600/22 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 739/2022

Processo n.º 600/22

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo - Sul, a recorrente A., S.A, interpôs recurso de constitucionalidade, com fundamento no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), insurgindo-se contra acórdão daquele Tribunal, proferido em 24 de março de 2022. A Decisão Sumária n.º 492/2022, que conheceu do recurso, não julgou inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º do regime jurídico da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.° 83°-C/2013, de 31 de dezembro.

2. Desta decisão, a recorrente apresentou reclamação para a conferência, ao abrigo do preceituado no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, da qual consta que:

«1. Segundo a Decisão Sumária, o Tribunal Constitucional (TC) já apreciou a inconstitucionalidade das normas objecto do presente recurso em vários Acórdãos e Decisões Sumárias, nos quais se decidiu pela não inconstitucionalidade das normas ínsitas nos artigos 2o. 3o, 4o, 11° e 12° do regime jurídico da "Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético" (CESE).

2. A Decisão Sumária reclamada foi, assim, proferida ao abrigo do n.° 1 do artigo 78o-A da Lei do TC: para o Relator dos autos, a questão colocada pela Reclamante é uma "questão simples, designadamente por a mesma já ter sido objecto de decisão anterior do Tribunal

3. A ora Reclamante não ignora a jurisprudência a que o TC alude.

4. Porém, entende que essa jurisprudência - constante do Acórdão n.° 7/2019 e de outros que, citando-o, se debruçaram sobre a CESE de 2014 - está longe de ser representativa do sentido actual da jurisprudência deste Tribunal, designadamente no que respeita ao critério de justificação da CESE.

5. No entendimento da Reclamante, apesar de esta jurisprudência ter ido também no sentido da validade da CESE, a sua argumentação suscita a necessidade de outra interpretação da validade constitucional da CESE, impedindo que a questão dos presentes autos seja dirimida por mera Decisão Sumária e simplesmente por remissão para um aresto que não é a última palavra acerca do tributo contestado.

COM EFEITO:

6. Actualmente, o TC justifica a validade da CESE com as condições de emergência financeira em que a República Portuguesa se encontrava em cada um dos anos apreciados.

7. Em concreto, o TC justifica a CESE com:

• a situação de rescaldo do PAEF, durante o qual Portugal permanecia num contexto de fragilidade das contas públicas; e

• a manutenção do procedimento por défice excessivo, previsto no artigo 126° do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

8. Relativamente à CESE dos anos de 2015 e 2016, podemos referir as Decisões Sumárias n.°s 358/2021 e 422/2021 e os Acórdãos n.°s 436/2021, 437/2021, 438/2021, 513/2021 e 532/2021.

1o.

Neste último Acórdão lê-se o seguinte (sublinhados e negritos nossos):

«Recorde-se, de resto, que «os fatores conjunturais que justificaram o juízo de não inconstitucionalidade que consta do Acórdão n.0 7/2019» perduraram após o ano de 2014, tal como este Tribunal viria a reconhecer em diversas circunstâncias (v., v.g., os Acórdãos n.° 430/2016, 41/2017 e 395/21). Esclareceu-se, designadamente, no Acórdão n.° 41/2017 o seguinte (v. o n.° 17):

«Apesar de o PAEF ter findado oficialmente em maio de 2014 - e de a premência do interesse público na consolidação orçamental se ter tornado, nessa medida, menor -,

nem por isso se pode dizer que a conclusão daquele programa tenha dado imediato lugar a um quadro de normalidade financeira, excludente do cabimento de quaisquer medidas excecionais, mesmo que em versão mitigada. Pelo menos na fase de transição em que o ano de 2016 se inclui ainda, é de reconhecer por isso ao legislador nacional uma margem de conformação que, num quadro de normalidade, se encontra, no que respeita à relação da República com as regiões autónomas, sensivelmente diminuída.

Por outro lado, e mais decisivamente ainda, o ano de 2016 continuou a ser um ano orçamentalmente condicionado pela pendência do procedimento por défice excessivo, previsto no artigo 126." do TFUE.

De acordo com o que viria a resultar da Recomendação do Conselho de 12 de julho de 2016 - uma «recomendação específica por país» (country-specific recommendation) emitida ao abrigo do artigo 126.°, n.° 7, do TFUE e prevista no âmbito da vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento (cff., em particular, o Regulamento (CE) n.° 1467/97 do Conselho, de 7 de julho) -, Portugal não havia cumprido o prazo de 2015 para a correção do défice excessivo, pelo que, existindo o risco de vir a falhar as "disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento", deveria adotar "medidas adicionais em 2016 e 2017", tendo em vista uma "correção sustentável do défice excessivo" de modo a situá-lo em 2,2 % do PIB em 2016, conforme previsão do Governo no seu Programa de Estabilidade de 2016. Na sequência da referida Recomendação, a Decisão do Conselho de 8 de agosto de 2016, (Council Decision (EU) of giving notice to Portugal to take measures for the deficit reduction judged necessary to remedy the situation of excessive deficit) acabou por impor ao Estado português a obrigação de pôr termo ao défice excessivo até final de 2016, reduzindo- o para 2,5% do PIB.»

9. Quanto a 2017, podemos citar o Acórdão 736/2021, à semelhança do que faz a Decisão reclamada (igualmente com sublinhados e negritos nossos):

«Concretamente no que respeita a 2017 importa notar que, aquando da aprovação da Lei n.° 42/2016, de 28 de dezembro, Portugal ainda se encontrava sob o procedimento de défice excessivo. Ademais, em 12/07/2016, o Conselho Europeu decidiu, nos termos do artigo 126.°, n.° 8, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que Portugal não tinha tomado medidas eficazes em resposta à sua Recomendação de 21/06/2013 e, em 08/08/2016, adotou uma decisão em que notificava Portugal para que tomasse as medidas consideradas necessárias para corrigir a situação de défice excessivo, fixando um novo prazo para a correção até 2016, nos termos do artigo 126.°, n.° 9, do TFUE, fixando a data-limite de 15/10/2016 para que fossem tomadas medidas eficazes - cfr. considerando (4) da Decisão (UE) 2017/1225 do Conselho, de 16/06/2017, que revoga a Decisão 2010/288/UE sobre a existência de um défice excessivo em Portugal.

Neste conspecto, para que a Comissão Europeia pudesse ter concluído, como concluiu, em 16/11/2016, que "[...] Portugal tinha tomado medidas eficazes, em cumprimento da Decisão do Conselho de 8 de agosto de 2016, ao abrigo do artigo 126.°, n.° 9, do Tratado" [cfr. considerando (5) da Decisão (UE) 2017/1225] teve de atender às opções tomadas sobre o exercício orçamental (ao tempo, futuro) de 2017. Dito de outro modo, o esforço para pôr termo ao procedimento por défice excessivo prolongou-se por 2017, desisnadamente através das medidas orçamentais destinadas a visorar durante esse ano, entre as quais a manutenção da CESE.

O procedimento por défice excessivo só veio a cessar em 16/06/2017. por força da referida Decisão (UE) 2017/1225, ficando o Estado português adstrito "[...] à vertente preventiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento e [devendo] concretizar o seu objetivo orçamental de médio prazo a um ritmo adequado, respeitando nomeadamente o valor de referência para as despesas, e cumprir o critério da dívida nos termos do artigo 2.°, n.° 1-A, do Regulamento (CE)n.° 1467/9T.

Assim, e em síntese, tendo em conta as obrigações internacionais a que Portugal ainda se encontrava vinculado em 2017 - quadro temporal relevante para apreciação do complexo normativo sub judice -, deve considerar-se transponível para esse período o juízo de viabilidade constitucional da CESE afirmado na jurisprudência citada, designadamente no que respeita à aceitação do seu caráter extraordinário.»

10. Antes de mais, analisada esta jurisprudência, o que importa sublinhar é que hoje o TC dá apenas uma justificação para a CESE - e essa justificação é a necessidade de consolidação orçamental.

11. Esta circunstância transporta significados importantes para o caso vertente:

EM PRIMEIRO LUGAR:

12. Desde logo, implica necessariamente que a CESE deve ser considerada naqueles anos (pelo menos) como um verdadeiro imposto (isto é, um tributo cobrado para os fins gerais dos impostos) e apreciada nessa qualidade, de acordo com os princípios e todas as considerações que a Reclamante expende nos autos e que melhor poderá desenvolver nas suas alegações, quando para tal notificada em caso de deferimento da presente Reclamação.

13. As razões perlas quais o TC tratou a CESE como uma contribuição financeira, no Acórdão n.° 7/2019, foram assim ultrapassadas pelo próprio Tribunal.

EM SEGUNDO LUGAR:

14. Seja como for, independentemente do exposto, o que o Tribunal faz é reconhecer que a CESE em nada contribui para o objectivo principal da medida, aquele que não só esteve na mente do legislador como constituiu a justificação da atribuição do carácter extraordinário e da natureza dogmática de contribuição financeira - a sustentabilidade do sector energético, através fundamentalmente da redução da dívida tarifária do SEN.

15. De facto, convém lembrar que, segundo o n.° 2 do artigo 1o do regime da CESE, "a contribuição tem por objectivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético, através da constituição de um fundo que visa contribuir para a redução da dívida tarifária e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético".

16. O Fundo referido foi criado pelo Decreto-Lei n.° 55/2014, de 9 de Abril, em cujo Preâmbulo os objectivos da CESE se encontram um pouco mais desenvolvidos do que no regime aprovado pela Lei do Orçamento do Estado para 2014.

17. Sendo verdade que, a abrir, o legislador alude à "a actual conjuntura económica e financeira do País", e que considera "que o sector energético também deve participar, numa óptica de repartição justa e equitativa de sacrifícios, no esforço de consolidação das contas públicas que tem sido exigido à sociedade portuguesa (...), é verdade também que esclarece depois que a forma de a CESE contribuir para esse desiderato é o de gerar uma receita que não há- de servir indiscriminadamente para a actividade do Estado (para financiar quaisquer funções públicas), tendo antes "o objectivo de financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do sector energético, designadamente através do financiamento de políticas do sector energético de cariz social e ambiental, de medidas relacionadas com a eficiência energética."

18. Em concreto, diz-se que "esta contribuição visa igualmente contribuir para a redução da dívida tarifária do Sistema Eléctrico Nacional (SEN), designadamente, através da minimização dos encargos decorrentes de custos de interesse económico geral (CIEG), indo ao encontro dos princípios de apoio e protecção do consumidor de electricidade decorrentes do Terceiro Pacote da Energia da União Europeia consubstanciado nas Directivas n.° 2009/72/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009, e n.° 2009/73/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de 2009. Para o efeito, foi determinada a consignação da receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o sector energético ao Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético (...)”

19. Relativamente à parte normativa do Decreto-Lei, importa, para os presentes efeitos, referir que na alínea b) do artigo 2o se estatui expressamente que é "mediante a receita obtida com a contribuição extraordinária sobre o sector energético prevista no artigo 228° da Lei n.0 83- C/2013, de 31 de Dezembro" que se deve garantir o objectivo "da redução da dívida tarifária do Sistema Eléctrico Nacional (SEN)".

20. Segundo o Decreto-Lei n.° 55/2014, vigente em 2016, dois terços das receitas públicas obtidas com a CESE, até ao limite máximo de EUR 100 000 000,00, devem ser prioritariamente afectos ao objectivo de "financiamento de políticas do sector energético de cariz social e ambiental /unicamente) relacionadas com medidas de eficiência energética"l e o montante remanescente deve ser afecto ao objectivo da "redução da dívida tarifária do Sistema Eléctrico Nacional (SEN)".

21. Por outro lado, no artigo 5o, concretiza-se em pormenor a forma como a "contribuição" deve ser aplicada àquele objectivo.

22. De acordo com os n.°s 1 e 2, o montante da CESE consignada à redução da dívida tarifária "é deduzido aos custos de interesse económico geral (CIEG) a repercutir em cada ano na tarifa de uso global do sistema aplicável aos clientes finais e comercializadores".

23. Para além disso, o Decreto-Lei estabelece a possibilidade de o Fundo actuar directamente no âmbito dos créditos tarifários, desenvolvendo o respectivo regime (n.°s 3 a 8 do artigo 5o): o Fundo, com a receita da CESE, pode "proceder à aquisição de créditos tarifários aos respectivos titulares" (n.° 3), através de decisões que devem observar, entre outros, o princípio "da minimização dos encargos com diferimentos tarifários na perspectiva do SEN' (n.° 6).

24. Como "crédito tarifário" entende-se "o direito de receber, através das tarifas da electricidade, os montantes relativos aos valores ou direitos correspondentes ao diferencial de custos que não forem repercutidos, no ano a que respeitam, dando origem a ajustamentos, diferimentos ou dívida de natureza tarifária" (n.° 4).

25. Ora, a CESE é a única receita do Fundo que se encontra verdadeiramente prevista, isto é, com um grau mínimo de previsibilidade (alínea a) do n.° 1 do artigo 3o). Todas as demais receitas encontram-se inscritas no Decreto-Lei (alíneas b) a e) do n.° 1 do artigo 3o) como simplesmente potenciais, em termos meramente programáticos e, de resto, de um modo decalcado do que se conhece ser a regra noutros Fundos ou em situações análogas: "as dotações que lhe sejam afectas por lei", "os rendimentos provenientes de aplicações financeiras de capitais disponíveis", "o produto de doações, heranças, legados ou qualquer outra contribuição" e "quaisquer outras receitas que lhe sejam atribuídas por lei ou por negócio jurídico".

26. Posto isto, pergunta-se: se foi por isto que a CESE a) foi criada, b) justificada como extraordinária e c) como uma contribuição financeira (e não um imposto), como é que então o TC pode fundamentar a validade da medida quando nada que sustentou a sua criação, o carácter extraordinário e a natureza de contribuição se verifica? Não o pode fazer, seguramente.

EM TERCEIRO LUGAR:

27. Daqui decorre, pois, que a jurisprudência do Tribunal, assente no pressuposto de que a CESE é uma contribuição financeira, não pode ser considerada como fechada.

SEJA COMO FOR, PROSSEGUINDO:

28. Como vimos, para se analisar a CESE à luz dos objectivos "bilaterais" que o legislador se propôs alcançar com a medida (e que lhe dão razão de ser enquanto contribuição financeira constitucionalmente aceitável) - conforme dissemos que não pode deixar de acontecer -, é indispensável que se olhe para o objectivo de redução da dívida tarifária do SEN e, em geral, de financiamento de medidas que promovam a sustentabilidade do sector energético.

29. Essas são as razões fundamentais que conduziram à criação da CESE - e à constituição do Fundo de Sustentabilidade do Sector Energético (FSSE), para o qual devia passar a receita do tributo.

30. Foi isso que alguma jurisprudência do TC fez, especificamente quanto à CESE de 2015, dizendo aí, apenas, que era plausível considerar-se que até esse ano o problema da dívida tarifária do SEN não estaria resolvido.

31. Ora, este raciocínio - que também está neste implícito na Decisão Reclamada, por apelar genericamente à jurisprudência anterior sobre a CESE -, não pode aceitar-se.

32. Sob pena de o regime da CESE ser letra morta - isto é, de não se poder levar a sério um regime que mandava transferir a receita da CESE para o FSSE, de modo a financiar políticas de sustentabilidade do sector energético, em particular a redução da dívida tarifária da electricidade -, a análise do TC também deveria orientar-se segundo as seguintes perguntas:

33. A evolução da dívida tarifária foi no sentido da resolução do problema num horizonte visível?

34. O problema teve uma trajectória de resolução com um contributo indispensável da receita da CESE?

35. A receita da CESE foi utilizada efectivamente noutras políticas de sustentabilidade do sector energético? Quais?

36. Tudo isto aconteceu em todos os anos em que a CESE esteve em vigor?

37. Ora, como é óbvio, há uma pergunta prévia a todas estas: a receita da CESE de 2014 foi transferida em 2014 ou no ano seguinte (visto que a CESE de 2014 só teria de ser paga até 31 de Outubro desse ano) para o FSSE?

POIS BEM:

38. A verdade é que o TC não considera a circunstância de, pelo durante grande parte do seu tempo vigência, a receita da CESE nunca ter sido transferida para o Fundo de Sustentabilidade do Sector Energético (nos termos da obrigação), ou seja, que nunca serviu para a redução da dívida tarifária do SEN nem para o financiamento de outras políticas de sustentabilidade do sector energético.

39. Ou seja, que a CESE serviu apenas para financiar as despesas gerais do Estado, como qualquer imposto, devendo ser considerada, nessa medida, um verdadeiro imposto.

40. Trata-se, aliás, de um facto público e notório, e é reconhecido expressa e publicamente pelo Governo, pela ERSE e pelo Tribunal de Contas.

41. Note-se, por exemplo, que a 1 de janeiro de 2018 (quatro anos depois da entrada em vigor do tributo), do terço da receita da CESE (estimado em € 50.000.000,00 por ano) que deveria ser transferido para o Fundo, nos termos legais, no montante total de cerca de € 200.000.000.00. apenas haviam sido transferidos (na totalidade dos 4 anos, sublinfae-se) cerca de € 29.200.000 (e apenas em dois dos anos - 2016 e 20171.

42. Assim se comprova que, aquando da criação da CESE em 2014. o Governo nunca teve realmente a intenção de afectar a respectiva receita ao objectivo de redução da dívida tarifária do SEN.

43. Como nota exemplar do que vem dito, veja-se que no dia 12 de Julho de 2016 o Exmo. Senhor Presidente da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos ("ERSE"), Prof. Dr. Vítor Santos, informou disso mesmo a Assembleia da República - numa audição parlamentar em sede de Comissão de Economia, Inovação e Obras Públicas: o terço da receita da CESE afecto ao objectivo de redução da dívida tarifária do SEN não foi transferido para o Fundo, condição necessária para o cumprimento daquele objectivo.

44. A gravação vídeo da audição do Exmo. Senhor Presidente da ERSE encontra-se disponível no seguinte endereço:

http://www.canal.parlamento.pt/?cid=1223&title:=audicao-do-presidente-da-entidade- reguladora-do-setor-eletrico (as declarações relevantes para o presente efeito foram proferidas, por exemplo, aos minutos 00h27m50s e 01h28m00s).

45. A audição do Exmo. Senhor Presidente da ERSE foi acompanhada de uma apresentação em "Powerpoint" em cuja pág. 27 se encontram as informações que aquele pretendeu sublinhar quanto à CESE, designadamente o que acima referimos ("até ao momento, os montantes da CESE afectos às tarifas ainda não foram transferidos").

46. A apresentação encontra-se disponível no seguinte endereço: http://www.parlamento.pt/Acti vidadeParlamentar/Paginas/DetalheAudicao.aspx?BID:=l 02527

47. A consideração do conteúdo da audição em causa é relevante para os presentes autos, isto é, para a questão da constitucionalidade da CESE, precisamente porque o mesmo revela que a receita da CESE legalmente afecta à redução da dívida do SEN se encontrou, afinal, a servir o objectivo da consolidação orçamental, pura e simples.

DE RESTO:

48. A situação descrita pelo Senhor Presidente da ERSE não se alterou significativamente depois, uma vez que continuou a ser público e notório o facto de o montante em causa não estar a ser transferido para o Fundo e consequentemente não estar a beneficiar as tarifas.

49. Como demonstração, note-se que no final de 2017 o Conselho Tarifário da ERSE emitiu um Parecer no qual diz expressamente que já deviam ter sido transferidos € 150.000.000,00, mas que só uma ínfima parte - € 5.000.000,00 - terá servido para abater a dívida tarifária (efr: os pontos 1 a 5 da página 323 do documento que se encontra no seguinte endereço: https://www.erse.pt/media/idvf5oha/se coletanea pareceres ct 1811202Q.pdf

50. Aquele Conselho avisava que o regime legal da CESE continuava por cumprir, quase cinco anos depois de ter sido aprovado (veja-se também a notícia relativa a este assunto no seguinte endereço: https://observador.pt/2017/12/18/energia-em-150-milhoes-de-euros-so-cinco-milhoes-benefíciaram-precos/)

51. Daí que, concluindo, diga no Parecer junto que "a ausência reiterada destas transferências tem penalizado os consumidores. dado aue não só não se registou uma redução de 145M€ da divida tarifária e do seu resvetivo serviço (os juros vasos velos clientes nos preços), como se continua a suportar juros — na ordem dos 600 mil euros/ano, aquando do ajustamento de proveitos".

52. Na notícia acima referida, dizia-se que o Ministério das Finanças iria "desbloquear" uma nova transferência para o Fundo, "num contexto de maior tranquilidade nas finanças públicas". Só esta frase é absolutamente esclarecedora de como estamos sempre a falar de consolidação orçamental e de uma receita para os fins gerais do Estado.

53. A verdade, porém, é que aquele "desbloqueio" não chegou a acontecer durante 2018, como se vê por mais uma notícia, posterior, sobre as negociações do Orçamento do Estado para 2019 (no seguinte endereço: https://observador.pt/2018/10/04/governo-propoe-l50-milhoes-da-contribuicao-sobre-energeticas-para-baixar-preco-da-luz-em-vez-do-iva/).

ALIÁS:

54. Na sequência disto, o Secretário de Estado da Energia e da Transição Energética referiu ser «uma grande conquista deste Governo ter, finalmente. consesuido aquilo que o anterior não consesuiii. Isto é. usar a CESE para o fim com que foi criada: reduzir o défice tarifário. promover a sustentabilidade do setor energético e, à semelhança (...) das receitas do carbono e das licenças de emissão, aliviar a responsabilidade dos consumidores na sustentabilidade do setor energético" (...) "Vai ser usada para a sustentabilidade do setor energético, coisa que até agora não acontecia.» (cfr. a notícia de 30/10/2018 que consta do seguinte endereço https://24.sapo.pt/atualidade/artigos/oe2019-galamba-considera-grande-conquista-que-edp- volte-a-pagar-contribuicao).

MAIS:

55. Quando foi aprovada a Lei do Orçamento do Estado para 2019, verificou-se que, no seu n.° 3 do artigo 313°, se previa o seguinte: «[a]tendendo ao seu carácter transitório, as necessidades da contribuição extraordinária para o setor energético acompanham a evolução da dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional e a consequente necessidade de financiamento de políticas sociais e ambientais».

56. De acordo com este preceito, parecia que a intenção do Governo seria a de estabelecer que, a partir de 2019, as taxas da CESE seriam anualmente revistas em função da redução da dívida tarifária do SEN e das necessidades de financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético.

57. Assim sendo, o artigo estava em linha com o que atrás dissemos acerca da circunstância de a receita da CESE não ter sido utilizada, seguramente em 2016, nem na redução da dívida tarifária da eletricidade nem no financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético.

58. De facto, ao dizer, através do artigo citado, que, só a partir de 2019, as necessidades de receita da CESE seriam determinadas consoante o que se justificasse do ponto de vista da redução da dívida tarifária do SEN e do financiamento de políticas energéticas e ambientais, o Governo reconhecia, em forma de lei, que até àquele momento o Estado português não cumprira o regime da CESE.

59. Ou seja, repita-se, na meia década que então a CESE levava já de vigência completa - 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 -, o tributo não cumprira os objetivos inscritos na lei.

60. E nem sequer seria possível que ainda os viesse a cumprir por reporte a esses anos, uma vez que as rcsnetivas execuções orçamentais se encontravam fechadas.

61. A CESE não teve qualquer impacto nos défices tarifários de 2014, 2015, 2016, 2017 e 2018 ta notícia diz que, a ter efeitos, já só relativamente às tarifas de 2019) nunca tendo servido, pois, para o principal objectivo do tributo - a redução da dívida tarifária da electricidade.

62. Note-se que, em conformidade, a norma programática do n.° 3 do artigo 313° da Lei do Orçamento do Estado para 2019 (Lei n.° 71/2018, de 31 de Dezembro) nunca foi cumprida, tendo caducado no final desse ano.

63. Por isso é que o Governo voltou a inserir uma norma congénere na Lei do Orçamento do Estado para 2020.

64. Fê-lo, primeiro, na Proposta de Lei 69/XXII/2019), em cujo artigo 250° se propôs a aprovação de uma autorização legislativa com o objetivo de concretizar o disposto naquele n.° 3 do artigo 313.° da Lei n.° 71/2018, de 31 de dezembro, ou seja, de instituir um regime de redução das diversas taxas da CESE tendo como limite a percentagem de redução da dívida tarifária prevista na proposta de tarifas e preços para a energia elétrica em 2020 da ERSE.

65. Depois, a norma transitou para o artigo 377° da Lei n.° 2/2020, de 31 de Março (a Lei do Orçamento do Estado para 2020 propriamente dita), no qual passou a residir a autorização legislativa para que o Governo possa alterar o regime jurídico da CESE no sentido da redução gradual das taxas do tributo até à revogação da medida.

66. No entanto, segundo o n.° 4 daquele artigo 377°, a autorização legislativa tinha a duração de 90 dias, prazo que foi já ultrapassado sem que o Governo lhe tenha dado sequência, alterando o regime da CESE.

67. Deste modo, a CESE permanece ainda na ordem jurídica basicamente como foi aprovada em 2014, supostamente com carácter extraordinário.

68. Convém, pois, que não nos equivoquemos: com estas autorizações legislativas não aproveitadas, o legislador quis sinalizar uma alegada vontade do Estado português de, mais tarde ou mais cedo, remover a CESE do ordenamento jurídico - porque tem noção do risco de constitucionalidade de o não fazer (já veremos aue a natureza extraordinária do tributo foi essencial nara "salvar" essa constitucionalidade) -, mas na verdade não tem, de todo, essa intenção.

69. Ora, não restam dúvidas de que, conforme a Reclamante sempre defendeu, a CESE tem servido essencialmente o propósito de arrecadação de receita destinada às despesas gerais do Estado.

70. Serviu apenas esse objectivo durante 2014, o ano aqui em causa (e nos anos seguintes).

71. o que significa que, nesse ano, não estávamos realmente perante uma taxa ou contribuição financeira, mas sim perante um autêntico imposto (um imposto especial sobre empresas do sector energético), com todas as consequências de inconstitucionalidade da medida que tal circunstância acarreta.

72. A própria ERSE sempre o disse: em 2016, o seu Presidente assumiu - contra o que a lei diz - que o ilracional’ do tributo é precisamente a "opção política de exigir esforço às empresas no contributo para a consolidação do défice orçamental e do défice tarifário" (cif. a referida pág. 27 da apresentação acima referida).

PORTANTO:

73. A validade jurídica da CESE de 2014 está, assim, definitivamente comprometida.

74. Pelas razões sucintamente expostas, a jurisprudência aludida na Decisão reclamada não pode servir para dirimir o tema dos autos de forma sumária, devendo a Reclamante ser notificada para apresentar alegações e expor desenvolvidamente as razões pelas quais o caso vertente requer uma melhor aplicação do direito.

3. Regularmente notificada, a Autoridade Tributária não respondeu.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentos

4. Compulsada a reclamação apresentada, conclui-se que a reclamante não desenvolve uma argumentação suscetível de infirmar a correção do juízo efetuado pela Decisão Sumária n.º 492/2022.

A premissa inaugural da reclamante revela-se, desde logo, equivocada. O seu argumento de que a questão de constitucionalidade que compõe o objeto destes autos não foi adequadamente enfrentado pelo Acórdão n.º 7/2019, pelo Acórdão n.º 301/2021 – para os quais remete a decisão ora reclamada – e por todos os acórdãos subsequentes – que o recorrente admite conhecer –, relativamente à natureza da CESE e da sua finalidade de sustentabilidade do setor energético, não procede.

Isso porque, como se lê na decisão sumária atacada (pontos 4 e 5), tais elementos foram explícita e diretamente abordados e resolvidos pela jurisprudência deste Tribunal Constitucional – e reafirmados nas pronúncias posteriores.

5. Além disso, jurisprudência recente desta 2.ª Secção, designadamente, os Acórdãos n.º 756/21 (máxime ponto 9) e n.º 411/2022 (pontos 7, 8 e 10.2), da 2.ª Secção do Tribunal Constitucional debruçaram-se novamente sobre a problemática da conformidade constitucional das normas aqui questionadas, tendo, uma vez mais, concluído pela sua não inconstitucionalidade, com fundamentação semelhante.

No Acórdão n.º 411/2022, pode ler-se com interesse para o presente caso:

“Pelo acórdão n.º 7/2019, decidiu o plenário do Tribunal Constitucional “Não julgar inconstitucionais as normas ínsitas nos artigos 2.º, 3.º, 4.º, 11.º e 12.º que modelam o regime jurídico da “Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético”, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83º-C/2013, de 31 de dezembro”, posicionando-se pela conformidade para com Constituição de boa parte das normas ora sindicadas, bem como da CESE cujo regime legal delas deriva.

Foi entendimento adotado no aresto que a CESE escapa ao conceito (e regime jurídico próprio) do imposto (por não constituir tributo destinado a satisfazer toda a despesa pública) e da taxa (que se entende contrapartida de uma prestação pública de que beneficia o obrigado tributário), sendo qualificável como contribuição financeira a entidades públicas (v. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2015) e, como tal, inserindo-se num tertium genus que não partilha o regime jurídico de nenhuma daquelas duas classes de tributos (v. acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 152/2013, 365/2008 e 613/2008). É a unidade de interesses de grupo, a responsabilidade de grupo e o benefício de grupo, com relação à CESE e aos operadores no setor energético abrangidos pelo âmbito de incidência subjetiva (artigo 2.º do RJCESE), que suportam a conceptualização do tributo em causa como contribuição financeira inserida na lógica comutativa de aquisição de benefício difusa pela ação pública, esta por sua vez assente em responsabilidade de grupo pela situação carecida da atividade que a contribuição é chamada a financiar.

De facto, porque a CESE está legalmente alocada ao financiamento de Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético (artigo 11.º, n.º 1 do regime jurídico da CESE) e destinada a financiar “mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético” (artigo 1.º, n.º 2), o tributo compreende-se de acordo com uma ótica interna de despesa, justificando a incidência contributiva sobre os operadores no setor energético por a atividade financiada se repercutir positivamente na sua atividade (bilateralidade genérica, potencial ou difusa).

A atividade do FSSSE está legalmente dirigida à “promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética nacional” (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04 e artigo 1.º, n.ºs 1 e 2 do RJCESE), o que caracteriza o espetro de vantagens para os operadores económicos do setor enquanto benefício grupal decorrente da ação pública financiada (artigo 81.º, alínea m) da Constituição da República Portuguesa). Por sua parte, também a necessidade de intervenção estadual tendo em vista garantir equilíbrio ambiental e a racionalização na exploração de recursos (artigo 66.º, n.º 2, alíneas d) e f) da Constituição da República Portuguesa), ambos integrados no programa de atividade do FSSSE (cfr. artigo 2.º, alínea a) do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04), constitui essencialmente uma forma de responder à pressão que a atividade económica dos operadores sujeitos à CESE coloca no respetivo domínio setorial e que, por esse motivo, igualmente lhes aproveita, reforçando a subsunção do tributo à figura da contribuição financeira.

(...)

Em face do exposto, não colhe o argumento de que a CESE se destina exclusivamente a propósitos de “consolidação orçamental” ou que as entidades obrigadas dela não retiram outra vantagem que não seja comum a qualquer outra pessoa, singular ou coletiva: demonstradamente e em face do respetivo regime legal, estamos perante situação absolutamente oposta.

Ainda contra a crítica da recorrente, esta alega que, apesar do que vai dito, não foram realizadas para o FSSSE, nos sete anos subsequentes ao lançamento da CESE, as transferências de receita obtida pela contribuição impostas pelos artigos 11.º, n.º 1, do RJCESE e 3.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 55/2014 de 09.04. Este facto bem pode ser verdade, mas não impacta de nenhuma forma relevante na qualificação jurídico-tributária da CESE como contribuição financeira.

Em primeiro lugar, façamos notar que está em causa nos presentes autos a CESE relativa ao ano de 2014, cuja exigibilidade se achava diferida para o dia 31 de dezembro desse ano (ou dia 20, no caso dos operadores na situação prevista no artigo 6.º, n.ºs 2 e 4 do RJCESE) (cfr. artigo 8.º, n.º 1 e 7.º, n.ºs 1 e 2 do RJCESE). Nesse pressuposto, é difícil de entender a defesa da inconstitucionalidade de um regime legal que remonta a este período com base em factos ocorridos entre os anos de 2015 a 2021. O vício de inconstitucionalidade, ao menos em princípio, atingirá a genética da norma, revelando-se na forma como colide com princípios ou normas constitucionais na data da sua introdução na ordem jurídica e não dependerá de incidências exteriores. De resto, seria francamente bizarro que determinado regime jurídico-tributário se pudesse entender constitucional ou inconstitucional, de ano para o ano, consoante fossem, ou não, realizadas transferências de verbas entre entidades públicas em cada um desses exercícios.

Finalmente, o âmbito de competências deste Tribunal Constitucional cinge-se a questões normativas (cfr. artigo 6.º da LTC e artigos 277.º-283.º da Constituição da República Portuguesa) e não lhe cabe sindicar a forma como os órgãos constitucionais realizam despesa, como transferem disponibilidades ou como aplicam capitais públicos, ainda que por confronto com critérios legais: as atribuições e competências a esse respeito estão diferidas para outro órgão jurisdicional, o Tribunal de Contas (cfr. artigo 214.º da Constituição da República Portuguesa), e, sendo assim, a não-realização de transferências para o FSSSE da receita de CESE captada poderá merecer reprovação jurídica, mas que não incidirá sobre o quadro jurídico-tributário da contribuição que é fonte dessa receita.

Em essência, a qualificação da CESE ou de qualquer outro tributo como contribuição, taxa ou imposto é um problema exclusivamente jurídico, cuja apreciação resultará da forma como se acham legalmente consagrados e pela mediação dos parâmetros constitucionais aplicáveis, nunca da ótica de gestão das disponibilidades libertadas por cada uma das categorias de tributos adotada por gestores públicos. De resto, a inconformação da recorrente, neste segmento, dir-se-ia não respeitar de todo ao regime jurídico da CESE ou a controvérsias sobre o benefício de grupo a cuja satisfação esta se encontra legalmente adstrita, mas à forma como o governo tem vindo a aplicar a receita obtida da incidência da contribuição. O problema, pois, parece não ser sequer jurídico-tributário, antes se colocará no âmbito da atividade governativa, que não cabe a este Tribunal sindicar.

Nesta dimensão que agora abordamos, já antes colocada a este Tribunal Constitucional:

“não cabe ao Tribunal Constitucional indagar «se, de facto, a receita da CESE tem servido ou não para os fins legalmente previstos», uma vez que a sua função é apreciar a constitucionalidade das leis, não o cumprimento das leis pelos órgãos administrativos, garantida através de meios contenciosos próprios. A circunstância de a reclamante procurar fundamentar a sua posição com afirmações de facto e declarações públicas é revelador de que a matéria extravasa os poderes cognitivos da jurisdição constitucional. Por outro lado, ao dizer que «o TC não quis saber se, de facto, a CESE é uma medida extraordinária», a reclamante reconhece inadvertidamente a razão da decisão reclamada: o que pretende demonstrar, em alegações, é que o Acórdão n.º 7/2019 padece de erro de julgamento, porque a subsistência da CESE em anos subsequentes ao primeiro da sua vigência constitui a refutação definitiva de uma das premissas – o caráter extraordinário do tributo – em que o juízo de não inconstitucionalidade assentou. Os argumentos que apresenta para esse efeito na reclamação são, em larga medida, os que aquele aresto já ponderou, em termos que podem bem merecer a «maior discordância» da reclamante, mas que por ora constituem jurisprudência constitucional estabilizada.”

(v. acórdãos do TC n.º 513/2021 e 736/2021)

8. Posto isto e tendo nós concluído que a CESE é qualificável como contribuição financeira, não como imposto e porque está devidamente sinalizada a lógica de grupo em que assenta aquela primeira categoria de tributos, resulta prejudicada a apreciação de boa parte dos vícios de constitucionalidade que a recorrente aponta ao diploma ou a certas normas específicas.

O princípio da tributação das empresas pelo rendimento real e sua associação ao princípio da capacidade contributiva dependeria que estivessemos, não apenas perante um imposto, mas perante um imposto sobre o rendimento, o que, está bom de ver, não é de todo o caso. Também a caracterização da CESE como imposto ou tributo discriminatório, abrogante do princípio da igualdade material, fica precludida pelas conclusões já alcançadas a propósito da relação entre a contribuição e os especiais interesses grupais que a CESE está destinada a financiar e que suportam a sua incidência subjetiva.

Afasta-se, pois, o pretendido juízo de reprovação constitucional com fundamento no disposto nos artigos 104.º, n.º 2 e 13.º, ambos da Constituição da República Portuguesa.

Não obstante, no âmbito das contribuições financeiras o princípio da igualdade possui especial importância ao impôr obrigação de equivalência (justiça fiscal na incidência e quantificação da contribuição – v. acórdão do TC n.º 344/2019) e também nesta dimensão o acórdão n.º 7/2019 deste Tribunal concluiu que a CESE não colide com a Lei Fundamental, essencialmente pelos motivos já expostos. A contribuição compreende-se por ter abrangido os operadores no setor energético com uma forma especial de participação nos custos de estabilização do sistema coevo ao ramo económico em que operam. A constituição de uma entidade administrativa (o FESSE), dotada de órgão executivo autónomo, que tem por única missão obter e preservar a estabilidade do setor energético e que, para esse propósito, absorve todas as receitas libertadas pela CESE, é, de si, não apenas evidente penhor do caráter comutativo e bilateral da contribuição, mas também adequada trave estrutural de equilíbrio, acentuando a importância do objetivo que preside ao tributo.

Esta questão relaciona-se também com a defesa da recorrente sobre a desproporção da CESE, no que reclama por juízo de inconstitucionalidade autónomo com esse fundamento: defende a recorrente que um operador nas suas condições se acha sobrecarregado com carga tributária, assim em violação de critérios de necessidade (ou, talvez, de proibição de excesso): à incidência de IRC sobre os lucros que obtenham, diz-se, os agentes no setor vêm acrescer um regime contributivo adicional que assenta no valor dos seus ativos fixos como critério principal de incidência objetiva (artigo 3.º do RJCESE), não os incrementos patrimoniais obtidos em cada exercício, situação penalizadora que se defende ultrapassar o limiar da equidade por, ao mesmo passo, não ser permitido a esses operadores abater o encargo tributário da CESE a lucros (artigo 12.º do RJCESE e artigo 29.º-A, alínea q) do CIRC) ou repercuti-lo sobre terceiros por meios económicos (artigo 5.º do RJCESE).

Ora, nenhuma destas normas se mostra em rutura com princípios constitucionais e, bem vistas as coisas, da consagração deste regime legal depende a efetividade da conexão entre a CESE e os parâmetros que a justificam (factores de responsabilidade de grupo e de vantagem de grupo).

A CESE responde à necessidade de oferecer estabilidade ao setor energético e, como se viu, resulta claro que os operadores nesse campo disso extraem vantagem: o benefício de não se acharem confrontados com um setor instável (desorganizado ou em rutura, fosse para com o contexto económico, social ou ambiental que os envolve) é, sem dúvida, uma mais-valia económica para as entidades que nele operam, daí se compreendendo a chamada a financiarem a ação pública.

No que tange a definição de base de incidência objetiva da CESE pelos ativos fixos dos operadores, também esta questão foi abordada pelo acórdão n.º 7/2019 e, também aqui, não vemos que a crítica da recorrente se mostre fundada:

“A titularidade dos ativos tributáveis por parte das empresas que as normas legais sujeitam à CESE, cuja justificação radica na sustentabilidade sistémica do setor energético, torna-as presumíveis beneficiárias das políticas públicas de energia e da sua regulação. Os ativos não surgem como manifestação meramente hipotética da capacidade contributiva, que fosse exigida como receita para despesas gerais do Estado, mas como indicador que permite presumir a potencial utilidade das prestações públicas que aos operadores aproveitam, e os custos presumidos que provocam, já que os ativos são elementos essenciais ao desenvolvimento da atividade, sendo suficientemente adequados para diferenciarem aquele impacto. Também por esta razão, não pode ligar-se a sujeição do ativo ao tributo a qualquer demonstração de que estaríamos perante um imposto sobre o património das empresas.

Na lógica do legislador, a titularidade de ativos em certa área da economia é um dado que permite aferir da suscetibilidade da empresa para ser causa de ou beneficiar de políticas de sustentabilidade, o que a distingue dos demais operadores de outras áreas e dos cidadãos. Não é, assim, uma forma de arrecadar receita, indistintamente. É, por isso, uma base de incidência adequada.”

Conquanto a receita da CESE está dirigida, como já tantas vezes repetimos, a conferir estabilidade ao setor energético, resulta líquido que o benefício que cada operador extrai dessa atividade pública dependerá da dimensão da sua atividade, mais que do rendimento líquido que extrai da aplicação dos seus capitais: de uma parte, grandes operadores colocarão mais pressão no setor energético do que operadores de atividade mais modesta, ainda que estes últimos possuam uma atividade mais rentável ou libertem maiores lucros anuais que os primeiros; por outra parte, porque o investimento em capitais fixos dos primeiros é mais elevado, serão esses agentes mais sensíveis a situações de rutura setorial que, no limite, a atividade do FSSSE pretende poder prevenir.

Também não merecerá discussão que o valor do investimento em capitais fixos (líquido de amortizações e depreciações) que cada operador apresente será o indicador mais direto para avaliar a dimensão da atividade das entidades sujeitas a CESE, tendo em vista aferir a partir daí qual a medida de benefício que extrairão da atividade reguladora do FSSSE.

De facto, pela situação do imobilizado e de investimentos financeiros associados à exploração (cfr. artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) a c) e n.º 2, do RJCESE – v. g., participações sociais em sociedades agrupadas que participam na atividade sujeita a incidência) exprime-se o universo de recursos alocados à atividade por cada um dos operadores no setor económico. Assim, duas empresas que possuam registos semelhantes neste particular estarão em condições idênticas no que tange a abordagem ao mercado da energia, por ser semelhante o conjunto de meios colocado no terreno e, sendo assim, é de concluir que o benefício que obterão da atividade reguladora do Estado, via FSSSE, será também idêntico. Por sua vez e de forma simétrica, desníveis entre estruturas empresariais quanto a este conjunto de ativos estruturais sinalizarão registos de benefício potencial desiguais entre operadores, oferecendo indicadores diferenciados para efeitos contributivos.

Não se trata, pois, de tributar empresas pelo seu património (o parâmetro de incidência cinge-se às componentes do seu ativo afetos à atividade com caráter estrutural e não-circulante, excluindo todos os demais elementos patrimoniais – cfr. artigo 3.º do RJCESE), nem de lançar um imposto sobre o rendimento normalizado (tributando o lucro que o sujeito passivo estaria em condições de obter da sua constelação de ativos em condições médias de gestão). Noutro sentido, bastante mais elementar, mas mais adequado face à natureza do tributo, o quadro de incidência objetiva está definido de modo a ser apto a aferir a dimensão da atividade do sujeito passivo, já que o registo de capitais fixos e de investimentos financeiros associados à atividade, representará o investimento estrutural do agente económico e, como dissemos, constituirá o melhor critério para compreender (i)a medida por que cada empresa extrairá benefício da ação pública do FSSSE e (ii) a medida por que essa ação pública se pode entender imputável à atividade da empresa sujeita a CESE.

Assim, não se vê que as normas de incidência objetiva da CESE (artigo 3.º do RJCESE) se encontrem em rutura com qualquer norma ou princípio da Constituição tributária ou que possuam o caráter penalizador ou de efeito cumulativo (dupla tributação) para com o IRC alegado.

De seu lado, caso se admitisse a dedutibilidade da CESE como custo fiscal em imposto sobre o rendimento (afastando as normas dos artigos 12.º do RJCESE e do artigo 23.º-A, n.º 1, al. q), do CIRC), o encargo inerente à contribuição seria, em parte, transferido destas entidades para o Estado, então na medida por que importasse redução de receita em IRC (cfr. artigos 15.º, n.º 1 e 17.º, n.º 1, ambos do CIRC). Por outras palavras, caso se afastasse o caráter definitivo da CESE ou se permitisse que concorresse (negativamente, como custo) para o apuramento da matéria coletável em sede de IRC, teríamos que o FSSSE seria em parte financiado, não pelos beneficiários da ação reguladora, mas pelo orçamento da República. Sobre este ponto, a jurisprudência deste Tribunal Constitucional já fez ver:

“se o encargo da CESE pudesse ser deduzido ao lucro tributável de modo a reduzir a coleta de IRC, o impacto financeiro deste tributo para os seus sujeitos passivos poderia ser efetivamente menor, resultando numa diminuição da respetiva «taxa efetiva». Contudo, a impossibilidade de atenuação do impacto financeiro deste tributo através da dedução dos respetivos encargos ao lucro tributável em IRC constitui um aspeto extrínseco a essa correlação relevante para a configuração da CESE e que não pode ser adequadamente apreciado à luz do princípio da equivalência, nem sequer como expressão do princípio da proporcionalidade.” (v. acórdão do TC n.º 301/2021)

Sobre esta matéria e mais exatamente, há que levar em conta a operatividade da CESE enquanto instrumento tributário de captação de receita: a conexão necessária entre contribuição e benefício (difuso) obtido (tributo comutativo) apenas se poder entender alcançável se a CESE participar na sustentabilidade do setor energético sem implicar um alívio das demais obrigações fiscais dos obrigados (seja exemplo o IRC), como seria o caso se fosse admitida como gasto a abater a proveitos no exercício fiscal, já que isso significaria a geração de despesa pública. Se fosse assim, o tributo ficaria desprovido de boa parte do seu alcance contributivo efetivo, cingindo-se, da perspetiva do sujeito passivo e em parte, a um mero efeito de transferência entre fontes de despesa corrente.

Acresce que a dedutibilidade da CESE como custo fiscal introduziria ruído no critério de incidência (dimensão da atividade), já que penalizaria operadores com lucros mais baixos ou que apresentassem resultados negativos, ainda que possuíssem uma estrutura de recursos colocada no terreno idêntica ou inferior a operadores com atividades de maior rendibilidade. Na verdade, entidades com ganhos líquidos mais baixos (ou que enfrentassem situações de prejuízo em dado exercício), poderiam nem sequer estar em condições de deduzir por inteiro (ou de todo) o valor da contribuição a lucros (porque insuficientes), o que prejudicaria a equidade e equilíbrio do tributo entre sujeitos passivos, quando se mantenha presente o critério de incidência. Em essência, o modelo aparentar-se-ia a um imposto sobre o rendimento das empresas de caráter regressivo.

Eliminar esta variável da equação, não permitindo que a CESE concorra para a base de tributação em IRC, está bom de ver, permite ampliar a justiça relativa do sistema, maximizar o princípio da neutralidade fiscal do tributo e descentrá-lo da rendibilidade de capitais do operador (que não é, de todo, fundamento ou parâmetro da tributação in casu), singularizando o benefício (potencial) inerente à atividade pública financiada pela contribuição como critério de incidência.

Talvez mais grave, mas não menos evidente, caso aos sujeitos passivos da CESE fosse admitido incluir o encargo associado à contribuição nas tarifas de energia que cobram aos seus clientes (pela postergação de norma congénere ao artigo 5.º do RJCESE), autorizando uma qualquer forma de repercussão económica do encargo tributário, o ónus que a CESE representa ficaria transferido para os compradores de energia, como é evidente.

Significa isto que a CESE não se poderia entender um tributo angariado de entre os agentes que beneficiam da atividade reguladora do Estado promovida pelo FSSSE, antes constituiria uma forma de tributação, indireta e monofásica, sobre os utilizadores dos serviços de energia. Incluir-se-iam aqui, não apenas o universo de consumidores, mas também entidades empresariais que não estivessem em condições de refletir o aumento do custo da energia decorrente da transferência de encargo relativo à CESE. Pense-se, por exemplo, no caso da indústria transformadora, grande consumidora de energia com atividade operacional em setores altamente concorrenciais, cujos agentes económicos por isso dificilmente estariam em condições de imputar no preço dos seus produtos o aumento de gastos associados à repercussão da CESE sem sofrer quebras de negócio.

Assim se afastaria a caracterização da contribuição financeira nas suas componentes essenciais e se fulminaria a conexão entre o tributo e os indicadores de responsabilidade e de vantagem grupal que o suportam do ponto de vista dogmático, resultado de todo indesejável.

Serve por dizer, são as normas dos artigos 5.º e 12.º do RJCESE (e artigo 23.º-A, n.º 1, al. q), do CIRC), cuja constitucionalidade aqui se debate, que asseguram, em boa parte, a coerência interna do regime de tributação e a solidez da conexão entre a CESE e os princípios que a fundamentam enquanto contribuição financeira, também do ponto de vista jurídico-constitucional.

Em face do exposto e por tudo, não se observa tensão entre a contribuição sob sindicância e os princípios da igualdade na subvertente de equivalência e, bem assim, da proporcionalidade: o encargo a que a recorrente fica sujeita por via da CESE não se pode entender descontextualizado ou desproporcionado face às contrapartidas de que beneficia e observa-se um quadro legal de incidência objetiva bem fundado, em face dos interesses presentes, repelindo a sua qualificação como tributo discriminatório ou desproporcionado.

Uma nota para deixar impresso que, com ressalva do que foi dito a propósito do artigo 5.º do RJCESE, o juízo de constitucionalidade do regime jurídico da CESE, nestas vertentes, tem sido repetidamente reiterado pelo Tribunal Constitucional. Os exemplos são muito numerosos mas, por proximidade com a temática destes autos, assinalamos que, com relação ao regime contributivo do setor energético referente ao exercício de 2014, debruçaram-se sobre a constitucionalidade da sua natureza jurídica e regime de incidência (artigos 2.º-4.º e 11.º) e desconsideração como custo fiscal em sede de IRC (artigo 12.º), os acórdãos com os n.ºs 303/2021, 463/2021, 506/2021, 777/2021 e 856/2021, em todos os casos renovando-se a jurisprudência que viemos de expor, sem divergência assinalável quanto às temáticas colocadas.””

Atento o teor da decisão acima transcrita, ficam imediatamente afastados os fundamentos da reclamação, segundo os quais: i) o estado atual da jurisprudência constitucional justificaria unanimemente a validade da CESE com as condições de emergência financeira em que a República Portuguesa se encontrava em cada um dos anos apreciados; ii) a CESE deve ser considerada naqueles anos (pelo menos) como um verdadeiro imposto (isto é, um tributo cobrado para os fins gerais dos impostos) e apreciada nessa qualidade; iii) o Tribunal Constitucional deveria reconhecer que a CESE em nada contribui para o objetivo principal da medida, aquele que não só esteve na mente do legislador como constituiu a justificação da atribuição do carácter extraordinário e da natureza dogmática de contribuição financeira.

Efetivamente, constitui de facto jurisprudência consolidada deste Tribunal Constitucional, a qualificação jurídico-tributária da CESE como contribuição financeira (e não como imposto, como pretende a reclamante); por outro lado, a justificação da CESE enquanto tributo de modo algum assenta exclusivamente nas condições de emergência financeira em que a República Portuguesa se encontrava em determinado período, havendo vários outros importantes fundamentos, mencionados quer na decisão sumária reclamada, quer em vasta jurisprudência, de que é exemplo o Acórdão n.º 411/2022, acima transcrito. Por fim, recorde-se que as competências deste Tribunal Constitucional se situam no plano estritamente normativo, pelo que a sindicância da efetiva utilização das verbas obtidas com a CESE lhe não cabe; ou seja, alegadas violações da lei no que respeita às transferências para o FSSSE da receita de CESE não influenciam o juízo de conformidade com a Constituição do Regime Jurídico da CESE.

6. Tendo em conta tudo o que até agora se disse, a argumentação da reclamante, segundo a qual a jurisprudência a que se alude na decisão reclamada não se aplica à liquidação da CESE relativa ao exercício de 2014, não procede, mantendo-se impoluta a Decisão Sumária n.º 492/2022.

Assim, a decisão sumária proferida merece a nossa concordância, mantendo-se válidos os seus fundamentos, e, não resultando abalados pela manifestação de discordância da reclamante, cumpre reiterá-los para confirmar aquela decisão e indeferir a reclamação em apreço.

III – Decisão

Nestes termos, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir a reclamação apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 492/2022.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 4 de novembro de 2022 - Mariana Canotilho

A Relatora atesta os votos de conformidade do Senhor Conselheiro António Ascensão Ramos, e do Senhor Vice-Presidente, Conselheiro Pedro Machete, que participaram na sessão por videoconferência.

Mariana Canotilho