1261/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 596/2022

Processo n.º 1261/21

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Assunção Raimundo

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente A., S.A., e recorrido o Município de Lisboa, veio a primeira interpor o presente recurso de constitucionalidade, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante, LTC) do acórdão daquele Tribunal, de 6 de outubro de 2021, que negou provimento ao recurso da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou improcedente a impugnação judicial que tinha por objeto a liquidação das taxas devidas pela renovação, para o ano de 2018, do licenciamento da publicidade instalada em espaços publicitários pertencentes à Companhia de Carris de Ferro de Lisboa, colocados em meios de transporte coletivos da cidade de Lisboa, de cuja concessão é titular, no valor de € 86.960,51.

2. Através da Decisão Sumária n.º 321/2022, proferida ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, foi decidido não conhecer do objeto do recurso, com a fundamentação seguinte (cf. fls. 3-9-TC):

«[…]

5. A recorrente formula a pretensão de ver apreciada a inconstitucionalidade das normas do artigo 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa (“RPML”), na interpretação e aplicação feitas no acórdão recorrido, no sentido de que o tributo liquidado pela renovação automática de licenciamento da atividade publicitária tem a natureza de uma taxa e não de um imposto, com fundamento na violação do princípio constitucional da legalidade tributária, constante dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.

No requerimento de interposição de recurso, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 75.º-A da LTC, vem a recorrente afirmar que a questão de constitucionalidade foi suscitada nos autos, de forma inequívoca e autónoma, na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário e Lisboa e, posteriormente, «já em sede de recurso, junto do Supremo Tribunal Administrativo, a questão foi desenvolvida nas alegações de recurso e, em especial, da página 5 à página 9 do recurso e depois nas conclusões das alegações nas alíneas h) a r)». Concretizando, logo de seguida, que «de forma clara nas alíneas n) e o) das conclusões das mencionadas alegações» ficou «demonstrado que não houve qualquer reavaliação, por parte do Município de Lisboa, dos pressupostos do licenciamento que justificasse a cobrança de uma taxa pela remoção de um obstáculo jurídico (…)”.

6. Sendo o recurso de constitucionalidade deduzido ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, prevê o artigo 72.º, n.º 2, da referida Lei que o recurso só pode ser interposto pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, de modo processualmente adequado, perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer.

Sobre o cumprimento de tal ónus, o Tribunal Constitucional vem entendendo que cumpre ao recorrente enunciar a questão de inconstitucionalidade “de modo tal que o tribunal perante o qual a questão é colocada saiba que tem uma questão de constitucionalidade determinada para decidir”, o que reclama que identifique, de forma expressa, clara e percetível, a norma ou um segmento dela ou uma dada interpretação da mesma que tem por violador da Lei Fundamental (Acórdão n.º 269/94), constituindo orientação pacífica deste Tribunal que, neste último caso, “esse sentido (essa dimensão normativa) do preceito há-se ser enunciado de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os opera­dores do direito ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, deste modo, violar a Constituição” (Acórdão n.º 367/94).

7. No caso em apreço, sendo a decisão recorrida o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, nos termos previstos no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, a peça processual onde se impunha fazer a suscitação prévia da questão de constitucionalidade era a das alegações de recurso apresentadas perante aquele Tribunal, devendo a questão ser levada às respetivas conclusões, sendo, por isso, irrelevante se ao longo do processo a recorrente equacionou a questão, caso não a tenha recolocado ou renovado perante a instância recorrida.

Percorrendo aquela peça processual e, de modo especial, as conclusões recursórias concretamente indicadas pela recorrente (cf. alíneas h) a r), n) e o), supra transcritas no ponto I.2), verifica-se que a recorrente não formulou qualquer questão de constitucionalidade reportada ao artigo 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, única idónea a fundar a sua legitimidade para ulteriormente deduzir o presente recurso de constitucionalidade.

Nas referidas conclusões, a recorrente invoca o referido preceito, mas com o específico propósito de sustentar que o mesmo deve ser interpretado num determinado sentido, não autonomizando qualquer questão de constitucionalidade que coubesse ao tribunal a quo apreciar. Ali defende, num plano de estrita interpretação do direito ordinário aplicável, que a norma em causa estabelece uma renovação automática da licença administrativa, que não implica qualquer intermediação dos agentes públicos ou a prática de atos administrativos, para daí concluir que a sentença recorrida ofendeu o princípio da equivalência (cf. alínea x) das conclusões). É, assim, num plano da interpretação do direito infraconstitucional que a questão é colocada e problematizada.

Ora, a intervenção do Tribunal Constitucional, em via de recurso, destina-se a reapreciar uma questão de constitucionalidade que o tribunal a quo pudesse e devesse ter anteriormente apreciado e decidido. Para tanto, era necessário que a recorrente tivesse formulado o enunciado normativo tido por inconstitucional, especificando, expressamente, perante o tribunal recorrido, o objeto da questão de constitucionalidade que agora pretendia ver conhecida.

O incumprimento do ónus de suscitação prévia determina a ilegitimidade da recorrente para deduzir o presente recurso, à luz do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2, da LTC.

[…]»

3. Inconformada, vem deduzir a presente reclamação para a conferência, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, nos seguintes termos (cf. fls. 13-17-TC):

«[…]

1. Através do recurso interposto pela Recorrente, ora Reclamante, para este douto Tribunal Constitucional, a Reclamante pretendia demonstrar que as normas do artigo 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa ("RPML") padecem de inconstitucionalidade orgânica, na interpretação e aplicação feitas no Acórdão recorrido proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, uma vez que o tributo liquidado pela renovação automática de licenciamento da atividade publicitária tem a natureza de uma taxa e não de um imposto, nos termos dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3 e 165.º, nº 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa ("CRP").

Acontece, porém, que, embora o Supremo Tribunal Administrativo tenha admitido o recurso para este douto Tribunal Constitucional, este Tribunal veio, através da decisão sumária objeto da presente reclamação, concluir que o "Percorrendo aquela peça processual [alegações de recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo] e, de modo especial, as conclusões recursórias concretamente indicadas pela recorrente (cf alíneas h) a r), n) e o), supra transcritas no ponto 1.2) verifica-se que a recorrente não formulou qualquer questão de constitucionalidade reportada artigo 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, única idónea afundar a sua legitimidade para ulteriormente deduzir o presente recurso de constitucionalidade.

Nas referidas conclusões, a recorrente invoca o referido preceito, mas com o específico propósito de sustentar que o mesmo deve ser interpretado num determinado sentido, não autonomizando qualquer questão de constitucionalidade que coubesse ao tribunal a quo apreciar.

Ali defende, num plano de estrita interpretação do direito ordinário aplicável, que a norma em causa estabelece uma renovação automática da licença administrativa, que não implica qualquer intermediação dos agentes públicos ou a prática de atos administrativos, para daí concluir que a sentença recorrida ofendeu o princípio da equivalência (cf. alínea x) das conclusões). E, assim, num plano da interpretação do direito infraconstitucional que a questão é colocada e problematizada.".

Conclui-se na decisão sumária que "Ora, a intervenção do Tribunal Constitucional, em via de recurso, destina-se a reapreciar uma questão de constitucionalidade que o tribunal a quo pudesse e devesse ter anteriormente apreciado e decidido. Para tanto, era necessário que a recorrente tivesse formulado o enunciado normativo tido por inconstitucional, especificando, expressamente, perante o tribunal recorrido, o objeto da questão de constitucionalidade cpie agora pretendia ver conhecida. O incumprimento do ónus de suscitação prévia determina a ilegitimidade da recorrente para deduzir o presente recurso, à luz do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2, cla LTC.".

Não, pode, contudo, a aqui Reclamante conformar-se com o entendimento acolhido pelo Venerando Juiz Relator na decisão sumária agora notificada pelos motivos que se expõem seguidamente.

Desde logo, é o próprio Supremo Tribunal Administrativo que, ainda que não acompanhando o entendimento propugnado pela Recorrente nas suas alegações de recurso, refere no acórdão recorrido que esclarece serem estas as quatro questões a serem apreciadas em sede de recurso:

(i) O erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação do conceito constitucional de taxa [por entender que dele deriva que o tributo respeitante à renovação automática do licenciamento de publicidade tem a natureza de um imposto - conclusão "s)" enquanto corolário das conclusões que lhe antecedem];

(ii) O erro na interpretação e aplicação do conceito jurídico de taxa previsto na lei, em particular, consagrado no artigo 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária [invocando ser patente que não existe bilateralidade se o tributo não tem por pressuposto qualquer atividade por parte da Recorrida - ponto A. das alegações de recurso e conclusões "d)" a "r)"];

(iii) O erro na interpretação e aplicação do artigo 4.º, n.º 1, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais [porque, não visando o tributo em contestação nem a compensação de custos efetivamente provocados pelo sujeito passivo nem a remuneração do valor de uma prestação que lhe seja dirigida, afronta o princípio da equivalência que aquele dispositivo legal consagra e que exprime o princípio constitucional da igualdade e critério material de repartição dos encargos públicos aplicável às taxas - ponto "B." das alegações de recurso e conclusões "s)" a "x)"J;

(iv) O erro de julgamento quanto ao pedido de indemnização [porque, nos termos do preceituado nos artigos 53.º da LGT e 171.º do CPPT, a exigência de prestação de garantia bancária para suspender a execução de um acto ilegal lhe confere o direito a ser indemnizado - ponto "C." das alegações e conclusão "y") (cfr. pág. 12 do acórdão recorrido).

Verifica-se, pois, que é o próprio acórdão do STA, ou seja, o acórdão recorrido que reconhece, como não poderia deixar de ser, em face do teor das alegações de recurso apresentadas e das respetivas conclusões, que a Recorrente suscitou o i) erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação do conceito constitucional de taxa, por considerar que estamos perante um imposto e ii) o erro na interpretação e aplicação do conceito jurídico de taxa previsto na lei, em particular, consagrado no artigo 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária.

Entende, pois, a Recorrente que é inequívoco que a questão de constitucionalidade do artigo 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa foi colocada de forma expressa e inequívoca nas alegações de recurso apresentadas junto do Supremo Tribunal Administrativo.

Vejamos.

Conforme enunciado no requerimento de interposição de recurso a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas do artigo 20.º do RPML foi suscitada nos autos pela Recorrente, de forma inequívoca e autónoma nos autos, constituindo mesmo a principal causa de pedir.

Com efeito, contrariamente ao que é referido na decisão sumária, a questão de constitucionalidade das normas do artigo normas do artigo 20.º do RPML foi expressamente enunciada, quer nas alegações de recurso apresentadas, quer depois nas conclusões das mesmas. Com efeito, num primeiro momento a questão da inconstitucionalidade foi suscitada nas alegações de recurso apresentadas junto do Supremo Tribunal Administrativo, nas quais a Recorrente refere, expressamente que existe um ato administrativo suscetível de configurar uma contraprestação tributável com uma taxa no momento de emissão da licença, mas o mesmo não se pode dizer sobre a renovação da licença por parte da Câmara Municipal de Lisboa, uma vez que nesse momento a Câmara Municipal de Lisboa não realiza ao sujeito passivo das taxas uma atividade que possa consubstanciar uma prestação individualizada e concreta que sirva de pressuposto ou facto tributário de uma taxa. Pelo contrário, o artigo 20.º do Regulamento de Publicidade estabelece, expressamente, que a renovação da licença é automática, pelo que não implica a intermediação dos agentes públicos ou a prática de atos administrativos. Com sublinha a Recorrente nas suas alegações de recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo, no momento da renovação única atividade da Câmara Municipal de Lisboa consistirá, no limite, numa simples operação aritmética de aplicação do valor unitário da taxa ao número de anúncios publicitários e de acordo com a respetiva dimensão (em metros quadrados), operação que é puramente mecânica e em tudo idêntica à realizada nos anos anteriores.

Como sublinha Recorrente nas suas alegações de recurso junto do Supremo Tribunal Administrativo, a renovação nem sequer é precedida de uma atuação dos agentes camarários destinada a avaliar se cada um dos anúncios publicitários licenciados observa as condições previstas no Código da Publicidade e no Regulamento da Câmara Municipal de Lisboa. Seguidamente, e suportada na jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional a Recorrente conclui que não existe, na renovação automática da licença qualquer ato administrativo, sendo que a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA proferida em 18 de maio de 2015 no processo n.º 1176/04), apoiada na jurisprudência do Tribunal Constitucional (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 109/2004, de 11/02/2004, proferido no processo n.º 409/2003 e acórdão n.º 313/92, de 06/10/92, proferido no processo n.º 435/91 expressamente invocados nas alegações de recurso) conclui que um tributo com estas características não pode ser considerado uma taxa, mas como um imposto. Mas mais: esta questão é depois retomada nas conclusões das alegações de recurso (cfr. alíneas d) a r) das conclusões, onde se refere, de modo expresso, que apenas existe um ato administrativo suscetível de configurar uma contraprestação tributável com uma taxa no momento de emissão da licença, não existindo qualquer contraprestação aquando da renovação das licenças, pelo menos no caso da CML, concluindo-se na alínea s) das conclusões que o encargo em apreço tem a natureza de imposto à luz jurisprudência do STA (o já referido acórdão proferido no processo n.º 1176/04).

Nestes termos e nos mais de direito, deverão V.ªs Excelências admitir a presente reclamação para a conferência, revertendo a decisão sumária e determinando a admissão do recurso interposto para este douto tribunal Constitucional, promovendo a notificação da Recorrente para apresentação das suas alegações».

4. O recorrido veio responder, no sentido do indeferimento da reclamação, afirmando, em síntese, o seguinte (cf. fls. 20-24-TC):

«[…]

XII. Concretamente, tendo por referência as alegações e respectivas Conclusões formuladas pela Recorrente ao Supremo Tribunal Administrativo foi suscitada a apreciação das quatro questões enunciadas supra em V., a), sendo que nenhuma delas se reporta à questão de (in)constitucionalidade do art. 20.º do RPML. Face a tal constatação, não pode o recurso prosseguir para apreciação de mérito, por inobservância do ónus legal de prévia suscitação, como sumariamente decidido.

XIII. Salvo o devido respeito, a razão não assiste à Reclamante, pretendendo a mesma, e atendendo ao teor do alegado na presente, desvirtuar o douto Acórdão proferido nos autos e as reais premissas em que a mesmo se apoiou.

XIV. Como evidencia a Decisão Sumária Reclamada e o teor da Reclamação deduzida contra a decisão de não admissão do Recurso então interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, a Recorrente não enunciou uma questão de inconstitucionalidade normativa passível de constituir objecto idóneo do recurso.

XV. A aferição do preenchimento dos requisitos de que depende a admissibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional e, bem assim, a delimitação do objecto do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade devem ter por base o invocado no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional e reportar-se à Decisão Recorrida, tal como identificada pela Recorrente no requerimento de interposição de recurso e que fixam o respectivo objecto, in casu, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de Outubro de 2021.

XVI. Do teor do requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, que fixa o objecto do recurso, resulta que que a questão de constitucionalidade que a recorrente pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional é reportada à norma constante do art. 20.º do RPML.

XVII. Porém, em momento algum, das Alegações formuladas no Recurso Jurisdicional apresentado junto do douto Supremo Tribunal Administrativo ou nas respectivas Conclusões, a Reclamante suscitou de modo inequívoco e expresso a inconstitucionalidade do art. 20.º do RPML. Ao invés do que afirma, da sua leitura atenta, a Recorrente nem sequer imputa qualquer inconstitucionalidade à taxa de publicidade.

XVIII. Efectivamente, era nas conclusões de Recurso que cabia à Reclamante definir o objecto do recurso, através da identificação, abreviada, dos fundamentos ou razões jurídicas já desenvolvidas nas alegações.

XIX. A Reclamante apenas fez menção ao art. 20.º do RPML nas Conclusões j) e m) do Recurso e do seguinte modo: "j) Com efeito o artigo 20.º do Regulamento de Publicidade da CML deixa claro que uma vez emitida uma licença com duração igual ou superior a 30 dias a sua renovação no termo do prazo é automática, ou seja, ocorre independentemente de qualquer impulso do particular ou da própria edilidade;

m) O artigo 20º do Regulamento de Publicidade estabelece, pois, expressamente que a renovação da licença é automática, pelo que não implica a intermediação dos agentes públicos ou a prática de atos administrativos".

XX. Tanto que, face aos exactos termos em que invoca o art. 20.º do RPML, o próprio Supremo Tribunal Administrativo não se pronunciou sobre a constitucionalidade da norma constante do art. 20.º do RPML, porque a questão não lhe foi colocada, não, sendo, naturalmente, determinante na questão decidida no Acórdão que veio a proferir e negou provimento ao Recurso.

XXI. Assim, não sendo o objecto do recurso, não se encontra preenchido um dos pressupostos, essenciais e cumulativos, de que depende a admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art. 70.º da LTC - o pressuposto relativo à suscitação prévia de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida para este Tribunal, em termos de aquele estar obrigado a dela conhecer, como impõe o n.º 2 do art. 72.º da LTC.

XXII. Diversamente do sustentado pela Recorrente, decorre do teor das Alegações de Recurso para o Supremo Tribunal Administrativo que nas mesmas, incluindo nas Conclusões, não é suscitada qualquer questão de inconstitucionalidade relativa à norma constante do art. 20.º do RPML.

XXIII. O Douto Tribunal a quo, perante as questões em apreciação nos autos, analisou, nomeadamente, a interpretação do direito ordinário aplicável ao caso. Ou seja, diversamente do invocado pela recorrente no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade, é manifesto que não foi suscitada nas Alegações nem levado às Conclusões de Recurso para o Supremo Tribunal Administrativo (que se afigurava o momento processual adequado) a questão de inconstitucionalidade que agora pretende ver apreciada - a norma do art. 20.º do RPML.

XXIV. Como se referiu, a admissibilidade e conhecimento do recurso interposto ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art. 70.º da LTC, como ocorre no presente caso, pressupõe, designadamente, que a questão de inconstitucionalidade a debater pela via da fiscalização concreta haja sido suscitada durante o processo e "de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer" (art. 72.º, n.º 2 da LTC). Esta exigência, para além de constituir um requisito de legitimidade dos recorrentes nos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade interpostos ao abrigo da al. b) do n.º 1 do art. 70.º da LTC, apresenta-se como um corolário da natureza da intervenção do Tribunal Constitucional em via de recurso - para reapreciar uma questão de constitucionalidade normativa que o tribunal a quo pudesse e devesse ter anteriormente apreciado e decidido.

XXV. De facto, a inconstitucionalidade de uma norma jurídica só se suscita durante o processo, quando tal questão se coloca perante o tribunal recorrido a tempo de ele a poder decidir e em termos de ficar a saber que tem essa questão para resolver - o que, obviamente, exige que quem tem o ónus da suscitação da questão de constitucionalidade a coloque de forma expressa, clara e perceptível.

XXVI. Bem se compreende que assim seja, pois que se o tribunal recorrido não for confrontado com a questão de constitucionalidade não tem o dever de a decidir. E, não a decidindo, o Tribunal Constitucional, intervindo em via de recurso, em vez de ir reapreciar uma questão que o tribunal recorrido julgara, iria conhecer dela ex novo.

XXVII. Não tendo sido cumprido pela Recorrente o ónus de prévia suscitação de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante o Tribunal que proferiu a Decisão ora recorrida para o Tribunal Constitucional, como previsto no n.º 2 do artigo 72º da LTC, é de concluir que não se pode conhecer do objecto do presente recurso, mantendo-se a Decisão Sumária Reclamada nos seus exactos termos.

Termos em que, e nos demais de Direito, que V.Exas. doutamente suprirão, deverá a presente Reclamação ser julgada totalmente improcedente, com a consequente manutenção da douta Decisão Sumária proferida nos autos, assim se fazendo a devida e costumada JUSTIÇA!».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. A Decisão Sumária n.º 321/2022 pronunciou-se pelo não conhecimento do objeto do recurso deduzido pela recorrente, ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º da LTC, por falta de verificação do pressuposto da suscitação prévia da questão de (in)constitucionalidade do artigo 20.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa (“RPML”).

A reclamação agora deduzida apenas vem confirmar o acerto de tal Decisão.

Vejamos.

6. Na presente reclamação, reitera a reclamante que suscitou perante o tribunal a quo, de modo processualmente adequado, a inconstitucionalidade orgânica das normas do artigo 20.º do RPML, tal como o comprovam as questões que o mesmo considerou deverem ser apreciadas em sede de recurso, a saber:

«(i) O erro de julgamento relativamente à interpretação e aplicação do conceito constitucional de taxa [por entender que dele deriva que o tributo respeitante à renovação automática do licenciamento de publicidade tem a natureza de um imposto - conclusão “s)” enquanto corolário das conclusões que lhe antecedem];

(ii) O erro na interpretação e aplicação do conceito jurídico de taxa previsto na lei, em particular, consagrado no artigo 4.º, n.º 2 da Lei Geral Tributária [invocando ser patente que não existe bilateralidade se o tributo não tem por pressuposto qualquer atividade por parte da Recorrida - ponto A. das alegações de recurso e conclusões “d)” a “r)”];

(iii) O erro na interpretação e aplicação do artigo 4.º, n.º 1, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais [porque, não visando o tributo em contestação nem a compensação de custos efetivamente provocados pelo sujeito passivo nem a remuneração do valor de uma prestação que lhe seja dirigida, afronta o princípio da equivalência que aquele dispositivo legal consagra e que exprime o princípio constitucional da igualdade e critério material de repartição dos encargos públicos aplicável às taxas - ponto “B.” das alegações de recurso e conclusões “s)” a “x)”J;

(iv) O erro de julgamento quanto ao pedido de indemnização [porque, nos termos do preceituado nos artigos 53.º da LGT e 171.º do CPPT, a exigência de prestação de garantia bancária para suspender a execução de um acto ilegal lhe confere o direito a ser indemnizado - ponto “C.” das alegações e conclusão “y”) (cfr. pág. 12 do acórdão recorrido).»

Na sua ótica, as duas primeiras questões (pontos “(i)” e “(ii)” supra) revelam que o acórdão recorrido reconhece que a questão constitucionalidade do artigo 20.º do RPML foi colocada, de forma expressa e inequívoca, nas alegações de recurso apresentadas junto do Supremo Tribunal Administrativo.

Explicitando o seu raciocínio, defende que a questão foi enunciada nas alegações, quando refere que, não sendo o ato de renovação da licença precedido de uma atuação dos agentes camarários destinada a avaliar se cada um dos anúncios publicitários licenciados observa as condições previstas no Código da Publicidade e no Regulamento da Câmara Municipal de Lisboa, um tributo com estas características não pode ser considerado uma taxa, mas sim um imposto. Tal decorreria de o artigo 20.º do Regulamento de Publicidade estabelecer que a renovação da licença é automática, pelo que não implica a intermediação dos agentes públicos ou a prática de atos administrativos. E, mais uma vez, afirma que essa questão foi retomada nas conclusões das alegações de recurso (cfr. alíneas d) a r) das conclusões), concluindo-se na alínea s) das conclusões que o encargo em apreço tem a natureza de imposto à luz jurisprudência do STA.

7. Na primeira linha de argumentação, a ora reclamante parte de um equívoco. Apreciar um eventual erro julgamento quanto à interpretação e aplicação «do conceito jurídico» ou «constitucional» de taxa não se confunde com a apreciação concreta da inconstitucionalidade orgânica da norma sindicada nos autos – artigo 20.º do RPML. O enunciado erro de julgamento subsume-se a um erro-vício que se reporta à interpretação e aplicação, no caso concreto, do direito infraconstitucional aplicável, não tendo o Supremo Tribunal Administrativo equacionado qualquer questão de constitucionalidade a apreciar e decidir.

Diga-se, aliás, que ainda que o tribunal recorrido tivesse identificado uma questão de constitucionalidade, tal não permitiria suprir a ausência de suscitação adequada, já que este pressuposto se apresenta como um verdadeiro ónus processual que a lei faz impender sobre a recorrente, do qual depende a sua legitimidade formal para ulteriormente interpor recurso para o Tribunal Constitucional (cf. o artigo 72.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, da LTC).

A delimitação do objeto do recurso feita pelo Supremo Tribunal Administrativo, nas duas questões formuladas, não permite, por isso, concluir – como pretende a reclamante – que a mesma suscitou perante o tribunal recorrido, de modo processualmente adequado, a questão de inconstitucionalidade que pretende recolocar perante este Tribunal.

8. Como é consabido, ao deduzir o recurso de fiscalização concreta, o recorrente tem o ónus de enunciar, de forma positiva e precisa, uma questão de constitucionalidade reportada a uma norma, devendo tal questão, antes de ser submetida a controlo de constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional, ser problematizada, com a mesma dimensão, perante o tribunal recorrido, para que este Tribunal, em via de recurso, a possa reapreciar ou reexaminar. É o que impõe o n.º 2 do artigo 72.º da LTC.

Neste caso, porém, como se verifica, retomando as conclusões das alegações deduzidas perante o Supremo Tribunal Administrativo, é a interpretação do direito ordinário adotada na decisão proferida pelo tribunal de primeira instância que a recorrente pretendia reverter, em sede do recurso deduzido para aquele Tribunal. Isso mesmo se conclui das considerações que tece ao longo das alíneas d) a r) e s) das suas conclusões (transcritas na Decisão Sumária sob reclamação).

Num primeiro momento, alinha a então recorrente, em termos gerais, a argumentação de que o conceito de “taxa” implica uma contraprestação administrativa concreta, específica, determinada e individualizada (cf. alíneas d) e e) das conclusões). Seguidamente, afirmando que o ónus da prova da existência do facto tributário recai sobre a Administração (cf. alíneas f) e g) das conclusões), prossegue a sua alegação de que só no ato de emissão da licença da taxa de publicidade haveria uma contraprestação tributável (cf. alíneas h) e i) das conclusões). Nas conclusões seguintes, vem apenas referir que o artigo 20.º do RPML estabelece que a renovação é automática, defendendo que no ato de renovação de licença a CML não realiza qualquer atividade e que, por isso, haveria apenas uma operação aritmética de apuramento da taxa (cf. alíneas j) a q) das conclusões). Conclui, depois, na alínea r) que: «(...) através de um único ato administrativo de licenciamento a autarquia cobra múltiplas vezes a mesma taxa, numa duplicação indevida da tributação que fere o princípio geral de direito conhecido como non bis in idem» e, a final, na respetiva alinea s), diz: «Admitindo, que o encargo cobrado tenha a natureza de taxa (e não de imposto) - o que aqui se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio —, então, ao decidir como decidiu, a Sentença recorrida violou o princípio da equivalência, o que também ficou inequivocamente demonstrado através das presentes alegações de recurso». Conclusão esta que retoma na alínea x) daquele recurso «Concluindo-se que a Sentença a quo ofende o princípio da equivalência contido no n.º 1 do artigo 4.º do RGTAL» (sublinhados nossos).

Fica, assim, patente, como evidenciou a Decisão Sumária reclamada, que a invocação do preceito sindicado nos autos é feita com o específico propósito de sustentar que o mesmo deve ser interpretado num sentido diverso do acolhido na sentença então recorrida. Nas conclusões das suas alegações recursórias, a recorrente não autonomizou qualquer questão de constitucionalidade que coubesse ao tribunal a quo apreciar, muito menos, a invocada inconstitucionalidade orgânica do artigo 20.º do RPML, por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 3, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa – como defende na reclamação apresentada.

É, assim, incontornável a conclusão de que a ora reclamante não cumpriu o ónus de suscitação prévia, por não ter suscitado perante o tribunal recorrido, com um mínimo de clareza e precisão, a questão da inconstitucionalidade (orgânica) da norma constante do artigo 20.º do RPML, pelo que carece a mesma de legitimidade para recorrer (artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, 2, da LTC).

Cumpre, pois, pelas razões referidas, confirmar a Decisão Sumária reclamada, negando provimento à presente reclamação.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC’s, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 22 de setembro de 2022 - Assunção Raimundo - José Eduardo Figueiredo Dias - Pedro Machete