509/20 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 677/2022

Processo n.º 509/20

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., vem interposto recurso obrigatório, ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 70.º, n.º 1, alínea a) e 72.º, n.º 3 da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante, LTC), da sentença, datada de 5 de junho de 2020, na parte em que “decidiu recusar a aplicação do disposto no art. 34.º, nºs. 1 e 2 da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12 (Lei do Orçamento de Estado de 2013), com fundamento num juízo de inconstitucionalidade da aludida norma”.

2. A recorrida, na situação de licença extraordinária requerida em mobilidade especial, notificada do ato de processamento da subvenção relativa ao mês de Fevereiro de 2013, «que determinou a redução em mais de 50%» do seu valor mensal, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria ação administrativa especial contra o Ministério da Agricultura, Mar, Ambiente e do Ordenamento do Território (MAMAOT), pedindo: “a) Que seja reconhecida a inconstitucionalidade material supra invocada e, em consequência, desaplicado o n.º 1 e 2 do art.º 34 da Lei 66-B/2012 de 31.12 – LOE/2013; b) Que seja anulado o ato administrativo impugnado de processamento da subvenção do mês de fevereiro de 2013 e que determinou a redução em (mais de) 50% da subvenção mensal da A. em situação de licença extraordinária (e bem assim os atos que se seguiram e seguirão nos meses subsequentes de atribuição e processamento da subvenção da A. se, e quando, obedientes aos normativos citados da Lei do Orçamento); c) Que o Demandado seja condenado à adoção dos atos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, nomeadamente a repor à A. a subvenção a que tem direito nos termos e nos limites da redação do n.º 10 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro com a redação que lhe foi dada pela Lei n.º 11/2008 de 20 de fevereiro”.

Por sentença, proferida a 5 de junho de 2020, foi a ação julgada procedente e determinada “a anulação dos atos administrativos de processamento de vencimentos do autor e a condenação da entidade demandada à adoção dos atos e à realização das operações necessárias à reposição ao autor da subvenção dos valores mensais devidos, com a desaplicação da norma prevista do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro – Lei do Orçamento de Estado de 2013, por padecer de inconstitucionalidade”.

3. Notificado dessa decisão, vem o recorrente interpor recurso obrigatório, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

4. Admitido o recurso no tribunal a quo, o Ministério Público junto do Tribunal Constitucional, notificado para o efeito, apresentou alegações (cf. fls. 2-7), nas quais pediu a procedência do recurso, com os fundamentos seguintes:

«[…]

2. Apreciação do mérito do recurso

2.1. O artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, tem a seguinte redação:

“1 – As percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores que se encontrem em situação de licença extraordinária, previstas nos nºs. 5 e 12 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, aplicável às licenças extraordinárias vigentes, são reduzidas em 50%.

2 – O valor da subvenção mensal, calculado nos termos do número anterior, não pode, em qualquer caso, ser superior a duas vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS).

(…)”

2.2. Por sua vez e quanto ao montante da subvenção, dispunha o artigo 32.º, n.º 12, alíneas:

c) O valor da subvenção mensal corresponde às seguintes percentagens da remuneração ilíquida que o funcionário ou agente auferia à data da licença:

i) 75% durante os primeiros cinco anos;

ii) 65% do 6.º ao 10.º ano;

iii) 55% a partir do 11.º ano;

d) A remuneração ilíquida referida na alínea anterior está sujeita a atualização nos termos em que o seja a remuneração do pessoal em efetividade de serviço;

e) Para base de cálculo da subvenção mensal não é tomada em conta qualquer redução da remuneração ilíquida por aplicação do disposto nos n.ºs 8 a 10 do artigo 29.º (…)”

2.3. Efetivamente o montante da subvenção foi reduzido substancialmente e no caso, segundo a decisão recorrida, com a Lei nº 66-B/2012 passou a ser de 838,44 euros (ilíquido) mensais, quando o valor anterior era de 1913,00 (ilíquido).

2.4. O recorrente, na sequência do processo de reestruturação operada pelo Decreto-Lei n.º 134/2007, de 27 de abril, optou pela colocação na situação de mobilidade especial (artigo 11.º da Lei n.º 53/2006) e requereu licença extraordinária ao abrigo do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006.

Três aspetos haverá que salientar neste regime e que, para nós, são decisivos para o juízo de não inconstitucionalidade que, em nossa opinião, deve ser proferido.

Em primeiro lugar, como estabelece o n.º 3 do artigo 32.º, o funcionário ou agente pode fazer cessar a situação de licença passado o primeiro ano, sendo nesse caso colocado na fase de compensação, cujos direitos e deveres se encontrem previstos no artigo 29.º e 30.º da mesma Lei.

Em segundo lugar, o n.º 4 do artigo 32.º estabelece que o pessoal na situação de licença não goza dos direitos e não está sujeito aos deveres previstos, respetivamente nos artigos 28.º e 29.º, para os que estão em mobilidade especial.

Em terceiro lugar, como resulta da disposição conjugada dos n.ºs 4, 5, 8 e 9 da Lei n.º 53/2006, a subvenção por licença extraordinária não tem natureza remuneratória.

Na verdade, o funcionário em situação de licença extraordinária não presta qualquer atividade à entidade empregadora pública, ou a qualquer serviço público, pode, sim, exercer qualquer atividade privada remunerada, caso em que é acumula a “subvenção” paga pelo Estado com a remuneração decorrente do exercício dessa atividade.

2.5. Ora, nestas circunstâncias, apesar da redução da subvenção ser substancial, em face da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente os Acórdãos n.ºs 396/2011, 353/2012 e 187/2013, que apreciaram a constitucionalidade de normas que integravam leis que aprovaram os orçamentos do Estado para 2011, 2012 e 2013, respetivamente, parece-nos que não se mostram violados “o princípio da boa fé e da proteção da confiança” e o “princípio da proporcionalidade”, como se considerou na decisão recorrida.

De referir que a Lei n.º 66-B/2012, foi a que também aprovou o Orçamento de Estado para 2013, sendo que várias das suas normas foram objeto de apreciação por parte do Tribunal Constitucional (Acórdão nº 187/2013).

2.6. No que tange à alteração no tempo de regimes legais respeitantes a subvenções e embora tratando-se de uma subvenção de natureza especial, podemos, no que toca à invocada violação do principio da confiança, referir o Acórdão n.º 428/2018, que não declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.ºs 7 e 8 − e, consequentemente, dos n.ºs 9 e 10 – do artigo 9.º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de outubro, na redação dada pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (limites às cumulações das subvenções mensais vitalícias auferidas por ex-titulares de cargos políticos com rendimentos provenientes de atividade privada).

3. Conclusão

1. A norma do nº 1 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, enquanto estabelece que as percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores que se encontrem em situação de licença extraordinária, previstas nos nºs. 5 e 12 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro, aplicável às licenças extraordinárias vigentes, são reduzidas em 50% e com o limite constante do nº 2, não viola o princípio da proteção de confiança ínsito no artigo 2º da Constituição, nem o princípio da proporcionalidade (artigo 18º, nº 2, da Constituição), não sendo, por isso, inconstitucional. […]»

5. A recorrida apresentou contra-alegações (cf. fls. 10-12-TC), aduzindo o seguinte:

«[…]

No entender do Recorrente não merece censura a decisão do TAF de Leiria que recusou a aplicação, ao caso concreto, do disposto no art.º 34 n.º 1 e 2 da Lei n.º 66-B/2012 de 31.12, por inconstitucionalidade.

No presente recurso entende o MP existirem três aspectos decisivos para o juízo de não inconstitucionalidade:

1º que no termos do n.º 3 do art.º 32 (da Lei 53/2006 de 7.12), o funcionário ou agente pode fazer cessar a situação de licença extraordinária passado o primeiro ano, sendo nesse caso colocado na fase de compensação;

2º que nos termos do n.º 4 do art.º 32 o pessoal na situação de licença extraordinária não goza dos direitos e não está sujeito aos deveres previstos, respectivamente nos art.º 28 e 29º para os que estão na mobilidade especial;

3º que a subvenção por licença extraordinária não tem natureza remuneratória.

Ora, salvo o devido respeito que muito é, todos estes aspectos definidos na Lei n.º 53/2006 de 07.12 com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei n.º 11/2008 de 20.02 e em vigor aquando do pedido de licença extraordinária efetuado pelo A. não permitem afastar o juízo de não inconstitucionalidade.

A questão dos autos prende-se com a redução, determinada pelo art.º 34 da Lei n.º 66-B/2012 de 31.12, em 50% das percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores em situação de licença extraordinária, com o limite previsto no seu n.º 2.

Decidiu o douto Tribunal Adm. e Fiscal de Leiria que a redução prevista no n.º 1 deste art.º 34, com o limite previsto no seu n.º 2, é violadora dos princípios da proteção da confiança e da boa-fé, e do princípio da proporcionalidade.

Princípio da boa-fé e da proteção da confiança:

De facto conforme douta sentença, o A. fundou o seu pedido de licença extraordinária numa lei do estado que lhe possibilitava que beneficiasse de uma subvenção no valor de 75% da sua remuneração ilíquida nos primeiros 5 anos passando a 65% a partir do 6º ano e até ao 10º ano, e 55% a partir do 11º ano.

Tendo solicitado licença extraordinária pelo período de 12 anos e que lhe foi deferido, o A. “confiou num regime jurídico criado pelo Estado legislador, tendo boas e legítimas razões para a opção por esse regime jurídico, tanto na perspectiva individual dos seus interesses, bem como na perspectiva do interesse público, traçando o seu plano de vida com base nos pressupostos daquele regime, sendo que, por se tratar de assunto relacionado com a sua remuneração, ou seja, com os seus “rendimentos”, assume especial relevo na assunção da opção por tal regime, que exige efetivamente uma ponderação e análise prévia antes da tomada da opção por um regime de subvenção, pelo período de cinco anos lhe retiraria já 25% face ao que anteriormente auferia”.

Não era expectável para o A. uma redução tão abrupta do valor recebido (a subvenção passou a ser de €838,44 ilíquido quando anteriormente era €1.913,00 ilíquidos).

Não quando o estado (mormente legislador) encetou comportamentos capazes de gerar nos privados (mormente no A.) expectativas de continuidade, e tendo essas expectativas sido legitimas, justificadas e fundadas em boas razões (desde logo face à pretensão do Estado em “desligar” do serviço um conjunto de funcionários) - vide pois que a Lei que estabelece o regime comum de mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da Administração Pública e que permitiu a mobilidade especial e dentro desta a licença extraordinária data de 07 de Dezembro de 2006, e antes da opção da licença efetuada pelo A., foi alterada pelas Leis n.º 11/2008 de 20.02 e n.º 64-A/2008 de 31.12 e lhe permitiu a atribuição do valor da subvenção no montante de €1.913,00.

Não sendo expectável para o A. que 5 anos após tal opção, o estado legislador alterasse em 50% as percentagens definidas, não quando o mesmo traçou o seu projeto de vida, tanto a nível profissional como pessoal com base nos pressupostos daquele regime.

Tem-se aqui por reproduzido toda a fundamentação de direito e jurisprudência invocada na douta sentença quanto à violação do princípio da boa-fé e da proteção da confiança, não merecendo censura a douta sentença proferida.

Princípio da proporcionalidade:

De igual forma, no que respeita à decidida violação do princípio da proporcionalidade, decidiu e bem o douto Tribunal "a quo" que a redução em 50% das referidas percentagens representa uma grave severidade no quatum.

De facto, e considerando que a medida se inseriu na necessidade de controlo e redução de despesa pública, ancorado no plano de assistência ao país promovida pela TROICA, a medida de redução do valor das percentagens só por si não é, de facto, inconstitucional, mas o seu grau de intensidade assim o é, por violação do princípio da proporcionalidade.

Veja-se que a redução é sobre as percentagens, ou seja:

- os 75% foram reduzidos em 50%, para 37,5%;

- os 65% foram reduzidos em 50%, para 32,5%.

- os 55% foram reduzidos em 50%, para 27,5%.

Entendeu e bem o douto Tribunal “a quo” ser por demais evidente que o grau de intensidade de uma redução numa subvenção mensal, que equivale a um "rendimento remuneratório", que no caso concreto do A. atingiu uma redução de 56%, é manifestamente desnecessária e irrazoável, considerando as medidas globais e conjuntas aplicadas pelo Orçamento que permitiram alcançar o mesmo resultado alcançado, não se mostrando que a medida fosse indispensável para a prossecução do fim que concretamente visava atingir, não sendo uma medida equilibrada, face aos interesses públicos e privados envolvidos pois que o custo sofrido pelo A. pela aplicação de uma medida desta natureza é manifestamente superior ao benefício que ele colhe, face à multiplicidade de medidas globalmente consideradas e à possibilidade de terem sido aplicadas reduções menos gravosas, aliás que foram aplicadas noutras circunstâncias e situações do sector público e que tinham passado no crivo de apreciação do princípio da proporcionalidade levado a cabo pelo Tribunal Constitucional.

CONCLUSÃO:

É inconstitucional, por violação dos princípios da proteção da confiança, da boa-fé e da proporcionalidade, o n.º 1 e 2 do art.º 34 da Lei n.º 66-B/2012 de 31 de dezembro devendo ser desaplicado ao caso concreto, tudo com as legais consequência, devendo o presente recurso ser julgado improcedente, assim se fazendo justiça!»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. A questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos é muitíssimo semelhante à que foi já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 838/2021, não tendo sido julgada inconstitucional a dimensão normativa então em referência. Acresce ao objeto do pedido, no caso presente, o disposto no n.º 2 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2013). Por isso, é de apreciar, nesta sede, a interpretação normativa extraída dos nºs. 1 e 2 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2013), quando estabelece que as percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores que se encontrem em situação de licença extraordinária, previstas nos nºs. 5 e 12 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro (alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro), aplicável às licenças extraordinárias vigentes, são reduzidas em 50%, não podendo o valor da subvenção mensal, assim calculado, e em qualquer caso, ser superior a duas vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) não ofende a Constituição da República Portuguesa. Ou seja, acresce à dimensão normativa em causa no Acórdão n.º 838/2021 o limite máximo à subvenção mensal, que foi aplicado no caso dos autos, razão pela qual o tribunal a quo se refere a uma redução de rendimentos de “mais de 50%”. Contudo, a lógica argumentativa e os direitos fundamentais e princípios constitucionais em causa numa e noutra situações são, em tudo, idênticos.

A fundamentação do Acórdão n.º 838/2021 é, no que releva para o presente caso, a seguinte:

“ 7. Para melhor compreender a norma cuja aplicação foi recusada, será útil recordar o contexto histórico em que se insere o regime da mobilidade especial.

Como dá nota o Acórdão n.º 285/1992 (acessível, como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt):

«[A] modificação da relação de emprego público determinada por reajustamentos estruturais da Administração, com a possibilidade de poder dar origem à constituição de pessoal excedentário, não é questão nova no nosso ordenamento jurídico, pois está já patente, pelo menos, no Decreto-Lei n.º 167/82, de 10 de Maio, onde se referia (no artigo 2.º, n.º 1) que «darão origem à constituição de excedentes as medidas de racionalização global ou parcial das estruturas e dos quadros ou efetivos da administração central que conduzirem a situações de desocupação ou subutilização do pessoal dos serviços ou organismos que forem objeto das mesmas».

Este diploma viria a ser revogado pelo Decreto-Lei n.º 43/84, de 3 de fevereiro, que, no seu artigo 2.º, n.º 1, reproduziu integralmente o já citado preceito do diploma de 1982, que constitui a legislação neste momento em vigor e que o Decreto em apreço pretende substituir, conforme resulta do disposto no seu artigo 29.º, alínea e). (…).

No regime de 1982, a criação de excedentes seria sempre feita mediante diploma legal (artigo 2.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 167/82), devendo os diplomas que extinguissem ou reorganizassem serviços estabelecer os critérios a observar para efeitos de transição de pessoal para outros serviços ou organismos e para a constituição de excedentes de pessoal (artigo 3.º, n.º 1). (…)

O pessoal constituído em excedente manteria a categoria de que era titular à data dos diplomas que extinguissem os respetivos lugares (artigo 7.º, n.º 1), tendo direito, na situação de atividade e durante o período de frequência de ações de formação e aperfeiçoamento profissional, ao vencimento por inteiro (artigo 15.º, n.ºs 1 e 2) e, na situação de disponibilidade, ao vencimento por inteiro durante o período de um ano a contar da data de aquisição da qualidade de excedente (salvo quanto aos funcionários de nomeação definitiva que manteriam sempre o vencimento por inteiro) e ao vencimento de categoria a partir do termo do referido ano [artigo 15.º, n.º 3, alíneas a) e b)]. Em todos os casos os excedentes manteriam o direito às diuturnidades, subsídio de Natal e de férias correspondentes, ao abono de família, à segurança social e assistência na doença (artigo 15.º, n.º 4), sendo o tempo de permanência nos QEI considerado para todos os efeitos legais, designadamente antiguidade, conversão da nomeação provisória em definitiva, promoção e aposentação (n.º 5 do mesmo artigo).

Em ordem a promover o descongestionamento dos QEI, designadamente no tocante a funcionários e agentes titulares de categorias de difícil recolocação, a Administração poderia, mediante requerimento dos interessados, promover a sua desvinculação da função pública, através do pagamento de uma indemnização ou da atribuição de um subsídio às empresas privadas em sectores ou áreas prioritárias ou instituições particulares de solidariedade social que quisessem integrar nos seus quadros funcionários e agentes constituídos em excedentes (artigo 18.º).

4.2 — Este diploma viria a ser revogado, como já se disse, pelo Decreto-Lei n.º 43/84, de 3 de Fevereiro. (…)

O pessoal considerado excedente ficaria automaticamente integrado em quadros de efetivos interdepartamentais (QEI), nos termos do n.º 1 do artigo 6.º, podendo ser chamado à atividade, destacado para a frequência de ações de formação e aperfeiçoamento profissional ou manter-se na situação de disponibilidade (artigo 8.º). (…)

Os excedentes mantinham a categoria e a natureza do provimento que detinham à data da aquisição daquela qualidade (artigo 12.º, n.º 1), tendo direito na situação de disponibilidade ao vencimento por inteiro, às diuturnidades, ao subsídio de Natal, ao subsídio de férias correspondente ao período de férias a que tinham direito nos termos da lei, ao abono de família e prestações complementares, à segurança social e à assistência na doença, bem como à apresentação a concurso (artigo 12.º, n.º 4).

Constituíam incentivos ao descongestionamento dos quadros de efetivos interdepartamentais a desvinculação da função pública, mediante indemnização, a aposentação voluntária e a licença sem vencimento por tempo indeterminado (artigo 14.º, n.º 1).

Os excedentes que reunissem os requisitos constantes do n.º 1 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro (que previa que se poderiam aposentar por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica os funcionários e agentes que contassem mais de 60 anos de idade e 20 anos de serviço ou que reunissem 30 anos de serviço, independentemente da idade), e que cumulativamente se encontrassem na situação de disponibilidade há mais de 2 anos seguidos ou interpolados, seriam obrigatoriamente aposentados, sem direito a bonificação (artigo 16.º, n.º 2).

O sistema assim definido era complementado por uma regra de congelamento de admissões, constante do n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 41/84, que dispunha que era congelada a admissão de pessoal para lugares dos quadros, bem como a contratação além dos quadros, de pessoal que não se encontrasse vinculado aos serviços e organismos referidos no n.º 1 do artigo 1.º do mesmo diploma, sem prejuízo da faculdade conferida pelo n.º 4 do artigo 12.º do mesmo Decreto-Lei, que permitia descongelamentos de admissões a fixar por despacho global anual do Ministro das Finanças e do Plano e do Secretário de Estado da Administração Pública (…).

4.3 — O Decreto ora em apreço [sobre «Racionalização do emprego dos recursos humanos na Administração Pública»], nos termos do seu artigo 29.º, visa introduzir alterações neste quadro normativo pela revogação do Decreto-Lei n.º 43/84 e do Decreto-Lei n.º 42/84 (…).

No essencial e para o que ora interessa considerar, o Decreto em análise tipifica no seu artigo 2.º as situações que «podem dar origem à identificação de pessoal disponível em serviços e organismos públicos», a saber: a extinção de serviços e organismos públicos [alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º], a adoção de medidas de racionalização de estruturas ou de redefinição das missões de serviços e organismos públicos, acompanhada da alteração quantitativa e, ou, qualitativa dos respetivos quadros de pessoal [alínea b) do mesmo número], a alteração dos quadros de pessoal dos mesmos serviços e organismos, quando considerados desajustados qualitativa e, ou, quantitativamente face às respetivas necessidades permanentes de serviço [alínea c) do mesmo n.º 1] e o reconhecimento do número excessivo ou qualitativamente desajustado de agentes face àquelas necessidades, que devam, por isso, ser dispensados pelos respetivos serviços ou organismos [alínea d) do n.º 1 do mesmo artigo 2.º].

O diploma considera ainda como disponíveis os funcionários que se encontrem «de licença nos termos do artigo 78.º do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de dezembro, nos casos em que todos os lugares da respetiva categoria sejam extintos ao abrigo das medidas previstas no número anterior» (artigo 2.º, n.º 2).

Nos casos em que a extinção de serviços ou organismos e em que as medidas de racionalização de estruturas ou de redefinição das missões de serviços e organismos prevejam a transferência, total ou parcial, para outros serviços ou organismos das responsabilidades daqueles, serão as mesmas acompanhadas da integração nos quadros desses outros serviços do pessoal considerado necessário à assumpção dessas responsabilidades (n.º 5 do artigo 2.º), sendo de observar nessa transição o critério da «melhor adequação entre as exigências inerentes ao conteúdo funcional dos postos de trabalho correspondentes aos lugares a prover e a capacidade, qualificação e experiências profissionais do pessoal abrangido» (artigo 2.º, n.º 6).

Os funcionários e agentes que vierem a ser integrados no QEI mantêm «a categoria e a natureza do vínculo que detinham à data da aquisição dessa qualidade» (artigo 15.º, n.º 1, do Decreto) e têm direito, na situação de disponibilidade (artigo 15.º, n.º 4), à respetiva remuneração base mensal durante os primeiros trinta dias seguidos de inatividade [alínea a) do artigo 15.º, n.º 4], a cinco sextos da mesma remuneração, a partir do prazo referido na alínea anterior e até 180 dias, seguidos ou interpolados, de inatividade [alínea b) do n.º 4], a 70% e 60% da mesma remuneração a partir, respetivamente, dos primeiros seis meses e um ano nas circunstâncias referidas na alínea precedente [alínea c) do n.º 4].

O mesmo pessoal tem ainda direito (artigo 15.º, n.º 5) ao subsídio de Natal, ao subsídio de férias correspondente ao período de férias a que tivesse direito nos termos da lei, ao abono de família e prestações complementares, à segurança social e assistência na doença, às regalias concedidas pelos Serviços Sociais do Ministério das Finanças ou, a seu pedido, à manutenção da inscrição nos serviços sociais do departamento ministerial de origem e à apresentação a concurso. (…)».

Já nessa altura o Tribunal veio concluir que é constitucionalmente legítimo que o Governo proceda à introdução de modificações estruturais na Administração que determinem consequências no plano da relação laboral efetiva dos funcionários dos serviços e organismos abrangidos por medidas de reorganização, reestruturação e de racionalização de efetivos – o que podia implicar compressão da garantia de segurança no emprego contida no artigo 53.º da Constituição e a cessação da relação laboral por causas objetivas –, mas, para tanto e independentemente da margem de discricionariedade que assistisse ao empregador público, deveria ser respeitado o programa constitucional relativo aos direitos fundamentais dos trabalhadores.

Em 2006, e com a publicação do Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro, que veio estabelecer o regime geral relativo à extinção, fusão e restruturação de serviços da Administração Pública e à racionalização de efetivos, aplicável a todos os serviços da administração direta e indireta do Estado (com exceção das entidades públicas empresariais e serviços periféricos externos do Estado), o legislador pretendeu sistematizar as regras e procedimentos que, até então, se encontravam dispersos por vários diplomas e, como refere, o Acórdão n.º 474/2013, acrescentar-lhes uma nova valência, dirigida especificamente à intervenção no plano da organização e gestão de recursos humanos da Administração Pública: o procedimento de racionalização de efetivos.

Esse regime viria a ser operacionalizado através da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, que estabelecia o regime comum de mobilidade entre serviços dos funcionários e agentes da Administração. Este regime, nos termos previstos no seu artigo 2.º, aplicava-se a todos os serviços da administração direta e indireta do Estado (com exceção das entidades públicas empresariais), aos serviços periféricos externos do Estado (relativamente aos quais se aplicavam apenas as disposições relativas a instrumentos de mobilidade geral), bem como aos serviços da administração regional e autárquica (com exceção das respetivas entidades públicas empresariais, direta e imediatamente no que respeita ao reinício de funções em serviço de pessoal colocado em situação de mobilidade especial e mediante adaptação por diplomas próprios nas restantes matérias).

O regime de mobilidade geral (sob a forma de transferência, permuta, requisição destacamento, afetação específica ou cedência especial), que se encontrava regulado no Capítulo II do diploma (artigos 4.º a 10.º), veio, porém, a ser revogado pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, tendo o diploma ficado a regular exclusivamente o regime de mobilidade especial, nas mesmas modalidades de reorganização de serviços previstas no Decreto-Lei n.º 200/2006, de 25 de outubro: extinção, fusão e reestruturação de serviços e racionalização de efetivos.

Os procedimentos geradores dos instrumentos de mobilidade especial encontravam-se previstos no seu Capítulo III, contendo o artigo 11.º (na redação introduzida pela Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro e pela Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro) uma enumeração dos mesmos.

Previa esta norma o seguinte:

“1 - O pessoal que tenha a qualidade de funcionário ou agente dos serviços que sejam objeto de extinção, fusão e reestruturação ou de racionalização de efetivos pode ser mantido no respetivo serviço, sujeito a instrumentos de mobilidade ou colocado em situação de mobilidade especial, de acordo com os seguintes procedimentos:

a) Em caso de extinção;

b) Em caso de fusão;

c) Em caso de reestruturação;

d) Em caso de racionalização de efetivos.

2 - O disposto no número anterior é igualmente aplicável quando o objeto das modalidades de reorganização de serviços sejam subunidades orgânicas que se integrem em serviço ou dele dependam, estabelecimentos públicos periféricos sem personalidade jurídica e, no caso de racionalização de efetivos, os recursos humanos integrados no mesmo grupo de pessoal, na mesma carreira ou na mesma área funcional.

3 - Para efeitos do presente capítulo, considera-se «serviço integrador» aquele que integre atribuições ou competências transferidas de outro serviço ou pessoal que, por mobilidade especial, lhe é reafecto.

4 - Nos casos previstos nos n.ºs 1 e 2 e durante o decurso dos respetivos processos, o regime da colocação em situação de mobilidade especial constante da presente secção não impede a opção voluntária por essa situação desde que obtida a anuência do dirigente máximo do serviço.

5 - Fora dos casos previstos nos n.ºs 1 e 2 pode ser proferido despacho pelos membros do Governo responsáveis pelas finanças e pela Administração Pública, publicado no Diário da República, definindo, por períodos temporais, os grupos de pessoal, carreiras ou categorias e escalões etários do pessoal que pode solicitar colocação em situação de mobilidade especial”.

Os respetivos procedimentos e métodos de seleção de pessoal a reafectar ou a colocar em situação de mobilidade especial encontravam-se regulados nos artigos 12.º a 21.º do diploma.

De acordo com o artigo 22.º, o pessoal colocado em situação de mobilidade especial seria enquadrado num processo que compreendia as fases de transição, durante 60 dias, em que o trabalhador mantinha a remuneração base mensal, a que se segue uma fase de requalificação, pelo prazo de 10 meses, seguidos ou interpolados, destinada a reforçar as capacidades profissionais do trabalhador e criar melhores condição de empregabilidade e de reinício de funções, em que sua remuneração seria reduzida para dois terços da remuneração base mensal. E, por fim, a fase de compensação que, nos termos previstos no respetivo artigo 25.º, decorria por tempo indeterminado, destinando-se a apoiar o funcionário ou agente cujo reinício de funções não tenha ocorrido em fases anteriores, podendo envolver a frequência de ações de formação profissional, em especial se inseridas em procedimentos concretos de seleção para reinício de funções em serviço. Durante esta fase, o funcionário ou agente auferia uma remuneração no valor de quatro sextos da remuneração base mensal correspondente à categoria, escalão e índice detidos no serviço de origem (cf. n.º 3 da citada norma legal, na redação das Leis n.º 11/2008, de 20 de fevereiro e 64-A/2008, de 31 de dezembro, tendo esse valor, por força da alteração introduzida pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, sido reduzido para metade da remuneração base mensal).

O artigo 26.º estabelecia, por seu turno, as condições de “cessação e suspensão do processo”. Este processo podia cessar quando o funcionário ou agente: i. reinicie o exercício de funções em qualquer serviço por tempo indeterminado; ii. se aposente; iii. se desvincule voluntariamente da Administração Pública; ou iv. em virtude de pena disciplinar expulsiva da Administração Pública (cf. n.º 1). A suspensão do processo podia ser motivada pelo reinício do exercício de funções a título transitório em qualquer das modalidades previstas na secção VI ou em função ou cargo que, legalmente, só possam ser exercidos transitoriamente ou pela passagem a qualquer situação de licença sem vencimento (cf. n.º 2 da citada norma). Cessando qualquer das situações anteriormente descritas, o funcionário ou agente seria recolocado na fase e no momento do processo em que se encontrava quando a iniciou, exceto se, entretanto, fosse integrado em serviço (cf. o respetivo n.º 3).

O “Complexo jurídico-funcional do pessoal em situação de mobilidade especial” era definido no artigo 27.º, n.º 1 do diploma, que dispunha:

“O pessoal em situação de mobilidade especial mantém, sem prejuízo de ulteriores alterações, a natureza do vínculo, carreira, categoria, escalão e índice detidos, no serviço de origem, à data da colocação naquela situação”.

A seção V, do Capítulo III, era dedicada à licença extraordinária, prevendo o artigo 32.º (com a redação que lhe foi dada pela Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro), no que para estes autos releva, o seguinte:

“1 - O pessoal em situação de mobilidade especial que se encontre nas fases de requalificação ou de compensação pode requerer licença extraordinária nos termos dos números seguintes.

2 - A duração da licença é fixada caso a caso, em conformidade com o requerido, não podendo ser inferior a um ano.

3 - Independentemente da sua duração, o funcionário ou agente pode fazer cessar a situação de licença passado o primeiro ano, sendo, nesse caso, colocado na fase de compensação.

4 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, na situação de licença o pessoal não goza dos direitos e não está sujeito aos deveres previstos, respetivamente, nos artigos 28.º e 29.º

5 - No decurso da licença, o funcionário ou agente tem direito a uma subvenção mensal, abonada 12 vezes por ano, de valor correspondente às seguintes percentagens da remuneração ilíquida que auferiria durante o processo em situação de mobilidade especial se não tivesse requerido a licença:

a) 70% durante os primeiros cinco anos;

b) 60% do 6.º ao 7.º ano;

c) 50% a partir do 11.º ano.

6 - Para efeitos de contagem dos períodos de tempo referidos no número anterior adiciona-se a duração de todas as licenças extraordinárias que o funcionário ou agente tenha gozado.

7 - Se, no momento em que requerer a licença, a remuneração estiver reduzida por aplicação do disposto nos n.ºs 8 a 10 do artigo 29.º, é tomada em conta, apenas durante o período de um ano, para base de cálculo da subvenção mensal.

8 - Na situação de licença, o funcionário ou agente apenas pode exercer qualquer atividade profissional remunerada fora das modalidades previstas nos artigos 33.º a 35.º

9 - O exercício de qualquer atividade profissional remunerada nas modalidades previstas nos artigos 33.º a 35.º constitui infração disciplinar grave, punível com pena de demissão, a aplicar mediante procedimento disciplinar. (…)

11 - Ao pessoal em situação de licença extraordinária é aplicável, para efeitos de proteção social, designadamente de aposentação e de benefícios da ADSE ou de outros subsistemas de saúde, o regime do pessoal em situação de licença sem vencimento de longa duração, podendo, porém, fazer a opção a que se refere a exceção prevista no n.º 4 do artigo 28.º.

12 - Ao pessoal que opte voluntariamente pela colocação em situação de mobilidade especial nos termos dos n.ºs 4 e 5 do artigo 11.º é aplicável o disposto nos números anteriores, com as seguintes alterações:

a) A licença pode ser requerida na fase de transição;

b) Cessada a licença, o funcionário ou agente é colocado na fase e no momento do processo em que se encontrava quando a iniciou;

c) O valor da subvenção mensal corresponde às seguintes percentagens da remuneração ilíquida que o funcionário ou agente auferia à data da licença:

i) 75 % durante os primeiros cinco anos;

ii) 65 % do 6.º ao 10.º anos;

iii) 55 % a partir do 11.º ano;

d) A remuneração ilíquida referida na alínea anterior está sujeita a atualização nos termos em que o seja a remuneração do pessoal em efetividade de serviço;

e) Para base de cálculo da subvenção mensal não é tomada em conta qualquer redução da remuneração ilíquida por aplicação do disposto nos n.ºs 8 a 10 do artigo 29.º (…)”.

A licença extraordinária apresentava-se, pois, como um regime especial, que não integrava o elenco de situações suscetíveis de fazer cessar ou suspender a situação de mobilidade especial. Nos termos previstos no diploma, decorrido o período de um ano, os trabalhadores podiam, a qualquer momento, fazer cessar a situação de licença extraordinária ou podiam nela permanecer, por opção voluntária (cf. nºs. 1 e 3 do artigo 32.º), encontrando-se o regime e condições de reinício de funções regulado, na Seção VI, do Capítulo III, do diploma (artigos 33.º e seguintes).

O regime de licença extraordinária foi revogado pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro, que aprovou a Lei do Orçamento de Estado para 2012 (cf. n.º 3 do artigo 38.º). No entanto, esse diploma veio prever uma cláusula de salvaguarda, dispondo que: “[o] pessoal a quem tenha sido concedida licença extraordinária ao abrigo do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de fevereiro, e 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pela presente lei, mantém-se nessa situação, aplicando-se-lhe o regime previsto naquela disposição, não podendo haver lugar a prorrogação da licença” (cf. n.º 6 do artigo 38.º).

A Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro foi posteriormente revogada pela Lei n.º 80/2013, de 28 de novembro (cf. o respetivo artigo 45.º, alínea a)), que aprovou o regime jurídico da requalificação de trabalhadores em funções públicas. No entanto, o artigo 47.º, n.º 6, deste diploma manteve expressamente a situação do pessoal a quem tivesse sido concedida a licença extraordinária ao abrigo do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, em termos idênticos aos previstos no artigo 38.º, n.º 6, da Lei n.º 64-B/2011.

Antes, porém, e com a aprovação da Lei do Orçamento de Estado para 2013 (Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro), o respetivo artigo 34.º, n.º 1 – norma sub judicio – introduziu uma nova alteração ao regime da licença extraordinária, impondo que as percentagens da remuneração ilíquida a considerar, para efeitos da subvenção mensal paga aos trabalhadores que se encontrem a gozar dessa licença, era reduzida em 50%, com o limite de duas vezes do valor do indexante dos apoios sociais (cf. o respetivo n.º 2).

Na Nota Explicativa do Orçamento de Estado elaborada pelo Ministério de Finanças esta medida enquadrava-se no âmbito da racionalização dos custos com pessoal e dos procedimentos de reorganização de serviços, prevendo o Orçamento, a este respeito, as seguintes medidas: (i) A redução do número de contratos de trabalho a termo resolutivo. Adicionalmente, e sem prejuízo de situações especiais em que se justificasse este regime contratual, condicionava-se a renovação de contratos de trabalho a termo resolutivo a situações excecionais, de relevante interesse público; (ii) O ajustamento às regras de atribuição do abono de ajudas de custo nas deslocações em serviço ao estrangeiro e redução de subsídio de residência atribuído a titulares de cargos públicos, com a consequente redução dos valores atualmente previstos; (iii) A redução do valor das subvenções pagas aos trabalhadores que, no âmbito da mobilidade especial, se encontram de licença extraordinária (sem que a Administração beneficie do respetivo exercício de funções), em 50%, com o limite de duas vezes o valor do indexante dos apoios sociais; (iv) A redução adicional de 50% na compensação sobre o valor do pagamento do trabalho extraordinário em dia normal de trabalho, em dia de descanso semanal ou feriado, como medida transitória a vigorar em 2013 e 2014, aplicável aos trabalhadores cujo período normal de trabalho não excedesse as sete horas por dia ou as trinta e cinco horas por semana. Com estas medidas de racionalização dos custos com pessoal pretendia-se obter uma redução de despesa estimada em 249 milhões de euros.

8. Por outro lado, será também útil perceber o contorno probatório dos autos. Na decisão recorrida ficou provado, na parte que para os presentes autos releva, que o autor, técnico superior com a categoria de assessor principal, em regime de contrato de trabalho em funções públicas do quadro de pessoal do Ministério da Agricultura, do Mar e do Ordenamento do Território, a exercer funções na Delegação Sub-regional do Vale do Tejo da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional Lisboa e Vale do Tejo, em 18 de fevereiro de 2009, a seu pedido, foi colocado em mobilidade especial, tendo, em 15 de março do mesmo ano, também a seu pedido, sido colocado em situação de licença extraordinária. No mês de março de 2009, auferiu a quantia ilíquida de 2.643,26 euros e, no mês de janeiro de 2013, a quantia ilíquida de 1.913,00 euros. No mês de fevereiro de 2013, recebeu o valor mensal ilíquido de 838,44 euros e líquido de 618,38 euros.

Neste contexto, a decisão recorrida entendeu que a redução operada por aplicação do artigo 34.º, n.º 1 da Lei do Orçamento de Estado para 2013 «representa efetivamente uma redução de 56%» do valor da subvenção ilíquida referente à licença extraordinária e, concluiu «posto este enquadramento resulta claro que no caso do aqui autor foi criado pelo Estado legislador uma situação jurídica que possibilitou o aqui autor de beneficiar de um estatuto de licença extraordinária assegurando-lhe uma remuneração, no valor de 75% da sua remuneração, valor esse no qual fundou a sua opção por este regime, motivação essa que era legítima, face à pretensão do Estado em “desligar” do serviço um conjunto de funcionários, bem como à perspetiva da sua vida profissional, económica e financeira do autor para os seus anos seguintes, confiando o autor na situação que tal estatuto lhe proporcionava», pelo que «a aplicação da redução de 50% , previsto no n.º 1 do artigo 34.º, da LOE, ao valor percebido pelo autor a título de subvenção mensal, em regime de licença extraordinária, é violadora do princípio da proteção da confiança e da boa-fé, pois que, não seria expectável pelo autor, uma redução drástica em mais de 50% do valor percebido, o que representa uma abrupta redução do património remuneratório do autor». Mais entendeu que «uma medida que “corta” um concreto valor monetário em 50%, representando quase um “confisco”, conceito aqui utilizado em sentido impróprio, é manifestamente irrazoável, pois que o custo sofrido pelo autor pela aplicação de uma medida desta natureza é manifestamente superior face ao benefício que ela colhe, face à multiplicidade de medidas globalmente consideradas e à possibilidade de terem sido aplicadas soluções menos gravosas, aliás que foram aplicados noutras circunstâncias e situações do setor público e que já tinham passado no crivo e apreciação do princípio da proporcionalidade levado a cabo pelo Tribunal Constitucional» e, daí, ter considerado que a norma em causa ofendia igualmente o princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de necessidade e razoabilidade.

Nesse seu julgamento, porém, o tribunal a quo não teve em conta todas as variáveis necessárias à compreensão e ponderação da constitucionalidade da medida constante do Orçamento de Estado para 2013.

Vejamos.

9. No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) e dos objetivos definidos no tocante à modernização administrativa e à melhoria da qualidade dos serviços públicos, o Decreto-Lei n.º 207/2006, de 27 de outubro, que aprovou a Lei Orgânica do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional (MAOTDR), pretendeu implementar uma racionalização estrutural dos respetivos serviços, definindo novos modelos organizacionais dos serviços que integravam a respetiva estrutura. Operada a extinção das comissões de coordenação regional e das direções regionais do ambiente e do ordenamento do território, foram criadas as comissões de coordenação e desenvolvimento regional pelo Decreto-Lei n.º 104/2003, de 23 de maio, tendo o seu processo de reestruturação sido concretizado através do Decreto-Lei n.º 134/2007, de 27 de abril, que procedeu à extinção dos gabinetes de apoio técnico (cf. artigo 17.º), não tendo havido transferências das respetivas atribuições (cf. Decreto-Lei n.º 201/2008, de 9 de outubro). Nesse cenário, foi dado início aos procedimentos previstos no artigo 12.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro (na redação da Lei n.º 11/2008, de 20 de fevereiro), tendo o ora recorrido optado, de forma voluntária, pela sua colocação na situação de mobilidade especial (SME) e, seguidamente, requerido a passagem à situação de licença extraordinária, pelo período de 12 anos, com início a 15 de março de 2009. Nesse seu pedido, declarou ainda, para efeitos de desconto da quota para a Caixa Geral de Aposentações e de cálculo de pensão de aposentação e sobrevivência, pretender efetuar os respetivos descontos legais relativos à remuneração que auferiria se se encontrasse no exercício de funções, nos termos do artigo 28.º, n.º 4, última parte, da Lei n.º 53/2006, aplicável por força do artigo 32.º, n.º 11 da mesma Lei.

Ora, como bem aponta o Ministério Público junto deste Tribunal, há três aspetos neste regime que não podem deixar de ser sublinhados.

Em primeiro lugar, como decorre do n.º 3 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, a passagem à situação de licença extraordinária depende de vontade expressa do trabalhador e, decorrido o primeiro ano, pode o mesmo, por sua iniciativa, fazê-la cessar. Assim, optando por fazer cessar a licença, o trabalhador terá três opções: i. regressar ao regime de mobilidade especial (caso em que, via de regra, será colocado na fase de compensação, anteriormente referida, cujos direitos e deveres se encontram previstos no artigo 30.º da mesma Lei, ficando a auferir a remuneração correspondente); ii. solicitar uma licença sem vencimento; ou, iii. desvincular-se da função pública. Neste caso, porém, e uma vez que a licença extraordinária ainda foi requerida na fase de transição, se o ora recorrido optasse por cessar a licença extraordinária, seria colocado na fase e no momento em que o procedimento se iniciou, com os correspondentes direitos e deveres (cf. alínea b), do n.º 12, do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006).

Em segundo lugar, na situação de licença extraordinária, os trabalhadores não gozam dos mesmos direitos e nem estão sujeitos aos deveres previstos, nos artigos 28.º e 29.º do diploma, para os trabalhadores que estão em situação de mobilidade especial (cfr. n.º 4 do artigo 32.º). Isto é, os funcionários ou agentes que se encontrem em situação de licença extraordinária não têm, de modo especial, os deveres de ser opositor a procedimentos concursais ou deles não desistir por motivo injustificado ou de aceitar o reinício de funções nas modalidades previstas no diploma, como sucede, por exemplo, nas fases de transição e de requalificação, nem os deveres de frequentar ações de formação, como sucede na fase de compensação. Por outro lado, apenas lhes é vedado exercer qualquer atividade profissional remunerada em órgãos, serviços e organismos da administração pública, associações públicas e entidades públicas empresariais, independentemente da sua duração, regularidade e forma de remuneração, da modalidade e natureza do contrato, mas já poderão exercer uma atividade profissional remunerada no setor privado (cf. artigos 33.º a 35.º), sendo que, nesse caso, a subvenção paga pelo Estado será acumulável com qualquer outra remuneração ou valor que receba pelo exercício dessa outra atividade profissional.

Em terceiro lugar – e de modo decisivo – a subvenção por licença extraordinária não tem natureza remuneratória, o que se retira da leitura conjugada dos nºs. 4, 5, 8 e 9 do artigo 32.º do diploma. Ou seja, não lhe serão aplicáveis os mesmos princípios, nem goza do mesmo âmbito de proteção da “remuneração” auferida pela prestação de trabalho.

A respeito da subvenção mensal vitalícia atribuída a ex-titulares de cargos políticos e outros altos cargos públicos legalmente equiparados, já este Tribunal teve oportunidade de esclarecer que a mesma não gozava da proteção constitucional própria dos direitos fundamentais.

Nesse sentido, escreveu-se no Acórdão n.º 3/2016:

«Tendo em conta tudo quanto se expôs, não parece que o comportamento do legislador tenha contribuído para a formação, por parte dos potenciais beneficiários, de expetativas fundadas na intangibilidade ou na subsistência inalterada do regime jurídico das subvenções em pagamento. Pelo contrário, as sucessivas alterações legislativas deveriam ter alertado os afetados pelas normas cuja constitucionalidade aqui se escrutina para a precariedade desse regime, já que as subvenções vitalícias, não sendo um elemento constitucionalmente imposto ao estatuto dos titulares de cargos políticos, nem consubstanciando uma concretização necessária de um direito fundamental, não são imunes à possibilidade de uma reconfiguração legislativa com alcance redutor do círculo dos beneficiários e dos montantes das prestações.

Este último aspeto é, aliás, de extraordinária relevância para a presente análise: a subvenção vitalícia dos ex-titulares de cargos políticos não constitui uma dimensão concreta, nem do direito constitucional ao salário, nem do direito à segurança social. Por outras palavras: não é, na sua específica caracterização, nem remuneração, nem pensão, não gozando, por isso, da proteção constitucional conferida a estes dois tipos de rendimento. Representa antes um puro benefício, que, por razões específicas, válidas num certo contexto histórico, o legislador entendeu atribuir a uma categoria de sujeitos e cuja resistência às alterações legislativas são seguramente mais ténues. Nas ponderações a efetuar, à luz dos princípios constitucionais pertinentes, a afetação da posição resultante do percebimento dessa subvenção não pode, designadamente, ser tratada como se estivesse em causa uma lei restritiva de direitos fundamentais, com as exigências daí decorrentes».

Com efeito, e recuperando as palavras de Marcello Caetano, o facto que subjetiva o direito ao vencimento é o efetivo exercício de funções correspondentes ao lugar ou cargo ocupado (cf. “Manual de Direito Administrativo”, Vol. II, 10.ª Edição, Almedina, p. 762). Ora, os funcionários ou agentes que requeiram a licença extraordinária não estão em exercício efetivo de funções, mas sim numa situação de inatividade, que, sendo justificada por razões de interesse público – v.g. por reorganização, reestruturação ou racionalização dos serviços da Administração Pública –, determina que os mesmos mantenham o direito a receber o equivalente a uma parte da remuneração ilíquida que auferiam à data da licença. O valor a atribuir é, nos termos previstos na lei, uma “subvenção mensal” e não “remuneração”. Ou seja, a subvenção não visa, ao contrário da retribuição, compensar em justa medida o trabalho prestado e assegurar a subsistência do funcionário ou agente do respetivo agregado familiar. A subvenção é, por natureza, um benefício pecuniário (uma “vantagem financeira atribuída, direta ou indiretamente, a partir de verbas do Orçamento do Estado, qualquer que seja a designação ou modalidade adotada”, na definição constante do Decreto-Lei n.º 167/2008, de 26 de agosto), que é atribuído ao funcionário ou agente, por força da alteração do seu “status” operada pela sua colocação na situação de inatividade, solicitada no âmbito da mobilidade especial.

Ora, como anteriormente se viu, sendo os valores atribuídos na situação de licença especial uma subvenção – um ato administrativo que desencadeia (ou confere) benefícios para terceiros, na classificação de Rogério Soares (cf. Direito Administrativo, Lições policopiadas, Coimbra, 1978, p. 107) –, a mesma não goza da proteção constitucional conferida ao direito ao salário ou à pensão e, nessa medida, pode o legislador, por razões de interesse público, determinar uma alteração do respetivo regime, incluindo quanto ao montante da prestação.

Recordando o que escreveu Ana Fernanda Neves sobre a modificação da relação jurídica de emprego público, «[e]stas são contingências que, não pondo em causa a sua subsistência, a afetam de forma não ordinária, isto é, não se inscrevem na dinâmica regular da relação de trabalho». Acresce que, como observa a mesma Autora, «as licenças não constituem, em regra, um direito do trabalhador, dependendo, mesmo relativamente às segundas [fundadas em circunstâncias de interesse pessoal], do não prejuízo ou da salvaguarda do interesse do empregador» (cf. “O Direito da Função Pública”, Tratado de Direito Administrativo Especial, Vol. IV, 2010, pp. 492 e 499).

Uma outra observação haverá ainda a fazer. Com efeito, importa recordar que, nos termos previstos no artigo 27.º do diploma, ao recortar o “complexo jurídico-funcional” do pessoal em SME, o legislador não deixou de ponderar que este regime poderia sofrer «ulteriores alterações», introduzindo uma nota de alguma “precaridade” ou, pelo menos, de “revisibilidade” deste regime, que previa que o pessoal manteria a «natureza do vínculo, carreira, escalão e índice detidos, no serviço de origem, à data da colocação naquela situação». Isto é, o próprio legislador, ao instituir este regime, alertou para a eventualidade de vir a ter de introduzir ajustamentos ou de ser necessária uma nova ponderação do interesse público relevante.

10. Perante este cenário, importa agora avaliar se, como entendeu a decisão sub judice, a redução do valor das subvenções – em 50% –, operada pelo artigo 34.º, n.º 1 da Lei do Orçamento de Estado para 2013, viola o princípio da proteção da confiança.

É extensa a jurisprudência constitucional sobre este princípio.

No Acórdão n.º 303/90, o Tribunal analisou-o, de forma pormenorizada, perante a norma do n.º 11 do artigo 14.º da Lei n.º 114/88, de 30 de dezembro, que determinou a suspensão do direito dos ex-regentes escolares receberem um vencimento superior, continuando, por essa via, a receber o vencimento antigo de montante inferior, aí se afirmando:

«Neste princípio está, entre o mais, postulada uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas expectativas que a elas são juridicamente criadas.

Por isso, a normação que, por sua natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou demasiado opressiva, àqueles mínimos de certeza e segurança que as pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela Lei Básica [cfr. Acórdãos da Comissão Constitucional n.ºs 463 e 437, de 13 de Janeiro de 1983 e 26 de Janeiro de 1982 — Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro de 1983, 78, idem, de 23 de Agosto de 1983, 133 (o primeiro também no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 314, p. 141), Parecer da mesma Comissão n.º 27/79 (Pareceres da Comissão Constitucional, 9.º vol., p. 115) e Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 11/83, 10/84, 17/84, 86/84, 89/84 e 93/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., p. 11, 2.º Vol., p. 285, idem, p. 375, 4.º Vol., p. 253, idem, p. 153)].

Consoante o que se referiu no dito Acórdão deste Tribunal n.º 17/84, «o cidadão deve poder prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas. Ele deve poder confiar em que a sua atuação de acordo com o direito seja reconhecida pela ordem jurídica e assim permaneça em todas as suas consequências juridicamente relevantes. Esta confiança é violada sempre que o legislador ligue a situações de facto constituídas e desenvolvidas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar. Um tal procedimento legislativo afrontará frontalmente o princípio do Estado de direito democrático».

Daí que se possa falar em que os cidadãos tenham, fundadamente, a expectativa na manutenção de situações de facto já alcançadas como consequência do direito em vigor.

Mas, se não obstante esse alcance, normação posterior vier, acentuada ou patentemente, alterar o conteúdo dessas situações, é evidente que a con­fiança dos cidadãos no ordenamento jurídico ficará fortemente abalada, frustrando a expectativa que detinham da anterior tutela conferida pelo «direito» (cfr. citado Acórdão n.º 86/84).

E, mais à frente, concluiu o Tribunal:

«13.5 — Atingido um nível remuneratório que lhes conferia, na ocasião da entrada em vigor desta última Lei, um quantitativo então igual ao percebido pelos professores diplomados com os cursos das escolas do magistério primário, é perfeitamente compreensível que os destinatários daquele diploma ficassem possuídos da convicção de que esse «direito» subjetivado a tal quantitativo, já concretizado objetivamente, para o futuro, e sem que surgissem acentuadas alterações da conjuntura económico-financeira, era algo de reconhecido pela ordem jurídica e com o qual eles podiam e deviam contar, deste modo ficando convencidos que o dito montante não seria diminuído.

Ao suspender o referido «direito», o n.º 11 do artigo 14.º da Lei n.º 114/88 veio, de forma efetiva, frustrar a indicada convicção, sem que se anteolhe a existência de situação de interesse geral ou conformação social de suficiente peso que pudessem tornar previsível ou verosímil tal suspensão.

Por isso se depara uma inadmissível (porque irrazoável, extraordinariamente onerosa e excessiva) afetação levada a cabo pela norma sindicada.»

A mesma linha de raciocínio foi retomada no Acórdão n.º 188/2009, no qual se escreveu:

«Referindo-se especificamente a situações de retrospetividade ou retroatividade inautêntica, o Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 287/90, teve também já oportunidade de definir a ideia de arbitrariedade ou excessiva onerosidade, para efeito da tutela do princípio da segurança jurídica na vertente material da confiança, por referência a dois pressupostos essenciais:

a) a afetação de expectativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas dela cons­tantes não possam contar; e ainda

b) quando não for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princípio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, no n.º 2 do artigo 18.º da Constituição).

Os dois critérios enunciados (e que são igualmente expressos noutros arestos) são, no fundo, reconduzíveis a quatro diferentes requisitos ou “testes”. Para que haja lugar à tutela jurídico-constitucional da «confiança» é necessário, em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador) tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados «expectativas» de continuidade; depois, devem tais expectativas ser legítimas, justificadas e fundadas em boas razões; em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a perspetiva de continuidade do «comportamento» estadual; por último, é ainda necessário que não ocorram razões de interesse público que justifiquem, em ponderação, a não continuidade do comportamento que gerou a situação de expectativa (neste sentido, o recente acórdão n.º 128/2009).

Este princípio postula, pois, uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na estabilidade da ordem jurídica e na constância da atuação do Estado.

Não há, no entanto, como se afirmou no já citado acórdão nº 287/90, «um direito à não-frustração de expectativas jurídicas ou a manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados». O legislador não está impedido de alterar o sistema legal afetando relações jurídicas já constituídas e que ainda subsistam no momento em que é emitida a nova regulamentação, sendo essa uma necessária decorrência da autorevisibilidade das leis. O que se impõe determinar é se poderá haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiança na manutenção do regime legal.».

Refira-se que, nesse processo, estava em causa a fiscalização da constitucionalidade da norma do artigo 101.º do Decreto-Lei n.º 187/2007, de 10 de maio, conjugada com as dos artigos 33.º e 34.º desse diploma (que veio consagrar um regime diferenciado de cálculo das pensões de reforma, no âmbito do regime geral da segurança social, para os beneficiários inscritos a partir de 1 de janeiro de 2002 e para os inscritos até essa data), tendo o Tribunal entendido que o princípio da proteção da confiança não fora violado pela norma em crise, na medida em que:

«Sendo certo que os titulares de órgãos de pessoas coletivas beneficiavam de um regime privilegiado, e de sinal diametralmente oposto às exigências da sustentabilidade do sistema, não é possível afirmar que seria expectável, contra toda a evidência, a continuidade, no futuro, desse regime.

Para além de que não estamos aqui perante quaisquer direitos adquiridos mas meros direitos em formação, relativamente aos quais o legislador apenas estava vinculado a estabelecer um regime transitório que, com respeito pelo princípio da proporcionalidade, permitisse relevar os períodos contributivos cumpridos ao abrigo da legislação anterior.»

Esta jurisprudência – que parte de quatro critérios ou “testes”, de verificação cumulativa, para aferir da violação do princípio da confiança – mantém-se atual e tem sido, sucessivamente, renovada em Acórdãos mais recentes (cf., entre outros, os Acórdãos nºs. 474/2013, 413/2014 e 493/2021).

Analisando em perspetiva as medidas legislativas adotadas pelo legislador destinadas à racionalização de custos com o pessoal, será ainda relevante ponderar que a medida em crise, introduzida pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (que aprovou a Lei do Orçamento de Estado para 2013), se inseriu num momento histórico preciso, de fortes constrangimentos orçamentais, e que determinaram já desde a Lei do Orçamento de Estado de 2010 (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril), restrições à contratação de pessoal por parte da Administração Pública. Importa recordar, a título de exemplo, que o artigo 23.º desta Lei veio estabelecer a regra de que a autorização para a contratação de trabalhadores sem vínculo prévio, por tempo indeterminado, passaria a estar condicionada à chamada regra “duas saídas por cada entrada”, tendo essa regra sido prolongada no tempo com a publicação da Lei n.º 12-A/2010, de 30 de junho, alargando até essas limitações às contratações por tempo determinado ou determinável (cf. artigo 9.º, n.º 1). Essa regra foi ainda condicionada, por força das alterações introduzidas pela Lei n.º 64-B/2011, de 30 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2012), à concessão de autorização por parte do Ministério das Finanças, devendo ainda estar comprovada a respetiva cabimentação orçamental atestada pela entidade competente, bem como ser emitido parecer favorável do membro do Governo em que se integrava o órgão ou serviço em causa e demonstrado o cumprimento da redução mínima de 2% do pessoal. Essa Lei, aliás, no seguimento da Lei do Orçamento de Estado para 2011 (Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro), continha igualmente um conjunto de disposições que condicionavam amplamente a constituição de relações de emprego público, em especial relativamente a pessoas coletivas públicas com maior autonomia face ao Estado, que foram reproduzidas ou ampliadas pela Lei do Orçamento de Estado para 2013 (cf. Miguel Lucas Pires, “Os regimes de vinculação e a extinção das relações jurídicas dos trabalhadores da Administração Pública”, Almedina, 2013, pp. 36 a 40).

A medida em análise nos presentes autos – de redução do valor das subvenções – enquadra-se, assim, num contexto global de contenções orçamentais que são sobejamente conhecidas e que deram origem a uma vasta jurisprudência deste Tribunal (cf., entre outros, os Acórdãos n.º 613/11, 353/12 e 187/2013).

Pode assim dizer-se que o legislador introduziu esta medida num momento em que se exigiam – de forma transversal – contenções em todos os setores da Administração Pública, seja da administração direta ou indireta do Estado, seja do seu setor empresarial. Nesse sentido, a redução do valor das subvenções pagas aos trabalhadores em situação de licença extraordinária – e que não contribuem, de forma ativa, para o funcionamento ou desempenho da Administração Pública – apesar de poder não ser expectável, não deveria constituir uma total surpresa. Esta alteração legislativa, embora alterasse a posição jurídica subjetiva do trabalhador envolvido, afetando – com um nível de redução significativo – o valor percebido na situação de licença extraordinária, não modificava a natureza do vínculo, e, nessa medida, pode afirmar-se que o legislador terá pretendido salvaguardar interesses públicos prevalecentes, como seja o equilíbrio das contas públicas e honrar as metas a que o Estado Português se tinha comprometido.

Acresce que a norma ora sindicada consagra uma medida extraordinária de caráter orçamental, e, como tal de caráter transitório e temporário (sobre a caracterização de normas de redução de despesa pública inseridas nas leis do orçamento do Estado que não indicam o termo final da respetiva vigência, distinguindo-as das que são qualificadas como cavaliers budgétaires (cf. os pontos 9-11 da fundamentação do Acórdão n.º 187/2013, pp. 54-57). Tal medida foi retomada na Lei do Orçamento do Estado para 2014 (cfr. o artigo 38.º, n.º 1, da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro). A mesma medida só passou a ter consagração definitiva - entenda-se: no ordenamento jurídico geral fora do âmbito temporal de vigência das leis do orçamento do Estado - nos termos do artigo 13.º, n.º 2 da Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

Pelo seu paralelismo, pode igualmente recordar-se o que se escreveu no Acórdão n.º 4/2003:

«Haverá, assim, que proceder a um justo balanceamento entre a proteção de expectativas dos cidadãos decorrentes do princípio do Estado de direito democrático e a liberdade constitutiva e conformadora do legislador, também ele democraticamente legitimado, legislador ao qual, inequivocamente, há que reconhecer a legitimidade (senão mesmo o dever) de tentar adequar as soluções jurídicas às realidades existentes, consagrando as soluções mais razoáveis, ainda que elas impliquem que sejam ‘tocadas’ relações ou situações que, até então, eram regidas de outra sorte. Um tal equilíbrio, como o Tribunal tem assinalado, será postergado nos casos em que, ocorrendo mudança de regulação pela lei nova, esta vai implicar, nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente, alteração com a qual os cidadãos e a comunidade não poderiam contar, expectantes que estavam, razoável e fundadamente, na manutenção do ordenamento jurídico que regia a constituição daquelas relações e situações. Nesses casos impor-se-á que atue o subprincípio da proteção da confiança e segurança jurídica que está implicado pelo princípio do Estado de direito democrático, por forma que a nova lei não vá, de forma acentuadamente arbitrária ou intolerável, desrespeitar os mínimos de certeza e segurança, que todos têm de respeitar.».

E afirmou depois que:

«[P]ese embora seja possível afirmar, pelos dados da experiência histórica, a existência, no domínio da função pública, de uma certa estabilidade/imutabilidade do vínculo laboral estabelecido, senão mesmo da existência, até, de uma certa expectativa no sentido do seu desenvolvimento que é próprio de um esquema geral de progressão nas carreiras, tal como nela está comummente estabelecido, não se segue daí que esses vínculos laborais possam ficar imunes, ex natura ou por qual razão especial, às referidas contingências. Na verdade, ao definir a remuneração devida pelo exercício de funções na Administração Pública, a lei prevê que a remuneração base integra a remuneração de categoria e remuneração de exercício (n.º 1 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de outubro), sendo aquela «igual a cinco sextos da remuneração base, acrescida dos suplementos que se fundamentem em incentivos à fixação em zonas de periferia e em transferência para localidade diversa que confira direito a subsídio de residência» (n.º 2), e esta «igual a um sexto da remuneração base, acrescida dos suplementos não referidos no número anterior a que eventualmente haja lugar» (n.º 3). E o n.º 4 — todos os números citados são do mesmo artigo — prescreve que «as situações e as condições em que se perde o direito à remuneração do exercício constam da lei».

Sendo assim, num tal quadro legislativo, não pode o trabalhador da função pública deixar de contar, desde logo, com as situações que estão previstas na lei como acarretando a perda do vencimento de exercício. É o que se passa com a eventualidade mais aleatória que existe, das faltas por doença (cf. artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 100/99, de 31 de março). Mas é uma situação que pode surgir, ainda, como efeito da aplicação de certas sanções disciplinares, como sejam a pena de suspensão de atividade e a pena de inatividade (cf. o artigo 13.o do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro). Deste modo, poder-se-á afirmar que a redução do vencimento de exercício é um efeito jurídico que está legal e ontologicamente associado ao não exercício do trabalho.

É claro que a lei o limita, no campo das faltas por doença, ao período de 30 dias. Mas isso apenas acontece por razões de proteção social ou de auxílio na doença. Sendo assim, não se vislumbra como sendo intolerável ou arbitrário que o legislador delegante autorize o legislador delegado a prever, de forma inovadora em relação às situações já previstas na lei, a possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício, a graduar em função do período de inatividade, nos casos de integração nos quadros de supranumerários dos trabalhadores pertencentes aos serviços e organismos que sejam objeto de extinção, fusão e reestruturação.

Em primeiro lugar, e como decorre dos termos da lei autorizante «possibilidade de redução progressiva do vencimento de exercício a graduar em função do período de inatividade», porque estamos perante uma redução do vencimento que só está prevista para acontecer dentro de percentagens que vão, apenas, até ao limite máximo de um sexto do vencimento base.

Depois, porque nada, aí, se diz quanto ao período de tempo durante o qual pode durar a medida. Um justo «balanceamento» entre o interesse público definido pelo legislador, no uso da sua discricionariedade normativo-constitutiva exercida nos quadros da Constituição na adoção de tais medidas orgânicas, para, eventualmente, poder salvar a sanidade das contas públicas ou melhorar a satisfação das necessidades públicas mediante o recurso a novos modelos organizatórios de serviços e a perda do vencimento de exercício do trabalhador consente que o fiel da balança possa cair para o lado da legitimidade da perda do vencimento de exercício. Nesta perspetiva é de concluir como não atentando contra qualquer legítima estratificação de expectativas dos trabalhadores da função pública, que deva ter cobertura constitucional, a modificação que o legislador entenda efetuar nos termos como é regulado e apurado o vencimento de exercício, atenta a circunstância de ontologicamente o vencimento de exercício estar associado ao exercício do trabalho e de, no referido preceito, se definirem as situações de perda do mesmo vencimento por remissão para a lei, o que inculca, desde logo, a prefiguração de um certo grau de alterabilidade nessa matéria.»

Perante os contornos deste caso concreto, pode igualmente afirmar-se que, ainda que o recorrido tenha orientado a sua vida e feito as suas opções, pessoais e profissionais, com base na expectativa de manutenção do quadro que vigorava à data em que efetuou o pedido de concessão de licença extraordinária, o legislador precaveu (ou alertou) logo para a (eventual) modificabilidade do respetivo regime, pelo que não se pode afirmar que as expectativas de estabilidade do regime jurídico tenham sido “induzidas” ou “alimentadas” pelo poder público – e, nesse sentido, não estarão reunidos todos os requisitos do princípio da tutela da confiança. Mas, mesmo que esses se tivessem por verificados, fazendo o balanceamento ou ponderação entre os interesses particulares, desfavoravelmente afetados pela alteração do quadro normativo vigente, e o interesse público que justificou essa alteração, ter-se-ia de concluir que a redução do valor das subvenções – operada pelo n.º 1 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro – inserindo-se num objetivo geral de contenção da despesa pública, se encontra devidamente justificada em razões de interesse público, justiça social e equidade contributiva. E, nessa medida, a referida norma não viola o princípio da proteção da confiança, enquanto subprincípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

11. De igual modo, se deverá concluir que a medida em causa não ofende o princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes de necessidade, adequação e proporcionalidade em sentido estrito.

Na verdade, e como antes se sublinhou, não beneficiando a subvenção mensal atribuída em situação de licença extraordinária da proteção constitucional dos direitos, liberdades e garantias, a sua compatibilização com o princípio da proporcionalidade é também mais ténue, por não estar sujeita ao especial regime jurídico constante do artigo 18.º da Constituição.

Perante a conjuntura económico-financeira do País, era perfeitamente aceitável – e, dir-se-á, até justificado – que o legislador tivesse optado por reduzir o valor das referidas subvenções em montante significativamente superior ao previsto para os rendimentos do trabalho e de pensões, pelo que a ponderação que se terá de fazer, na análise deste caso, é necessariamente diversa da que foi seguida no Acórdão n.º 187/2013, que se pronunciou sobre diversas normas previstas na mesma Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, nomeadamente na parte que implicavam a manutenção da redução da componente remuneratória dos trabalhadores ativos do setor público e a suspensão total ou parcial do pagamento do subsídio de férias ou equivalente, e dos valores das pensões de reforma (por via da introdução de novas regras de tributação e da instituição da chamada contribuição extraordinária de solidariedade). Não obstante, não deixa de ser oportuno convocar o que ali se escreveu para efeitos de enquadramento das normas de contenção orçamental:

«[O] interesse público cuja prossecução conduziu o legislador à adoção das medidas constantes das normas aqui impugnadas subsiste relacionado com a “consecução de fins de redução da despesa pública e de correção de um excessivo desequilíbrio orçamental” (acórdão n.º 396/2011), de acordo com um programa que, apesar de plurianual, se mantém “temporalmente delimitado”.

Tais fins encontram-se agora sujeitos a uma concretização calendarizada, definida no Programa de Ajustamento Económico e Financeiro, de acordo com a qual, na sequência da revisão de que foram objeto, os limites quantitativos para o défice se encontram fixados em 5,5% e 4%, para os anos de 2013 e 2014, respetivamente.

O PAEF, conforme se escreveu no acórdão n.º 353/2012, “implicou a satisfação de determinadas condições prévias por parte das autoridades portuguesas”, sendo constituído por um «conjunto de instrumentos jurídicos, os quais foram aprovados, por um lado, pelo Governo Português e, por outro lado, pelo Conselho Executivo do Fundo Monetário Internacional, bem como pelo Governo Português e pela Comissão Europeia (em nome da União Europeia) e pelo Banco Central Europeu».

Tais instrumentos jurídicos – integrados por um “memorando técnico de entendimento e por um memorando de políticas económicas e finan­ceiras que estabelecem as condições da ajuda financeira a Portugal por parte do Fundo Monetário Internacional – são completados pelo memorando de entendimento relativo às condicionalidades específicas de política económica, assinado entre o Governo Português e a União Euro­peia e adotado com referência ao Regulamento do Conselho (UE) n.º 407/2010, de 11 de maio de 2010, que estabelece o Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, em especial o artigo 3.º, n.º 5, do mesmo, descrevendo este as condições gerais da política económica tal como contidas na Decisão de Execução do Conselho n.º 2011/344/UE, de 17 de maio de 2011, sobre a concessão de assistência financeira a Portugal.

Conforme se escreveu ainda no acórdão n.º 353/2012, tais «memorandos são vinculativos para o Estado Português, na medida em que se fundamentam em instrumentos jurídicos – os Tratados institutivos das entidades internacionais que neles participaram, e de que Portugal é parte – de Direito Internacional e de Direito da União Europeia, os quais são reconhecidos pela Constituição, desde logo no artigo 8.º, n.º 2. Assim, o memorando técnico de entendimento e o memorando de políticas económicas e financeiras baseia-se no artigo V, Secção 3, do Acordo do Fundo Monetário Internacional, enquanto o memorando de entendimento específicas de política económica se fundamenta, em última análise, no artigo 122º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia».

Tais documentos impõem a adoção pelo Estado Português das medidas neles contempladas como condição do cumprimento faseado dos contratos de financia­mento celebrados entre as mesmas entidades, dos mesmos resultando que «Portugal deve adotar um conjunto de medidas e de iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural, relacionadas com as finanças públicas, a estabilidade financeira e a competitividade, as quais deverão ocorrer durante um período de 3 anos» (acórdão n.º 396/2011).

30. Instrumentalmente pré-ordenadas à realização de objetivos orçamentais essenciais ao reequilíbrio das contas públicas, num contexto de particular excecionalidade, as medidas impugnadas encontram-se dirigidas à prossecução de um interesse público real, percetível, claro e juridicamente enquadrável, coincidente com a preservação da capacidade de financiamento do Estado no âmbito das obrigações assumidas e, por essa via, com as possibilidades de realização das tarefas fundamentais a seu cargo.»

Aliás, também no Acórdão n.º 474/2013 se fez expressa referência a que:

«[O] Memorando de Entendimento sobre as Condicionantes da Política Económica celebrado entre o Estado Português e a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional (…), na sua 7ª atualização, datada de maio de 2013, passou a prever a revisão da lei de mobilidade especial, no sentido da sua simplificação, redução superior ao longo do tempo da remuneração dos trabalhadores que se encontrem nessa situação e a sua duração (no idioma oficial: “to adress the compensation that would be set to decline further over time and its duration”), bem como a aplicação do regime a professores e profissionais de saúde (cfr. Ponto 3.32, documento acessível em www.portugal.gov.pt)».

Como se deixou anteriormente exposto, não sendo a subvenção percebida em situação de licença extraordinária equivalente a um rendimento remuneratório, nem visando a mesma recompensar o esforço do trabalho prestado, compreende-se que não se possam sopesar, na mesma medida, a redução do valores destas subvenções com a redução remuneratória imposta aos demais trabalhadores do setor público, que se encontram no ativo, ou aos reformados ou pensionistas, ainda que essa redução remuneratória, nestes casos, tenha um valor proporcionalmente menor (e consideravelmente inferior).

Não podemos acompanhar, assim, a conclusão a que chegou a decisão sub judicio, de que estaremos perante a violação do princípio da proporcionalidade, mormente nas suas vertentes de necessidade e razoabilidade, até por que, como se viu, neste caso, a intensidade com que se afere da ofensa ao princípio da proporcionalidade é necessariamente diferente e menor. Mas se, quanto à vertente da necessidade, serão relevantes as considerações referidas anteriormente, a respeito da existência de um interesse público relevante, com cuja prossecução as medidas em causa possam ser funcionalmente relacionadas, quanto à vertente da justa medida ou da proporcionalidade em sentido estrito, também se deverá ter a mesma por verificada. Na verdade, sendo a licença extraordinária concedida por opção do trabalhador, como se viu, o mesmo tem a faculdade de, decorrido o período de um ano, a fazer cessar a qualquer momento, nos termos dos nºs. 3 e 12, alínea c), do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro. Ora, o legislador, no uso dos seus poderes de conformação, não terá deixado de ter em conta que, perante a imposição da redução dos valores atribuídos a título de subvenção, o trabalhador podia – por sua livre vontade – fazer cessar a licença e ser colocado na fase e no momento do processo em que se encontrava quando a licença se iniciou (cf. o artigo 32.º, n.º 12, alínea b), da Lei n.º 53/2006), recuperando então o nível de vencimento correspondente a tal fase - 2/3, na fase de transição (60 dias), 4/6 na fase de qualificação (10 meses) e 4/6, até 2011, 50%, a partir desse ano, na fase de compensação . Isto é, mantendo o seu vínculo com a Administração Pública - ainda que suspenso pela situação de inatividade - o trabalhador, em 2013 – ano de vigência da norma ora sindicada –, já não iria recuperar, nem sequer aproximadamente, a totalidade do seu nível de remuneração anterior à colocação na situação de mobilidade especial. E, perante essa constatação, ter-se-á de concluir que esta medida não constitui uma modificação onerosa do seu estatuto anterior ou que veio frustrar as suas legítimas expectativas. O sacrifício imposto a estes trabalhadores torna-se, por isso, razoável, num contexto global do esforço que foi pedido a todo o setor público.

Deste modo, não se pode acompanhar o raciocínio de que a norma em causa violou o princípio constitucional da proporcionalidade.”

7. Nestes termos, mantendo-se válida esta orientação jurisprudencial – com a qual, no essencial, se concorda –, os seus fundamentos são inteiramente transponíveis para a questão objeto dos presentes autos. Resta, pois, por remissão para a fundamentação do Acórdão n.º 838/2021, acima transcrita, concluir que a dimensão normativa extraída dos nºs. 1 e 2 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2013), quando estabelece que as percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores que se encontrem em situação de licença extraordinária, previstas nos nºs. 5 e 12 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro (alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro), aplicável às licenças extraordinárias vigentes, são reduzidas em 50%, não podendo o valor da subvenção mensal, assim calculado, e em qualquer caso, ser superior a duas vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS) não ofende a Constituição da República Portuguesa.

III. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma dos nºs. 1 e 2 do artigo 34.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro (Lei do Orçamento de Estado para 2013), quando estabelece que as percentagens da remuneração ilíquida a considerar para efeitos de determinação da subvenção mensal dos trabalhadores que se encontrem em situação de licença extraordinária, previstas nos nºs. 5 e 12 do artigo 32.º da Lei n.º 53/2006, de 7 de dezembro (alterada pelas Leis n.ºs 11/2008, de 20 de fevereiro, 64-A/2008, de 31 de dezembro, e 64-B/2011, de 30 de dezembro), aplicável às licenças extraordinárias vigentes, são reduzidas em 50%, não podendo o valor da subvenção mensal, assim calculado, e em qualquer caso, ser superior a duas vezes o valor do indexante dos apoios sociais (IAS).

b) Conceder provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 20 de outubro de 2022 - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Assunção Raimundo - Pedro Machete