748/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 719/2022

Processo n.º 748/21

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Justiça, em que é recorrente A., S.A., e recorrida a B., S.A., a primeira interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC») do acórdão daquele Supremo Tribunal, de 23 de fevereiro de 2021, que julgou improcedente o recurso interposto pela ora recorrente, com fundamento em oposição de julgados.

Este acórdão foi proferido em processo que correu por apenso aos autos principais de expropriação litigiosa, iniciados em 2009, em que foi fixada a indemnização de € 11.695.532,00 (onze milhões, seiscentos e noventa e cinco mil e quinhentos e trinta e dois euros), a pagar pela expropriante, ora recorrida, à expropriada, ora recorrente.

Tendo-se procedido à atualização e depósito dos montantes em dívida, nos termos previstos nos artigos 24.º e 71.º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro, a recorrente deduziu incidente de impugnação dos montantes depositados, contestando o cálculo dos valores liquidados e alegando, em síntese, que na atualização dos montantes de indemnização a efetuar nos termos previstos no artigo 24.º do Código das Expropriações «não podem ser considerados os índices negativos na evolução do índice de preços no consumidor (que se verificaram no período total considerado, ou pelo menos, que se verificaram depois de decorridos 5 anos sobre o início deste processo judicial), devendo, nos casos em que o índice é negativo, ser considerada uma variação de zero.»

O incidente foi julgado improcedente em primeira instância, tendo sido fixado em € 12.695.330,40 (doze milhões, seiscentos e noventa e cinco mil, trezentos e trinta euros e quarenta cêntimos) o montante da indemnização atualizado à data da decisão final do processo.

Desta decisão foi interposto recurso de apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, que o julgou improcedente, por acórdão de 29 de setembro de 2020.

2. A recorrente interpôs recurso deste acórdão, invocando oposição de julgados, para o Supremo Tribunal de Justiça, diante do qual suscitou a inconstitucionalidade da interpretação do artigo 24.º, n.os 1 e 2, do Código das Expropriações adotada pelas instâncias.

Na parte que releva para o presente recurso, pode ler-se no acórdão recorrido o seguinte:

«[…]

A indemnização é um dos pressupostos da expropriação, que faz extinguir o direito de propriedade da titularidade do expropriado e a sua constituição, ex-novo, na esfera jurídica da entidade expropriante.

O critério geral da indemnização por expropriação é o do valor de mercado, também denominado valor venal, valor comum, valor de compra e venda ou valor real e corrente do bem expropriado, entendido, não em sentido estrito, mas em sentido normativo, isto é, o valor de mercado normal ou habitual, despido de elementos especulativos, conforme art. 23 nº 5, 1ª parte, do Cód. Expropriações.

E também na atualização do valor calculado pelos peritos avaliadores, para fixação da indemnização, tendo em conta os índices de preços no consumidor excluindo a habitação, é entendimento unânime que devem ser ponderadas as flutuações do valor da moeda de modo a proteger o expropriado contra o fenómeno da desvalorização, compensando-o do dano decorrente da depreciação do montante indemnizatório, decorrente da inflação que se verificou no período em causa (desde a DUP até ao pagamento).

A Constituição e a lei ordinária garantem ao sujeito passivo da expropriação uma indemnização, incluindo-se no cálculo do montante a atualização (arts. 62 da CRP, 1310 do Código Civil, 1 e 23 do nº 1 e 24 Cód. Expropriações).

[…]

A justa indemnização, em matéria de expropriação, visa apenas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, devendo o expropriado receber aquilo que conseguiria obter pelos seus bens se não tivesse havido expropriação, sendo que deve ser atualizada porque se calcula com referência à data da declaração de utilidade pública e é recebida pelo expropriado em data posterior.

Deve ser justa a indemnização por expropriação, (como todas as indemnizações), como impõe a CRP, no art. 62, nº 2 e só é justa, se na atualização também for adotado um critério justo.

E o critério justo, de atualização, é-nos indicado pelo art. 24, nº 1 do Cód. Expropriações, “de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação”.

[…]

O Código das Expropriações, no seguimento do que dispõe o art. 62, nº 2 da Constituição, em vários pontos do seu articulado se reporta à justa indemnização para ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação.

Nos termos do já indicado art. 24, nº 1, o montante da indemnização [é] calculado à data da declaração de utilidade pública (DUP) e, a indemnização, assim calculada, deve ser atualizado até à data da decisão final do processo, de acordo com a evolução dos preços no consumidor.

Nos termos do art. 24, nº 1, do Cód. das Exprop., o montante da indemnização só é calculado e fixado à data da decisão final, tendo por base o valor do bem, à data da DUP, indicado pelos peritos no seu laudo e, atualizado de acordo com a evolução de preços no consumidor, com exclusão da habitação.

O acórdão fundamento parte do princípio, errado, de que à data da DUP o expropriado tem direito a uma indemnização em montante concreto e, esse montante é que vai sendo atualizado até à decisão final.

Não há uma atualização do “quantum indemnizatório a prestar… válido para todo o tempo entretanto decorrido” (como diz o acórdão fundamento), mas sim, uma atualização do valor do bem expropriado, tendo por base o valor do bem atribuído pelos peritos e por referência à data da DUP (como entende o acórdão recorrido e muitos outros).

Ou seja, em processo de expropriação por utilidade pública, “o quantum indemnizatório” a prestar ao expropriado, só existe definido à data da decisão final, tendo em conta o valor do bem de acordo com a evolução do índice de preços e por referência ao valor base que tinha à data da DUP.

O que está em causa em cada momento, desde a data da DUP até à data da decisão final, é o valor do bem expropriado, valor esse que vai variando de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação, sendo que a variação do valor do bem pode ser para mais ou para menos, consoante ocorra, no período, inflação ou, deflação.

De modo a que o expropriado na data da decisão final onde se fixa a indemnização, tenha um poder de aquisição correspondente ao que tinha à data da DUP e, esse poder aquisitivo coincide nos dois momentos quando aplicada, à atualização do montante calculado face à avaliação dos peritos, a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação.

Se na atualização fossem excluídos os períodos de inflação negativa (deflação) o poder de aquisição na data da decisão final não seria coincidente com o que tinha à data da DUP, mas seria superior e, saía do conceito de justa indemnização consagrado no art. 62 da Constituição, quer em vários preceitos do Cód. das Expropriações, pois que o expropriado receberia um montante com valor real superior ao valor de mercado do bem na data da DUP.

Conforme citado no acórdão recorrido,“(…) A razão de ser do preceito [nº 1 do art. 24 do CE] é a de confiar ao expropriado uma quantia pecuniária que lhe proporcione um poder aquisitivo coincidente com o que o mesmo possuía à data da publicação da declaração da utilidade pública do seu bem ou direito em Diário da República, ou dito de outro modo, há que repor o equilíbrio indemnizatório que deve existir entre a data da publicação da declaração de utilidade pública, já que é com referência a esta que a indemnização é calculada, e a do trânsito em julgado da decisão final do processo, devendo aquela idealmente corresponder à mesma importância. O risco da depreciação monetária é no caso assumido pela expropriante.” - Francisco Calvão e Fernando Jorge Silva, in “Código das Expropriações – Anotações Adaptadas ao Novo Código de Processo Civil”, Coimbra Editora, 1ª ed., 2013, p. 186;

A atualização, à data da decisão final, do valor base do bem calculado à data da DUP, efetuada de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, é o critério legal a ser tido em conta, independentemente do que possa ser invocado pelo expropriado relativamente a lucros e investimentos que podia ter feito se tivesse o dinheiro à data da DUP ou se pudesse ter utilizado o bem na sua atividade económica, porque estes critérios não têm cobertura legal.

E o critério legal do art. 24, nº 1 não ofende qualquer preceito da Constituição.

Refere o Tribunal Constitucional no Ac. de 11 de janeiro de 2000, no Proc. nº 53/99 2ª Secção que, “No quadro normativo referido (o qual é complementado, no que respeita aos critérios de determinação da indemnização, pelo disposto nos artigos 24º e ss do Código das Expropriações de 1991), a regra contida no nº 2 do artigo 62º da Constituição apenas impõe que a indemnização, calculada com referência à data da declaração de utilidade pública, seja atualizada (no momento da decisão final) de modo a colocar o património do expropriado na situação em que se encontraria caso não tivesse ocorrido a expropriação. Assim, o critério de atualização apenas terá que permitir, como decorrência da norma constitucional, a anulação da depreciação do valor do bem expropriado inerente ao decurso do tempo. A evolução do índice de preços no consumidor possibilita a efetiva atualização da indemnização decorrente da expropriação, uma vez que reflete de modo tendencialmente exato as alterações do valor dos bens no mercado. Consubstancia, desse modo, um critério razoável, adequado, proporcional e justo de atualização da indemnização expropriativa (note-se que, pelo menos em abstrato, são configuráveis variações das taxas no sentido de uma maior ou menor aproximação da taxa de inflação à taxa de juro legal, pelo que, no limite, a atualização de acordo com aquela taxa pode até facultar um valor superior ao que resultaria da atualização de acordo com a taxa legal de juros).

Nessa medida, a norma em apreciação, ao determinar a atualização da indemnização por expropriação de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, não viola o disposto no artigo 62º, nº 2, da Constituição. Na verdade, tal norma concretiza antes uma ideia de justiça efetiva na compensação do particular pelo ato expropriativo”.

A indemnização calculada (na decisão final) com referência ao valor do bem à data da declaração de utilidade pública, deve ter em conta esse valor base de referência, atualizado de modo a colocar o património do expropriado na situação em que se encontraria caso não tivesse ocorrido a expropriação.

Assim, o critério de atualização apenas terá que permitir, como decorrência da norma constitucional, a anulação da depreciação do valor do bem expropriado inerente ao decurso do tempo.

E o critério legal de atualização encontrado, pelo legislador, foi o da evolução do índice de preços no consumidor, entendendo-se que possibilita a efetiva atualização da indemnização decorrente da expropriação, dado que reflete de modo tendencialmente exato as alterações do valor dos bens no mercado.

Face ao exposto temos que há de julgar-se improcedente o recurso de revista e confirmado o acórdão recorrido.»

3. Deste acórdão veio interposto o presente recurso de constitucionalidade, tendo as partes sido notificadas para alegar neste Tribunal, nos termos previstos no artigo 79.º da LTC. A recorrente produziu alegações, com as seguintes conclusões:

«V. Conclusões

1ª As normas jurídicas cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada por este Venerando Tribunal Constitucional e que foram efetivamente aplicadas nesse Acórdão recorrido do STJ são as seguintes:

a. A interpretação do art. 24º nºs. 1 e 2, do Código das Expropriações no sentido que a atualização das indemnizações devidas em expropriações por utilidade pública pretende exclusivamente a correção do valor da indemnização pelo seu poder de compra (evolução do índices de preços no consumidor), devendo assim refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório .com a consequente correção negativa do valor fixado); e

b. A interpretação do art. 24º, nºs. 1 e 2, do Código das Expropriações no sentido referido na Conclusão anterior, devendo a atualização indemnizatória refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório .com a consequente correção negativa do valor fixado), mesmo os índices negativos que se verificaram depois de decorridos 5 anos sobre o início do correspondente processo judicial.

2ª As referidas interpretações normativas são inconstitucionais por violarem, respetivamente:

a. A norma identificada na alínea a) do nº 1 deste Requerimento viola os direitos fundamentais de propriedade privada e a uma justa indemnização, onde vão envolvidos, designadamente, o princípio da reparação tendencialmente integral dos danos imputáveis às expropriações por utilidade pública (art. 62º da Constituição), o princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos (arts. 13º e 266º da Constituição) e o princípio da (maior) igualdade (possível) dos cidadãos (expropriados e não expropriados) na qualidade de credores indemnizatórios judicialmente reconhecidos (arts. 13º e 266º da Constituição).

b. A norma identificada na alínea b) do nº 1 deste Requerimento viola os direitos fundamentais e princípios constitucionais referidos na alínea anterior e o direito fundamental a uma decisão definitiva de um processo judicial num prazo razoável (art. 20º da Constituição), de onde resulta a proibição de penalização daqueles que vêm os seus processos judiciais decididos muito para além daquele prazo razoável.

3ª Os suportes fundamentantes das inconstitucionalidades invocadas envolvem, pelo menos, os seguintes tópicos constitucionais que ficaram abordados:

a. O direito fundamental de propriedade privada, o direito fundamental dos expropriados a uma expropriação contemporânea dos efeitos expropriativos e o princípio da reparação/compensação tendencialmente integral dos danos imputáveis às expropriações por utilidade pública (art. 62º da Constituição e Princípio do Estado de Direito);

b. O princípio da igualdade dos cidadãos (expropriados e não expropriados) perante os encargos públicos (arts. 13º e 266º da Constituição) e o princípio da (maior) igualdade (possível) dos cidadãos (expropriados e não expropriados) na qualidade de credores de uma compensação pelos sacrifícios impostos por razões de interesse público (arts. 13º e 266º da Constituição).

c. O direito fundamental a uma decisão definitiva de um processo judicial num prazo razoável (art. 20º da Constituição), de onde resulta a proibição de penalização daqueles que vêm os seus processos judiciais decididos muito para além daquele prazo razoável.

d. O princípio da proibição do enriquecimento sem causa das entidades expropriantes à custa dos expropriados (arts. 2º e 266º da Constituição, princípios da justiça, da proporcionalidade, e do Estado de Direito).

e. A desadequação estruturante do critério/metodologia consagrado no art. 24º do Código das Expropriações para compensar de pleno os expropriados.

4ª O Acórdão recorrido limitou-se a uma interpretação e aplicação literal e excludente do art. 24º, nº 1, do Código das Expropriações, afastando sem fundamento para o efeito a consideração de outras dimensões da tutela constitucional envolvida e que o regime jurídico-legal confere àqueles que sofrem sacrifícios em prol do interesse público, neste caso provocados pelo fator tempo.

De facto, o art. 24º do Código das Expropriações só determina como se deverá proceder à atualização do valor do bem calculado à data da declaração de utilidade pública expropriativa. No entanto, esta não é a única tutela jurídico-constitucional devida ao expropriado pelo fator tempo decorrido entre a data da expropriação e a data em que recebe o valor indemnizatório.

E nada no Código das Expropriações determina que não possam ser considerados na indemnização/compensação devida outras dimensões danosas para o expropriado que o fator tempo pode fazer acrescer ao valor do bem, ainda que atualizado: referimo-nos, desde logo, à indisponibilidade do valor indemnizatório pelo expropriado entre os dois referidos momentos (expropriação e pagamento) – se é certo que no final do processo o expropriado recebe o valor atualizado do bem de acordo com os índices de preço ao consumidor, o que também é certo que esta tutela, esse valor atualizado, não esgota os danos envolvidos, designadamente a indisponibilidade daquele valor por parte do expropriado durante, neste caso, cerca de 13 anos.

Atendendo a esta evidência (um dano provocado pelo interesse público ao proprietário afetado por este sacrifício que ficará por compensar) e atento o Código das Expropriações em vigor, o que a Expropriada defende para este caso é o seguinte: no sentido (não de salvar mas) de atenuar a inconstitucionalidade de um regime assim configurado (quanto ao fator tempo o Código das Expropriações só prescreve a atualização indemnizatória prescrita no art. 24º), então, designadamente por razões de igualdade, não devem ser considerados aqui os índices negativos da inflação que se verificaram entre a data da expropriação e a data em que o expropriado recebe a indemnização – a não consideração desses índices negativos constituiriam aqui o paliativo para a inconstitucionalidade de que o regime aplicado padece (no sentido de que o fator tempo cura-se única e exclusivamente com a atualização do art. 24º do Código das Expropriações).

5ª Assim, a pretensão da Expropriada pode ser analisada em dois momentos:

a. o julgamento de inconstitucionalidade: a interpretação do art. 24º, nºs. 1 e 2, do Código das Expropriações no sentido que a atualização das indemnizações devidas em expropriações por utilidade pública pretende exclusivamente a correção do valor da indemnização pelo seu poder de compra (evolução do índices de preços no consumidor), devendo assim refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório .com a consequente correção negativa do valor fixado);

b. a interpretação do art. 24º do Código das Expropriações em conformidade com as exigências constitucionais: no quadro legal e metodologia/critério estabelecidos neste preceito e no sentido de assegurar uma medida compensatória à Expropriada pela indisponibilidade do valor indemnizatório entre a data da expropriação e o pagamento da indemnização, o mesmo deve ser interpretado no sentido de nos períodos de atualização em que se tenham verificado índices de inflação negativos, dever considerar-se uma variação de zero, não havendo qualquer alteração do valor nesse período.

Se assim não for durante todo o tempo a atualizar (desde a declaração de utilidade pública), deve ser esse o regime a aplicar, pelo menos, a partir do momento em que se exceda o prazo razoável de conclusão dos processos judiciais de 5 anos.

Nestes termos,

Deverá ser concedido provimento ao presente recurso, julgando-se verificadas as invocadas inconstitucionalidades e determinando-se ao Tribunal recorrido o respeito pelas referidas exigências constitucionais.

Só assim decidindo será cumprido o Direito e feita Justiça.»

4. Decorrido o prazo para esse efeito, a recorrida não contra-alegou.

5. Sobrevindo a cessação de funções como Juiz Conselheiro do Tribunal Constitucional do primitivo Relator, foram os presentes autos redistribuídos.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

6. Integram o objeto do presente recurso duas dimensões normativas que a recorrente extrai do artigo 24º, n.os 1 e 2, do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro).

Em primeiro lugar, entende que esses preceitos são inconstitucionais, na interpretação segundo a qual a atualização das indemnizações devidas em expropriações por utilidade pública pretende exclusivamente a correção do valor da indemnização em função do poder de compra (segundo a evolução do índices de preços no consumidor), devendo assim refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório.

Considera a recorrente que esta norma ofende o direito à propriedade privada e a uma justa indemnização em caso de expropriação por utilidade pública, bem como o princípio da igualdade (cf., respetivamente, os artigo 62.º e 13.º da Constituição), além do «princípio da proibição do enriquecimento sem causa das entidades expropriantes à custa dos expropriados», que extrai dos princípios da justiça, da proporcionalidade e do Estado de Direito (artigos 2.º e 266.º da Constituição).

Em segundo lugar, e a entender-se que essa norma não deve ser julgada inconstitucional, pugna a recorrente por que sejam julgados inconstitucionais os n.os 1 e 2 do artigo 24.º do mesmo Código, na medida em que se considere deverem ser refletidos, no montante atualizado da indemnização, os índices negativos que se verificaram depois de decorridos cinco anos sobre o início do correspondente processo judicial.

Cumpre observar que, embora do acórdão recorrido não conste referência expressa a esta segunda dimensão normativa, cuja inconstitucionalidade foi prévia e adequadamente suscitada, à data da decisão final que fixou o montante da indemnização discutido nos autos já haviam decorrido cinco anos sobre o início do processo judicial. Deve, pois, reconhecer-se que o Supremo Tribunal de Justiça, ao aplicar a norma primeiramente enunciada ao caso dos autos, não julgou inconstitucional também esta dimensão normativa, que assim implicitamente integra a ratio decidendi da decisão recorrida.

A respeito desta segunda dimensão normativa, defende a recorrente que, findo aquele prazo de cinco anos – lapso de tempo que entende corresponder a um prazo razoável de decisão – deveria cessar a consideração dos índices negativos de evolução de preços, de modo a não «penalizar» os expropriados que se mantenham a aguardar decisão final por um período superior de tempo, o que a seu ver contenderia com o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável (consagrado no artigo 20.º, n.º 4, da Constituição).

Vejamos.

7. Os preceitos de que é extraída a norma que constitui o objeto do presente recurso têm o seguinte teor:

Artigo 24.º

Cálculo do montante da indemnização

1 - O montante da indemnização calcula-se com referência à data da declaração de utilidade pública, sendo atualizado à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação.

2 - O índice referido no número anterior é o publicado pelo Instituto Nacional de Estatística relativamente ao local da situação dos bens ou da sua maior extensão.

[…]

Recorde-se que, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 23.º do mesmo Código, a indemnização a atribuir em caso de expropriação por utilidade pública «não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data.»

De modo a acautelar, em caso de expropriação litigiosa, que o «valor real e corrente do bem (…) à data da publicação da declaração de utilidade pública» não se vê praticamente alterado, por força da evolução das condições económicas registada até à prolação da decisão final do processo de expropriação, prevê-se a respetiva atualização — solução que, aliás, se encontrava já consagrada no artigo 23.º do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro (cujo teor, no essencial, não diverge do dos n.os 1 e 2 do artigo 24.º do Código de Expropriações hoje em vigor).

Assim, com o intuito de assegurar que, no momento em que é liquidado o quantum indemnizatório devido ao expropriado, este corresponde ao valor real e corrente que o bem detinha à data da declaração de utilidade pública, o legislador optou por determinar que o montante inicialmente fixado deve ser atualizado de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor publicado pelo Instituto Nacional de Estatística, sem excluir as eventuais «variações negativas» que possam registar-se neste período.

A recorrente não critica o método de cômputo do quantum indemnizatório devido a final, antes considerando que esta atualização «não é a única tutela jurídico-constitucional devida ao expropriado pelo fator tempo decorrido entre a data da expropriação e a data em que recebe o valor indemnizatório», uma vez que «esse valor atualizado, não esgota os danos envolvidos, designadamente a indisponibilidade daquele valor por parte do expropriado durante, neste caso, cerca de 13 anos.» Defende, por isso, que de modo a «atenuar a inconstitucionalidade de um regime assim configurado (quanto ao fator tempo o Código das Expropriações só prescreve a atualização indemnizatória prescrita no art. 24º) (…) não devem ser considerados aqui os índices negativos da inflação que se verificaram entre a data da expropriação e a data em que o expropriado recebe a indemnização.»

Não lhe assiste razão.

8. A jurisprudência deste Tribunal sobre o conceito de justa indemnização por expropriação por utilidade pública e, em especial, sobre os critérios de determinação do respetivo quantum, é consabidamente vasta, tendo sido sintetizada no Acórdão n.º 641/2013 nos seguintes termos:

«7. […] A Constituição […] «do mesmo passo que cauciona estas formas extremas de intervenção, afirma-se como norma de garantia da posição do titular», pois vem «fixar três requisitos fundamentais, cuja verificação cumulativa é condição da licitude da privação do direito de propriedade por requisição ou expropriação». Estabelece-se que «só com suporte na lei, por razões concretas de utilidade pública e tendo como contrapartida uma “justa indemnização” pode [o cidadão] ser privado do seu direito» (Joaquim de Sousa Ribeiro, “O direito de propriedade na jurisprudência do Tribunal Constitucional”, pp. 36-27, Relatório apresentado à Conferência Trilateral Espanha/Itália/Portugal, em outubro de 2009, disponível no sítio da internet supra aludido).

Nos presentes autos, é dado analisar a constitucionalidade do critério para a fixação da indemnização a ser paga por expropriação. O tema do quantum da indeminização devida por expropriação está inevitavelmente ligado ao conceito de “justa indemnização” constante do artigo 62,º, n.º 2 da Constituição. Determinando que a indemnização por expropriação deve ser justa, este preceito não define, contudo, nenhum critério objetivo de fixação ou método direto de avaliação da indemnização a aplicar, deixando ao legislador ordinário a sua definição.

A Constituição, desta forma, remete para o legislador ordinário a determinação dos critérios de fixação da indemnização por expropriação.

8. O legislador modelou estes critérios nos artigos 23.º e seguintes do Código das Expropriações (para uma análise dos critérios legislativos adotados pelo legislador infraconstitucional à luz da jurisprudência do Tribunal Constitucional, v. Fernando Alves Correia, “A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999”, in Separata da Revista de Legislação e Jurisprudência, Coimbra, 2000, pp. 47 e ss.).

No regime legal definido, ao estatuir que «a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal», o legislador elegeu como objetivo a prosseguir nos critérios legalmente previstos para o cálculo do valor da indemnização o da correspondência com o valor real e corrente do bem expropriado (n.os 1 e 5 do artigo 23.º do Código das Expropriações).

[…]

9. Sem prejuízo da liberdade de escolha deixada ao legislador, a imposição da “justa indemnização” inserida na norma constitucional não pode ser vista como uma fórmula vazia, antes se apresentando como carregada de sentido limitador da discricionariedade legislativa.

Compreende-se, assim, que, sendo vasta a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriação, parte significativa da mesma incida sobre o conceito de “justa indemnização”.

Analisando essa jurisprudência emerge que «na valoração dos vários critérios legais aplicáveis, de acordo com a natureza e situação do bem expropriado, o Tribunal tem perfilhado consolidadamente a orientação geral de que “tal indemnização tem como medida o prejuízo que para o expropriado resulta da expropriação”, na sintética, mas rigorosa, formulação do Acórdão n.º 52/90. Pondo de lado fatores especulativos, muitas vezes artificialmente criados (Acórdão n.º 381/89), a “justa indemnização” há de tomar como ponto de referência o valor adequado que permita ressarcir o expropriado da perda do bem que lhe pertencia, com respeito pelo “princípio da equivalência de valores”, como se extrata do Acórdão n.º 11/2008. O princípio da justa indemnização impõe uma compensação integral, tendencialmente correspondente ao valor venal do bem, de acordo com a sua cotação no mercado. A função da indemnização é a de fazer entrar, na esfera do atingido, o equivalente pecuniário do bem expropriado, de tal modo que, efetuada a expropriação, o seu património ativo muda de composição, mas não diminui de valor» (Joaquim de Sousa Ribeiro, ob. cit. p. 39).

[…]

10. Como de há muito foi notado pela doutrina da especialidade, «o conceito constitucional de “justa indemnização” leva implicado três ideias: a proibição de uma indemnização meramente nominal, irrisória ou simbólica; o respeito pelo princípio da igualdade de encargos; e a consideração do interesse público da expropriação» (cfr. Fernando Alves Correia, “A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999”, Coimbra, 2000, p. 33).

Na sua jurisprudência sobre a questão do quantum da indemnização devida pela expropriação por utilidade pública, o Tribunal Constitucional desde sempre tem acolhido as duas primeiras dimensões do conceito, em concretização do princípio da equivalência de valores e do princípio do Estado de direito democrático, nos termos do qual se torna obrigatório indemnizar os atos lesivos de direitos ou causadores de danos (cfr. Acórdão n.º 52/90, que declarou inconstitucional, com força obrigatória geral, a norma do n.º 2 do artigo 30.º do Código das Expropriações de 1976, em processo de repetição de julgado, depois de a mesma ter sido julgada inconstitucional em três casos concretos, designadamente através dos Acórdãos n.os 109/88, 381/89 e 420/89).

Também a terceira dimensão do conceito de “justa indemnização” acima avançada, i.e., a ideia de a indemnização dever igualmente ser justa na perspetiva do interesse público que a expropriação visa prosseguir, encontra, de há muito, expressão na jurisprudência do Tribunal (cfr., entre outros, Acórdãos n.os 314/95 e 470/97).

[…]

Tendo já como objeto normas do Código das Expropriações de 1991 vejam-se os Acórdãos n.os 194/97, 267/97, 20/2000 e 243/2001. Recorde-se, do último dos referidos arestos, a seguinte passagem: «(…), a indemnização só é justa, se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que efetivamente sofreu. Não pode ser de montante tão reduzido que a torne irrisória ou meramente simbólica, mas também não pode ser desproporcionada à perda do bem expropriado. E, por isso, não deve atender a fatores especulativos ou outros que distorçam a proporção que deve existir entre o prejuízo imposto pela expropriação e a compensação a pagar por ela, para mais ou para menos. Há, consequentemente, que observar aqui um princípio de igualdade e de proporcionalidade – um princípio de justiça, em suma. O quantum indemnizatório a pagar a cada expropriado há de realizar a igualdade dos expropriados entre si e a destes com os não expropriados: trata-se de assegurar que haja igualdade de tratamento perante os encargos públicos. […]».

A mesma linha tem sido seguida no referente à apreciação de normas do Código das Expropriações de 1999, como resulta evidenciado, também, nos acórdãos que constituem o fundamento do pedido no presente processo.»

Ora, tendo presente as diretrizes firmadas na jurisprudência deste Tribunal, há-de reconhecer-se que o critério adotado pelo legislador nos n.os 1 e 2 do artigo 24.º do Código das Expropriações quanto à atualização do montante da indemnização é claro e apto a garantir a igualdade de tratamento entre expropriados, quer vejam a indemnização fixada por acordo, quer por decisão judicial proferida em autos de expropriação litigiosa.

Tal como afirmou este Tribunal no Acórdão n.º 15/2000, também referido na decisão recorrida:

«6. […] [A] regra contida no nº 2 do artigo 62º da Constituição apenas impõe que a indemnização, calculada com referência à data da declaração de utilidade pública, seja atualizada (no momento da decisão final) de modo a colocar o património do expropriado na situação em que se encontraria caso não tivesse ocorrido a expropriação. Assim, o critério de atualização apenas terá que permitir, como decorrência da norma constitucional, a anulação da depreciação do valor do bem expropriado inerente ao decurso do tempo.

A evolução do índice de preços no consumidor possibilita a efetiva atualização da indemnização decorrente da expropriação, uma vez que reflete de modo tendencialmente exato as alterações do valor dos bens no mercado. Consubstancia, desse modo, um critério razoável, adequado, proporcional e justo de atualização da indemnização expropriativa (note-se que, pelo menos em abstrato, são configuráveis variações das taxas no sentido de uma maior ou menor aproximação da taxa de inflação à taxa de juro legal, pelo que, no limite, a atualização de acordo com aquela taxa pode até facultar um valor superior ao que resultaria da atualização de acordo com a taxa legal de juros).

Nessa medida, a norma em apreciação, ao determinar a atualização da indemnização por expropriação de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, não viola o disposto no artigo 62º, nº 2, da Constituição. Na verdade, tal norma concretiza antes uma ideia de justiça efetiva na compensação do particular pelo ato expropriativo.»

No entanto, se a «atualização» legalmente prevista se impõe para proteger os expropriados das consequências da desvalorização monetária que possa registar-se durante o processo de expropriação (neste sentido, v. também o Acórdão n.º 263/1998), a desconsideração dos «índices negativos» de inflação registados durante o mesmo período, que a recorrente defende, já excederia manifestamente o objetivo de colocar o expropriado em condições de poder adquirir um bem de igual valor. Como bem assinalou o tribunal a quo, «Se na atualização fossem excluídos os períodos de inflação negativa (deflação) o poder de aquisição na data da decisão final não seria coincidente com o que tinha à data da DUP [declaração de utilidade pública], mas seria superior e, saía do conceito de justa indemnização consagrado no art. 62 da Constituição, quer em vários preceitos do Cód. das Expropriações, pois que o expropriado receberia um montante com valor real superior ao valor de mercado do bem na data da DUP.»

Advoga a recorrente que esta solução se justificaria ainda à luz do artigo 62.º da Constituição, bem como dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, para compensar ou mitigar os «danos» causados pela «indisponibilidade do valor indemnizatório» durante o processo de expropriação. Mas – a admitir-se que esta seria uma via adequada de «ressarcimento» dos prejuízos invocados – fica por demonstrar que uma tal pretensão encontre fundamento no ordenamento jurídico vigente.

Por um lado, a lei prevê que, na hipótese de haver recurso da decisão arbitral que fixe a indemnização, «o juiz atribui imediatamente aos interessados (…) o montante sobre o qual se verifique acordo», podendo ainda os titulares do direito a indemnização requerer, mediante a prestação de garantia ou caução, que lhe seja entregue a parte da quantia sobre a qual não se verifica acordo (cf. os n.os 3 e 4 do artigo 52.º do Código das Expropriações). Deste modo, e considerando que a lei estabelece prazos relativamente curtos para a tramitação do processo de arbitragem (cf. os artigos 42.º e seguintes do mesmo Código), a invocada indisponibilidade do montante indemnizatório sempre seria temporária e parcial.

Por outro, tal como este Tribunal já teve oportunidade de esclarecer no Acórdão n.o 15/2000, o expropriado que aguarda a decisão final do processo de expropriação não se encontra na posição de um credor que aguarde o cumprimento tardio da obrigação da indemnizar, já que «no decurso da ação (desencadeada pelos expropriados, sublinhe-se) a prestação ainda não está determinada, ou seja, não é líquida. Com efeito, o que se discute no processo é precisamente o montante indemnizatório devido por força do ato expropriativo, o que impede, naturalmente, a fixação definitiva do valor em causa. (…) Não existe, pois, qualquer discriminação dos expropriados em relação às situações nas quais um credor vê reconhecido o seu crédito: de acordo com o regime geral a que se fez referência, enquanto o crédito não for líquido, não se contam juros moratórios, tal como acontece com a indemnização devida aos expropriados. Verifica-se antes, e ao contrário do que pretendem os recorrentes, uma efetiva equiparação entre as duas categorias de situações.» (v. o n.º 7).

A solução propugnada pela recorrente dá como pressupostos «danos» cuja existência e extensão fica, assim, por demonstrar. Improcedem, pois, todas as alegações apresentadas quanto à primeira das dimensões normativas enunciadas no presente recurso.

9. Mostra-se, outrossim, desprovida de fundamento a alegação de que o artigo 24º, n.os 1 e 2, do Código das Expropriações, na interpretação segundo a qual a atualização das indemnizações devidas em expropriações por utilidade pública pretende exclusivamente a correção do valor da indemnização em função do poder de compra (segundo a evolução do índices de preços no consumidor), devendo assim refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório, mesmo que verificados depois de decorridos cinco anos sobre o início do correspondente processo judicial, contende com o direito a uma decisão definitiva em prazo razoável.

Também esta alegação parte de premissas que não podem dar-se por verificadas. Desde logo, não se vê razão para estabelecer, em geral e abstrato, que o prazo de cinco anos é o único prazo que pode ter-se por razoável para a conclusão de qualquer processo de expropriação. Ademais, a recorrente pressupõe a existência de danos imputáveis à expropriante, resultantes da morosidade na prolação da decisão final do processo de expropriação, que não podem ter-se por verificados, sobremaneira quando não há evidência de que essa decisão possa ser tanto mais «penalizadora» dos titulares do direito a indemnização, quanto mais delongado for o processo de expropriação.

De resto, não se vê que o preceituado no artigo 24.º, n.os 1 e 2 do Código das Expropriações, na interpretação contestada pela recorrente, imprima particular morosidade à tramitação processual ou constitua um especial incentivo à adoção de comportamentos dilatórios, já que a evolução dos índices de acordo com os quais são atualizados os montantes indemnizatórios, estando sujeita a oscilações, está inteiramente subtraída à influência de qualquer das partes processuais.

Considerando, enfim, que, a verificar-se a ocorrência de danos em consequência da morosidade na prolação da decisão final do processo de expropriação, sempre disporão os expropriados dos meios jurídicos próprios para obter a devida reparação, resta concluir que é manifestamente infundada a alegação de que a norma impugnada configura um obstáculo a que o titular do direito a indemnização por expropriação obtenha uma decisão judicial em prazo razoável, razão pela qual, também quanto a esta questão, não merece provimento o presente recurso.

III – Decisão

10. Em face do exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional o artigo 24º, n.os 1 e 2, do Código das Expropriações (aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de setembro) na interpretação segundo a qual a atualização das indemnizações devidas em expropriações por utilidade pública pretende exclusivamente a correção do valor da indemnização em função do poder de compra (segundo a evolução do índices de preços no consumidor), devendo assim refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório;

b) Não julgar inconstitucional o artigo 24º, n.os 1 e 2, do Código das Expropriações, quando interpretado no sentido de a atualização das indemnizações devidas em expropriações por utilidade pública visar exclusivamente a correção do valor da indemnização em função do poder de compra (segundo a evolução do índices de preços no consumidor), devendo assim refletir os índices negativos que se hajam verificado entre a declaração de utilidade pública e o trânsito em julgado da decisão que fixa o valor indemnizatório, mesmo que verificados depois de decorridos cinco anos sobre o início do correspondente processo judicial; e, consequentemente,

c) Negar provimento ao recurso.

Custas devidas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios previstos no n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma e a prática deste Tribunal em casos semelhantes.

Lisboa, 3 de novembro de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro

Atesto os votos de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa.

Lino Rodrigues Ribeiro