346/2022 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 639/2022

Processo n.º 346/2022

1ª Secção

Relator: Conselheiro José João Abrantes

Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A., ora Recorrente, propôs ação administrativa contra o Instituto da Segurança Social, IP, ora Recorrido, peticionando a declaração de nulidade ou anulação da decisão do ISS, IP/Centro Distrital de Viana do Castelo, pela qual se declarou a nulidade do ato de atribuição de subsídio de doença ao Recorrente, nos períodos indicados nos autos, por se ter verificado a acumulação com o exercício de atividade profissional.

1.1.1. Nesses autos, que correram termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, foi proferida sentença a julgar a ação improcedente e, em consequência, a absolver o Réu do pedido.

1.1.2. Inconformado, o Recorrente interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo do Norte, ao qual foi negado provimento, por acórdão de 5 de fevereiro de 2021.

1.1.3. O Recorrente interpôs, então, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, que não veio a ser admitido, por acórdão de 24 de fevereiro de 2022, proferido pela formação prevista no n.º 6 do artigo 150.º do CPTA.

1.2. Permanecendo inconformado, o Recorrente interpôs recurso do acórdão do TCAN para este Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (doravante, abreviadamente, “LTC”), delimitando o objeto do recurso nos seguintes termos:

“(…)

Visa o presente recurso que este Alto Tribunal declare :

a inconstitucionalidade da interpretação que foi extraída pelo Tribunal "a quo" do disposto no art. 13° do Decreto-Lei n.° 133/88, de 20.04, e do art. 24.°, n.° 1, c), do Decreto-Lei n.° 28/84, de 14/8, na interpretação que lhe foi fixada no douto acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, por violação dos princípios do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica, e da proporcionalidade ínsitos nos art. 2o, 18o n° 2, 63°, 64° e 266° n° 2 da CRP,

Do mesmo modo a interpretação vertida no douto acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo do Norte extraída do art, 24.º n.º 1 al. c) do D.L. 28/2004, constitui manifesta violação ao disposto nos art. 2.°, 18.° n.° 2, 63.°, 64.° e 266.° n.° 2 da CRP, sendo a mesma inconstitucional nessa dimensão por ofensa ao princípio do Estado de Direito e princípio da confiança e proporcionalidade, por referência ao direito à protecção da saúde e apoio na doença.

Vejamos:

O recorrente pretende ver apreciada a inconstitucionalidade do art. 13.° do Decreto-Lei n.° 133/88, de 20.04, e do art. 24.°, n.° 1, c), do Decreto-Lei n.° 28/84, de 14/8, na interpretação que lhe foi fixada no douto acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, por violação dos princípios do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica, e da proporcionalidade ínsitos nos art. 2o, 18° n° 2, 63°, 64° e 266° n° 2 da CRP,

Ora quer a douta sentença prolatada pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga quer o douto acórdão prolatado pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, relativamente à interpretação extraída do preceito legal previsto no artigo 13° do Decreto-Lei n.° 133/88, de 20.04, e do art. 24.°, n.° 1, c), do Decreto-Lei n.° 28/84, de 14/8, operam uma violação dos princípios do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica, e da proporcionalidade ínsitos nos art. 2o, 18o n° 2, 63°, 64° e 266° n° 2 daCRP,

Com efeito a interpretação extraída do disposto no art. 13° do Decreto-Lei n.° 133/88, de 20.04, de que a Segurança Social goza da faculdade de fazer a interpelação do contribuinte para proceder a restituição de quantias indevidamente recebidas, a todo o tempo, interpelação da qual depende o início da contagem do prazo de prescrição, constituiu uma clamorosa afronta os princípios do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica, ínsitos nos art. 1.º e 2.º e 266° da CRP, pelo que está ferido de ostensiva inconstitucionalidade material.

Não é concebível que a Segurança Social, instituição pública cuja actividade se deve pautar pelos princípios da legalidade, segurança, certeza, da boa fé, cooperação, justiça, protecção dos interesses dos cidadãos e da proporcionalidade, gozasse da faculdade discricionária, para não dizer arbitrária, de decidir interpelar ou não o beneficiário para a restituição de valores alegadamente indevidos, sem o qual não se iniciaria a contagem do prazo de prescrição, pois tal conduziria a uma inadmissível perpetuação no tempo sem limite, de situações jurídicas que nunca se estabilizariam nem se consolidariam.

Do mesmo modo a interpretação que foi extraída do art. 24.º n.º 1 al. c) do D. L. 28/2004, constitui manifesta violação ao disposto nos art. 2.º, 18° n° 2, 63°, 64° e 266° n° 2 da CRP, sendo a mesma inconstitucional nessa dimensão por ofensa ao princípio do Estado de Direito e princípio da confiança e proporcionalidade, por referência ao direito à protecção da saúde e apoio na doença.

Considerou-se que o recorrente procedeu à conferência de quarenta e duas facturas, com datas compreendidas entre 31.01.2006 e 26.02.2010, ou seja, durante mais de mais de 4 anos de incapacidade devidamente comprovada para o trabalho.

Ora, é entendimento do recorrente que tal interpretação está errada, pois, em qualquer caso, tais pontuais actos em número diminuto e no decurso de tal extenso período de tempo em nada constituem exercício de qualquer tipo de actividade profissional nos termos prevenidos na lei, uma vez que o cargo de gerente nestas circunstâncias não pode objectivamente equiparado a qualquer actividade profissional.

A referência legal à prática de actividade profissional vertida no art. 24.°, n.° 1, al. c), do Decreto- Lei n.° 28/84, de 14/8, deve ser correctamente interpretada na dimensão de uma actividade reiterada e efectiva e não esporádica ou episódica, razão pela qual os alegados actos praticados não poderiam integram tal conceito de actividade profissional, sob pena de violação do principio da proporcionalidade e adequação.

Tal entendimento colide inevitavelmente com ao princípio do Estado de Direito e princípio da confiança e proporcionalidade, por referência ao direito à protecção da saúde e apoio na doença.

Assim, as questões cuja apreciação jurisdicional se requer a este Venerando Tribunal consistem assim também em determinar se a interpretação que foi extraída e fixada do disposto no art. 13° do Decreto-Lei n.° 133/88, de 20.04, e bem assim nos art. 24.º n° 1 al. c) do D. L. 28/2004, está conforme a Constituição da Republica Portuguesa, em especial face aos princípios constitucionais do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica e da proporcionalidade, ínsitos nos art. 2.º, 18.º n.º 2, 63.º, 64.º e 266.º n.º 2 da CRP, sendo que o recorrente entende que não está.

Afigura-se ao recorrente ser inconstitucional, por violação dos artigos 2.º, 18.º n.º 2, 63.º, 64.º e 266.º n.º 2 da CRP da Constituição da República portuguesa, nomeadamente por violação dos princípios constitucionais da princípios do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica e da proporcionalidade, a dimensão interpretativa extraída do art. 13° do Decreto-Lei n.° 133/88, de 20.04, e bem assim nos art, 24, n° 1 al. c) do D. L. 28/2004, designadamente no que tange ao seu carácter restritivo, desproporcional e desajustado do caso em apreço.

As questões de inconstitucionalidade supra referidas foram suscitadas de modo amplo, adequando e expresso na Impugnação Judicial dirigida ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, nas Alegações de Recurso interposto da Sentença de Ia Instância para o Tribunal Central Administrativo Norte. Cfr. art. 75o-A n° 2 da Lei n.° 28/82, de 15 de novembro - LEI ORGÂNICA DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

(...)”.

1.2.1. Neste Tribunal, e em sede de exame preliminar do Conselheiro Relator, foi proferida a Decisão Sumária n.º 437/2022, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, que decidiu não conhecer do objeto do recurso, com a seguinte fundamentação (cfr. fls. 2 a 7):

“[…]

2.1. Para além da não verificação de outros pressupostos, a admissão do presente recurso de constitucionalidade é, indiscutivelmente, comprometida pelo não preenchimento de um requisito preponderante, que consiste na circunstância de o Recorrente não ter suscitado, prévia e adequadamente, perante o tribunal recorrido, qualquer questão de inconstitucionalidade com a necessária dimensão normativa.

Vejamos.

Como resulta das alegações do recurso de apelação interposto para o TCAN (cfr. fls. 63 a 73) e respetivas conclusões, transcritas no acórdão proferido por esse tribunal, o Recorrente absteve-se de enunciar uma questão concreta de constitucionalidade, dirigida a uma norma ou interpretação normativa aplicada pelo tribunal de primeira instância, que demandasse uma apreciação e pronúncia expressa pelo TCAN.

Com efeito, naquela peça processual, o Recorrente limitou-se a referir, de forma genérica, que a douta sentença recorrida que julgou improcedente a ação confirmando o ato administrativo de cessação/anulação das prestações de subsídio por doença proferido pela recorrida padece de ilegalidade, o que gera a sua nulidade, invocando, neste ponto, os artigos 63.º e 64.º da CRP.

Conforme tem sido reiterado pela jurisprudência constitucional, a suscitação processualmente adequada implica que o recorrente delimite ou especifique, de modo claro e preciso, o objeto do recurso e, ainda, fundamente por que razão considera que a norma é inconstitucional, indicando o preceito ou a dimensão normativa do mesmo que reputa de inconstitucional.

A este respeito constitui jurisprudência sedimentada deste Tribunal que a suscitação prévia da questão de inconstitucionalidade deve ser de tal modo cabal e precisa que o tribunal, perante o qual tal tópico é apresentado, saiba que tem, de facto, uma questão de constitucionalidade para dirimir (cfr. neste sentido Acórdão n.º 269/94, 37/97, 18/96, 680/96 e 618/98).

Concluímos, assim, que o Recorrente não logrou autonomizar qualquer regra, ou seja, o comando normativo delimitado e aplicado que padecesse de inconstitucionalidade perante o Tribunal recorrido, suscitando, dessa forma, uma apreciação de qualquer questão de inconstitucionalidade, que viabilizasse o recurso para este Tribunal.

A falta de suscitação prévia e adequada de qualquer questão de inconstitucionalidade pelo Recorrente e a consequente falta de cumprimento do ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, acarreta a sua ilegitimidade para interposição de recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, o que constitui fundamento bastante para não conhecer do objeto do presente recurso.

[…]” (sublinhados nossos).

1.2.2. Desta decisão reclamou a Recorrente para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC (cfr. fls. 20 a 25), alegando o seguinte:

“[…]

3.º

Contudo, salvo o devido e merecido respeito, o recorrente não pode conformar-se com o teor de tal decisão sumária, razão pela qual pretende que sobre tal questão se pronuncie a conferência nos termos do art. 78.º-A nº 3 da LTC,

4.º

Na verdade, a questão da inconstitucionalidade do disposto no art. 24.º nº 1 al. e) do D. L. 28/2004, na dimensão interpretativa fixada pelo Tribunal "a quo" já por várias vezes havia sido suscitada ao longo do processo.

Vejamos:

5.º

Em sede de impugnação da decisão administrativa emanada da Segurança Social, o recorrente além do mais alegou o seguinte:

(...)

Deste modo afigura-se evidente que o Autor não exerceu, relativamente aquela sociedade ACV, Lda., qualquer atividade profissional, não tendo a decisão impugnada qualquer fundamento uma vez que está sustentada numa errada interpretação e aplicação do disposto no art. 24, nº 1 al. e) do D. L. 28/2004, sendo por isso ilegal e injusta.

Por assim ter sido a cessação/ anulação das prestações de subsídio por doença constantes da decisão da Segurança Social padece de ilegalidade, o que gera a sua nulidade, [violação dos arts. 63. e 64.º da CRP - direito/garantia de acesso à proteção da saúde e apoio na doença; infração dos arts. 02.º e 14.º do DL n.º 28/2004, bem como estão feridas de nulidade as notas de reposição que dela emanam.

6.º

Em sede de alegações e conclusões de recurso de Apelação apresentadas junto do TCAN, o recorrente alegou o seguinte:

26º

A interpretação que a douta decisão recorrida fixou aquela norma legal, conduziria à conclusão de que o gerente de uma sociedade nunca poderia estar em situação de incapacidade por doença beneficiando do respetivo subsídio, situação que configura uma clara violação dos direitos liberdades e garantias constitucionalmente protegidos.

(...)

28.º

Deste modo afigura-se evidente que o recorrente, de qualquer modo, não exerceu, relativamente aquela sociedade ACV, Lda., qualquer atividade profissional, não tendo a douta decisão recorrida conforma uma errada interpretação e aplicação do disposto no art. 24, nº 1 ai. c) do D. L. 28/2004, sendo por isso ilegal e injusta.

29º

Por assim ter sido a douta sentença recorrida que julgou improcedente a ação confirmando o ato administrativo de cessação/anulação das prestações de subsídio por doença proferido pela recorrida padece de ilegalidade, o que gera a sua nulidade, [violação dos arts. 63.º e 64.º da CRP - direito/garantia de acesso à proteção da saúde e apoio na doença; infração dos arts. 02.º e 14.º do DL n.º 28/2004, bem como estão feridas de nulidade as notas de reposição que dela emanam.

7.º

E em sede de requerimento de interposição de recurso, o recorrente alegou o seguinte:

«Afigura-se ao recorrente ser inconstitucional, por violação dos artigos 2°, 18º nº 2, 63º, 64º e 266º nº 2 da CRP da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente por violação dos princípios constitucionais da princípios do Estado de Direito, princípio da confiança, da segurança e certeza jurídica e da proporcionalidade, a dimensão interpretativa extraída do art. 24, nº 1 ai. c) do D. L. 28/2004, designadamente no que tange ao seu caracter restritivo, desproporcional e desajustado do caso em apreço.»

8.º

Resulta assim evidente que o recorrente alegou ao longo do processo de forma precisa e clara que considerava que a interpretação e aplicação do disposto no art. 24, nº 1 al. c) do D. L. 28/2004, (o comando normativo delimitado e aplicado) operada pela Segurança Social e depois pelas instâncias, constituía uma clamorosa infração aos preceitos constitucionais ínsitos nos artigos 2°, 18º nº 2, 63º, 64º e 266° nº 2 da Constituição da Republica portuguesa.

9º

Assim, salvo sempre melhor entendimento não podemos sufragar o entendimento vertido na douta decisão sumária na qual se consigna que o recorrente não enunciou a questão concreta de constitucionalidade dirigida a uma norma ou interpretação aplicada pelo Tribunal de 1ª instância.

10º

Desde logo, o próprio TCAN no seu douto acórdão objeto do presente recurso não deixou de se pronunciar sobre esta temática, quando refere o seguinte:

«O Recorrente apela a princípios constitucionais que não se olvida que emanam do Estado de Direito.

Tendo afinal decidido «manter-se-á na ordem jurídica a sentença sob escrutínio que dissecou, de forma correta e cabal, os instrumentos normativos aplicáveis ao caso.»

11º

Por conseguinte tendo o recorrente enunciado de forma precisa e clara, ainda que de modo conciso a norma jurídica do art. 24°, nº 1 al. c) do D.L. 28/2004, cuja interpretação e aplicação nos termos em que foi operada no douto acórdão recorrido, constitui uma ofensa aos comandos constitucionais vertidas nos artigos 2°, 18º nº 2, 63°, 64º e 266º nº 2 da Constituição da Republica Portuguesa, na dimensão de ofensa ao Estado de Direito, princípio da confiança e proporcionalidade, por referência ao direito à proteção da saúde e apoio na doença, está suficientemente observado o ónus previsto no art. 72º nº 2 da LTC, gozando por conseguinte de legitimidade para interpor o presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade.

12º

De outro modo, e seguindo o entendimento vertido na douta decisão sumária, estaria coartada a faculdade de o recorrente poder sindicar perante este Tribunal da conformidade da aplicação que o Tribunal "a quo" operou do art. 24º, nº 1 ai. c) do D. L. 28/2004, contrastado com os invocados preceitos constitucionais.

13º

Assim, a douta decisão sumária, ou decidir como decidiu não conhecer do objeto do recurso, enferma de manifesta nulidade, por errada aplicação do disposto no art. 72º nº 2 e 78-A nº 1 do LTC, pelo que deverá, em conferência, ser revogada e substituída por outra que conheça do objeto do recurso nos termos do art. 70º nº 1, al. b) da LTC, e ordene o prosseguimento dos autos, com a notificação do recorrente para produzir alegações.

[…]”

1.2.3. Notificado, o Recorrido não se pronunciou.

Cumpre apreciar e decidir a reclamação.

II – Fundamentação

2. Na decisão reclamada, o não conhecimento do recurso sustentou-se no não cumprimento do ónus de suscitação prévia e adequada pelo Recorrente.

O Recorrente insurge-se contra esta conclusão, arguindo que, em diversos momentos processuais, invocou de modo claro e percetível, perante as instâncias, a desconformidade do artigo 24.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, com a Constituição. Para demonstrar o acerto dessa conclusão, cita diversas passagens de peças processuais por si apresentadas onde considera ter suscitado de modo válido e adequado a questão objeto do presente recurso de constitucionalidade (cfr. artigos 5.º, 6.º e 7.º da reclamação; ponto 1.2.2. supra).

Contudo, não assiste razão ao Recorrente.

Como se refere na decisão reclamada, a suscitação processualmente adequada implica que o recorrente delimite ou especifique, de modo claro e preciso, o objeto do recurso e, ainda, fundamente por que razão considera que a norma é inconstitucional, indicando o preceito ou a dimensão normativa do mesmo que reputa de inconstitucional, frisando, nesta linha, a jurisprudência constitucional sedimentada no sentido de tal suscitação ter que ser de tal modo cabal e precisa que o tribunal, perante o qual tal tópico é apresentado, saiba que tem, de facto, uma questão de constitucionalidade para dirimir (cfr. neste sentido Acórdãos n.ºs 269/94, 37/97, 18/96, 680/96 e 618/98).

Sobre este tópico, é frequente observar-se que o preenchimento de tal ónus depende da identificação, por um lado, dos preceitos legais, ou arco normativo, em que assenta a questão de inconstitucionalidade que o recorrente pretende ver apreciada e, por outro, da norma ou interpretação normativa que extrai desses normativos, com o mínimo de consistência. Isto é, o recorrente tem que indicar o preceito legal em que radica a sua questão de inconstitucionalidade e, cumulativamente, discriminar a interpretação ou dimensão normativa extraível dessa base legal que reputa de desconforme com a Constituição.

Como refere Lopes do Rego, tem, pois, a parte – se quiser assegurar, com um mínimo de consistência, a eventualidade de vir a interpor um futuro recurso, fundado nesta alínea b) – de utilizar um rigor “cirúrgico”, não apenas na definição da interpretação normativa questionada, mas também na identificação do “bloco normativo” em que assenta a “norma” ou interpretação normativa” em causa (…): na verdade, se não o fizer, certeira e adequadamente, ver-se-á seguramente confrontada com uma incontornável dificuldade no momento da interposição do recurso para o Tribunal Constitucional, já que devem necessariamente coincidir – numa perspetiva de dinâmica processual – as questões “normativas” cuja constitucionalidade foi suscitada durante o processo, as interpretações normativas aplicadas na decisões de que se pretende recorrer e as “normas” especificadas pelo recorrente no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional” (cfr. “Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional”, Coimbra, 2010, pág. 101).

No caso vertente, o recorrente logrou apenas identificar o preceito legal em que assenta a sua pretensa questão de inconstitucionalidade, e que consiste no artigo 24.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 28/2004, de 4 de fevereiro, sem, todavia, individualizar e precisar qual a interpretação ou dimensão normativa que reputa de inconstitucional.

Na verdade, em nenhum dos momentos por si citados na reclamação é possível deslindar qual a dimensão normativa extraível desse preceito legal que o recorrente pretende seja apreciada. O recorrente limita-se a relegar para a interpretação que terá sido feita pelas instâncias, sem dar cumprimento a esse desiderato de identificar a interpretação concreta que padece de inconstitucionalidade.

Tanto assim é que das citações que carreou para a sua reclamação é notória a completa ausência de discriminação perante as instâncias, mormente perante o tribunal recorrido, da interpretação normativa concreta extraível do aludido preceito legal.

Acresce que o recorrente remete reiteradamente para a interpretação do referido preceito que foi feita pela primeira e segunda instâncias, no caso concreto, o que se circunscreve ao mérito do julgamento firmado, isto é, ao ato interpretativo do direito ordinário que está umbilicalmente ligado às circunstâncias casuísticas do caso concreto e que não acomoda qualquer questão de inconstitucionalidade com verdadeira natureza normativa. É à decisão e à interpretação do direito que o recorrente dirige a pretensa violação de princípios constitucionais.

Mantém-se, por isso, válida e acertada a conclusão de que o recorrente não cumpriu o ónus que sobre si impendia de suscitar uma questão de inconstitucionalidade com a necessária veste normativa perante o tribunal recorrido, carecendo, assim, de legitimidade para interpor o presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade (artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, da LTC).

*

Pelo exposto, à falta de razões e argumentos jurídicos que sustentem entendimento diverso, resta remeter para a fundamentação da decisão reclamada, que acima se transcreveu, por se manter válida e acertada às circunstâncias do caso, com o consequente e necessário indeferimento da reclamação.

III – Decisão

3. Face ao exposto, decide-se indeferir a reclamação deduzida pelo Recorrente A., mantendo-se a decisão reclamada de não conhecimento do objeto do recurso por si interposto nos presentes autos.

Custas pelo Recorrente, ora Reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma), sem prejuízo do benefício do apoio judiciário que lhe haja sido atribuído nos presentes autos.

Lisboa, 18 de outubro de 2022 – José João Abrantes – José António Teles Pereira – Pedro Machete