281/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 717/2022

Processo n.º 281/21

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrida a Caixa Geral de Aposentações, I.P., o primeiro veio interpor recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), de um acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em 29 de outubro de 2020.

À data da entrada em vigor da Lei do Orçamento do Estado para 2014 (Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro), o ora recorrente exercia as funções de deputado à Assembleia da República, beneficiava de subvenção mensal vitalícia (atribuída nos termos previstos no artigo 24.º da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, ao abrigo do disposto no artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro), encontrava-se aposentado e havia optado por suspender a remuneração correspondente ao cargo político desempenhado e receber a pensão de aposentação em cumulação com aquela subvenção (cf. o disposto no n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação que lhe foi dada pelo artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro).

Em março de 2014, a ora recorrida comunicou ao recorrente que, por força do disposto no n.º 1 do artigo 77.º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, a atribuição da subvenção mensal vitalícia de que era beneficiário se encontrava dependente da «condição de recursos» prevista no regime de acesso a prestações sociais não contributivas (Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho), convidando-o a apresentar a declaração de rendimentos relativa ao ano de 2013. Apreciada a documentação apresentada, a ora recorrida notificou o recorrente, em agosto de 2014, de que seria suspensa a atribuição da subvenção mensal vitalícia de que era beneficiário e determinou a reposição das quantias a esse título recebidas durante o ano de 2014.

2. O ora recorrente propôs uma ação administrativa com vista à anulação dessa decisão, que não mereceu provimento. Inconformado, interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, alegando, no essencial, que o artigo 77.º, n.º 1, da Lei do Orçamento do Estado para 2014 não era aplicável aos beneficiários da subvenção que se mantivessem na titularidade de cargos políticos; bem como que esse preceito, quando interpretado no sentido «abranger na sua previsão os titulares de cargos políticos em exercício de funções» (cf. fl. 95), deveria ser julgado inconstitucional por contender com o princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, e com o disposto no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição.

O tribunal a quo, aderindo à fundamentação da sentença recorrida, negou provimento ao recurso. Quanto à interpretação do artigo 77.º, n.º 1, da citada Lei do Orçamento do Estado, reiterou os argumentos hermenêuticos, de ordem histórica, sistemática e teleológica, mobilizados em primeira instância para sustentar a interpretação segundo a qual «(…) não cabe proceder a qualquer delimitação negativa do âmbito de aplicação da norma do artigo 77.º, n.º 1, da LOE de 2014, excluindo os beneficiários da subvenção mensal vitalícia que tenham reassumido o mesmo cargo ou sido investidos em novo cargo político e que, por essa razão, estavam, à data da entrada em vigor desta norma, no exercício de um cargo político. Também estes são, nos termos e para os efeitos da atribuição dessa subvenção, ex-titulares de cargos políticos e, como tal, estão abarcados pelo escopo de aplicação da norma.» (cf. fl. 78, citada também no acórdão recorrido).

Quanto às questões de inconstitucionalidade suscitadas, concluiu o tribunal ora recorrido que «[a] aplicação do regime previsto no artigo 77.º, n.º 1, da Lei do Orçamento de Estado de 2014 ao Autor não fere as disposições dos artigos 2.º e 18.º, da CRP, porque além de não gozar da especial proteção jurídica que é própria dos direitos fundamentais, não se sobrepõe ao interesse público subjacente à submissão da referida prestação não contributiva ao regime da condição de recursos, não constituindo uma violação do princípio constitucional da proteção da confiança, atenta a natureza e finalidade de assegurar a sustentabilidade económico-financeira do Estado português no contexto do Programa de Ajustamento Económico e Financeiro 2011/2014 (PAEF).» (v. o n.º IV do Sumário do acórdão).

O recorrente requereu a interposição de recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, que decidiu não o admitir por acórdão de 4 de fevereiro de 2021.

3. Foi, então, interposto recurso para este Tribunal do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, através de requerimento em que a questão a apreciar foi enunciada nos seguintes termos:

«Desde a petição inicial, que o recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade do artº 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na interpretação que a entidade recorrida lhe deu e que as instâncias mantiveram, ou seja, por aplicar aos titulares de cargos políticos, o que estava expressamente previsto para ex-titulares, ampliando uma restrição a um direito fundamental, com manifesta violação do artº 18º da CRP.

E ainda, também, pelo facto do conteúdo normativo do referido artº 77º importar penalização abusiva (para os titulares (e) ou ex-titulares de cargos políticos) manifestamente violadora do princípio da tutela da confiança, consagrado no artº 2º da CRP.»

4. Admitido o recurso, as partes foram notificadas para apresentar alegações, através de despacho com o seguinte teor (cf. fl. 2-TC):

«Apreciado o requerimento de interposição de recurso, verifica-se que o recorrente pretende ver apreciadas duas questões distintas:

i) «a questão da inconstitucionalidade do artº 77º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, na interpretação que a entidade recorrida lhe deu e que as instâncias mantiveram, ou seja, por aplicar aos titulares de cargos políticos, o que estava expressamente previsto para ex-titulares, ampliando uma restrição a um direito fundamental, com manifesta violação do artº 18º da CRP.»

ii) a inconstitucionalidade das normas do mesmo artigo, por «importar penalização abusiva (para os titulares (e) ou ex-titulares de cargos políticos) manifestamente violadora do princípio da tutela da confiança, consagrado no artº 2º da CRP.»

Notifiquem-se as partes para alegar, nos termos do artigo 79.º da LTC e no prazo de 30 dias, com a menção de que a questão enunciada em i) poderá não ser conhecida por este Tribunal, por não versar sobre qualquer norma ou interpretação normativa que coincida com a ratio decidendi da decisão recorrida.»

5. O recorrente alegou, no essencial, o seguinte:

«Questão prévia

O douto despacho que manteve a admissão do recurso e determinou a apresentação de alegações, no prazo e nos termos do artº 79º da LTC, enunciou uma reserva quanto ao conhecimento da questão que identificou em i).

Criou-se uma situação processualmente delicada para o recorrente, porquanto discorda da referida reserva.

Naturalmente que é sabido deverem as discordâncias relativas aos despachos do Senhor Conselheiro Relator ser dirimidas pela Conferência (artº 78º-B, nº 2., da Lei nº 28/82, de 15/11).

Coloca-se, porém, a questão de saber que interferência teria a intervenção da Conferência, se suscitada, no tocante ao prazo fixado para alegações!?

Como se trata de uma mera consideração, eventual e hipotética, (e esperando que não passe disso), e para não haver qualquer risco, ou dúvida, no tocante à observância do prazo de alegações, optou-se por não suscitar a intervenção da Conferência.

Vamos, pois, atermo-nos à demonstração das inconstitucionalidades arguidas.

I. A questão da inconstitucionalidade do artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, na interpretação que a entidade recorrida lhe deu e que as instâncias mantiveram, ou seja, por aplicar aos titulares de cargos políticos, o que estava expressamente previsto para ex-titulares, ampliando uma restrição a um direito fundamental, com manifesta violação do artº 18º da CRP

Vejamos, pois, em primeiro lugar o que diz respeito à inconstitucionalidade do artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, aplicado tanto pela entidade recorrida como pelas instâncias.

Estabelece o nº 1 do artigo 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro o seguinte:

«1 - O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.»

E para que não restassem dúvidas quanto à aplicação da disposição transcrita, apenas e só, a ex-titulares de cargos políticos, o que não era, ao tempo, o caso do recorrente, temos o artº 78º da própria Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, que procedeu à alteração da Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro.

Efetivamente, nos nºs 1 e 2 do referido preceito, procede-se à alteração da redação e à revogação de vários artigos e números da Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro, mas no nº 3 do mesmo artº 78º da Lei do Orçamento do Estado para 2014, dispõe-se, de forma elucidativa, que: «3 - Os titulares de cargos políticos ou de cargos públicos em exercício de funções na data da entrada em vigor da presente lei que estejam abrangidos pelo regime do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação anterior à introduzida pelo presente artigo, mantêm-se abrangidos por aquele regime até à cessação do mandato ou ao termo do exercício daquelas funções».

Esta disposição é reveladora da intenção de proteger as situações dos titulares de cargos políticos em funções que, tal como acontecia, então, com o A., ora recorrente, optaram por receber a pensão de aposentação e a subvenção mensal, ao invés da retribuição inerente ao cargo exercido.

Acresce ainda que as subvenções, atenta a sua equiparação às pensões, constituem direitos fundamentais dos cidadãos, pelo que as normas que as diminuem, restringem ou eliminam, não podem ser interpretadas, quer analogicamente quer de forma extensiva.

Por outro lado, atenta a consolidação das expectativas jurídicas dos beneficiários das subvenções, que se mantêm no exercício de funções, importa ter presente a necessidade de respeito pelo princípio da confiança, que emerge da consagração do Estado de Direito Democrático contida no artigo 2º da CRP.

Assim, a interpretação do art. 77º, nº1 da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, no sentido de abranger, na sua previsão, os titulares de cargos políticos em exercício de funções, como sustenta e em que insiste a recorrente, afigura-se inconstitucional, por violação do artº 18º da CRP e, bem assim, do princípio da confiança (artº 2º da C.R.P.).

Em suma, o ato administrativo que determinou a reposição das quantias em causa é inválido, por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, bem como por proceder à aplicação de norma em desconformidade, ou mesmo, violando os artºs 18º e 2º da CRP e daí as inconstitucionalidades suscitadas.

É, pois, manifesto, estarmos perante uma interpretação que, onde o legislador escreveu: “ex-titulares de cargos políticos”, o aplicador da lei (a R. CGA) leu “Titulares de cargos políticos”, restringindo direitos e garantias constitucionais, que a lei teve o cuidado de assegurar aos “titulares de cargos políticos em exercício de funções”, como era o caso do recorrente.

Há, assim, por parte das instâncias e da entidade recorrida, uma leitura inconstitucionalizante do artº 77º, ao aplicar a titulares de cargos políticos em funções uma restrição de um direito fundamental estabelecida para ex-titulares de cargos políticos, violando-se o artº 18º da CRP e o princípio da tutela da confiança consagrado no artº 2º da Lei Fundamental.

II. A inconstitucionalidade das normas do mesmo artigo, por importar penalização abusiva (para os titulares (e) ou ex-titulares de cargos políticos) manifestamente violadora do princípio da tutela da confiança, consagrado no artº 2º da CRP

Mas, independentemente do incorreto entendimento quanto à condição de recursos, o artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12 enferma de inconstitucionalidade, a outros títulos.

Efetivamente, o artº 80º da Lei nº 82-B/2014, de 31/12, que aprovou o Orçamento do Estado para 2015, é exatamente igual ao artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, e foi declarado inconstitucional pelo Acórdão Nº 3/2016, do Tribunal Constitucional, de 13-01-2016.

Na verdade, por força da natureza da subvenção vitalícia, a introdução da condição de recursos, concebida para outro tipo de comparticipação, atenta com o princípio da tutela da confiança e da proporcionalidade, sendo certo que o legislador excluiu o caso do recorrente, ao reportar-se, expressamente, a ex-titulares de cargos políticos, como já se referiu.

Acresce ainda que as subvenções, atenta a sua natureza, são equiparadas às prestações de segurança social.

[…]

Acresce mesmo que a exigência de a um aposentado ser colocada a questão de uma candidatura a deputado implicar a perda da sua pensão de reforma, por não a poder acumular com a remuneração de deputado, se for eleito e vier a exercer tal cargo, é manifestamente inconstitucional, por violação do artº 50º da CRP, que estabelece:

“1. Todos os cidadãos têm o direito de acesso, em condições de igualdade e liberdade, aos cargos públicos.

2. Ninguém pode ser prejudicado na sua colocação, no seu emprego, na sua carreira profissional ou nos benefícios sociais a que tenha direito, em virtude do exercício de direitos políticos ou do desempenho de cargos públicos”

[…]

Parece não haver dúvidas de que o direito à pensão de aposentação, por parte do recorrido, constitui um benefício social, que a lei lhe confere e que não pode, absurdamente, ser-lhe retirado por força do exercício de cargo público ou político.

Como não haverá dúvidas de que desempenhar o cargo de deputado à Assembleia da República, decorre do direito de se candidatar ao Parlamento Nacional, o que corresponde ao desempenho de cargo público e político, em virtude de ter sido eleito, no exercício dos direitos políticos e cívicos (capacidade eleitoral passiva), a que se refere o artº 50º da CRP.

Haverá dúvidas de que, ao exigir-se a um aposentado, a privação da sua pensão (capitis diminutio), por exercer cargo público ou político, violam-se os nºs 2 e 3., do artº 50º e o artº 13º, ambos da CRP, criando uma inconsentível desigualdade, em termos de cidadania e de direitos cívicos, entre aposentados e não aposentados e até em relação aos reformados do setor privado, que não perdem, em idêntica circunstância, a sua pensão de reforma!?

Trata-se de uma “discriminação” que fere os mais elementares direitos fundamentais, e ofende o mais essencial da Democracia e do Estado de Direito.

CONCLUSÕES:

1. A interpretação, contra a letra da lei, no sentido de aplicar o disposto no artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, aos titulares de cargos políticos em exercício de funções, como era o caso do recorrente, quando a lei se refere, expressamente, a “ex-titulares de cargos políticos”, ao restringir direito fundamental a compensações sociais, inconstitucionaliza a norma em causa, por violação do artº 18º da CRP de artº 2º da Lei Fundamental (tutela da confiança).

2. Por sua vez, a principal razão a aplicação ao recorrente de “condições recurso” que o mesmo artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12 (Lei do Orçamento do Estado para 2014) prevê expressa, e exclusivamente, para “ex-titulares de cargos políticos”, além de referido expressamente o disposto nos nºs 1 e 2 do artº 78º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12 (alterações artºs 9º e 10º da Lei nº 52-A/2005, de 10 de outubro), confirma a salvaguarda dos direitos dos titulares de cargos políticos em exercício de funções, como era, então, o caso do recorrente.

3. O Tribunal Constitucional, pelo seu Acórdão nº 3/2016, de 13 de janeiro, declarou inconstitucional, pelas razões referidas, a violação do princípio da tutela da confiança – artº 2º da CRP o artº 80º da Lei nº 82-B/2014, de 31/12, com força obrigatória geral, norma de todo idêntica do artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31/12, em causa nos autos.

4. Não se vê que o Tribunal Constitucional, por razões que são as mesmas – tutela da confiança e da proporcionalidade – (artº 2º da CRP) e ainda por violação do artº 18º da CRP (restrição inadmissível de direito fundamental), possa deixar de declarar inconstitucional o artº 77º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro.

Tudo como é de Direito e de Justiça.»

6. A recorrida contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

«CONCLUSÕES

1.ª O Recorrente não tem razão quando defende que o art.º 77.º da LOE/2014 não tem aplicação à sua situação, por tal preceito não excluir do seu âmbito de aplicação os beneficiários da subvenção mensal vitalícia (SMV) que, ao tempo, sejam titulares de cargos políticos no exercício de funções, já que a figura da SMV é precisamente atribuível a ex-titulares de cargos políticos, por ser nessa exclusivamente qualidade que beneficiam mensalmente dessa subvenção.

2.ª Mesmo quando a SMV é recebida por um atual titular de cargo político, porque, entretanto, reassumiu o cargo ou foi investido noutro cargo, tal subvenção continua a ser-lhe devida na qualidade de ex-titular de cargo político. (veja-se o Acórdão do Tribunal Constitucional (TC) n.º 3/2016, Processo n.º 74/15, publicado no DR, 1.ª Série, n.º 22, de 02/02/2016: “nos termos dos artigos 24.º, n.º 1, e 26.º, n.º 1, da Lei n.º 4/85, de 9 de abril, [a subvenção mensal vitalícia] só é atribuída a quem, tendo exercido durante um certo número de anos um ou mais dos cargos previstos no artigo 1.º da citada Lei, já não exerça a função ou o cargo que está na base da sua atribuição” (ponto 5 da Declaração de voto do Conselheiro Pedro Machete).

3.ª Caso contrário, cair-se-ia no absurdo de poder admitir-se a possibilidade de a norma prevista no art.º 77.º da LOE/2014 não poder aplicar-se a nenhum dos ex-titulares de cargos políticos titulares de SMV caso todos eles reassumissem o desempenho de um cargo político.

4.ª O disposto no n.º 3 do art.º 10.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro – cuja redação decorre do art.º 78.º da LOE/2014 – limita-se a garantir aos titulares de cargos políticos em exercício de funções o direito de opção que decorria da anterior redação do art.º 9.º da Lei n.º 52-A/2010. Isto é, a opção entre a remuneração e a subvenção e, bem assim, a opção entre a remuneração e a pensão, com a consequente possibilidade de estes manterem o direito a receber acumuladamente a pensão e a subvenção.

5.ª Porém, o regime de “Limites às cumulações” previsto no art.º 9.º da Lei n.º 52-A/2005 (ou o previsto no n.º 3 do art.º 10.º daquela Lei), não é suscetível de ser confundido com uma norma geral e abstratamente estabelecida fora daquele diploma legal. Com efeito, o art.º 77.º da LOE/2014 é uma norma jurídica independente do regime previsto no art.º 9.º da Lei n.º 52-A/2005, que veio tornar o pagamento da SMV dependente de um controlo de rendimentos, sendo a letra da Lei muito clara ao explicitar que abrange todas as subvenções “...em pagamento e a atribuir...” (n.º 1 do referido art.º 77.º)

6.ª Não se pode confundir a SMV com uma pensão de aposentação ou de reforma, pois ao contrário das pensões de aposentação, que decorrem de contribuições previdenciais e da chamada solidariedade intergeracional, o acesso e abono das SMV não tem natureza contributiva, visando antes a compensação pela reintegração de um titular de cargo político na vida ativa.

7.ª Sobre a violação de princípios constitucionais alegados pelo Recorrente, dir-se-á que tal parece carecer totalmente de sentido, se comparada a situação do Recorrente com todos aqueles que, para além de não poderem hoje aceder a tais subvenções de origem não contributiva, têm de efetuar contribuições previdenciais de valor cada vez mais elevado para, no futuro, perceberem pensões de valor cada vez mais reduzido.

8.ª Terão, aliás, sido as preocupações relativas à sustentabilidade financeira dos sistemas de segurança social a longo prazo que levaram o legislador orçamental a condicionar o recebimento das SMV atribuídas a ex-titulares de cargos políticos a um controlo de rendimentos.

9.ª Importará, ainda, recordar que, sobre esta matéria, o Acórdão n.º 139/2015, do TC, de 7 de abril, decidiu não declarar a inconstitucionalidade da norma do artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro; e o Acórdão n.º 3/2016, do TC, de 2016-01-13 declarou a inconstitucionalidade das normas do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro, determinando – com efeitos a partir de 2015-01-01 –, que o valor das SMV atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, deixa de estar dependente de condição de recursos nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho.

10.ª Havendo que salientar que a aludida declaração de inconstitucionalidade do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro – com efeitos a partir de 2015-01-01 – não se traduz automaticamente na desaplicação dos pressupostos legais de acumulação de subvenções com outros proventos (limites, designadamente, decorrentes do art.º 9.º da Lei n.º 52-A/2005).

Deve, assim, improceder o presente recurso quanto ao julgamento da questão da constitucionalidade efetuado no Acórdão recorrido.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

A. Conhecimento e delimitação do objeto do recurso

7. O presente recurso vem interposto ao abrigo da alínea b) n.º 1 do artigo 70.º da LTC, dependendo a sua admissibilidade de estarem reunidos os seguintes pressupostos: além de ter esgotado as vias de recurso ordinário admitidas, é necessário que o recorrente tenha suscitado durante o processo e de forma adequada uma questão de constitucionalidade que corresponda ao objeto do recurso e incida sobre normas jurídicas coincidentes com a ratio decidendi da decisão recorrida.

Nos presentes autos, atentos os termos em foram formuladas no requerimento de interposição de recurso as questões de constitucionalidade a apreciar (cf. supra o n.º 3), o recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a possibilidade de este Tribunal não conhecer a primeira das questões enunciadas, por não estar em causa uma verdadeira norma ou interpretação normativa coincidente com aquela que foi efetivamente aplicada pelo tribunal a quo. Com efeito, ao criticar diretamente a decisão recorrida «por aplicar aos titulares de cargos políticos, o que estava expressamente previsto para ex-titulares, ampliando uma restrição a um direito fundamental», o recorrente dá como pressuposto que o tribunal a quo procedeu a um interpretação extensiva do n.º 1 do artigo 77.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2014, adiante designada «LOE para 2014»), que merece censura por ter sido aplicada ao seu caso concreto, «ampliando» uma restrição a um direito fundamental.

Ora, como supra se referiu, o tribunal a quo mobilizou diversos fatores hermenêuticos para sustentar o entendimento segundo o qual a expressão «ex-titulares de cargos políticos» no contexto do preceituado no n.º 1 do artigo 77.º da citada Lei deveria ser entendida como abrangendo todos os beneficiários da subvenção mensal vitalícia, quer tivessem ou não «reassumido o mesmo cargo ou sido investidos em novo cargo político», uma vez que «[t]ambém estes são, nos termos e para os efeitos da atribuição dessa subvenção, ex-titulares de cargos políticos e, como tal, estão abarcados pelo escopo de aplicação da norma».

Acresce que, como é sabido, a este Tribunal não compete substituir-se às instâncias na interpretação do direito infraconstitucional por estas adotada em face das circunstâncias concretas dos casos, para decidir da inconstitucionalidade de quaisquer decisões (administrativas ou judiciais) – mas, apenas, apreciar a inconstitucionalidade de normas ou interpretações normativas, de caráter geral e abstrato, efetivamente aplicadas pelos tribunais recorridos (cf. artigo 280.º, n.º 1, alínea b) da Constituição). Assim, não cabe a este Tribunal, no âmbito do presente recurso, pronunciar-se sobre a bondade ou adequação, no estrito plano do direito infraconstitucional, da interpretação adotada pelo tribunal recorrido do preceito legal em questão.

8. Nas alegações produzidas diante deste Tribunal, o recorrente optou por não se pronunciar sobre a possibilidade de a questão não ser conhecida, limitando-se a manifestar «discordância» e a defender que caberia à conferência, nos termos do n.º 2 do artigo 78.º-B da LTC, apreciar em sede de reclamação uma eventual impugnação do despacho pelo qual foi notificado para apresentar alegações, sendo inviável a impugnação desse despacho durante o curso do respetivo prazo.

Importa, por isso, começar por esclarecer esta questão à luz do regime processual aplicável aos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade.

Uma vez admitido pelo tribunal recorrido o recurso interposto para o Tribunal Constitucional, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 76.º da LTC, compete ao relator proceder a um exame preliminar. Sempre que conclua que não é possível conhecer o objeto do recurso, pode o relator proferir uma decisão sumária de não conhecimento (cf. o n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC). A lei não prevê, expressamente, a hipótese de se entender não ser possível conhecer apenas «em parte» o objeto do recurso, pelo que ao relator se abrem duas vias: poderá proferir uma decisão sumária de não conhecimento de parte do objeto do recurso, notificando as partes para produzir alegações apenas quanto à matéria que entende poder ser conhecida pelo Tribunal; ou notificar as partes para alegar (nos termos previstos no n.º 1 do artigo 79.º da LTC), já que nada obsta ao conhecimento de parte das questões que integram o objeto do recurso. Nem a LTC, nem o Código de Processo Civil (subsidiariamente aplicável, nos termos do artigo 69.º da LTC), impõem qualquer regra ou preferência por uma destas soluções (cf., em especial, os artigos 652.º a 657.º do Código de Processo Civil). Caso o relator profira decisão sumária de não conhecimento «parcial», o recorrente poderá reclamar para a conferência a que se refere o n.º 3 do artigo 78.º-A e que é constituída «pelo Presidente ou pelo Vice-Presidente, pelo relator e por outro juiz da respetiva secção»; caso o relator notifique para alegações, a questão será decidida pelo pleno da secção no momento do julgamento do objeto do recurso. Em ambas as hipóteses, fica salvaguardada a possibilidade de as questões atinentes ao conhecimento do objeto do recurso serem apreciadas por uma formação alargada, seja a conferência, seja a secção (v., sobre as secções, o artigo 41.º da LTC).

Forçoso é que as partes sejam ouvidas sobre as razões que obstam ao conhecimento de parte do objeto do recurso, antes de sobre essa matéria ser proferida decisão pela secção, em obediência ao princípio do contraditório (cf. os artigos 3.º e 655.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do artigo 69.º da LTC). Advertir as partes sobre tais questões, no momento em que são notificadas para produzir alegações, justifica-se por razões de economia e celeridade processuais, constituindo as alegações a sede própria para o recorrente, querendo, contestar as razões adiantadas pelo relator para não conhecer parte das questões que integram o objeto do recurso. Nada obsta, portanto, a que se ache compreendida nos poderes do relator a faculdade de decidir, segundo critérios que privilegiem a justeza, a racionalidade e a celeridade processuais, qual a tramitação que se mostra mais adequada em cada caso (atendendo, v.g., ao número de recorrentes, ao número e complexidade das questões suscitadas ou à pertinência de submeter à secção problemas atinentes à verificação de pressupostos processuais – cf. o artigo 547.º do Código de Processo Civil).

9. Nas alegações produzidas nos presentes autos, o recorrente optou, como se referiu, por não se pronunciar sobre a advertência do relator, reiterando as críticas de constitucionalidade dirigidas às decisões, administrativa e judicial, contestadas no que respeita à interpretação do n.º 1 do artigo 77.º da LOE para 2014 – as quais, pelos motivos já referidos, não poderão ser apreciadas por este Tribunal.

Não obstante, no requerimento de interposição do recurso, não deixou de suscitar a inconstitucionalidade desse preceito, quando interpretada no sentido de abranger «titulares ou (e) ex-titulares de cargos políticos», tendo clarificado nas alegações produzidas o sentido da norma impugnada ao afirmar que «a interpretação do art. 77º, nº1 da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, no sentido de abranger, na sua previsão, os titulares de cargos políticos em exercício de funções (…) afigura-se inconstitucional, por violação do artº 18º da CRP e, bem assim, do princípio da confiança (artº 2º da C.R.P.).» (formulação que, aliás, é idêntica à que foi utilizada no momento da suscitação da questão diante do tribunal recorrido – cf. fls. 95 e 98v).

Ora, assim interpretada, esta norma não se afasta da segunda dimensão normativa que o recorrente autonomizou no requerimento de interposição de recurso, embora no respetivo enunciado tenha associado ao referido «conteúdo normativo» um elemento – a alegada «penalização abusiva (para os titulares (e) ou ex-titulares de cargos políticos)» – que em rigor não integra a norma nem se confunde com a sua estatuição, antes configurando uma consequência que entende resultar da sua aplicação.

Como tal, e em suma, entende-se ser de admitir o recurso na parte que versa sobre o artigo 77.º, nº 1, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, interpretado no sentido de abranger, na sua previsão, as subvenções atribuídas aos ex-titulares de cargos políticos que mantiveram ou retomaram o exercício de cargos políticos ou equiparados.

10. Por último, cumpre esclarecer que a questão suscitada na parte final das alegações apresentadas a este Tribunal – em que este invoca «que a exigência de a um aposentado ser colocada a questão de uma candidatura a deputado implicar a perda da sua pensão de reforma, por não a poder acumular com a remuneração de deputado, se for eleito e vier a exercer tal cargo, é manifestamente inconstitucional, por violação do artº 50º da CRP» - também não poderá ser conhecida por este Tribunal.

Desde logo, ao requerer a interposição do presente recurso, o recorrente não fez menção, sequer imperfeita, a qualquer norma deste teor. Ora, este Tribunal tem constantemente entendido que, recaindo sobre os recorrentes o ónus de especificar no requerimento de interposição do recurso as normas cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretende que este Tribunal aprecie (cf. o artigo 75.º-A, n.º 1, da LTC), o objeto do recurso fica nesse momento delimitado em termos definitivos, não podendo ser posteriormente modificado ou ampliado (v., entre muitos outros, os Acórdãos n.os 495/2020, 224/2021, 815/2021 e 315/2022). Tanto bastaria para justificar que esta última questão de constitucionalidade, enunciada pela primeira vez pelo recorrente nas alegações que ofereceu a este Tribunal, não fosse conhecida no âmbito do presente recurso.

De resto, a «exigência» a que o recorrente se refere nunca seria reconduzível ao n.º 1 do artigo 77.º da LOE para 2014, que se limita a prever que «O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos (…).» A impossibilidade de acumular a pensão de reforma com a remuneração de deputado decorre, antes, das alterações introduzidas no artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (cf. o artigo 172.º), que passou a prever que «[n]os casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas devem optar ou pela suspensão do pagamento da pensão ou pela suspensão da remuneração correspondente ao cargo político desempenhado.» A redação deste preceito foi posteriormente alterada pelo artigo 78.º da LOE para 2014, que eliminou a faculdade de optar, impondo a suspensão do pagamento da pensão ou prestações equiparadas e do pagamento da subvenção mensal vitalícia, durante todo o período em que durar o exercício de quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas por pensionista ou equiparado.

Mas a inconstitucionalidade do artigo 78.º da LOE para 2014, quando interpretado no sentido que lhe é imputado pelo recorrente, não foi suscitada diante do tribunal a quo, nem perante este Tribunal no momento em que foi requerida a interposição do presente recurso, e não se vislumbra que tenha sido efetivamente aplicada na decisão recorrida – razões pelas quais, mesmo que a norma tivesse sido oportunamente identificada no requerimento de interposição de recurso (nos termos exigidos pelo n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC), não poderia ser conhecida por este Tribunal (cf. a alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e o n.º 2 do artigo 72.º da LTC).

B. Do mérito do recurso

11. Defende o recorrente que o artigo 77.º, n.º 1, da LOE para 2014, na medida em que abrange, na sua previsão, as subvenções atribuídas aos ex-titulares de cargos políticos que mantiveram ou retomaram o exercício de cargos políticos ou equiparados, contende com o artigo 18.º da Constituição, uma vez que a subvenção mensal vitalícia é «pela sua natureza, equiparad[a] às prestações de segurança social» e com o artigo 2.º da Constituição «atenta a consolidação das expectativas jurídicas dos beneficiários das subvenções, que se mantêm no exercício de funções», invocando em defesa desta posição o decidido por este Tribunal no Acórdão n.º 3/2016, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2015), por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

Contrapõe a recorrida que a subvenção mensal vitalícia não pode ser equiparada às pensões de reforma, «pois ao contrário das pensões de aposentação, que decorrem de contribuições previdenciais e da chamada solidariedade intergeracional, o acesso e abono das SMV [subvenções mensais vitalícias] não tem natureza contributiva, visando antes a compensação pela reintegração de um titular de cargo político na vida ativa.» Defende que a disposição aprovada pelo n.º 1 do artigo 77.º da LOE para 2014 se justifica por razões de «sustentabilidade financeira dos sistemas de segurança social a longo prazo» e salienta que «a aludida declaração de inconstitucionalidade do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014, de 31 de dezembro – com efeitos a partir de 2015-01-01 – não se traduz automaticamente na desaplicação dos pressupostos legais de acumulação de subvenções com outros proventos (limites, designadamente, decorrentes do art.º 9.º da Lei n.º 52-A/2005).»

Vejamos.

12. O artigo 77.º, n.º 1, da LOE para 2014, dispôs que «O valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos e das respetivas subvenções de sobrevivência, em pagamento e a atribuir, fica dependente de condição de recursos, nos termos do regime de acesso a prestações sociais não contributivas previsto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho, com as especificidades previstas no presente artigo.» Norma de teor idêntico viria a constar do n.º 1 do artigo 80.º da Lei do Orçamento do Estado para 2015, que foi objeto do processo de fiscalização abstrata da constitucionalidade n.º 74/2015, em que foi proferido o Acórdão n.º 3/2016.

Neste aresto, o Tribunal começou por notar que «No âmbito do conjunto de medidas de consolidação orçamental definidas no Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013 (…), com o objetivo fundamental de harmonizar as condições de acesso às prestações sociais não contributivas e de alcançar uma aplicação mais criteriosa destas prestações, o Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, procedeu a uma redefinição das condições de acesso às prestações sociais não contributivas. Foi com este desígnio de harmonização que o diploma veio estender a aplicação da verificação da condição de recursos a todas as prestações sociais de natureza não contributiva atribuídas pelo Estado» (v. o n.º 8). Recorde-se que, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, a «condição de recursos» «corresponde ao limite de rendimentos e de valor dos bens de quem pretende obter uma prestação de segurança social ou apoio social, bem como do seu agregado familiar, até ao qual a lei condiciona a possibilidade da sua atribuição», impondo que se tenha em devida consideração os diversos rendimentos auferidos pelo beneficiário da prestação e pelos elementos que integram o seu agregado familiar, bem como o valor do respetivo património mobiliário (cf. os artigos 2.º, n.os 3 a 5, e os artigos 3.º e 4.º do Decreto-Lei n.º 70/2010).

No Acórdão n.º 3/2016, este Tribunal considerou, todavia, que a ratio e as características da subvenção mensal vitalícia a diferenciam das demais prestações sociais não contributivas, pelas seguintes razões:

«10. […] A subvenção mensal vitalícia foi criada, como se disse já, pela Lei n.º 4/85, de 9 de abril (artigo 24.º). A intenção declarada foi a de dignificar aqueles que se empenhavam na atividade política, criando condições de estabilidade para o seu exercício. […]

11. O instrumento encontrado – que não era, seguramente, o único possível para executar o imperativo constitucional – consistiu em criar uma prestação pecuniária mensal, de caráter vitalício, a favor de todos quantos tivessem exercido determinadas funções ou cargos políticos durante um certo período de tempo.

Esta prestação apresentava quatro características principais.

Em primeiro lugar, revestia, como o nome indica, caráter vitalício, mantendo-se por toda a vida do beneficiário.

Em segundo lugar, apenas estava condicionada a um requisito positivo de atribuição – um período mínimo de tempo no exercício da função (situação que se alterou com a Lei n.º 26/95, de 18 de agosto, que, para lá de aumentar tal período, acrescentou a exigência de que o titular do cargo tivesse cinquenta e cinco anos de idade, para que o seu processamento fosse possível).

Em terceiro lugar, não pressupunha qualquer prévia contribuição do beneficiário para o sistema de segurança social, tendo, pois, natureza não contributiva.

Por último, o seu fundamento único residia na atividade exercida pessoalmente pelo beneficiário, prescindindo, por isso, de quaisquer condicionantes relativas à situação civil, familiar ou outra, daquele.

Concorde-se ou não, compreende-se bem a razão de ser deste modelo: tratava-se, simultaneamente, de (i) recompensar o empenhamento do beneficiário na coisa pública, (ii) compensá-lo pelo sacrifício decorrente da previsível perda futura de oportunidades profissionais e (iii) protegê-lo de incertezas futuras suscetíveis de comprometer as suas condições de vida.

Ora, esta especial (e única) natureza da subvenção mensal vitalícia diferenciava-a de qualquer outra prestação não contributiva então existente ou posteriormente criada. Todas elas tinham e têm por razão de ser assegurar mínimos de existência condigna. Não pretendem recompensar empenho, nem compensar sacrifícios. Pretendem apenas garantir a sobrevivência.»

Partindo deste pressuposto, a invocada ofensa ao princípio da proteção da confiança foi apreciada e decidida no Acórdão n.º 3/2016, nos seguintes termos:

«14. […] Decorre da jurisprudência constante e reiterada do Tribunal Constitucional que se deve considerar existente uma situação de confiança constitucionalmente tutelada tão-só nos casos em que se verifiquem cumulativamente três requisitos: (i) que as expetativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos; (ii) que tais expectativas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional; por último (iii), que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente, com base em expectativas de manutenção de um determinado regime jurídico.

Deverá ser igualmente tido em conta o indispensável contrapólo valorativo, que, no caso das normas questionadas, se consubstancia no interesse público que as fundamenta – nomeadamente, a necessidade de adoção de medidas de consolidação orçamental e de redução e racionalização da despesa pública. Esta ponderação, a levar a cabo de acordo com os critérios do princípio da proibição do excesso, permitirá avaliar a eventual justificação da lesão da confiança invocada.

15. Ora, analisando o primeiro destes requisitos, recorda-se que a Lei n.º 4/85, que, como se disse, originalmente instituiu a subvenção mensal vitalícia dos titulares de cargos políticos, teve seis versões distintas entre 1985 e 2005, tendo sido posteriormente alterada, também, e como antes se explicou, por sucessivas leis do Orçamento do Estado, entre as quais se destaca a lei do OE2014, e pelas normas ora questionadas. A maior parte dessas alterações inserem-se numa trajetória crescentemente restritiva, impondo-se, a cada versão do texto legal, exigências adicionais para o reconhecimento do direito à subvenção e condições mais rigorosas para o seu recebimento efetivo. […]

Com a estabilização do regime democrático e das suas instituições e a consolidação do sistema de segurança social, de par com uma série de garantias inerentes ao exercício de cargos políticos ou equiparados (vejam-se, a título de exemplo, as garantias em matéria de trabalho e benefício sociais previstas no artigo 19.º do Estatuto dos Deputados (Lei nº 7/93, de 1 de março, na redação em vigor após a Lei n.º 16/2009, de 1 de abril), entendeu-se, num primeiro momento, restringir os requisitos da atribuição da subvenção vitalícia e, mais tarde, eliminá-la, por completo, para futuro.

16. E, embora se tenham mantido, nesse primeiro momento, ainda que com alterações muito relevantes, as subvenções em pagamento, estas nunca foram pacificamente consideradas um direito imune a mudanças legislativas, de sentido restritivo ou, mesmo, revogatório.

Recorde-se, aliás, que por força do artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro (OE2011), que alterou a Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, os beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exercessem «quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas», tiveram de optar pela suspensão do pagamento da subvenção vitalícia já em pagamento ou, em alternativa, pela suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública desempenhada. Acresce que a eliminação das subvenções em pagamento foi também proposta, em várias ocasiões, em sede parlamentar (veja-se, por exemplo, o Projeto de Lei n.º 121/X, de 28 de junho de 2005).

Tendo em conta tudo quanto se expôs, não parece que o comportamento do legislador tenha contribuído para a formação, por parte dos potenciais beneficiários, de expetativas fundadas na intangibilidade ou na subsistência inalterada do regime jurídico das subvenções em pagamento. Pelo contrário, as sucessivas alterações legislativas deveriam ter alertado os afetados pelas normas cuja constitucionalidade aqui se escrutina para a precariedade desse regime, já que as subvenções vitalícias, não sendo um elemento constitucionalmente imposto ao estatuto dos titulares de cargos políticos, nem consubstanciando uma concretização necessária de um direito fundamental, não são imunes à possibilidade de uma reconfiguração legislativa com alcance redutor do círculo dos beneficiários e dos montantes das prestações.

Este último aspeto é, aliás, de extraordinária relevância para a presente análise: a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos não constitui uma dimensão concreta, nem do direito constitucional ao salário, nem do direito à segurança social. Por outras palavras: não é, na sua específica caracterização, nem remuneração, nem pensão, não gozando, por isso, da proteção constitucional conferida a estes dois tipos de rendimento. Representa antes um puro benefício, que, por razões específicas, válidas num certo contexto histórico, o legislador entendeu atribuir a uma categoria de sujeitos e cuja resistência às alterações legislativas são seguramente mais ténues. Nas ponderações a efetuar, à luz dos princípios constitucionais pertinentes, a afetação da posição resultante do percebimento dessa subvenção não pode, designadamente, ser tratada como se estivesse em causa uma lei restritiva de direitos fundamentais, com as exigências daí decorrentes.

Pareceria assim que o primeiro requisito para uma tutela constitucional com base no princípio da proteção da confiança – que as expetativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos – não se poderia dar por verificado.

17. Mas não é assim.

O que sucede é que o comportamento do legislador ao longo do tempo – tornando embora mais exigentes as condições de atribuição da subvenção e reduzindo o seu montante – nunca pôs em causa a sua peculiar natureza, supra clarificada. Ora, a confiança dos beneficiários assentava precisamente neste aspeto: que o Estado manteria transitoriamente em vigor, para os beneficiários da prestação, um regime legal compatível com a sua natureza.

Esta compatibilidade impunha que o Estado não desacautelasse a posição de quantos tivessem feito opções de vida com base na expectativa, não de que o regime das subvenções se manteria perpetuamente inalterado, mas de que, sendo modificado e, mesmo, restringido, não deixaria, a quem dele beneficiasse e enquanto durasse (e, por força da transitoriedade da vida humana, não durará muito), de respeitar a natureza específica daquelas.

O novo regime, como se disse já, estabelece uma condição de recursos, condicionante da atribuição das subvenções. […]

A causa determinante do problema que nos ocupa radica precisamente na circunstância de o legislador ter mandado aplicar às subvenções vitalícias regras concebidas para prestações destinadas a fazer face a situações de carência, em que a condição de recursos faz todo o sentido. Ao determinar a aplicação de tais regras às subvenções vitalícias - que não têm, nem nunca tiveram, tal finalidade -, desvirtuaram-se inevitavelmente estas.

Como se disse noutro ponto, estas subvenções, quando foram instituídas, apresentavam quatro características principais: eram vitalícias; apenas estavam condicionadas a um requisito positivo de atribuição; tinham natureza não contributiva; e o seu fundamento único residia na atividade exercida pessoalmente pelo beneficiário, prescindindo de quaisquer condicionantes relativas à situação civil, familiar ou outra, daquele.

Ora, a contabilização de outros rendimentos do beneficiário e do seu agregado familiar constitui um elemento inovador no regime jurídico relativo a estas prestações, que as descaracteriza por completo. Com a nova configuração, constante das normas sob escrutínio, a subvenção mensal vitalícia perde a sua natureza de benefício atribuído aos ex-titulares de cargos políticos, em razão dos serviços prestados ao país e tendo em conta as especiais exigências e potenciais consequências, nos percursos de vida de cada um, do desempenho de determinadas funções, e passa a revestir a natureza de prestação não contributiva comum, visando, como as outras, tão-somente evitar que os seus beneficiários sofram uma situação de carência económica.

18. A solução legislativa produz ainda a consequência de gerar para o ex-titular de cargo público uma relação de dependência para com os membros do seu agregado familiar que sejam titulares de rendimentos. Esta dependência poderá ser quase total, quando se atinja, no seio do agregado familiar, o limiar de rendimentos que determina a suspensão da subvenção, mas o ex-titular de cargo político não disponha de proventos próprios relevantes.

Pode justificadamente entender-se que, para além do significado desqualificador deste aspeto do regime, ele introduz incertezas quanto à manutenção de uma situação patrimonial digna por parte do beneficiário, rompendo-se assim o equilíbrio que a solução, nos traços essenciais anteriormente apreciados, ainda apresenta. Acresce que assim se geram significativas disparidades, quanto aos montantes das prestações recebidas pelos beneficiários, por razões que nada têm a ver com o anterior exercício do cargo e com o estatuto constitucional que lhe corresponde.

Nestes precisos termos, impõe-se a conclusão de que o primeiro requisito para uma tutela constitucional com base no princípio da proteção da confiança se há de ter por verificado: não tanto por aquilo que o legislador fez – na medida em que modificou vários aspetos do regime legal das subvenções -, mas mais por aquilo que não fez – nunca alterando a natureza das subvenções, mesmo quando as eliminou para futuro –, o Estado alimentou as expetativas dos beneficiários de que tal natureza continuaria a caracterizar as subvenções enquanto estas fossem devidas.

19. No que respeita ao segundo requisito – que exige que as expetativas criadas sejam legítimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional –, parece suficiente recordar que, como se disse já, é a própria CRP que, no seu artigo 117.º, n.º 2, remete para a lei a determinação dos direitos, regalias e imunidades dos titulares e cargos políticos, assim legitimando as expetativas destes.

E, quanto ao terceiro requisito – que reclama que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, com base em expetativas de manutenção de um determinado regime jurídico –, também já dissemos noutro ponto que foi exatamente para isso que as subvenções foram criadas: para criar espaços de escolha para aqueles que abraçavam a causa pública, tranquilizando-os quanto ao seu futuro.

20. Resta a ponderação do contrapólo valorativo, o interesse público que fundamenta as normas sob juízo, nomeadamente a necessidade de adoção de medidas de consolidação orçamental e de redução e racionalização da despesa pública, ponderação que tem de tomar em consideração os critérios do princípio da proibição do excesso, permitindo avaliar a eventual justificação da lesão da confiança invocada.

Não a justificam, seguramente, os ganhos diferenciais (diferenciais em relação a uma solução que prescindisse da ponderação de outros rendimentos do beneficiário e do seu agregado familiar), em termos de poupança da despesa pública que assim se obteria. Considerando o orçamento no seu todo, eles não são, seguramente, de grande monta; acresce que os valores a afetar a esta rubrica irão gradualmente reduzir-se, pela fatal diminuição do número de beneficiários.

Acresce que, no ano de 2015, terminado o PAEF, já não são tão evidentes e intensos os constrangimentos orçamentais (muito embora subsistam, por força do procedimento de défice excessivo ainda pendente, como se disse já).

No quadro da necessária avaliação da proporcionalidade, indispensável para a ponderação de eventual inconstitucionalidade por violação do princípio da confiança, parece poder sustentar-se que, quando confrontados com o seu contrapólo valorativo, os objetivos de interesse público prosseguidos pela norma que, determinando a aplicação da condição de recursos, impõe a consideração de outros rendimentos do beneficiário e do seu agregado familiar – nomeadamente as poupanças para o erário público resultantes da diferença de cálculo das referidas subvenções, com e sem consideração de tais rendimentos –, indiciam o caráter excessivo da solução normativa questionada, em face das consequências que ela projeta na esfera jurídica dos ex-titulares de cargos políticos, designadamente a postergação da pessoalidade como característica essencial do seu estatuto jurídico-constitucional.

Em função deste elemento do regime introduzido pelo artigo 80.º da Lei OE2015, os beneficiários perdem a garantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponível, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação excessivamente acentuada. Com isso, a posição de vantagem de que gozavam sofre uma afetação muito intensa, em grau que dificilmente pode ser justificado pelo interesse público motivador da medida.

21. De ponderação mais problemática é a consideração de que estamos perante a tradução legislativa de uma valoração atualmente negativa do benefício, com grande difusão e peso na consciência social, que o legislador é livre de também perfilhar, uma vez que a autorrevisibilidade de soluções anteriormente adotadas é conatural à função legislativa, de acordo com o princípio democrático.

Mas as razões que levaram à extinção do benefício não podem fazer olvidar que ele esteve longamente em vigor; sem esquecer que, quando a extinção foi decidida, pela Lei n.º 52-A/2005, se instituiu um regime transitório, que deixou intocada a posição dos ex-titulares de cargos públicos e, no essencial, a dos titulares com mandatos então em curso.

O legislador não fica, no presente, rigidamente “preso”, em quaisquer circunstâncias, à opção que tomou no passado, podendo legitimamente prosseguir e reforçar a revisão restritiva do regime destas subvenções, afetando inovatoriamente a posição de quantos eram beneficiários. Mas, se a própria solução sob escrutínio deixa transparecer que essa posição merece alguma tutela – o que terá mesmo obstado à abolição total e universal das subvenções –, o ponto decisivo consiste em saber se ela foi desenhada de forma adequada às exigências constitucionais. Por outras palavras: se o peso das razões que levaram à alteração legislativa justifica o grau de sacrifício que dela resulta para os afetados.

A nossa resposta é negativa. Se a evolução legislativa e a mudança das conceções sociais dominantes contrariam decisivamente a formação de uma base de confiança na perpetuação, inalterado, do regime anteriormente em vigor, é de ter como legítima e digna de proteção a crença – mais mitigada, mas ainda assim merecedora de tutela constitucional – de que qualquer alteração legislativa, a ter lugar, manteria uma configuração da subvenção consentânea com a sua finalidade e a sua natureza originais.»

Em face desta conclusão, entendeu o Tribunal desnecessária a apreciação da questão do caráter transitório ou definitivo do regime estabelecido pelo artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014 e decidiu declarar a inconstitucionalidade da norma por violação do princípio da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

13. Defende o ora recorrente que os fundamentos que sustentaram esta decisão do Tribunal são transponíveis para o caso dos autos, uma vez que o teor do n.º 1 do artigo 80.º da Lei n.º 82-B/2014 é idêntico ao teor do n.º 1 do 77.º da LOE para 2014.

Não lhe assiste razão.

Em primeiro lugar, é diferente o contexto em que foi aplicada a norma que constitui o objeto do presente recurso, já que em 2014 se encontrava ainda em execução o Programa de Assistência Económica e Financeira acordado, em maio de 2011, entre as autoridades portuguesas, a União Europeia e o Fundo Monetário Internacional («PAEF»), sendo ainda «evidentes e intensos os constrangimentos orçamentais» que justificavam a medida e que o Tribunal entendeu não se verificarem em 2015 (cf. o n.º 20). Embora este aspeto não se mostre decisivo – consideradas as restrições orçamentais que se mantiveram em 2015, por força do procedimento de défice excessivo a que o Acórdão n.º 3/2016 também faz alusão –, a particular dimensão normativa que integra o objeto do presente recurso obsta a que se seja possível aderir, sem mais, à fundamentação desse aresto.

Com efeito, e em segundo lugar, embora o texto dos preceitos legais consagrados no artigo 77.º, n.º 1, da LOE para 2014 e no artigo 80.º, n.º 1, da LOE para 2015 seja idêntico, a dimensão normativa cuja inconstitucionalidade cumpre agora apreciar reporta-se à interpretação daquela disposição na estrita medida em que se tem por aplicável aos beneficiários da subvenção mensal vitalícia que tenham mantido ou retomado o exercício de cargos políticos ou equiparados.

Em especial, e como seguidamente se verá, não podem ter-se por pertinentes certos argumentos expostos no Acórdão n.º 3/2016, tais como os atinentes à confiança depositada na imodificabilidade da «natureza» das subvenções mensais vitalícias; ou a certas consequências tidas como especialmente gravosas para os ex-titulares de cargos políticos, como a de se «gerar para o ex-titular de cargo público uma relação de dependência para com os membros do seu agregado familiar …» (cf. o n.º 18), ou a de ser eliminada a «garantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponível, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação excessivamente acentuada.» (cf. o n.º 20).

14. No que respeita à «natureza» das subvenções mensais vitalícias, a interpretação do artigo 77.º, n.º 1, da LOE para 2014 no sentido em que abrange, na sua previsão, os titulares de cargos políticos em exercício de funções que tenham continuado a auferir a subvenção mensal vitalícia, obsta a que se reconheça a esta prestação a função de mitigar os putativos efeitos da cessação do exercício de funções políticas ou de servir «como um sucedâneo da remuneração dos deputados, já que pressupõe a cessação das funções parlamentares» (v. o Parecer n.º 1/2003 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, disponível em http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf).

Importa, outrossim, relembrar que, na sua redação original, a Lei n.º 4/1985, de 9 de abril, previa expressamente que a subvenção mensal vitalícia seria «imediatamente suspensa se o respetivo titular reassumir a função ou o cargo que esteve na base da sua atribuição» (artigo 26.º, n.º 1) ou qualquer dos cargos elencados no n.º 2 do artigo 26.º do mesmo diploma. Este preceito só foi revogado pela Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro (cf. o artigo 6.º, n.º 1), a par de todas as disposições relativas à subvenção mensal vitalícia.

Assim, qualquer expetativa de continuar a auferir os montantes devidos a título de subvenção mensal vitalícia durante o exercício remunerado de cargos políticos, ou de outras funções públicas legalmente equiparadas, não encontra justificação na natureza ou teleologia próprias dessa prestação, nem na vigência duradoura de qualquer disposição legal que acautelasse essa possibilidade com previsível estabilidade.

Essa expetativa fundar-se-á, somente, no direito transitório criado pela Lei n.º 52-A/2005 que, além de revogar o regime jurídico aplicável às subvenções mensais vitalícias, impôs relevantes limitações à possibilidade de acumular a remuneração dos cargos com as pensões de aposentação ou de reforma a que que os respetivos titulares tivessem igualmente direito.

Segundo o artigo 9.º, n.º 1, desse diploma, «[n]os casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável, é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício efetivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida.»

Por sua vez, o artigo 8.º da Lei n.º 52-A/2005, na sua redação original, salvaguardou que «[a]os titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais».

Ora, o artigo 27.º da Lei n.º 4/1985, revogado pela Lei nº 52-A/2005, previa que a subvenção mensal vitalícia era «cumulável com pensão de aposentação ou de reforma a que o respetivo titular tenha igualmente direito, com sujeição ao limite estabelecido para a remuneração base do cargo de ministro.» Deste modo, o regime transitório criado pela Lei n.º 52-A/2005 viabilizou que aos titulares de cargos políticos em exercício de funções fosse abonada a pensão de reforma ou equiparada em cumulação com a subvenção mensal vitalícia, desde que declarassem optar por manter as prestações sociais a que tivessem direito em acumulação com uma terça parte da remuneração do cargo (nos termos previstos no artigo 9.º, n.º 3, da Lei n.º 52-A/2005, na sua redação original).

15. No entanto, subjacente a este regime transitório esteve, desde a sua aprovação, a preocupação de estabelecer limites à possibilidade de cumulação de rendimentos com a remuneração de cargos políticos, que viria a marcar a sua subsequente evolução.

Sobre esta matéria, pronunciou-se este Tribunal no Acórdão n.º 139/2015, nos seguintes termos:

«11. A par da profunda revisão do estatuto remuneratório dos titulares de cargos políticos a que procedeu, por força dos respetivos artigos 1.º e 6.º, a Lei n.º 52-A/2005 procurou ainda complementá-lo através da instituição de um conjunto de regras relativas à possibilidade de cumulação de vencimentos com prestações de outra natureza.

No artigo 9.º, estabeleceu-se, assim, o princípio segundo o qual, nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrassem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes fosse então aplicável, ser-lhes-ia mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que a essas funções competisse, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício efetivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes fosse devida (n.º 1).

12. Os limites à possibilidade de cumulação de vencimentos com prestações de outra natureza, estabelecidos no artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2010, foram reforçados a partir de 2011, tendo tal reforço sido realizado no âmbito das Leis do Orçamento de Estado.

Assim, a Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, procedeu, no respetivo artigo 172.º, à alteração do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, substituindo a regra de redução em 2/3 de uma das prestações cumuladas, ali prevista, pela da impossibilidade da sua cumulação: de acordo com o n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2010, na redação conferida pelo artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010, nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrassem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas deveriam optar ou pela suspensão do pagamento da pensão ou pela suspensão da remuneração correspondente ao cargo político desempenhado, aplicando-se tal opção aos beneficiários de pensões de reforma da Caixa Geral de Aposentações e da segurança social e de pensões pagas por entidades gestoras de fundos de pensões ou planos de pensões de institutos públicos, de entidades administrativas independentes e de entidades pertencentes aos setores empresariais do Estado, regional e local (n.º 2 do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2010, na redação conferida pelo artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010).

A par da referida substituição, o artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010 estendeu a obrigatoriedade de opção aos beneficiários de subvenções mensais vitalícias que exercessem quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas, nomeadamente em quaisquer serviços da administração central, regional e autárquica, empresas públicas, entidades públicas empresariais, entidades que integrem o setor empresarial municipal ou regional e demais pessoas coletivas públicas, impondo-lhes o dever de optar ou pela suspensão do pagamento da subvenção vitalícia ou pela suspensão da remuneração correspondente à função política ou pública desempenhada (n.º 4 do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, aditado pelo artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010).»

Ou seja, com as alterações introduzidas pela Lei 55-A/2010, de 31 de dezembro, a que supra se aludiu, o artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005 passou a impor aos titulares da subvenção mensal vitalícia o dever de optar entre suspender a remuneração correspondente às funções políticas ou públicas por si retomadas ou exercidas, ou suspender o pagamento daquela prestação (cf. os n.os 1 e 4 do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, na redação que lhe foi dada pelo artigo 172.º da Lei n.º 55-A/2010).

Foi, assim, expressamente reposta a regra, antes consagrada no artigo 26.º da Lei n.º 4/1985, segundo a qual a subvenção mensal vitalícia não pode ser acumulada com a remuneração correspondente ao cargo ou função pública desempenhados pelo respetivo titular – regra que, como se referiu, é a mais compatível com a teleologia subjacente à atribuição da subvenção mensal vitalícia, tal como identificada no Acórdão n.º 3/2016.

16. A faculdade de optar entre receber a remuneração do cargo político ou função pública exercida, ou receber a pensão de reforma ou equiparada em cumulação com a subvenção mensal vitalícia, viria a ser eliminada, como se disse já, pelo artigo 78.º da LOE para 2014. Deste modo, como se reconheceu no Acórdão n.º 139/2015, «através da nova redação conferida ao n.º 1 do artigo 9.º da Lei n.º 55-A/2010, foi consagrado o princípio segundo o qual o exercício de quaisquer funções políticas ou públicas remuneradas por pensionista ou equiparado ou por beneficiário de subvenção mensal vitalícia determina a suspensão do pagamento da pensão ou prestação equiparada e da subvenção mensal vitalícia durante todo o período em que durar aquele exercício de funções (…).» (v. o n.º 14).

Contudo, o n.º 3 do mesmo artigo 78.º estabeleceu um regime transitório segundo o qual «[o]s titulares de cargos políticos ou de cargos públicos em exercício de funções na data da entrada em vigor da presente lei que estejam abrangidos pelo regime do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação anterior à introduzida pelo presente artigo, mantêm-se abrangidos por aquele regime até à cessação do mandato ou ao termo do exercício daquelas funções.» Ao abrigo deste regime, continuaram a beneficiar da possibilidade de receber a subvenção mensal vitalícia durante o exercício de funções políticas remuneradas todos os titulares dessa prestação cuja posição fora salvaguardada pelo regime consagrado nas Leis n.º 52-A/2005 e n.º 55-A/2010, em acumulação com as pensões de reforma ou equiparadas a que tivessem direito. Trata-se de uma prerrogativa que assegura, aos titulares de cargo políticos nestas condições e que se viram impossibilitados de acumular a remuneração do cargo com as respetivas pensões de reforma ou equiparadas, a possibilidade de optar pela retribuição que, em concreto, se mostre mais vantajosa.

Ora, no quadro traçado por este regime transitório, a subvenção mensal vitalícia assume uma função claramente distinta daquela que lhe pode ser reconhecida, quando prestada aos ex-titulares de cargos públicos após a cessação do exercício de funções. Ela é recebida, a par das demais prestações sociais a que o respetivo titular igualmente tenha direito, em alternativa à remuneração do cargo cujo pagamento se optou por suspender. Como tal, enquanto se mantiver o exercício de funções políticas ou públicas remuneradas, esta prestação pecuniária configura uma componente da retribuição atribuída aos titulares de cargos políticos em contrapartida do exercício das suas funções, a que deve reconhecer-se uma feição remuneratória (sobre a dimensão salarial da indemnidade parlamentar, v. Maria Benedita Urbano, “A indemnidade parlamentar”, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2004 [pp.359-383], em especial, as pp. 369-370) – e não a natureza de uma prestação «equiparada a prestações de segurança social», como defende o recorrente.

17. O artigo 77.º, n.º 1, da LOE para 2014, na medida em que determinou que o valor das subvenções mensais vitalícias atribuídas a ex-titulares de cargos políticos ficaria dependente de «condição de recursos», não deixa por isso de consubstanciar uma «mutação da ordem jurídica» suscetível de afetar os beneficiários da subvenção que se mantivessem em exercício de funções ao abrigo do direito transitório em vigor, que pode traduzir-se – como se verifica in casu – numa redução do montante das prestações pecuniárias periodicamente recebidas em contrapartida do exercício do cargo.

Mas, em face do exposto, e tendo presente o contexto em que esta medida foi adotada, não é possível afirmar que esta se traduza numa ofensa ao princípio constitucional da proteção da confiança, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Em primeiro lugar, se a expetativa de continuar a receber a subvenção mensal vitalícia, uma vez retomado o exercício de funções políticas ou públicas equiparadas, não encontra na teleologia e no regime jurídico aplicável àquela prestação qualquer fundamento, a fortiori não pode ter-se por legítima a confiança depositada na intangibilidade do respetivo montante.

Em segundo lugar, o regime transitório adotado após a extinção daquela prestação, e após a eliminação da possibilidade de acumular a retribuição dos cargos com outras prestações sociais a que os respetivos titulares tivessem direito, foi objeto de sucessivas alterações, tendentes a impor crescentes limitações e a debelar qualquer expetativa de beneficiar da prerrogativa de continuar a receber a subvenção mensal vitalícia nos exatos termos em que esta foi sendo atribuída aos ex-titulares de cargos políticos, que não mantiveram ou retomaram o exercício de funções políticas ou públicas remuneradas.

Em terceiro lugar – e ainda que se admitisse que as disposições de direito transitório adotadas seriam, por si só, aptas a gerar uma expetativa, fundada em boas razões, de que o montante auferido a título de subvenção mensal vitalícia em alternativa à remuneração do cargo não sofreria quaisquer reduções ou condicionamentos –, sempre seria de reconhecer como prevalecente o interesse público visado pela medida, tal como foi reconhecido por este Tribunal em diversos arestos que versaram sobre medidas congéneres, excecionais e transitórias, consagradas em normas orçamentais, destinadas a fazer face à situação de emergência económica e financeira e de desequilíbrio orçamental que se fez sentir, com especial intensidade, durante a execução do PAEF (v., entre outros, os Acórdãos n.os 396/2011, 187/2013 e 413/2014).

Importa, por último, ter presente que esta medida, quando aplicada aos beneficiários da subvenção mensal vitalícia que mantiveram ou retomaram o exercício remunerado de cargos políticos ou públicos equiparados, não apresenta o grau de onerosidade que se lhe reconheceu no Acórdão n.º 3/2016, precisamente porque os seus destinatários mantiveram a faculdade de optar por suspender a subvenção mensal vitalícia ou por suspender a retribuição do cargo político exercido, nos termos anteriormente previstos, «em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais» (cf. o n.º 5 do artigo 9º da Lei n.º 52-A/2005, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 55-A/2010, por força do disposto no n.º 3 do artigo 78.º da LOE para 2014).

Deste modo, não foram afetados por esta solução normativa em termos tais, que ela se tivesse traduzido numa «postergação da pessoalidade como característica essencial do seu estatuto jurídico-constitucional» ou na supressão da «garantia de um rendimento pessoal certo, livremente disponível, suscetível de assegurar simultaneamente a autonomia patrimonial e a continuidade de um nível de vida satisfatório, sem uma degradação excessivamente acentuada», que sempre poderiam ter mantido, se tivessem optado por receber a remuneração do cargo em igualdade de circunstâncias com os titulares de idênticos cargos políticos ou públicos.

Ora, como se referiu no Acórdão n.º 862/2013, a apreciação da conformidade de uma determinada solução normativa com o princípio da proteção da confiança «implica sempre uma ponderação de interesses contrapostos: de um lado, as expectativas dos particulares na continuidade do quadro legislativo vigente; do outro, as razões de interesse público que justificam a não continuidade das soluções legislativas. Os particulares têm interesse na estabilidade da ordem jurídica e das situações jurídicas constituídas, a fim de organizarem os seus planos de vida e de evitar o mais possível a frustração das suas expectativas fundadas; mas a esse interesse contrapõe-se o interesse público na transformação da ordem jurídica e na sua adaptação às novas ideias de ordenação social. Caso os dois grupos de interesses e valores são reconhecidos na Constituição em condições de igualdade, impõe-se em relação a eles o necessário exercício de confronto e ponderação para concluir, com base no peso variável de cada um, qual o que deve prevalecer.» (cf. o n.º 27).

Ainda que se admitisse como fundada qualquer expetativa na intangibilidade do quantum da subvenção mensal vitalícia abonada aos titulares de cargos políticos que tenham mantido ou retomado o exercício de funções, a ponderação dos interesses em confronto sempre conduziria a um resultado diverso do que se alcançou no Acórdão n.º 3/2016, devendo a medida ter-se por necessária, adequada e proporcional aos fins a atingir no contexto em que foi adotada.

Resta, em face do exposto, negar provimento ao recurso.

III – Decisão

18. Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional o artigo 77º, nº 1, da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro, interpretado no sentido de abranger, na sua previsão, as subvenções atribuídas aos ex-titulares de cargos políticos que mantiveram ou retomaram o exercício de cargos políticos ou equiparados; e, consequentemente

b) Negar provimento ao recurso.

Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios previstos no n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma e a prática deste Tribunal em casos semelhantes.

Lisboa, 3 de novembro de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa.

Lino Rodrigues Ribeiro