximo entre Congressos (artigo 18.º, n.º 1), perdendo a competência de deliberar sobre a constituição de coligações, mas passando a poder deliberar sobre quaisquer outras questões que lhes sejam apresentadas pela Direção Nacional, incluindo alterações estatutárias, competência que se considera delegada pelo Congresso (artigo 18.º, n.º 2, alínea c));

XXI. A competência do Conselho Nacional para aprovação de regulamentos estende-se agora a “quaisquer regulamentos”, ainda que “em concorrência com a competência do Congresso” (artigo 18.º, n.º 2, alínea f));

XXII. O Conselho Nacional passa ainda a poder “deliberar sobre quaisquer matérias, ainda que igualmente da competência do Congresso, salvo no que respeita à eleição dos órgãos nacionais” e a, excecionalmente, “eleger os órgãos nacionais quando, por decisão judicial, a sua eleição seja impugnada ou os titulares dos órgãos nacionais não sejam averbados no Tribunal Constitucional” (artigo 18.º, n.º 2, alíneas g) e h));

XXIII. Integram o Conselho Nacional, nos termos da nova versão dos estatutos, além dos membros já previstos anteriormente, o Secretário-Geral e o Secretário-Geral Adjunto, 70 membros efetivos e 20 suplentes, eleitos por método de Hondt em Congresso e, sem direito a voto, os membros da Comissão Política Nacional, do Gabinete de Estudos, da Comissão de Ética, do Conselho de Jurisdição Nacional e do Conselho de Auditoria e Controle Financeiro (artigo 19.º);

XXIV. No que se atém às competências da Direção Nacional, esta passa a coordenar a atuação política dos órgãos nacionais, regionais e distritais do partido; a aprovar, sem caráter vinculativo, os critérios para a elaboração das listas de deputados à Assembleia da República; a aceitar ou recusar a inscrição de militantes; e, finalmente, a aprovar os regulamentos “cuja competência não esteja atribuída ao Conselho Nacional” (artigo 21.º, n.º 1, alíneas i) a l));

XXV. São agora membros da Direção Nacional do partido, além do Presidente (eleito em termos próprios), cinco vice-presidentes e oito vogais, eleitos por maioria simples, em lista fechada, pelo Congresso (artigo 22.º, n.ºs 1 e 2);

XXVI. Nos termos do artigo 22.º, n.º 3, “por decisão do Presidente da Direção Nacional, pode ser criada uma Direção Nacional Permanente composta pelo Presidente da Direção Nacional, um Vice-Presidente e o Secretário-Geral, com competência para decidir sobre assuntos urgentes de gestão corrente do Partido ou sobre matérias disciplinares”;

XXVII. Prevê-se, ex novo, a eleição direta do Presidente da Direção Nacional (artigo 23.º, n.º 1); este passa a ter competência para “decidir sobre as listas de deputados na Assembleia da República e sobre o apoio formal a qualquer candidatura à Presidência da República”; “emitir ordens de natureza política, executiva ou disciplinar, nos termos das suas competências, através de Diretivas”;

XXVIII. O n.º 3 do artigo 23.º estabelece as competências dos “Adjuntos da Direção”, embora tal figura tenha deixado de existir na versão analisada dos Estatutos do Partido Chega;

XXIX. Atribuem-se ao Secretário-Geral, que é nomeado diretamente pelo Presidente da Direção Nacional, competências de representação deste junto das estruturas partidárias, bem como de gestão corrente dos assuntos do partido, no plano administrativo, jurídico, financeiro e institucional (artigo 24.º); no mesmo artigo, prevê-se ainda a possibilidade de haver dois militantes nomeados como Secretário-Geral e até quatro como Secretário-Geral Adjunto;

XXX. O número de membros do Conselho de Jurisdição Nacional aumenta para sete, e a sua eleição caberá ao Congresso, em lista fechada apresentada pelo candidato a presidente do órgão; consagra-se ainda, explicitamente, o direito de audiência prévia (artigo 26.º);

XXXI. A nova Comissão de Ética, regulada no artigo 28.º da nova versão dos estatutos, será composta por 5 membros, nomeados pelo Presidente do partido, em sede de Congresso ou de Conselho Nacional, tendo um mandato de quatro anos;

XXXII. A Comissão de Ética tem competência para “assegurar a disciplina e a paz interna do Partido, aplicando, em sede de processo sumário, medidas cautelares e disciplinares provisórias de efeitos imediatos, sem prejuízo do competente processo disciplinar ordinário” e do direito a audiência prévia (artigo 28.º, n.º 2);

XXXIII. Os membros da Comissão de Ética podem ser membros de qualquer outro órgão do partido, com exceção dos Conselhos de Jurisdição, nacional, regionais ou distritais (artigo 28.º, n.º 3);

XXXIV. O Conselho de Auditoria e Controle Financeiro é agora eleito em Congresso, em lista fechada apresentada pelo candidato a presidente do órgão (artigo 29.º, n.º 1);

XXXV. Os vinte e cinco membros da Comissão Política Nacional (artigo 30.º) são nomeados pelo Presidente do partido, e têm funções de aconselhamento da Direção Nacional e do Presidente do partido, bem como de tomada de posição de natureza política (artigo 30.º);

XXXVI. O Gabinete de Estudos é nomeado pela Direção Nacional, “com o objetivo de aconselhar, apoiar e sustentar as posições políticas do partido” em diversas áreas (artigo 31.º).

No plano das Estruturas Locais, Distritais e Regionais (Capítulo III):

XXXVII. Passa a prever-se a existência da Juventude Chega (artigo 35.º), uma organização interna do partido para representação dos jovens, jurídica e politicamente dependente dos órgãos nacionais, que terá uma Direção Nacional própria, nomeada pela Direção Nacional do partido, por um período de três anos, e poderá criar estruturas regionais ou distritais;

XXXVIII. O novo artigo 36.º contém disposições específicas sobre os órgãos regionais, distritais e concelhios do Partido Chega, que serão, em regra, na natureza, duração e funcionamento, análogas aos órgãos nacionais, com as necessárias adaptações;

XXXIX. Nos termos do artigo 37.º, n.º 1, e além das anteriormente previstas, são receitas do partido o produto de ações de angariação de fundos e as demais previstas na lei.

No plano das Disposições Finais e Transitórias (Capítulo IV):

XL. Passa a exigir-se, para o reconhecimento de capacidade eleitoral ativa, “quotas pagas no momento da apresentação de candidatura, nos termos do Regulamento Eleitoral” (artigo 38.º);

XLI. O novo artigo 39.º consagra regra específica para a vacatura dos órgãos regionais, distritais ou concelhios do partido, caso no qual caberá “ao órgão de igual natureza e âmbito territorial superior, exercer as suas funções até à tomada de posse dos novos membros eleitos”; prevê ainda em que casos e prazos se verificará a vacatura dos órgãos;

XLII. Nos termos do artigo 40.º, os militantes titulares de órgãos públicos que violem a disciplina de voto podem ser sujeitos a retirada de confiança política por parte da Direção Nacional, deixando imediatamente de representar o partido, independentemente de eventual processo disciplinar;

XLIII. O novo artigo 41.º contém um conjunto de normas sobre os mandatos para os órgãos do partido, prevendo-se, entre outros aspetos, que a perda de mandato pode ser decidida em sede de processo conduzido pelo Conselho de Jurisdição, “ou por decisão nos termos destes Estatutos, e de acordo com regulamentação em vigor”; reitera-se a possibilidade de suspensão do exercício de mandato, a título cautelar, pela Comissão de Ética;

XLIV. Ainda nos termos do artigo 41.º (n.º 3), além do disposto nos Estatutos, bem como nos casos previstos em regulamento, a Direção Nacional pode proceder “à suspensão do exercício de funções nos órgãos regionais, distritais ou concelhios, ou dos seus titulares”;

XLV. O artigo 41.º, n.º 4, estipula agora que “em casos excepcionais de insubordinação e nos termos dos presentes Estatutos, pode a Direção Nacional ou o seu Presidente propor ao Conselho Nacional a suspensão ou cessação imediata de funções de qualquer órgão nacional ou algum dos seus membros, mediante proposta fundamentada”, a aprovar pela maioria dos membros do Conselho;

XLVI. Os novos artigos 42.º a 44.º preveem um prazo supletivo para qualquer efeito (dez dias), a publicidade das convocatórias para os órgãos “de assembleia” e o prazo de impugnação de ato eleitoral ou deliberação do partido (5 dias);

XLVII. O novo artigo 45.º passa a prever regras sobre incompatibilidades e impedimentos, cabendo destacar o princípio segundo o qual, salvo as exceções previstas, nenhum militante pode ocupar mais do que um cargo partidário, e a possibilidade de exigência do registo criminal, podendo o seu teor determinar a perda de mandato;

XLVIII. Por fim, uma regra transitória prevê a composição dos órgãos nacionais até “ao averbamento destes Estatutos no Tribunal Constitucional” e a competência do Conselho Nacional para ratificação dos atos eleitorais posteriores.

13. Dispõe o artigo 51.º, n.º 5, da CRP, que “os partidos políticos devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros”. Esta norma, introduzida pela revisão constitucional de 1997, marca uma alteração de relevo, expressamente pretendida pelo legislador constituinte, no desenho constitucional dos partidos políticos enquanto elementos fundamentais do sistema democrático. Assim, e atenta a relevância jurídico-constitucional dos partidos, repetidamente assinalada na jurisprudência deste Tribunal, consagra-se um dever de observância, no plano de organização e funcionamento internos, de princípios estruturantes da democracia, como são os princípios da transparência, da organização democrática e gestão democrática e da participação de todos os seus membros (neste sentido, cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I., Coimbra Editora, Coimbra, 2007).

Não se confunde esta nova exigência constitucional com a introdução de uma cláusula geral de proibição de partidos antidemocráticos, sendo antes a aparente intenção do legislador constituinte a de assegurar a possibilidade de todos intervirem e acederem aos órgãos internos dos partidos, em condições de democracia interna, do ponto de vista organizatório, processual e procedimental.

Naturalmente, e tratando-se de princípios jurídicos, estes têm uma significativa amplitude, no plano hermenêutico, permitindo a adoção de distintas formas de organização interna, consoante a específica natureza do partido e a vontade dos seus militantes; não se trata, pois, aqui, da imposição de qualquer modelo único para a estrutura e funcionamento interno dos partidos políticos. Assinala a doutrina que estes “são princípios impositivos de um conteúdo mínimo à organização democrática interno-partidária: formação da vontade partidária a partir dos militantes; eleições periódicas para a selecção dos titulares de cargos dirigentes; observância do princípio maioritário, de forma a assegurar os pressupostos funcionais da actividade partidária; protecção das posições minoritárias, assegurando-se-lhes igualdade de oportunidade na luta partidária interna; pluralidade de centros ou estruturas organizativas, de molde a que os membros tenham efectivas possibilidades de participação; definição jurídico-estatutária das estruturas organizativas, dos procedimentos e dos direitos e deveres dos membros. Em quarto lugar, os princípios possuem uma dimensão jurídico-objectiva, fundamentalmente concretizada nos princípios acabados de definir e, uma dimensão jurídico-subjectiva, basicamente expressa no reconhecimento de direitos aos membros dos partidos” (de novo, J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I., Coimbra Editora, Coimbra, 2007).

Além disto, não é demais recordar que também a Lei dos Partidos Políticos (Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto) impõe um princípio de organização e da gestão democráticas e da participação de todos os filiados, bem como os princípios da transparência e da cidadania - nos termos do qual os partidos são integrados por cidadãos detentores de direitos políticos (cfr. artigos 5.º a 7.º). Prevê-se ainda, no artigo 22.º, n.º 1, um princípio de respeito pelos direitos fundamentais, segundo o qual “a disciplina interna dos partidos políticos não pode afetar o exercício de direitos e o cumprimento de deveres prescritos na Constituição e na lei”.

14. Tendo em consideração o quadro jurídico-constitucional que se acaba de apresentar, cabe agora analisar as alterações estatutárias que aqui nos ocupam, em ordem a avaliar a sua conformidade com o disposto na Constituição e na lei. Contudo, o extensíssimo leque de alterações acima apresentado inclui, naturalmente, mudanças de natureza muito diferente entre si, em termos de amplitude e importância.

Nestes termos, cabe ao Tribunal Constitucional analisar, antes de mais, todas as mudanças introduzidas nos estatutos que se situam no espaço da auto-organização interna, constitucional e legalmente conferida aos partidos políticos enquanto expressão da sua autonomia. Aqui se incluirão, em regra, as alterações relativas ao número de órgãos do partido e respetiva atribuição de competências; a sua forma de eleição ou designação, e a duração dos seus mandatos; a periodicidade das suas reuniões e as condições da respetiva convocatória; as regras sobre possibilidade, procedimento e prazos de adesão ao partido e de cessação da qualidade de militante; as condições do exercício do direito de voto, na vida interna do partido; as fontes de receitas do partido, desde que respeitem o disposto na legislação aplicável. Em relação a todas estas questões, o Tribunal Constitucional sempre se tem pautado pela observância de um rigoroso princípio da intervenção mínima, uma vez que não se pretende transformar o exercício das competências relativas a partidos políticos previstas na Constituição e na lei numa sucessão de interferências injustificadas “do poder jurisdicional naqueles que constituem o principal veículo e instrumento da expressão da vontade popular” (cfr. Miguel Prata Roque, “O Controlo Jurisdicional da Democraticidade Interna dos Partidos Políticos – O Tribunal Constitucional entre o princípio da intervenção mínima e um contencioso de plena jurisdição”, in Tribunal Constitucional – 35.º Aniversário da Constituição de 1976, II Volume, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pp. 281-342). Nestes termos, no que respeita a estes elementos de regulamentação estatutária, e outros similares, não cabe qualquer tipo de apreciação qualitativa por este Tribunal, sem prejuízo, claro está, do controlo do cumprimento das imposições legais respeitantes à organização interna.

Além do que acaba de elencar-se, o Tribunal debruçar-se-á, em especial, sobre três aspetos essenciais, em virtude da necessidade de uma apreciação condizente com o grau de exigência jurídico-constitucional sobre eles imposta:

i) Em primeiro lugar, sobre as alterações estatutárias passíveis de pôr em causa a obrigação constitucional de organização e da gestão democráticas e de participação de todos os membros do partido, nos termos acima explicados. Efetivamente, apesar do amplíssimo espaço de conformação da sua organização interna, por parte dos partidos políticos, não podem deixar de exigir-se níveis mínimos de transparência, coerência e democraticidade (cfr., designadamente, os artigos 5.º e 6.º da LPP) que, se não garantidos pelos estatutos de um partido, deverão determinar a recusa da sua anotação. Assim, a estrutura interna dos partidos tem de apresentar, pelo menos, uma repartição de competências entre os órgãos estatutários clara e articulada de forma não contraditória ou antinómica; só o cumprimento desta exigência permite aos militantes, e aos cidadãos em geral, compreender que órgão partidário, e em que termos, pode exercer determinada competência ou praticar determinado ato, capacidade que constitui uma condição básica de participação na vida interna do partido, em condições democráticas.

ii) Em segundo lugar, sobre as alterações a normas estatutárias passíveis de constituir ingerências na esfera jusfundamental dos cidadãos, em virtude da sua qualidade de militantes partidários. Sendo, naturalmente, verdade que a pertença a uma associação com a natureza de um partido político sempre comportará a compressão, voluntária, de determinados direitos fundamentais, em função da condição de militante, é igualmente certo que a Constituição e a lei impõem fronteiras à atuação e organização dos partidos neste âmbito, cabendo a intervenção do Tribunal Constitucional em caso de restrição injustificada (ainda que indireta) ou lesão grave e manifesta daqueles direitos.

iii) Por fim, sobre as alterações estatutárias que se situem no campo disciplinar e sancionatório, sobre o qual o Tribunal Constitucional tem vindo a desenvolver, em sede de jurisprudência anterior, critérios de escrutínio.

15. Nesta sequência, haverá que destacar, de entre todas as alterações introduzidas nos Estatutos do Partido Chega, aquelas que sejam passíveis de ser enquadradas nas categorias i) a iii) do catálogo acima, uma vez que, nos casos em que não cumpram suficientemente as exigências constitucionais e legais, poderão conduzir a uma decisão de não anotação.

Em primeiro lugar, e no que respeita a avaliar o cumprimento da obrigação constitucional de organização e da gestão democráticas, é de assinalar que as transformações operadas nos Estatutos do Partido Chega levantam várias preocupações. Desde logo, é de notar um aumento notável da complexidade da organização interna, o que põe problemas de articulação e transparência. Há, também, uma significativa concentração de poderes na figura do Presidente do partido, que passa a designar um importante conjunto de órgãos internos (Direção Nacional permanente, Secretário-Geral, Comissão de Ética, Comissão Política Nacional) e a deter um vastíssimo leque de competências, entre as quais a de emitir ordens “de natureza política, executiva ou disciplinar”, e a de propor ao Conselho Nacional a cessação imediata de funções de qualquer órgão ou dos seus membros em caso de “insubordinação”. Naturalmente, este desenho orgânico pode questionar-se, do ponto de vista da democraticidade, da necessidade de eleições periódicas para seleção dos cargos dirigentes e da proteção das minorias. Além disso, o aumento da complexidade organizatória assinalado vem associado a antinomias e contradições, que prejudicam o cumprimento da obrigação de transparência dos partidos, no que respeita à repartição interna de competências e ao papel de cada órgão; esta situação é indesejável, ainda que possa tratar-se de lapsos, como é o caso da referência aos “adjuntos” da direção no n.º 3 do artigo 23.º, quando estes deixam de constar da orgânica do partido. Atento, porém, o princípio da intervenção mínima, acima referido, é sustentável que estas alterações caibam ainda no amplo espaço de autodeterminação partidária quanto à organização interna.

Contudo, há um aspeto problemático que põe decisivamente em causa o cumprimento das exigências jusconstitucionais de democraticidade interna: a norma constante do artigo 41.º, n.º 4, da versão dos Estatutos do Partido Chega ora em apreciação, que prevê que “em casos excepcionais de insubordinação e nos termos dos presentes Estatutos, pode a Direção Nacional ou o seu Presidente propor ao Conselho Nacional a suspensão ou cessação imediata de funções de qualquer órgão nacional ou algum dos seus membros, mediante proposta fundamentada ao Conselho Nacional, que deverá ser aprovada pela maioria dos seus membros”. Para além de atingir indiferenciadamente todos os órgãos nacionais do partido – incluindo aqueles cuja existência é imposta pelo artigo 24.º da LPP -, esta norma constitui uma verdadeira exceção à regra da inviolabilidade dos mandatos dos eleitos para os órgãos internos do partido, sem que se estabeleçam quaisquer pressupostos para a sua aplicação, designadamente, prazos de aplicação e duração da medida, mecanismos internos de impugnação, e uma definição, em termos apreensíveis, do tipo de comportamentos passíveis de configurar insubordinação. Na realidade, a configuração da insubordinação como infração punível remete para um contexto de hierarquia militar ou militarizada (vejam-se os artigos 85.º e seguintes do Código de Justiça Militar), que manifestamente não se adequa ao contexto de militância partidária, facto que dificulta muitíssimo a densificação do conceito por via interpretativa, neste quadro específico. Ora, tendo em consideração a gravidade da consequência – que nem sequer se configura como verdadeira sanção – associada aos comportamentos (indefinidos) de insubordinação, esta disposição estatutária tem o potencial de permitir a descaraterização ou o esvaziamento das garantias dos militantes consagradas em outras partes dos Estatutos. Deste ponto de vista, não pode deixar de considerar-se que representa um sério obstáculo à democraticidade interna do partido, não podendo, por isso, admitir-se o registo dos Estatutos, em face do seu teor.

16. Seguidamente, caberá analisar o conjunto de alterações passíveis de serem enquadradas no segundo grupo de mudanças acima elencadas, ou seja, as que constituem ingerências na esfera jusfundamental dos cidadãos, em virtude da sua qualidade de militantes partidários. Assinale-se, desde já, que os estatutos dos partidos não levam a cabo, naturalmente, uma restrição aos direitos fundamentais, no sentido próprio do termo: a condição de militante em nada afeta a condição de cidadão e a titularidade plena dos direitos fundamentais consagrados na CRP. Contudo, é indesmentível que, ainda que a militância não implique a renúncia a direitos, a consagração de deveres partidários que impliquem uma auto-limitação do seu exercício, sob ameaça de sanções disciplinares, tem um importante efeito restritivo indireto que importa considerar.

O Tribunal Constitucional vem assinalando, desde há longo tempo (veja-se, desde logo, o teor do Acórdão n.º 185/2003), que a proteção constitucional dos direitos fundamentais dos militantes, por meio da fiscalização da atuação dos partidos por si operada, não é irrestrita. Efetivamente, é de incontornável relevo o ato de integração num partido político, que implica um compromisso de aceitação e cumprimento dos respetivos estatutos, com o que nele vai implícito de (auto) condicionamento dos direitos dos filiados. Porém, isso não significa que a autodeterminação dos partidos, que se consubstancia na aprovação dos seus estatutos, se converta num espaço vazio de constitucionalidade e legalidade. Assim, as disposições estatutárias que afetem direitos fundamentais sempre estarão sujeitas, no mínimo, a um controlo de proporcionalidade, na medida em que constituam verdadeiras restrições (indiretas) a tais direitos.

No que respeita a este tipo de escrutínio, no caso presente, levantam dúvidas duas alterações: i) a ampliação da proibição de inscrição em associações e organismos associados direta ou indiretamente a outro partido ou dele dependentes; ii) o teor de vários dos deveres introduzidos ex novo, designadamente, o dever de isenção, o dever de imparcialidade, o dever de zelo, o dever de obediência, o dever de lealdade, o dever de correção, o dever de assiduidade, o dever de autoridade e tutela descendente e o dever de sigilo (artigo 9.º, n.º 1, alíneas j) a s)).

Assim, desde logo, afigura-se questionável a ampliação da proibição de inscrição em associações e organismos associados direta ou indiretamente a outro partido ou dele dependentes. Neste ponto, e observada a versão vigente dos Estatutos do Partido Chega, que estatui ser proibida a inscrição em associação ou organismo associado a outro partido ou dele dependente, não levanta dúvidas a intenção de ampliação da proibição de exercício do direito de associação. Ora, se a limitação do direito de associação decorrente da militância partidária constitui quase uma evidência – a própria Lei dos Partidos Políticos prevê, no n.º 2 do artigo 20.º, que ninguém pode estar filiado simultaneamente em mais de um partido político – o alargamento do âmbito da restrição neste caso não pode deixar de levantar dúvidas.

Dúvidas estas justificadas, desde logo, pela indefinição do conceito de “associações e organismos indiretamente associados” a outro partido. A amplitude interpretativa que tal expressão comporta é suscetível de abarcar a proibição de pertença a associações sem qualquer caráter político-partidário, mas que, pela natureza da sua atuação e finalidades, possam ser identificadas com as propostas políticas de partidos distintos do Partido Chega. Isso poderia, potencialmente, abarcar um número muito significativo de associações e organismos, atuantes nos mais variados âmbitos, da defesa da paz ao bem-estar animal e à proteção de direitos humanos, incluindo até associações sindicais, desportivas ou religiosas.

Deste modo, o raciocínio acima explanado é transponível para a presente problemática: se é, naturalmente, compreensível, não só a exigência de uma militância partidária única (não sendo sequer legalmente admissível pertencer a mais de um partido político ao mesmo tempo), mas também a extensão dessa exigência a associações e organismos diretamente associados a outros partidos ou deles dependentes, constante dos atuais Estatutos do Partido Chega - em virtude do potencial dano reputacional e de imagem pública que tal pertença inevitavelmente comporta -, a solução constante da nova versão dos estatutos parece dificilmente compaginável com o princípio da proporcionalidade.

Ainda que se dessem por verificados os subprincípios da necessidade e adequação, a restrição ao direito fundamental de associação é de tal forma ampla que o dano dela resultante para a esfera jusfundamental dos militantes sempre será significativamente superior aos potenciais benefícios para a organização partidária.

Além disso, afigura-se questionável o teor de vários deveres dos militantes introduzidos inovatoriamente nos estatutos, em particular, o dever de correção, que consiste “no tratamento correto entre militantes no respeito pela dignidade de todos e de cada um; para com os órgãos e estruturas do Partido; com os cidadãos, a Comunidade e os Órgãos e Instituições da mesma Comunidade, bem como ser moderado, respeitoso e digno na linguagem verbal e escrita, em privado e em público com especial cuidado nos novos meios de comunicação comunitária” (destacado; cfr. artigo 9.º, n.º 1, alínea o)). Uma vez mais, o propósito da norma é compreensível, já que é natural que o Partido Chega pretenda assegurar a unidade e coerência da sua imagem externa, e a salvaguarda de questões reservadas da respetiva vida interna, a discutir nas estruturas partidárias com competência para o efeito. A disputa política em que, naturalmente, os partidos políticos estão envolvidos, pode ser seriamente prejudicada ou deturpada em virtude das atitudes e declarações dos seus militantes, com visibilidade pública; além disso, a eficácia da ação externa de um partido compagina-se mal com a discussão absolutamente livre das divergências programáticas e estratégicas, com recurso a meios de comunicação ou redes sociais. Todavia, e à semelhança da questão acima analisada, a formulação do dever dos militantes aqui em causa assume tal amplitude – estendendo-se até à comunicação verbal (além da escrita) e privada (além da pública) – que dela resulta uma restrição aos direitos fundamentais dos militantes do Partido Chega, designadamente à livre expressão do pensamento, cuja compatibilidade com o princípio da proporcionalidade se afigura difícil, quer do ponto de vista da necessidade, não sendo impossível imaginar formas menos gravosas de procurar os objetivos a que a norma se propõe, quer da proporcionalidade em sentido estrito, na medida em que não se vê como possa o condicionamento da comunicação em praticamente quaisquer circunstâncias da vida quotidiana justificar-se em função dos benefícios que daí possam advir para a ação do partido.

Finalmente, ainda que se não partilhe da leitura e avaliação que se fez das normas estatutárias em causa, sempre se poderá admitir que estas padecem, pelo menos, de uma insuperável indeterminação, na medida em que estabelecem deveres de militância cujo concreto conteúdo e alcance são dificilmente alcançáveis a priori pelos visados. Ora, na medida em que à violação dos referidos deveres correspondem sanções que podem ir até à expulsão (veja-se o artigo 10.º dos Estatutos do Partido Chega), não podem, em qualquer caso, admitir-se normas estatutárias deste teor, que abrem a porta a intervenções sancionatórias de grande amplitude, sem que os militantes do partido saibam com exatidão, e antecipadamente, que comportamentos lhes estão, ou não, vedados, em razão da respetiva militância.

17. Por último, cabe analisar as alterações estatutárias no âmbito sancionatório que – tendo em consideração a sua específica natureza e o potencial de impedimento, temporário ou definitivo, da atividade do militante – deverão ser sujeitas a escrutínio de elevada intensidade, como acima se afirmou. O Tribunal Constitucional tem vindo a desenvolver, a este propósito, alguns critérios de ponderação para distinguir os elementos do regime sancionatório essenciais à anotação de novas versões dos estatutos partidários, em particular os que integram uma reserva de estatutos, deles devendo constar, e os que os partidos políticos podem livremente remeter para regulamentos internos.

Recorde-se o entendimento expresso no Acórdão n.º 387/2021 e que aqui se renova:

«Nada obsta, como é evidente, a que existam regulamentos internos que versem sobre matéria disciplinar, designadamente conformando aspetos secundários e técnicos da sua tramitação. Porém, é de entender que existe uma reserva de estatutos para todos aqueles aspetos essenciais do regime disciplinar cuja consagração constitua condição necessária da sua conformidade com as exigências que decorrem das normas constitucionais e legais pertinentes. Ora, entre eles não poderá deixar de estar a repartição de competência a respeito da aplicação de sanções e apreciação de impugnações que sobre elas incidam ou as regras que definam as garantias de isenção e independência de que se deve revestir o órgão jurisdicional, nos termos do artigo 27.º da LPP. Tal reserva impõe-se porque o controlo de legalidade e constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 6.º, n.º 3, da LPP, incide especificamente sobre os estatutos partidários.

Não obstante os estatutos partidários poderem prever e regular a edição de regulamentos internos que versem sobre determinadas matérias deles constantes, tenha-se presente que tais regulamentos – ainda que sejam aprovados sob a forma prescrita nos estatutos – estão subtraídos a controlo do Tribunal Constitucional. Nessa medida, caso a modelação de aspetos de que dependa a conformidade legal e constitucional dos estatutos de determinado partido tenha sido relegada para regulamento interno, poder-se-ia dar o caso de, através da modificação desses regulamentos, se modificarem aspetos da orgânica ou do funcionamento interno dos partidos em sentido contrário ao exigido pela Constituição e a lei. Em suma, toda a matéria de que dependa a conformidade constitucional e legal da organização e funcionamento de um partido político deve ser regulado pelo respetivo estatuto.»

É precisamente neste âmbito que se situam, também, as objeções levantadas pelo Ministério Público, designadamente, a inexistência, no artigo 10.º da nova versão dos Estatutos, de uma expressa previsão dos deveres cuja violação implique a aplicação das referidas sanções, o que violaria o princípio da determinabilidade sancionatória; e, além disso, o facto de os membros do Conselho de Jurisdição Nacional integrarem o Conselho Nacional do Partido, ainda que sem direito a voto. Desde já se adianta que não serão estas, mas outras, as objeções relativas ao regime disciplinar e sancionatório passíveis de fundamentar uma decisão de não anotação dos Estatutos aqui em causa.

Vejamos.

Antes de mais, cabe notar que a competência em matéria disciplinar e sancionatória no Partido Chega está repartida entre vários órgãos internos do partido, nos termos da versão dos estatutos que aqui cabe apreciar. O primeiro é o Conselho de Jurisdição Nacional, definido no artigo 25.º como o “órgão encarregue de zelar, ao nível nacional, pelo cumprimento das disposições constitucionais, legais, estatutárias e regulamentares” do partido, cabendo-lhe, entre outras funções, exercer a ação disciplinar. Como anota o Ministério Público, os seus membros têm assento no Conselho Nacional, embora sem direito a voto, não podendo, porém, acumular o exercício do mandato com qualquer outro, nos órgãos internos do Partido Chega.

Em segundo lugar, tem igualmente competência disciplinar e sancionatória, embora apenas a título provisório, a Comissão de Ética, prevista no artigo 28.º, e a quem cabe “assegurar a disciplina e a paz interna do Partido, aplicando, em sede de processo sumário, medidas cautelares e disciplinares provisórias de efeitos imediatos”. Os membros da Comissão de Ética participam no Conselho Nacional sem direito a voto, e podem ser membros de qualquer outro órgão do partido, com exceção dos Conselhos de Jurisdição, nacional, regionais ou distritais (artigo 28.º, n.º 3).

Os Estatutos do Partido Chega, na versão ora em causa, estatuem, além do que se relatou, uma repartição alargada da competência disciplinar e sancionatória, de que é exemplo a possibilidade, prevista no novo artigo 41.º, de a decisão sobre a perda de mandato nos órgãos do partido poder ser tomada em sede de processo conduzido pelo Conselho de Jurisdição, “ou por decisão nos termos destes Estatutos, e de acordo com regulamentação em vigor”; de a Direção Nacional poder proceder “à suspensão do exercício de funções nos órgãos regionais, distritais ou concelhios, ou dos seus titulares”, nos termos do artigo 41.º, n.º 3; e, ainda, de, à luz do artigo 41.º, n.º 4, “em casos excecionais de insubordinação e nos termos dos presentes Estatutos”, poder “a Direção Nacional ou o seu Presidente propor ao Conselho Nacional a suspensão ou cessação imediata de funções de qualquer órgão nacional ou algum dos seus membros, mediante proposta fundamentada”, como acima já se assinalou; além disso, notem-se também as referências a competência em matéria disciplinar do Presidente da Direção Nacional (artigo 23.º, n.º 1), e da (eventual) Direção Nacional Permanente (artigo 22.º, n.º 3).

Ora, sem prejuízo de outro tipo de apreciação que se possa fazer acerca destas opções estatutárias, do quadro traçado resulta uma conclusão: a versão dos Estatutos em causa incumpre a imposição bem explanada no Acórdão n.º 387/2021, nos termos da qual integra a reserva de estatutos, por constituir uma regra essencial do regime disciplinar e sancionatório, a definição dos termos de repartição de competências quanto à aplicação de sanções e apreciação de impugnações que sobre elas incidam, de forma a garantir o cumprimento do disposto nos artigos 27.º e 30.º da LPP. De facto, cabendo ao Conselho de Jurisdição Nacional, nos termos do artigo 25.º dos Estatutos, exercer a ação disciplinar e podendo este, também, decidir sobre a perda de mandato nos órgãos do partido (artigo 41.º, n.º 1), os Estatutos do Partido Chega são omissos quanto à articulação da competência sancionatória e a competência de apreciação das impugnações, no quadro do exercício dos poderes deste órgão. Aliás, o regime disciplinar e sancionatório do Partido Chega é claramente complexo, com competências repartidas por vários órgãos, mas sem que dos Estatutos resulte qualquer indicação sobre a respetiva tramitação processual (com exceção do direito de audiência prévia, que é expressamente mencionado). Impunha-se, porém, de acordo com a jurisprudência recente deste Tribunal Constitucional que, no mínimo, se consagrassem nos Estatutos os “aspetos essenciais do regime disciplinar cuja consagração constitua condição necessária da sua conformidade com as exigências que decorrem das normas constitucionais e legais pertinentes” (Acórdão n.º 387/2021).

Ou seja, é necessária a previsão, em termos mínimos de determinabilidade, de um regime disciplinar e sancionatório que permita ao potencial militante compreender, a partir da leitura dos estatutos de um partido, quais os seus deveres, quais as sanções para o seu incumprimento, e como se processa o exercício da competência disciplinar (qual o órgão com poder de aplicação de que sanções, e qual o órgão para o qual se recorre dessa decisão e sob que condições), posto que tal constitui uma exigência da qual depende a conformidade constitucional e legal da organização e funcionamento de um partido político. A este propósito, esclareceu o Tribunal Constitucional, no recente Acórdão n.º 486/2022:

“A jurisprudência constitucional tem entendido que se aconselha a tipificação de infrações e de sanções nos estatutos de partidos políticos, de modo a assegurar “correspondência específica entre cada infração ou categoria de infrações e o leque de sanções disciplinares respetivas” e distinguindo “a gravidade de cada um dos ilícitos por referência a um âmbito mais restrito de sanções que lhe são aplicáveis de entre as consagradas no catálogo” (Acórdão n.º 330/2019). O reforço de garantias dos membros do partido, quando confrontados com a ação punitiva, aconselha-se por o exercício do poder disciplinar em contexto partidário ser passível de “envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política” (Acórdão n.º 369/09), impondo-se por isso um estatuto que observe os princípios de proporcionalidade e de legalidade no exercício do poder punitivo que cabe ao Partido.”

Nestes termos, e ainda que não se imponha, neste campo, o nível de garantias próprias do direito penal, dos Estatutos do Partido Chega sempre terá que constar o suficiente para permitir o controlo de legalidade de decisões desta natureza, quer em sede de impugnação para órgãos internos, quer no plano jurisdicional (cfr. Acórdão deste Tribunal Constitucional n.º 330/2019).

Todavia, atento o quadro estatutário acima apresentado, não pode ter-se por satisfeita tal exigência. Aliás, além da questão da reserva de estatutos, já assinalada, verifica-se ainda existir outro aspeto problemático, a saber, a inexistência de um dever de notificação expressa da decisão dos órgãos partidários de prorrogação do prazo de decisão consagrado no n.º 6 do artigo 25.º dos Estatutos. Nesta específica matéria, a experiência jurisprudencial demonstra à exaustão que a possibilidade de prorrogação daquele prazo em 180 dias sem notificação expressa aos interessados deixa os militantes condicionados pelo desconhecimento em relação a um ato do partido, que deles não depende, para determinar o início da contagem do prazo de impugnação das deliberações dos órgãos partidários (a este propósito, vejam-se os Acórdãos n.º 326/2022, 533/2022 e 539/2022 e 657/2022), facto passível de dificultar excessivamente, na prática, o exercício do direito de impugnação de eleições de titulares ou de deliberações de órgãos de partido político, nos termos dos artigos 103.º-C e 103.º-D da LTC. Afigura-se, pois, indispensável que o Partido Chega introduza as modificações necessárias na referida norma, em ordem a garantir que ela não configura um obstáculo intransponível no acesso dos respetivos militantes ao Tribunal Constitucional.

18. Em conclusão, tendo em conta todas as razões acima apresentadas, é de indeferir a anotação das modificações dos Estatutos do Partido CHEGA, aprovadas na sua IV Convenção Nacional, realizada a 26, 27 e 28 de novembro de 2021.

19. Nesta conformidade, resta apreciar o requerimento de fls. 519, em que se pediu a anotação da identidade de Rui Paulo Sousa como Secretário-Geral do partido. Ocorre que, nos Estatutos vigentes, não existe a figura de Secretário-Geral, pelo que o requerido, simplesmente, não pode ser atendido.

Pelo mesmo motivo, dado que o signatário do requerimento de fls. 524 não ostenta a qualidade que invoca e não tem poderes de representação do partido, o pedido aí feito é ineficaz. Com isso, se o partido CHEGA pretende indicar nova morada que quer que conste como destino das notificações que se lhe dirija, deverá, por meio de quem esteja mandatado para o efeito, fazê-lo da forma correta.

20. Finalmente, o requerimento de fls. 481, assinado por Carlos Manuel da Silva Monteiro, também é improcedente, pois, como bem notou o Ministério Público, ele versa sobre matéria estranha ao objeto em apreço, devendo, ao invés, observar os meios impugnatórios internos do partido, ao abrigo dos Estatutos vigentes e, em caso de incumprimento destes, propor a ação judicial adequada para avaliar a sua pretensão. Nesta sede, ele carece de base legal.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 3, da Lei dos Partidos Políticos:

a) Indeferir a anotação das modificações dos Estatutos do Partido CHEGA, aprovadas na sua IV Convenção Nacional, realizada a 26, 27 e 28 de novembro de 2021;

b) Indeferir o pedido de anotação da identidade de Rui Paulo Sousa como Secretário-Geral do Partido CHEGA (fls. 519);

c) Indeferir o pedido de alteração de morada do Partido CHEGA para notificações (fls. 524);

d) Não tomar conhecimento do pedido de impugnação apresentado por Carlos Manuel da Silva Monteiro (fls. 481).

Lisboa, 8 de novembro de 2022 - Mariana Canotilho - Maria Benedita Urbano - António José da Ascensão Ramos - Pedro Machete (voto a decisão nos termos da declaração junta) - Assunção Raimundo - Joana Fernandes Costa (nos termos da declaração de voto apresentada pelo Senhor Juiz Conselheiro Pedro Machete, que subscrevo) - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão - José João Abrantes - José Teles Pereira (voto a decisão de não anotação, nos termos da declaração do Senhor Conselheiro Pedro Machete). - João Pedro Caupers (subscrevo os nºs 2 e 3 da Declaração de voto do Conselheiro Pedro Machete)

A Relatora certifica os votos de conformidade dos Senhores Conselheiros José Eduardo Figueiredo Dias e Lino Ribeiro, que participaram na sessão por videoconferência.

Mariana Canotilho

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Por força da liberdade de associação e do reconhecimento da importância dos partidos políticos para a formação da vontade popular e a organização do poder político, os mesmos estão sujeitos a princípios impositivos de garantias mínimas quanto à democraticidade da sua organização e funcionamento internos e a regras especiais de publicidade (v. artigos 46.º, n.º 1, e 51.º, n.ºs 1 e 5, ambos da Constituição). Resulta da tensão entre a autonomia na estruturação e ordenação da vida interna de cada partido e a sua sujeição aos limites constitucionalmente impostos a necessidade de observar no âmbito dos poderes de fiscalização cometidos ao Tribunal Constitucional uma concordância prática que, a um tempo, salvaguarde a afirmação legítima de diferentes propostas políticas e a equidistância do Tribunal face às diferentes manifestações do pluralismo democrático. O princípio da intervenção mínima tem sido – e deve continuar a ser – a expressão desse equilíbrio.

É à luz deste entendimento que subscrevo o indeferimento da anotação dos Estatutos do partido CHEGA, tal como aprovados na sua IV Convenção Nacional realizada em 26, 27 e 28 de novembro de 2021, com base nas seguintes razões:

1. A norma do artigo 41.º, n.º 4, dos Estatutos apresentados para anotação, que nem sequer excetua um órgão nacional de existência obrigatória como o Conselho de Jurisdição Nacional (cf. o ponto 15, in fine, da presente decisão);

2. A omissão de previsão expressa nos Estatutos da possibilidade de recurso por parte dos filiados para o Conselho de Jurisdição Nacional de quaisquer atos punitivos ou de outros atos que afetem direta e pessoalmente os seus direitos de participação nas atividades do partido praticados por outros órgãos do partido (cf. a exigência dos artigos 22.º, n.º 1, e 30.º, n.º 1, ambos da Lei dos Partidos Políticos e, a contrario, o artigo 25.º, n.º 2, alíneas a) e b), dos Estatutos apresentados para anotação);

3. A omissão de previsão expressa nos Estatutos da possibilidade de reclamação por parte dos filiados para o Conselho de Jurisdição Nacional das sanções por este aplicadas na sequência de procedimento disciplinar em que aqueles sejam arguidos (cf. os Acórdãos n.ºs 81/2020 [n.º 14.3] e 387/2021 [n.º 10.5]; cf. também a exigência dos artigos 22.º, n.º 1, e 30.º, n.º 1, ambos da Lei dos Partidos Políticos e, a contrario, o artigo 25.º, n.º 2, alíneas a) e b), dos Estatutos apresentados para anotação);

4. A omissão de previsão expressa nos Estatutos do quadro de “medidas disciplinares provisórias de efeitos imediatos” aplicáveis pela Comissão de Ética e seu escalonamento em função da gravidade da infração sancionada (indeterminabilidade do estatuto sancionatório; cf. o artigo 28.º, n.º 2, dos Estatutos apresentados para anotação e infra o n.º 3);

5. A norma do artigo 25.º, n.º 6 dos Estatutos apresentados para anotação (cf. o ponto 17, in fine, da presente decisão).

2. Não acompanho as razões invocadas para justificar o indeferimento da anotação em apreço relacionadas com um pretenso “efeito restritivo indireto” sobre os direitos fundamentais dos filiados (cf. o ponto 16 da decisão).

Com efeito, e sem prejuízo da aplicabilidade direta dos preceitos constitucionais respeitantes a direitos, liberdades e garantias a entidades privadas (cf. o artigo 18.º, n.º 1, da Constituição), importa não esquecer que a filiação num partido político é voluntária e, pela própria natureza desse tipo de associações, implica o consentimento de diversas limitações a direitos fundamentais do filiado. Esta autolimitação dos direitos fundamentais, ainda que não absoluta – desde logo, a dignidade da pessoa humana constitui um limite intransponível –, também é uma manifestação de liberdade do cidadão filiado num partido político, para mais num quadro plural de afirmação de propostas políticas concorrentes entre si.

No caso vertente, os deveres dos filiados analisados na decisão não representam prima facie uma limitação arbitrária e, menos ainda, uma restrição atentatória do conteúdo essencial de cada uma das liberdades fundamentais em causa ou da dignidade da pessoa humana. Recorde-se que os deveres dos filiados «não pode[m] afetar o exercício de direitos e o cumprimento de deveres prescritos na Constituição e na lei» (cf. o artigo 22.º, n.º 1, da Lei dos Partidos Políticos). E, como referido, tal não acontece numa consideração puramente abstrata dos deveres consagrados nos Estatutos do CHEGA. Tudo dependerá do modo como tais deveres dos filiados vierem a ser considerados concretamente violados pelos órgãos do CHEGA com competências disciplinares.

Nesses casos, a primeira apreciação deve competir, em conformidade com o aludido princípio da intervenção mínima, ao órgão de jurisdição do partido, in casu, o Conselho de Jurisdição Nacional. A intervenção do Tribunal Constitucional só deverá ocorrer a posteriori, para garantir o standard mínimo constitucionalmente exigível neste domínio (cf. o artigo 103.º-D, n.º 1, da Lei do Tribunal Constitucional: «[q]ualquer militante de um partido político pode impugnar, com fundamento em ilegalidade ou violação de regra estatuária, as decisões punitivas dos respetivos órgãos partidários, tomadas em processo disciplinar em que seja arguido, e bem assim as deliberações dos mesmos órgãos que afetem direta e pessoalmente os seus direitos de participação nas atividades do partido»). De outro modo, o Tribunal Constitucional arvora-se em árbitro de meros conflitos potenciais e abstratos, sendo obrigado a decidir contra o entendimento manifestado pelos partidos políticos e inerente à apresentação de um projeto de estatutos que consideram respeitador das exigências constitucionais e legais aplicáveis. Assim, afigura-se-me ser desproporcionado, porque desnecessário em face do controlo concreto a que se encontram sujeitas todas as decisões punitivas dos filiados e bem assim aquelas que afetem direta e pessoalmente os seus direitos de participação nas atividades do partido, reconduzir por via de interpretações subjetivas e com caráter especulativo, não sustentadas sequer numa prática partidária consistente, o perigo de abusos decorrente de certas formulações mais abertas, nomeadamente a dos deveres referidos no ponto 16 da decisão, a abusos efetivos, lesivos dos direitos dos filiados, e, como tal, legitimadores de uma ingerência na autonomia organizatória do partido e dos seus filiados.

3. Sobre as disposições estatutárias no âmbito sancionatório (cf. o ponto 17 da decisão), importa começar por referir, a propósito da determinabilidade dos deveres e das sanções para o seu incumprimento, que no Acórdão n.º 486/2022, imediatamente a seguir ao trecho transcrito na presente decisão, se afirma o seguinte entendimento, igualmente aplicável no caso ora em análise (v. o respetivo n.º 6, in fine):

«No entanto, entende-se também que o nível de garantias próprio do Direito Penal não é transponível para o Direito Disciplinar de associações como os partidos políticos, sendo suficiente que se garanta a determinabilidade do estatuto sancionatório dos partidos políticos por via de um catálogo taxativo de sanções abstratamente aplicáveis, escalonadas em função de registo de gravidade, tal como se observa in casu, e que será o bastante para permitir o controlo de legalidade de decisões desta natureza, quer em sede de impugnação para órgãos internos, quer no plano jurisdicional (v. Acórdão do TC n.º 330/2019).»

Por outro lado, mais importante do que a verificação da complexidade do regime disciplinar – em si mesma, não necessariamente problemática –, é a comprovação do respeito da reserva de estatutos neste domínio: a garantia estatutária de audiência e defesa no âmbito do procedimento disciplinar e da possibilidade de reclamação ou recurso (internos) da sanção aplicada (cf. os artigos 22.º, n.º 2, e 30.º, n.º 1, ambos da Lei dos Partidos Políticos). Com ressalva dos aspetos já mencionados supra no n.º 1, a propósito das razões 2. e 3. justificativas do indeferimento da pretendida anotação dos Estatutos do CHEGA ora em apreciação, as considerações feitas na decisão não se mostram suficientes, enquanto fundamentos adicionais, para tal indeferimento. Ademais, também a este propósito não pode esquecer-se que a consistência jurídica das garantais procedimentais disciplinares, além da própria audiência e defesa, e a equidade dos procedimentos disciplinares de 1.º e 2.º grau previstos em regulamentos internos do partido, sempre que venham a ser atuados em vista do sancionamento concreto de qualquer filiado, não deixarão de ser controlados pelo Tribunal Constitucional no âmbito da pertinente impugnação judicial (cf. os artigos 103.º-D, n.º 1, e 30.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional e da Lei dos Partidos Políticos, respetivamente).

Pedro Machete