441/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 718/2022

Processo n.º 441/21

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que são recorrentes A., e Outros, e recorridos o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P. («IGFEJ») e B., os primeiros interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC») do acórdão daquele Supremo Tribunal, de 10 de março de 2021, que remetendo para a fundamentação do Acórdão do mesmo Tribunal, de 2 de dezembro de 2020 (Processo n.º 01640/08.5BELRS), negou provimento ao recurso de revista interposto da decisão de julgar improcedente a impugnação dos atos de autoliquidação do tributo previsto no artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril (na sua redação original), relativos aos anos de 2005 a 2008.

Desta decisão foi interposto recurso de constitucionalidade, tendo sido requerida a apreciação da inconstitucionalidade do referido preceito «em todas as suas dimensões normativas, ou seja, nas dimensões normativas que estabelecem o dever de cada notário “por sua conta [entregar] ao Ministério da Justiça: a) Por cada escritura – (euro) 10; b) Por cada um dos demais actos que pratica – (euro) 3”, valores que, segunda a norma em causa, têm como suposta contrapartida o “acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça”, a “utilização do Arquivo Público” e o[s] “Serviços de Auditoria e Inspeção”».

2. As partes foram notificadas para alegar, nos termos previstos no artigo 79.º da LTC, tendo a recorrente apresentado as seguintes conclusões:

«Conclusões

A. A “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia materialmente um imposto na medida em que inexiste, no recorte legal da mesma, qualquer contraprestação – menos ainda bilateral e sinalagmática – por um benefício auferido pelos Notários ou por um custo por estes causados que aquela “taxa” se destine a compensar.

B. Resta, por isso, seguir o percurso interpretativo trilhado por este Tribunal Constitucional, mormente nos Acórdãos n.os 365/08 ou 536/2015, assumindo como pressuposto que “a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo”.

C. Cumpre referir que o Ac. n.º 320/2016 deste TC, que incidiu sobre este mesmo tributo, procedeu a uma exaustiva e muito clara exposição sobre os critérios de base jurisprudencial-constitucional que opõem os conceitos de “taxa” e “imposto” (trata-se mesmo de um dos mais completos acervos de jurisprudência constitucional relativa ao histórico de oposição entre estas duas figuras tributárias no plano constitucional).

D. Porém, e com o devido respeito, este TC não logrou efetuar a devida transposição do recorte conceptual e tratamento dogmático destas duas figuras para o caso em análise, desvirtuando assim as orientações que a jurisprudência consolidada que citou, e bem, determinariam, conforme muito bem é assinalado no voto de vencido subscrito pela Veneranda Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e pelo Venerando Conselheiro João Caupers neste mesmo Ac. n.º 320/2016.

E. A “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 não se traduz (i) na prestação concreta de um serviço público, (ii) na utilização de um bem do domínio público ou às vezes também privado (iii) ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, o que, nos termos do disposto no artigo 4.º da LGT, seria necessário para que pudesse este tributo ser qualificado como taxa.

F. Diferentemente, a “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia um verdadeiro imposto, unilateral e coativo, imposto aos Notários sem qualquer correspondência com serviços públicos prestados pelo Estado e de que estes efetivamente beneficiem ou sejam causadores e sem causa ainda na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, o qual soçobra pela inexistência de uma proibição ou obstáculo que careça de levantamento e que a “taxa” pudesse destinar-se a compensar.

G. Está provado nos autos que os Notários (nos quais se integram os ora Recorrentes) não beneficiam (i) do “acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação do Ministério da Justiça”, (ii) da “utilização do Arquivo Público” e (iii) dos “Serviços de Auditoria e Inspecção”, que a norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 estabelece que a “taxa” se destina a ressarcir.

H. Não há, pois, em nenhum desses três casos, qualquer motivo juridicamente legítimo para a criação da taxa.

I. No que respeita aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça — que seria, nos termos do artigo 16.º da Portaria 385/2004, uma contraprestação pública enquadrada na taxa em causa —, a inconstitucionalidade é evidente, pois que, até hoje, o Estado não conferiu aos Notários o direito a aceder a “sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação” que justifiquem o pagamento de qualquer quantia.

J. Donde, não só não foi criado o “Sistema de Informatização Notarial”, como os sistemas próximos desse que foram entretanto criados pelo Estado nunca foram disponibilizados aos Notários — como sucede, por exemplo, com o importantíssimo serviço “Casa Pronta”, só disponível para as Conservatórias (e para as instituições bancárias).

K. O que significa que, nessa parte, os montantes pagos pelos Notários, nos termos do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, não consubstanciam o pagamento de uma taxa (por falta de contraprestação específica), mas de um imposto.

L. Como bem é assinalado no voto de vencido subscrito pela Veneranda Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e pelo Venerando Conselheiro João Caupers no Ac. 320/2016, o facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de este aceder a qualquer sistema, faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço, mas sim a prática de um ato pelo próprio notário.

M. Assim sendo, uma vez que “[a]base funcional da distinção entre taxa e imposto não impõe [...] uma sinalagmaticidade pré-jurídica, mas sim uma sinalagmaticidade construída juridicamente e um sentido de correspectividade suscetível de ser entendido e aceite como tal pelos cidadãos atingidos” (Acórdão n.º 410/00), haverá de concluir-se que, porque impossibilitada qualquer correspetividade real ou percetível pelos sujeitos passivos, o tributo objeto de análise nos presentes autos deverá reconduzir-se à categoria dos impostos.

N. Relativamente à suposta utilização do Arquivo Público, a cobrança da “taxa” é ainda mais injustificada à luz do direito das taxas, pois que só os Notários a quem foram atribuídas as licenças de atribuição de Cartórios Notariais que substituíram os antigos Cartórios Notariais Públicos é que ficaram com o dever e obrigação de manter os Arquivos existentes em tais Cartórios, mas todos pagam a mesma “taxa” do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria n.º 385/2004, pelo que há quem pague por coisa que não devia — em relação a esses, é manifesto a falta de causa para o pagamento e, logo, a inconstitucionalidade do tributo criado e cobrado.

O. Por outra banda, a existência de Arquivo Público não configura a prestação concreta de qualquer serviço público. Não há, de facto, qualquer serviço que seja individual e especificamente prestado aos Notários por conta do Arquivo Público — e se não há serviço desses, falta a justificação legal e constitucional para a cobrança da taxa.

P. Também aqui, como é assinalado no voto de vencido subscrito pela Veneranda Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e pelo Venerando Conselheiro João Caupers no Ac. 320/2016, o facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de existir algum acesso ou serviço relativo ao “arquivo público”, faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço, mas sim a prática de um ato pelo próprio notário.

Q. No que diz respeito aos Serviços de Auditoria e Inspeção, que também se encontram elencados no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria em apreço, o pagamento da “taxa” destinar-se-ia a custear ou cobrir os encargos com a realização das auditorias e das inspeções.

R. Acontece que daí não resulta, claro, qualquer contraprestação específica a favor dos Notários, ou, se se preferir, não há aí — como se exige na jurisprudência deste Tribunal Constitucional e na lei, no n.º 2 do artigo 4.º da LGT — “a prestação concreta de um serviço público”.

S. Uma vez mais, assinala-se, no voto de vencido subscrito pela Veneranda Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e pelo Venerando Conselheiro João Caupers no Ac. 320/2016, que o facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de ocorrer uma auditoria ou inspeção, faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço mas sim a prática de um ato pelo próprio notário.

T. Conclui-se que a “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia um verdadeiro imposto, sendo a norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 orgânica e materialmente inconstitucional.

U. Acresce que a consignação da receita ao IGFPJ, prevista no n.º 2 do artigo 16.º da Portaria 385/2004, reforça a inconstitucionalidade, pois este instituto, dotado de autonomia administrativa e financeira, não é a entidade que tem competência para atuar ou prestar qualquer dos serviços ou contraprestações previstas na norma, como bem se sublinha no voto de vencido subscrito pela Veneranda Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e pelo Venerando Conselheiro João Caupers no Ac. 320/2016.

V. São, neste contexto, seis as inconstitucionalidades de que padece a norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, na interpretação, sufragada pelo TCAS e pelo STA nos Acórdãos proferidos nos autos, no sentido da qual é admissível a cobrança aos Notários de um tributo especial pelo mero exercício da sua atividade.

W. A primeira das inconstitucionalidades que inquina a norma constante do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 é a inconstitucionalidade orgânica desta norma por violação do princípio constitucional da legalidade fiscal previsto do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

X. Esta inconstitucionalidade deriva do facto de o tributo pago pelos Recorrentes ao abrigo do referido n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 configurar materialmente um imposto e ter sido criado por mera Portaria.

Y. Tendo os ora Recorrentes logrado demonstrar supra que a “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia, outrossim, um imposto – não se revestindo das características próprias das taxas como sejam a bilateralidade e sinalagmaticidade em que a exigência e o montante da taxa traduzam a contraprestação específica de um benefício ou de um prejuízo ou encargo ao Erário Público efetivamente auferido ou causado por estes – é forçosa a conclusão de que a criação deste imposto por simples Portaria fere de inconstitucionalidade orgânica a norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP, onde se encontra consagrado o princípio da legalidade fiscal.

Z. A segunda das inconstitucionalidades que inquinam a validade do tributo previsto no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 e que, nessa medida, ferem de forma intolerável a norma daquele n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 resulta da patente violação do princípio da igualdade, ínsito no artigo 13.º da CRP.

AA. É que os Notários beneficiam, é certo, do acesso a diversos sistemas de comunicação online atualmente disponíveis em termos sustentáveis de acesso generalizado, como os serviços “Registos On-line”, “Empresa On-line”, “Certidão Permanente” e “Automóvel On-line” — mas estes mesmos serviços (além de em nada estarem relacionados com os serviços que iriam ser abrangidos pelo “Sistema de Informatização Notarial”), são disponibilizados a terceiros (solicitadores, advogados, empresas em geral, cidadãos) em condições de absoluta gratuitidade.

BB. Ora, tal redunda numa conclusão evidente: a “taxa” do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 é sectorial (rectius, profissional), aplicando-se somente a uma pequeníssima parcela dos utilizadores e beneficiários dos serviços disponibilizados pelo Estado.

CC. De quanto resulta a manifesta inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 quando interpretada no sentido de impor a apenas um grupo da sociedade – os Notários – o pagamento de um tributo pela utilização de um serviço disponibilizado gratuitamente a todos os outros cidadãos.

DD. Razão pela qual se encontra a norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 ferida de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade, constitucionalmente consagrado no artigo 13.º da Lei Fundamental.

EE. Note-se, ademais, que ainda que assim não se entendesse – o que apenas se equaciona, sem conceder, por cautela de patrocínio –, sempre seria de concluir que de duas uma:

(a) ou se considera — o que só por hipótese se admite seja verdade, pois a “taxa” não foi criada a pensar neles, mas no “Sistema de Informatização Notarial” — que as quantias previstas no artigo 16.º da Portaria 385/2004 são também imputáveis à utilização desses serviços ou sistemas, e então a taxa (e a norma do n.º 1 do artigo 16.º que a prevê) é inconstitucional por violação grosseira do princípio da igualdade;

(b) ou não se considera que tais quantias são imputáveis à utilização desses serviços, e então a taxa não terá qualquer causa ou serviço concreto que a justifique, e será consequentemente um imposto, logo, inconstitucional por violação do princípio da legalidade tributária nos termos acima descritos.

FF. Desta diferença de tratamento entre os Notários e os cidadãos em geral, que não pode ser justificada pela natureza das funções cometidas aos Notários (visto que os serviços em causa são oferecidos em condições de gratuitidade a advogados e solicitadores, também estes cujas funções se divisam no quadro do interesse público), resulta inequivocamente a inconstitucionalidade material da norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 quando interpretada no sentido de impor a apenas um grupo da sociedade – os Notários – o pagamento de um tributo pela utilização de um serviço disponibilizado gratuitamente a um leque alargado de cidadãos, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP.

GG. A terceira e quarta inconstitucionalidades que ferem o artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 e que se pretende que este Tribunal Constitucional aprecie reside na inconstitucionalidade material daquela norma por violação dos princípios da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica.

HH. Estas duas inconstitucionalidades permitem um tratamento conjunto resultante da conjugação das disposições normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também do artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que, caso se considere que o tributo previsto naquela norma se enquadra no conceito de taxa – o que apenas se equaciona, sem conceder, por cautela de patrocínio, a segunda das três alegadas contraprestações em que assenta este tributo – a saber, a “utilização do Arquivo Público” – é por si mesma fonte de elevados desproporcionados para os Notários, ao qual acresce o pagamento deste tributo.

II. Não só não existe, neste caso, um benefício que a “taxa” prevista no n.º 1 do artigo 16.º sub judice vise compensar, como tão-pouco é gerado pela utilização do Arquivo Público qualquer encargo para o Erário Público que aquela “taxa” possa destinar-se a compensar.

JJ. Acresce que, na medida em que a imposição de um tributo sustentado na utilização do Arquivo Público onera de forma particular os sujeitos passivos daquele mesmo tributo (é dizer, os Notários), verifica-se uma cumulação das despesas no património do particular (do Notário): por um lado, da despesa com a manutenção do Arquivo, por outro lado, da despesa com o pagamento da “taxa”.

KK. Tal redunda, pois, numa violação do princípio da proporcionalidade previsto nos artigos 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2 da CRP.

LL. Mas existe outra dimensão onde a violação do Princípio da Proporcionalidade consegue ser ainda mais evidente pois, como é sabido, no domínio das taxas, o princípio da proporcionalidade configura-se como a necessidade de uma relação entre o custo efetivamente causado pelo sujeito passivo ou o benefício efetivamente auferido por este e o valor da taxa, razão pela qual não pode o montante da taxa a cobrar ser “completamente alheio ao custo do serviço prestado”.

MM. Esta desproporção é tanto maior quanto mais se desse por inexistentes as diferentes causas que supostamente a justificam, elencadas no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004.

NN. Ou seja, mesmo que, por mera hipótese de raciocínio, se viesse concluir que, afinal, há um qualquer serviço público nesta taxa — não se vê qual — a sua inconstitucionalidade sempre resultaria do seguinte facto: se o Estado criou uma taxa devida supostamente por três contraprestações públicas (“acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação do Ministério da Justiça”, “Arquivo Público” e “Serviços de Auditoria e Inspeção”) e lhes fez corresponder um montante proporcional de € 10 (dez euros) por cada escritura e € 3 (três euros) por cada um dos demais atos que o Notário pratica, essa taxa é inevitavelmente inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, quando afinal se constata (damos agora por pressuposto, também a benefício de raciocínio) que afinal só há uma contraprestação pública — não se vê qual —, pois os montantes em causa, estabelecidos para as três contraprestações, são necessariamente desajustados à realidade, pecando por excesso.

OO. A quinta das inconstitucionalidades cuja apreciação deste Tribunal Constitucional é requerida reside na violação do princípio da proteção da confiança operada pela interpretação que é feita pelo Tribunal a quo da “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004.

PP. Face a tudo o que antecede, resulta incontestável, no entendimento dos Recorrentes, a inconstitucionalidade material da “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 e, por conseguinte, da norma contida no n.º 1 do artigo 16.º daquela Portaria, por violação do princípio da proteção da confiança, corolário do princípio do Estado de Direito Democrático contido no artigo 2.º da CRP, na interpretação segundo a qual pode ser cobrado aos Notários um tributo como o ora em apreço pelo mero exercício da atividade notarial, entendendo-se que tal consubstancia um licenciamento efetuado pelo Estado e que este tributo visa remunerar, maxime quando considerado que nenhuma contraprestação existe e que serviços que alegadamente fundamentam esta “taxa” são disponibilizados gratuitamente aos cidadãos em geral.

QQ. Finalmente, a sexta das inconstitucionalidades assacadas à norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 reside na frontal violação do princípio da igualdade na vertente de capacidade contributiva, ínsito nos artigos 2.º, 13.º e 104.º da CRP.

RR. Na realidade, os Notários são já tributados segundo a sua capacidade contributiva em sede de imposto sobre o rendimento, razão pela qual é absolutamente vedada e inadmissível a tributação em duplicado – por via da “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, que incide sobre todos os atos notariais – o mesmo é dizer, sobre os rendimentos profissionais auferidos pelos Notários.

SS. Efetivamente, incidindo sobre a capacidade contributiva indiciada por cada Notário, ou (i) se trata de um imposto ou (ii) há uma dupla tributação, na medida em que essa capacidade já se encontra tributada pelos Impostos sobre o Rendimento a que os Notários estão sujeitos, em todo o caso vedada pelo princípio da capacidade contributiva consagrado nos artigos 13.º e 104.º da CRP.

Nestes termos, e sempre com o douto suprimento de V. Ex.as, deverá ser declarada:

* a inconstitucionalidade orgânica da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, por violação do princípio constitucional da legalidade fiscal previsto do artigo 165º/1, alínea i), da CRP, na medida em que o tributo pago pelos Recorrentes ao abrigo do referido artigo 16.º configura materialmente um imposto, tendo sido criado por mera Portaria.

* a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º e também no artigo 266.º, n.º 2, da CRP, na medida em que, caso se considere que o tributo previsto naquela norma se enquadra no conceito de taxa, a primeira das três alegadas contraprestações em que assenta este tributo — a saber, o “acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação do Ministério da Justiça” — é prestada a advogados e solicitadores, no exercício da sua profissão, e a qualquer cidadão ou empresa, de forma total e comprovadamente gratuita.

* a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, por violação do princípio da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica, resultante da conjugação das disposições normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que, caso se considere que o tributo previsto naquela norma se enquadra no conceito de taxa, a segunda das três alegadas contraprestações em que assenta este tributo – a saber, a “utilização do Arquivo Público” – é por si mesma fonte de elevados encargos para os Notários, ao qual acresce o pagamento deste tributo.

* a inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade, do artigo 16.º, na medida em que só os Notários a quem foram atribuídas as licenças de atribuição de Cartórios Notariais que substituíram os antigos Cartórios Notariais Públicos é que ficaram com o dever e obrigação de manter o Arquivos Público (cf. artigo 121.º do Código do Notariado), mas o tributo incide sobre todos os Notários, quer tenham sido beneficiados ou não com a guarda do mencionado Arquivo Público.

* a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, por uma segunda violação do princípio da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica, resultante da conjugação das disposições normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que, tendo o tributo sido criado como contraprestação pela prestação de três serviços públicos, mesmo que se considere que um ou dois desses serviços públicos são efetivamente prestados (embora não se veja quais), deverá ser apreciado se a desproporcionalidade do valor do tributo (ou a sua não-correspetividade) e inconstitucional nos termos supra referidos, uma vez que este valor terá sido estabelecido como contraprestação de três serviços públicos (e não apenas um ou dois deles).

* a inconstitucionalidade orgânica e material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, por violação do princípio da legalidade fiscal e por uma terceira violação do princípio da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica, resultante do artigo 165º, nº 1, alínea i), e da conjugação das disposições normativas artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que o tributo criado pelo referido artigo 16.º tem como incidência objetiva todos e cada um dos atos praticados por cada Notário, independentemente dos mesmos acederem ou não a quaisquer sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação, de utilizarem ou não o mencionado arquivo público e serem auditados ou não pelos serviços de auditoria e inspeção, sendo que os citados princípios constitucionais exigem, (i) para que se trate de uma taxa, que haja prestação concreta de um serviço público efetivo, senão será imposto, ou (ii) exigem uma equivalência jurídica minimamente satisfatória entre o valor da taxa e o valor das (alegadas) prestações de serviços públicos sobre os quais assenta o tributo.

* a inconstitucionalidade orgânica ou material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de Abril, por violação do princípio da legalidade fiscal e da capacidade contributiva, contidos no artigo 165º, nº 1, alínea i), e nos artigo 13.º e 104.º da CRP, na medida em que o tributo criado pelo referido artigo 16.º tem como incidência objetiva todos e cada um dos atos praticados por cada Notário, incidindo assim sobre a capacidade contributiva indiciada por cada Notário, o que (i) significa que se trata de um imposto; ou (ii) significa que há uma dupla tributação, na medida em que essa capacidade já se encontra tributada pelos Impostos sobre o Rendimento a que os Notários estão sujeitos.

determinando-se, consequentemente a reforma da decisão recorrida de acordo com esse juízo de constitucionalidade.»

3. O recorrido Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I.P. («IGFEJ») apresentou contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos:

«Das Conclusões

1. Em suma, o tributo estabelecido no nº 2 do artigo 16º da Portaria nº 385/2004, de 16 de abril, é configurado como taxa e tem os seus alicerces numa “concreta prestação de serviço público”, em cumprimento do previsto no nº 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária.

2. No que respeita à falta de serviço público concreto, assinala-se que o tributo é devido pela prestação de uma universalidade de serviços, já exaustivamente identificados nos autos, e não por alusão a um serviço em concreto.

3. Nessa medida, não se mostra pertinente, para a questão em estudo, a efetiva utilização de um serviço específico.

4. Acresce que, os serviços em análise foram progressivamente disponibilizados, como decorre da própria petição inicial.

5. O tributo em debate não padece de qualquer das inconstitucionalidades imputadas, designadamente, orgânica, ou por violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade.

6. O próprio Tribunal Constitucional tem vindo a pugnar pelo entendimento de acordo com o qual o Governo tem competência para proceder à aprovação de taxas – de forma concorrente com a Assembleia da República que as pode revogar, é certo.

7. Forçoso será concluir pela não violação do princípio da legalidade fiscal.

8. Há que ter em linha de conta que a utilidade que o profissional retira dos serviços disponíveis é superior à do cidadão comum.

9. Premissa que justifica a onerosidade dos serviços para os recorrentes.

10. Daqui resultando a não violação do princípio da igualdade.

11. No caso vertente relembra-se que o valor da taxa previsto corresponde a 10,00 € por cada escritura e 3,00 € pelos restantes atos praticados.

12. Não pode, por isso, afirmar-se a inexistência de uma correspondência mínima entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado;

13. Não se verificando, deste modo, a violação do princípio da proporcionalidade.

14. Não estão preenchidos os pressupostos quer permitem legitimar a alegação da violação do princípio da confiança.

15. Efetivamente, os recorrentes entendem que, pela simples circunstância de determinados serviços serem gratuitos em dado momento, o serão definitivamente.

16. Contudo, essa era a convicção, somente, dos recorrentes.

17. Que, com base em tais convicções, teriam definido os seus “planos de vida”.

18. Com o devido respeito, não se compreende como razoável este raciocínio que, na verdade, se traduz na ideia de que os recorrentes estariam certos que os encargos com o exercício da sua atividade – a prestação dos serviços em debate nos autos ou outros - permaneceriam imutáveis;

19. Que os “planos de vida” elaborados por cada um dos recorrentes tinham como princípio que nenhum outro encargo surgiria;

20. Perceção que dificilmente se concede.

21. Numa outra perspetiva, mostra-se justificada a implementação da taxa prevista no artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril – e o terminus da gratuitidade dos serviços em causa - considerando:

22. A vertente pública da função exercida pelos recorrentes;

23. A importância dos serviços a disponibilizar para o exercício da atividade e os encargos associados.

24. Por fim, no que concerne à consignação da receita, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 164/2012, que aprova a sua orgânica, tem por missão a gestão dos recursos financeiros do Ministério da Justiça.

25. Única razão pela qual a receita em debate lhe foi legalmente consignada;

26. E que em nada colide com a caraterização do tributo como taxa.

27. Sendo certo que as aludidas receitas são, posteriormente, afetas aos recursos da justiça

(…).»

4. Decorrido o prazo, a recorrida B. não apresentou contra-alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. As questões de constitucionalidade suscitadas nos presentes autos são idênticas às apreciadas por este Tribunal nos Acórdãos n.os 320/2016 e 303/2020, em que se decidiu não julgar inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril (entretanto revogado pela Portaria n.º 574/2008, de 4 de julho), cuja redação era a seguinte:

«Artigo 16.º

Ministério da Justiça

1 - Pelo acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, pela utilização do Arquivo Público e pelos Serviços de Auditoria e Inspeção, o notário por sua conta entrega ao Ministério da Justiça:

a) Por cada escritura - (euro) 10;

b) Por cada um dos demais atos que pratica - (euro) 3.

2 - A receita proveniente da cobrança a que se referem o número anterior e o artigo 15.º será depositada mensalmente até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que a conta encerrada disser respeito, à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial, do Ministério da Justiça.»

Os ora recorrentes pugnam por que seja reapreciada a posição adotada por este Tribunal naqueles arestos, reiterando que o tributo criado por esta norma deve ser qualificado como um imposto e, por conseguinte, deve a norma ser julgada formal, orgânica e materialmente inconstitucional, por invadir a reserva relativa de competência da Assembleia da República e contender com os princípios da legalidade fiscal, da igualdade e da capacidade contributiva (cf., respetivamente, os artigos 165.º, n.º 1, alínea i), 103.º, n.º 2 e 13.º da Constituição). A entender-se que o tributo deve ser qualificado como uma taxa, pugnam os recorrentes por que este seja julgado materialmente inconstitucional, por contender com os princípios da equivalência e da proporcionalidade (cf. os artigos 13.º e 18.º, n.º 2 da Constituição). Alegam, enfim, que a norma em apreço contende com o princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Lei Fundamental.

No entanto, não logram apresentar argumentos novos e distintos dos que já foram objeto de detida apreciação por este Tribunal nos arestos citados, como seguidamente se verá.

6. Quanto à natureza do tributo e à sua compatibilidade com os princípios da equivalência e da proporcionalidade, e fazendo apelo a ampla e constante jurisprudência constitucional precedente (v., em especial, os n.os 4 e 5 do Acórdão n.º 320/2016), concluiu-se no Acórdão n.º 320/2016 o seguinte:

«6. O Decreto-Lei n.º 26/2004, de 24 de fevereiro, aprovou, no uso de uma autorização legislativa, o Estatuto do Notariado.

Com tal aprovação pretendeu, fundamentalmente, o legislador, adotando «o sistema do notariado latino», consagrar em Portugal uma nova figura do notário, figura essa que passaria doravante a revestir «uma dupla condição, a de oficial, enquanto depositário da fé pública delegada pelo Estado, e a de profissional liberal, que exerce a sua atividade num quadro independente.» (Exposição de motivos do decreto-lei). Neste contexto, determina o Estatuto do Notariado que «[o] notário é o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública», sendo «simultaneamente um oficial público que confere autenticidade aos documentos e assegura o seu arquivamento e um profissional liberal que atua de forma independente, imparcial e por livre escolha dos interessados» (artigo 1.º, n.os 1 e 2, do Estatuto). Além disso, sendo ainda, de acordo com o n.º 3 do artigo 1.º do Estatuto, «[a] natureza pública e privada da função notarial incindível», o notário está simultaneamente sujeito à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça e dos órgãos competentes da Ordem dos Notários (artigo 3.º), competindo-lhe em geral «redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados, a qual deve indagar, interpretar e adequar ao ordenamento jurídico, esclarecendo-os do seu valor e alcance» (artigo 4.º, n.º 1 do Estatutos)

Perante esta condição estatutária, onde avultam, tanto a dupla condição que é hoje marca distintiva da função notarial (função própria de um oficial público que atua de forma independente, como profissional liberal), quanto as competências que nessa função vêm incluídas (resumidas em uma competência geral de redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados), duas conclusões há que podem desde já ser retiradas. Em primeiro lugar, uma diferença visível separa nestes domínios os Notários de profissão, por um lado, e os cidadãos, os advogados e solicitadores, por outro. É certo que todos necessitarão de recorrer a serviços prestados pelos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, estejam esses serviços integrados num só «sistema» ou sejam separadamente fornecidos pelo «registo on line», «certidão permanente» ou «empresa on line». Mas enquanto para os segundos o acesso à informação assim disponibilizada será instrumental face à atividade profissional desenvolvida (solicitadores e advogados) ou face a qualquer outro fim (cidadãos), para o Notário do acesso à informação disponibilizada dependerá a possibilidade de exercício da própria profissão, que tem, como vimos, como elemento competencial nuclear, o «redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados». Sendo hoje o Notário um oficial público que atua como profissional independente, as informações disponibilizadas pelos serviços existentes de justiça constituem – ou recte: o acesso ou a possibilidade de acesso a essas informações constitui – uma utilidade que lhe será exclusiva, uma vez que é dela que depende o desenvolvimento da própria atividade liberal que o distingue. O core business da atividade notarial depende da existência destes serviços e do acesso do profissional a eles. E depende de forma única e exclusiva, uma vez que o Notário e só o Notário é, nos termos do nosso direito, «o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública».

Sendo assim as coisas, nenhuma razão há para que se considere – como o fazem os recorrentes – que o tributo em causa é discriminatório para os Notários, uma vez que só estes pagam para aceder a serviços que os demais cidadãos podem obter gratuitamente. A razão pela qual se pode afirmar que a diferença introduzida pelo direito entre estes dois grupos de pessoas – cidadãos em geral, por um lado, profissionais do notariado, por outro – não configura uma discriminação, ou uma diferença constitucionalmente proibida, está justamente no facto de só os notários de profissão desenvolverem uma atividade independente que, pela sua própria condição e natureza, depende constantemente do acesso ou da possibilidade de acesso à informação prestada. Uma vez que esta profissão, com estas características, não pode ser exercida por um qualquer outro grupo de pessoas, a utilidade que para o Notário detém a prestação desses serviços por parte do Estado não é comparável à utilidade que a mesma pode ter para quem mais quer que seja. O tratamento diferente que é reservado, neste domínio, ao notariado profissional tem assim um fundamento perfeitamente inteligível, pelo que se não pode sustentar que a solução aqui encontrada pelo legislador mereça censura face ao princípio consagrado no artigo 13.º da CRP.

A questão de saber se o tributo imposto pela norma impugnada é, estruturalmente, «unilateral» ou «bilateral» há de resolver-se em harmonia com o que acaba de ser dito. Tal como alegam os recorrentes, a «sorte» dos dois argumentos – o argumento relativo ao caráter igualitário ou discriminatório do tributo, e o outro relativo à sua estrutura bilateral ou unilateral – está estreitamente ligada: da resposta que se der a um dependerá a resposta que se dará a outro.

Na verdade, se o acesso ou a possibilidade constante de acesso aos serviços públicos prestados pela organização e informação de documentos do Ministério da Justiça tem para o Notário de profissão uma utilidade exclusiva, não compartilhada nem pelo cidadão comum nem por qualquer grupo profissional, parece certo que entre a prestação desse serviço por parte da entidade pública estadual e o referido Notário haverá uma correspectividade tal que será em si mesma bastante para que se descubra no tributo as características de «bilateralidade» e de «sinalagmaticidade» que, como vimos, formam o conceito constitucional de taxa. […] O facto de essa «bilateralidade» não implicar, necessariamente, a existência a todo o tempo e em qualquer momento de uma relação perfeitamente individualizada entre cada notário, por um lado, e cada serviço prestado pelo administração estadual – seja ele o registo de documentos e de informação disponibilizados pelas estruturas já existentes [v.g.«registo on line», «empresa on line», «certidão permanente», «automóvel on line»], seja ele o decorrente da existência de um Arquivo Público, ou seja ele, finalmente, o prestado pelos Serviços de Auditoria e Inspeção – é, em si mesmo, irrelevante.

Relevante é o facto da existência de tais serviços proporcionar a cada profissional do notariado uma utilidade exclusiva, em virtude da atividade simultaneamente oficial e pública que é marca distintiva da sua condição estatutária. Uma vez que o exercício de tal atividade depende sempre do acesso ou da possibilidade de acesso aos documentos e informações disponibilizados e (ou) arquivados; uma vez que o exercício de tal atividade está sujeita – e está sujeita em termos exclusivos – tanto à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça quanto à dos órgãos competentes da Ordem dos Notários, a simples disponibilização dos serviços aos notários, e a existência em si mesma dos serviços, que lhe são especialmente dirigidos, de Auditoria e de Inspeção, constituem prestação pública correspetiva da atividade privada, e independente, que exercem.

Tanto mais que, como já se disse, «[a] natureza do tributo, ainda que a correspectividade se medisse apenas em função do custo do serviço, não seria abalada mesmo que no montante a pagar não se repercutisse apenas o custo atomizado do serviço prestado, mas também, o conjunto das despesas inerentes ao funcionamento das entidades que realizam o serviço, recaindo sobre os utentes uma percentagem dos custos globais do funcionamento da respetiva atividade da Administração Pública – sempre sob ressalva da desproporção manifesta.» (Acórdão n.º 115/2002, cit.).

7. […] Dado que «(…) a qualificação como taxa de um dado tributo não depende da verificação de uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço», sendo antes apenas exigível que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material, e não meramente formal – na perceção desse mesmo serviço (cfr. supra, Acórdão n.º 115/2002), não basta, para que ao tribute falte o caráter sinalagmático, uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado. O que é necessário é que essa desproporção seja de tal ordem manifesta que só por si comprometa a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática. No caso, tal manifesta e inequívoca desproporção não pode ser demonstrada. A norma impugnada exige que cada notário pague por cada escritura € 10, e por cada demais ato que pratique €3. Inscrevendo-se a prática de tais atos no âmago das funções notariais, o tributo devido será tanto mais elevado quanto mais intenso for o volume de negócios que o Notário, oficial público, mas também profissional independente, a seu cargo tiver. Também por este motivo, fica por demonstrar a disparidade existente entre o montante devido a título de taxa e a capacidade contributiva de cada profissional do notariado, uma vez que o tributo devido crescerá, em montante, à medida que for crescendo, em intensidade, a atividade liberal desempenhada.»

Esta posição foi reafirmada no Acórdão n.º 303/2020, em que se aduziu o seguinte:

«[…] 2.5. Os argumentos trazidos pelos Recorrentes ao presente recurso, em parte reeditando aqueles que conduziram ao Acórdão n.º 320/2016, não conduzem a uma inversão da jurisprudência.

2.5.1. Desde logo, quanto ao acesso a sistemas de informação, essencialmente pelos motivos referidos no ponto anterior (que aqui se reiteram), sublinhando-se que a bilateralidade do tributo não se esbate pela circunstância de este ser devido por cada ato, “[…] independentemente de [o notário] aceder a qualquer sistema”, uma vez que, como vimos (e como se insiste), essa bilateralidade não se confunde “[…] com a relação obrigacional e sinalagmática que, sendo necessariamente atual e, por isso, não só individualizável como perfeitamente individualizada, [une] em certo momento um determinado sujeito ativo e um determinado sujeito passivo”.

Releva, pelo contrário, que a realização de mais ou menos atos – enfim, a maior ou menor atividade de cada notário – é suficientemente (e objetivamente) reveladora do correspondente maior ou menor benefício do acesso à informação no seu volume de negócios.

Já quanto ao “arquivo público”, acrescendo às razões constantes do Acórdão n.º 320/2016, importa notar que, para além de a atividade notarial, globalmente considerada beneficiar (e, nessa medida, todos os notários beneficiarem também) da existência e organização dos arquivos, aquele termo tem uma vocação que transcende os arquivos a cargo de concretos cartórios notariais, podendo considerar-se abrangidos, designadamente, os arquivos distritais e centrais a que se refere o artigo 34.º do Código do Notariado.

A invocada duplicação de custos não releva para os efeitos pretendidos pelos Recorrentes. Ao contrário do que estes sugerem, não se confundem a natureza e a finalidade da taxa em causa nos presentes autos e os custos em que os profissionais incorrem com o arquivo associado a (apenas alguns) cartórios. Se nem todos os cartórios têm a obrigação de manter o arquivo público, aqueles que têm essa obrigação colhem o benefício da remuneração pela prática de atos com ele relacionados (cfr., designadamente, o artigo 10.º, n.º 7, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril), ficando por demonstrar se, e em que medida, os custos se sobrepõem aos correspondentes proveitos. De todo o modo, não é por esses custos e proveitos que se afere a correspetividade relevante, mas sim pelo benefício da existência de arquivos (os privativos dos cartórios e outros) para a atividade dos notários.

Quanto à realização de auditorias e inspeções, para lá do que foi já afirmado no Acórdão n.º 320/2016, dir-se-á que compete ao Ministro da Justiça a fiscalização da atividade notarial, mediante a realização de inspeções, em tudo o que se relacione com o exercício da função notarial (artigo 57.º, n.º 1, do Estatuto do Notariado). Nessa medida, assume responsabilidades que se destinam a assegurar o normal funcionamento do sistema do notariado, que beneficiam efetivamente todos os profissionais e que originam, pela sua própria natureza, custos de organização e de funcionamento, inerentes à mera atividade dos respetivos serviços.

Se as considerações antecedentes valem por dizer que não há motivos para considerar descaracterizado o sinalagma que se reconheceu existir no Acórdão n.º 320/2016 em termos suficientemente definidos para sustentar a qualificação jurídico-constitucional de taxa do tributo previsto no artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, das mesmas resulta, ainda, que não resulta demonstrada – como não resultava, então, e os Recorrentes não demonstram agora – qualquer desproporção do mesmo tributo, muito menos de uma desproporção tão flagrante que obrigasse a diferente qualificação.»

A bilateralidade que estruturalmente caracteriza este tributo não é, ademais, infirmada pelo «facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de este aceder a qualquer sistema, [o que] faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço, mas sim a prática de um ato pelo próprio notário». Com efeito, importa não esquecer que «(…) a jurisprudência constitucional, desde cedo admite que o legislador conceba taxas cujo pressuposto não seja constituído pela prestação que visa compensar mas por um facto que, de acordo com as regras da experiência, permita inferir com um grau de segurança elevado a realização daquelas prestações. Nestes casos, como acontece com as tarifas de saneamento e de recolha de lixos, a bilateralidade da taxa não é afastada pelo facto do legislador, por razões de ordem técnica, administrativa ou financeira, definir a incidência da taxa e o seu montante através de índices e presunções aptas a denotar a ocorrência de prestações administrativas (Acórdãos n.ºs 76/1988, 1140/1996, 22/2000).» (v. o n.º 7 do Acórdão n.º 344/2019).

Ora, uma vez demonstrada a existência de serviços que «proporciona[m] a cada profissional do notariado uma utilidade exclusiva, em virtude da atividade simultaneamente oficial e pública que é marca distintiva da sua condição estatutária» e considerando que «a simples disponibilização dos serviços aos notários, e a existência em si mesma dos serviços, que lhe são especialmente dirigidos (…) constituem prestação pública correspetiva da atividade privada, e independente, que exercem» (v., novamente, o n.º 6 do Acórdão n.º 320/2016), não se mostra injustificável que a prática de atos notariais tenha sido elegida como um facto que, de acordo com as regras da experiência, permite inferir com segurança que os sujeitos passivos beneficiam individualizadamente daquelas prestações administrativas, pelo que não fica afastada a bilateralidade que estrutura o tributo.

7. Também a circunstância de a receita destas taxas ser consignada ao «Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial do Ministério da Justiça» (a que sucederam, primeiro, o Instituto de Gestão Financeira e Infra-Estruturas da Justiça, I. P. e, depois, o Instituto de Gestão Financeira e Equipamentos da Justiça, I. P.) não pode ser considerada, no plano teleológico, como relevante para a qualificação deste tributo como um imposto, pelas razões expostas no Acórdão n.º 303/2020:

«2.5.3. […] [N]ão sendo decisivo o argumento da (alegada) consignação da receita, o certo é que o sentido do n.º 2 do artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, não é aquele que os Recorrentes lhe dão.

Ali se lê, na verdade, que “[a] receita proveniente da cobrança a que se referem o número anterior e o artigo 15.º será depositada mensalmente até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que a conta encerrada disser respeito, à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial, do Ministério da Justiça [IGFEJ]”. Mas esta indicação regulamentar da titularidade da conta em que é depositado o valor das taxas não significa que se destine a atribuições particulares do IGFEJ (enquanto algo diverso das atribuições do Ministério da Justiça).

O IGFEJ é um instituto público, integrado na administração indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 164/2012, de 31 de julho) e prossegue atribuições do Ministério da Justiça, sob superintendência e tutela do membro de Governo responsável pela área da justiça (artigo 1.º, n.º 2, do mesmo diploma).

Ora, o IGFEJ, I. P. tem por missão a gestão dos recursos financeiros do Ministério da Justiça, a gestão do património afeto à área da justiça, das infraestruturas e recursos tecnológicos, bem como a proposta de conceção, a execução e a avaliação dos planos e projetos de informatização, em articulação com os demais serviços e organismos do Ministério da Justiça (artigo 3.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 164/2012, de 31 de julho).

Entre as suas atribuições, contam-se: desenvolver as atividades de entidade coordenadora do programa orçamental; definir, executar e avaliar, em colaboração com os respetivos serviços e organismos, o orçamento e os planos de investimento do Ministério da Justiça; e coordenar a requisição das verbas inscritas no Orçamento do Estado afetas aos serviços e organismos do Ministério da Justiça (alíneas b), c) e f) do n.º 2 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 164/2012, de 31 de julho).

Assim, ao receber em depósito o valor das taxas nos termos do n.º 2 do artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, o IGFEJ fá-lo no âmbito da gestão dos recursos financeiros da justiça, prosseguindo atribuições, mais amplas, do Ministério da Justiça. O valor da taxa passa a fazer parte daqueles recursos financeiros. Não pode, pois, falar-se – como fazem os Recorrentes – em atribuições ou competências “próprias” do IGFEJ, como se, para efeitos de recursos financeiros, este instituto público não agregasse diversas receitas da justiça, prosseguindo, na área financeira, as atribuições do Ministério da Justiça (e sempre se haveria de concluir que o valor das taxas, ao acrescer aos recursos financeiros da justiça, diminui, na mesma medida, a necessidade de dotação por parte do Ministério da Justiça).

Mas, ainda que se possa olhar – e apenas se poderá fazê-lo na medida descrita – para este depósito como uma receita própria do IGFEJ, ela só será “própria” para poder ser afetada aos recursos da justiça, incluindo as contraprestações em causa nos presentes autos. Sempre seria, então, um caso de “consignação indireta ou orgânica”, em que “o legislador afeta [os tributos] a uma entidade pública como sua receita própria (…) porque sabe competir-lhe a realização de despesas determinadas”, sendo certo que “[d]o ponto de vista do direito fiscal, a consignação material e a consignação orgânica constituem técnicas que servem indistintamente à concretização do princípio da equivalência” (cfr. Sérgio Vasques, O princípio da equivalência como critério de igualdade tributária, Coimbra, 2008, pp. 621/622).

Terá de ser, então, pelo lado das atribuições do Ministério de Justiça (em cuja dimensão financeira comunga o IGFEJ) a verificação da invocada falta de relação entre a taxa e as contraprestações. Ora, é por demais evidente que as contraprestações públicas em causa se inscrevem no âmbito das atribuições do Ministério da Justiça. […]»

8. Revestindo o tributo a natureza de uma taxa, mostra-se privada de fundamento a alegada ofensa do princípio da legalidade fiscal (cf. os artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, da Constituição), restando apreciar da conformidade da norma com o princípio da proteção da confiança, também invocado pelos recorrentes nas suas alegações.

A este respeito, afirmou-se no Acórdão n.º 320/2016:

«8. […] Como atrás se relatou, esta alegação sustentam-na os recorrentes na aplicação, ao caso, do modelo de «testes» que a jurisprudência constitucional tem vindo a utilizar para concluir se, face a certa norma infraconstitucional, ocorre ou não lesão da confiança legítima que os particulares depositavam na manutenção de um certo quadro jurídico que lhes fosse aplicável, ou na continuidade das soluções encontradas pelo legislador na conformação de direitos de que fossem titulares. Baseados neste modelo de «testes», concluem os mesmos recorrentes que, in casu: (i) o legislador manteve, com perspetivas de continuidade, a política de gratuitidade do acesso aos serviços públicos em causa por parte de diversos grupos de profissionais e dos demais cidadãos; (ii) os profissionais do notariado tinham boas e legítimas razões para crer que tal política de gratuitidade se viria a manter, no futuro, de forma universal, isto é, de forma a abranger todos os grupos sociais incluindo o dos Notários; (iii) os profissionais do notariado teceram planos de vida contando com a universalidade de tal política; (iv) não se vê que razões de interesse público podem justificar, em ponderação, a rutura existente na continuidade de tal «comportamento» legislativo, rutura essa que se traduz na imposição, só ao grupo dos notários, de uma «taxa» a pagar para o acesso a serviços que, antes, eram gratuitos.

Deve no entanto dizer-se que à aplicação ao caso deste «modelo de testes», assim feita pelos recorrentes, falta um pressuposto essencial. O contexto em que o Tribunal afere da lesão ou não lesão do princípio da proteção da confiança inscreve-se sempre – como decorre de toda a jurisprudência que sobre a interpretação deste princípio constitucional se debruça, de tal ordem numerosa e conhecida que não vale a pena agora repetir a sua invocação – nos limites à auto- revisibilidade dos atos normativos estaduais.

[…]

Ora, no caso, do que se trata é precisamente do exercício comum deste poder de «autorrevisbilidade» do sentido de atos estaduais anteriormente praticados, poder esse exercido quer pelo legislador, através da definição de um novo regime jurídico a aplicar aos profissionais de notariado, quer pela normação administrativa, através da emissão de um regulamento que visava a concretização do novo regime legislativo. Na verdade, e na sequência do novo Estatuto do Notariado - onde o legislador, em reforma profunda, prevê que, para o futuro, a profissão de notário terá a componente privada, independente ou liberal que antes lhe era desconhecida - a norma impugnada apenas estipula que seja pelos novos profissionais devida uma taxa pela utilização de serviços públicos que lhes são especialmente dirigidos (que esta última decisão do «legislador» tenha vindo a ser, posteriormente, revogada, apenas demonstra que ela integra o exercício de uma função estadual matricialmente orientada pela autorrevisibilidade dos atos praticados). Por este motivo – e porque nenhuma expectativa legítima poderiam ter desde logo os profissionais de notariado na não modificação do Direito que lhes fosse aplicado – não colhe a invocação, para o caso, do princípio constitucional da “proteção da confiança legítima”.»

Esta posição foi reafirmada no Acórdão n.º 303/2020, em que se acrescentou que «não se pode afirmar que o comportamento do Estado, ao não tributar o uso de certos serviços, cria uma expetativa séria e legítima de que não mais serão tributados, ainda que sejam enquadrados em programas de simplificação e desmaterialização – aliás, a limitação da autonomia tributária do Estado que daí decorreria não é aceitável, nem sequer razoável.(…)» (cf. o n.º 2.5.2).

Em face do exposto, e não se descortinando qualquer razão para inverter a posição adotada por este Tribunal nos Acórdãos n.º 320/2016 e 303/2020, a cuja fundamentação se adere, resta negar provimento ao recurso.

III – Decisão

9. Em face do exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril; e, consequentemente,

b) Negar provimento ao recurso.

Custas devidas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios previstos no n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma e a prática deste Tribunal em casos semelhantes.

Lisboa, 3 de novembro de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo Almeida Ribeiro e Joana Fernandes Costa, e tem voto de vencido do Conselheiro Afonso Patrão, que apresenta declaração.

Lino Rodrigues Ribeiro

DECLARAÇÃO DE VOTO

1. Vencido. Ao contrário do que considerou a maioria, considero que o tributo previsto no n.º 1 do artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril — obrigando o notário ao pagamento de 10 euros por cada escritura pública e 3 euros por cada um dos demais atos que elabore — tem natureza unilateral, não havendo qualquer contraprestação individualizada a ele associada. Configura assim um imposto, inserindo-se na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

A posição que fez vencimento justificou a bilateralidade do tributo na consideração de que o «acesso ou a possibilidade constante de acesso aos serviços públicos prestados pela organização e informação de documentos do Ministério da Justiça tem para o Notário de profissão uma utilidade exclusiva, não compartilhada nem pelo cidadão comum nem por qualquer grupo profissional» como «o registo de documentos e de informação disponibilizados pelas estruturas já existentes [v.g. “registo on line”, «empresa on line», «certidão permanente», «automóvel on line»] (i); na circunstância de os notários acederem ao Arquivo Público, sendo que aqueles que estão obrigados à sua conservação colhem «o benefício da remuneração pela prática de atos com ele relacionados (cfr., designadamente, o artigo 10.º, n.º 7, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril)» (ii); e na competência do Ministro da Justiça quanto à «fiscalização da atividade notarial, mediante a realização de inspeções, em tudo o que se relacione com o exercício da função notarial (artigo 57.º, n.º 1, do Estatuto do Notariado)» (iii).

Ora, a meu ver, nenhum dos argumentos procede para demonstrar uma equivalência jurídica entre o tributo suportado pelo notário e a contraprestação a cargo do Estado. Seja porque a contraprestação não existe; seja porque é objeto de tributação autónoma; seja porque o facto tributário se revela desconexo com a contrapartida que alegadamente fundamenta a tributação.

2.1. Desde logo, o acesso aos serviços informáticos de organização e informação do Ministério da Justiça a que o Acórdão alude («“registo on line”, “empresa on line”, “certidão permanente”, “automóvel on line”») é autonomamente tributado: o acesso àquela informação registal implica o pagamento de taxa própria, exigível nos termos do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro) quanto a todos os atos ali elencados.

É, de resto, insólito que o Tribunal Constitucional fundamente a obrigação tributária pelo serviço «empresa online», que permite aos interessados celebrar o negócio de constituição de uma sociedade junto dos serviços de registo em concorrência e em alternativa à sua titulação em negócio perante notário (cfr. Decreto-Lei n.º 125/2006, de 29 de junho). Deste modo, de acordo com a posição que fez maioria, o notário é responsável pelo financiamento de um serviço público cuja utilização afasta a intervenção do notário na constituição de sociedades.

Em segundo lugar, porque ainda que existissem quaisquer «sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça» a que o notário acedesse como condição do exercício da sua profissão — cuja previsão desconheço — sempre se teria de concluir-se que o grosso dos atos notariais não envolve a consulta a quaisquer sistemas pelo notário. A que, aliás, o Código do Notariado não faz qualquer referência. Basta pensar na autenticação de assinaturas; na aprovação de testamentos cerrados ou elaboração de testamentos públicos; na celebração convenções antenupciais ou na autenticação de documentos particulares.

De facto, mesmo que o Acórdão estivesse a referir-se ao cumprimento do princípio da legitimação registal (artigo 9.º do Código do Registo Predial), a argumentação improcede: não só porque aquele vigora apenas em negócios de constituição ou transmissão de direitos reais sobre imóveis; como porque, mesmo nesse domínio, não se pressupõe o acesso do notário a sistemas de informação, mas a emissão de uma certidão permanente de registo predial — que permite o acesso ao registo em tempo real e é sujeita a emolumento próprio (cfr. Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado).

2.2. A posição que fez maioria justifica a tributação na circunstância de os atos que pressupõem o acesso a sistemas de informação do Ministério da Justiça constituírem o «âmago das funções notariais» — mesmo que possam ser exarados por advogados ou solicitadores, sem lugar ao pagamento de qualquer tributo.

Não acompanho esta asserção. O âmago das funções do notário é, nos termos do artigo 1.º do Código do Notariado, prestar assessoria às partes na expressão da vontade negocial, receber o seu consentimento — certificando a sua regularidade — e dar forma legal ao ao seu interesse, através de documento expurgado de nulidades. Trata-se de função alheia à consulta de quaisquer sistemas de informação do Ministério da Justiça e que é dirigida, ao invés, à prevenção de conflitos futuros — num propósito de justiça preventiva —, através da intervenção de jurista especializado e imparcial que assegura a validade dos atos e negócios por ele redigidos.

Acresce que, do ponto de vista do acesso a hipotéticos sistemas de informação do Ministério da Justiça, nada justifica que, perante o mesmo negócio jurídico, o notário seja tributado diferentemente consoante seja titulado em escritura pública ou em outra forma (como documento particular autenticado). Não deslindo qualquer justificação para que a escolha da forma influa, quanto ao mesmo negócio jurídico, numa diferente presunção de utilização de sistemas de informação do Ministério da Justiça (ainda que eles existissem).

3. Tampouco posso acompanhar a justificação da tributação na utilização de um “arquivo público”. Supondo, como faz o Acórdão, que tal se refere ao arquivo de atos e documentos notariais, deve recordar-se que este é assegurado pelos próprios notários, que assumem o dever de custear a sua manutenção, dotando o cartório de instalações, segurança, espaço e condições para o manter. Trata-se de uma obrigação dos notários e não de uma qualquer contraprestação estadual (cfr. artigo 4.º, n.º 2, alínea n) e artigo 121.º, ambos do Estatuto do Notariado).

A posição que fez maioria alude à viabilidade de, decorridos 30 anos, poder o notário transferir livros e documentos para os Arquivos Nacionais/Torre do Tombo, bibliotecas do Estado e arquivos distritais (artigo 34.º do Código do Notariado). Simplesmente, caso fosse essa a contraprestação pública associada ao tributo, ter-se-ia de concluir pela inexistência de equivalência jurídica entre a “taxa” e esse serviço: a bilateralidade suporia que o notário fosse tributado apenas se decidisse transferir livros e documentos; e não quando exarasse quaisquer atos notariais, sem benefício daquele serviço estadual.

4. Afasto-me ainda da conclusão segundo a qual o tributo encontra como contraprestação do Ministério da Justiça a prestação de serviços de fiscalização à atividade notarial, por via da realização de inspeções.

Em primeiro lugar, porque nunca foi aprovado o regulamento de inspeções a que se refere a alínea b) do n.º 2 do Estatuto do Notariado, o que impede a sua realização.

Em segundo lugar, porque a fiscalização deontológica e ação disciplinar são asseguradas pela Ordem dos Notários e pelo Conselho do Notariado (cfr. artigos 60.º e seguintes do Estatuto do Notariado), estando os notários sujeitos ao pagamento de quotas à Ordem dos Notários com esse precípuo objetivo (artigo 79.º do Estatuto da Ordem dos Notários).

Por fim, e mesmo tendo em conta as competências do Instituto dos Registos e do Notariado na orientação geral da atividade notarial, porque é impossível reconhecer uma equivalência jurídica entre a tributação diferenciada dos atos notariais (10€ por cada escritura pública; 3€ por cada um dos demais atos) e a fiscalização putativamente realizada pelo Ministério da Justiça. Não encontro qualquer razão que permita justificar que um notário que titule 100 escrituras públicas (independentemente do concreto negócio nelas titulado ou do seu objeto) seja tributado triplamente face a um que elaborou 100 testamentos públicos — com os mesmos deveres de controlo de legalidade, de arquivo e de informação. E, portanto, sujeito à mesma fiscalização.

5. Pelo contrário, creio que a circunstância de a intervenção do notário no mesmo negócio jurídico ser tributada diferentemente consoante aquele seja titulado em escritura pública ou em outra forma notarial não se liga a qualquer diferente utilização de sistemas informáticos, distinto acesso ao arquivo público ou dissemelhante benefício de fiscalização ministerial: tratando-se do mesmo negócio, a contraprestação sempre seria a mesma.

Está em causa, ao invés, a consideração da capacidade contributiva do notário, associando uma maior tributação ao ato que dá lugar a maiores honorários. Confirmando a natureza unilateral do tributo (um imposto), a que não corresponde qualquer contraprestação específica individualizada e que, por essa razão, apenas poderia ter sido criado por lei (ou decreto-lei autorizado), nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição

Afonso Patrão