818/22 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 541/2022

Processo n.º 818/22

Plenário

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acórdão, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. O Presidente da Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão submeteu requerimento ao Tribunal Constitucional para efeitos de verificação preventiva da constitucionalidade e da legalidade, nos termos do artigo 25.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto (LORL), que aprova o regime jurídico do referendo local (alterada pelas Leis Orgânicas n.º 3/2010, de 15 de dezembro, n.º 1/2011, de 30 de novembro, n.º 3/2018, de 17 de agosto, e n.º 4/2020, de 11 de novembro), da deliberação de realização de referendo local para auscultação das comunidades em relação à «desagregação da Freguesia de Geraz do Lima Santa Leocádia, da União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão, nos termos da Lei do Referendo Local (Lei Orgânica n.g 4/2000, de 24 de Agosto)», aprovada em sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia de 27 de julho de 2022.

2. O requerimento vem instruído com as atas n.º 9 e n.º 11, relativas às sessões extraordinárias da Assembleia de Freguesia de 25 de junho de 2022 e de 27 de julho de 2022, respetivamente.

3. Por despacho do Presidente do Tribunal Constitucional, datado de 4 de agosto de 2022, foi ordenada a distribuição do processo.

4. Elaborado o memorando a que alude o artigo 29.º, n.º 2, da LORL, e fixada a orientação do Tribunal, importa decidir conforme dispõe o artigo 30.º, n.º 3, da mesma Lei.

II – Fundamentação

5. Resulta dos autos, com relevância para a decisão, o seguinte:

a) A Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão realizou uma sessão extraordinária no dia 25 de junho de 2022 tendo como ordem de trabalhos «deliberar sobre “Pedido de desagregação da Freguesia de Geraz do Lima Santa Leocádia, da União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão.”».

b) Nesta sessão extraordinária, foi lido um «parecer da Junta de Freguesia», documento que na referida Ata n.º 9 se indica constar de anexo à mesma, mas que não foi submetido a este Tribunal Constitucional.

c) Consta dessa mesma Ata indicação de que «o executivo propõe que não seja a assembleia a decidir sobre o assunto que veio à assembleia mas sim as pessoas», propondo então «a realização de um referendo onde serão chamados a decidir todos os eleitores da União das Freguesias».

d) Resulta ainda da referida Ata que o Presidente da Mesa da Assembleia, após proceder à leitura de um texto acerca da desagregação – texto que igualmente se indica ser anexado à Ata mas que também não foi submetido ao Tribunal Constitucional –, propôs que fosse marcada nova assembleia extraordinária para aprovação do referendo, proposta essa que foi submetida a votação e aprovada por unanimidade.

e) Na sequência dessa deliberação, foi convocada nova sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia para o dia 27 de julho de 2022, a fim de deliberar sobre a «proposta para realização de Referendo Local, sobre a desagregação da freguesia de Geraz do Lima (Santa Leocádia), da União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão, nos termos da Lei do Referendo Local (Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de agosto)» e sobre a «proposta sobre a pergunta a ser colocada no referendo local».

f) Conforme resulta da Ata n.º 11 anteriormente referida, a realização do referendo local foi aprovada por maioria, com 3 (três) abstenções e (um) voto contra. Por outro lado, duas perguntas foram apresentadas: (i) Uma, pelo membro Carlos Torres, com o seguinte teor: «Concorda com a desagregação das freguesias que integram a atual União das freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão?»; (ii) Outra, pela Mesa da Assembleia, com o seguinte teor: «Concorda com a saída da Freguesia de Santa Leocádia de Geraz do Lima da atual União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreia) e Deão?». Tendo sido ambas submetidas a votação, a primeira (i) obteve 4 (quatro) votos contra, 4 (quatro) votos a favor e 1 (uma) abstenção; a segunda (ii), 5 (cinco) votos a favor e 4 (quatro) votos contra. Tendo o Presidente da Assembleia voto de qualidade, nos termos do disposto no artigo 24.º, n.º 5, da LORL, e tendo votado contra a pergunta (i), esta não foi aprovada, tendo sido aprovada, por maioria e nos termos indicados, a pergunta (ii), apresentada pela Mesa da Assembleia.

6. O requerente tem legitimidade para o pedido de fiscalização preventiva do referendo local, na qualidade de presidente do órgão da autarquia que deliberou a sua realização (artigos 25.º da LORL e 25.º, n.º 2, da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho), a deliberação foi tomada por órgão competente (artigos 23.º e 24.º, n.º 5, da LORL) e o pedido de fiscalização preventiva da constitucionalidade e da legalidade respeitou o prazo de 8 dias previsto no artigo 25.º da LORL.

7. O artigo 8.º da LORL estabelece que «[n]ão pode ser praticado nenhum ato relativo à convocação ou à realização de referendo entre a data de convocação e a de realização de eleições gerais para os órgãos de soberania, eleições do governo próprio das Regiões Autónomas e do poder local, dos deputados ao Parlamento Europeu, bem como de referendo regional autonómico ou nacional». Considerados os prazos previstos nos artigos 32.º e seguintes da LORL, não se verifica nenhum limite temporal à realização da consulta popular.

8. No plano da constitucionalidade da deliberação que aprovou a realização do referendo local – o qual visa colocar ao eleitorado em causa a pergunta «[c]oncorda com a saída da Freguesia de Santa Leocádia de Geraz do Lima da atual União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreia) e Deão?» –, importa referir que o artigo 240.º, n.º 1, da Constituição estabelece que «[a]s autarquias locais podem submeter a referendo dos respetivos cidadãos eleitores matérias incluídas nas competências dos seus órgãos, nos casos, nos termos e com a eficácia que a lei estabelecer», o que impõe apurar se o referendo local se reporta a matéria incluída na competência dos órgãos convocantes.

A criação, a extinção e a modificação de autarquias locais integram a reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (alínea n) do artigo 164.º da Constituição), pelo que não compete aos órgãos autárquicos determinar a desagregação de freguesias: essa decisão final não se integra na esfera de competências das autarquias. Ademais, não se está sob o âmbito de aplicação do artigo 249.º da Constituição, nos termos do qual a criação ou extinção de municípios (mas já não de freguesias) é precedida de consulta dos órgãos autárquicos; deste modo, não existe previsão constitucional de consulta dos órgãos autárquicos para a separação das freguesias. Porém, com a revisão constitucional de 1997, o artigo 240.º (anterior artigo 241.º) deixou de exigir que a matéria a referendar se integre na competência exclusiva dos órgãos autárquicos, remetendo a Constituição para a lei ordinária a concretização das «matérias incluídas nas competências» daqueles órgãos, nos termos do seu n.º 1 (cfr. Acórdãos n.º 388/2012, n.º 400/2012 e n.º 402/2012).

Nos termos da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho, que define o regime jurídico de criação, modificação e extinção de freguesias, prevê-se um procedimento deliberativo complexo (artigos 10.º a 13.º), que é aplicável à desagregação de uma União de Freguesias «decorrente da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, que aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica e da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro» (n.º 1 do artigo 25.º):

«Artigo 25.º

Procedimento especial, simplificado e transitório

1 - A agregação de freguesias decorrente da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, que aprova o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica e da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, que procede à reorganização administrativa do território das freguesias, pode ser transitoriamente corrigida, se fundamentada em erro manifesto e excecional que cause prejuízo às populações, e desde que cumpra os critérios previstos nos artigos 5.º a 7.º, com exceção do disposto no n.º 2 do artigo 6.º e no n.º 2 do artigo 7.º da presente lei.

2 - O procedimento previsto no n.º 1 tem início no prazo de um ano após a entrada em vigor da presente lei, através dos procedimentos definidos nos artigos 10.º a 13.º, na sequência de deliberação por maioria simples das respetivas assembleias de freguesia e assembleia municipal.

3 - A desagregação de freguesias prevista no presente artigo respeita as condições em que as mesmas foram agregadas anteriormente, não podendo, em caso algum, dar origem a novas ou diferentes uniões de freguesias.»

Neste contexto, não apenas o procedimento de desagregação pode ser desencadeado por um terço dos membros do órgão deliberativo da freguesia (n.º 1 do artigo 10.º da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho), como – independentemente do modo como haja sido iniciado – têm sempre lugar a apreciação do pedido pela assembleia de freguesia e um parecer obrigatório da junta de freguesia (artigo 11.º). Deste modo, a matéria integra-se na competência – embora não exclusiva – dos órgãos autárquicos, nos termos permitidos pelo n.º 1 do artigo 3.º da LORL, que determina que o referendo local pode ter por objeto questões que devam ser decididas pelos órgãos autárquicos municipais ou de freguesia e que se integrem nas suas competências, «quer exclusivas quer partilhadas com o Estado». O referendo tende a vincular os órgãos de freguesia quanto aos atos da sua competência (n.º 1 do artigo 5.º e n.º 1 do artigo 219.º, ambos da LORL), designadamente a aprovação do pedido de desagregação submetido à Assembleia de Freguesia (artigo 11.º da Lei n.º 39/2021). Impõe-se, portanto, concluir que o referendo versa sobre questão da competência do órgão convocante, nos termos do n.º 1 do artigo 240.º da Constituição, no contexto da desagregação de freguesias a que se refere o artigo 25.º da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho.

Por fim, não se vislumbra que qualquer dos sentidos possíveis do resultado da consulta popular determinasse a prática de atos ou a adoção de medidas desconformes com quaisquer princípios ou normas constitucionais.

9. Já no plano da legalidade da pretendida convocação do referendo local, constata-se em primeiro lugar que foi observado o prazo referido no artigo 25.º, n.º 2, da Lei n.º 39/2021: o procedimento previsto no n.º 1 do mesmo preceito (cf. supra) deve ter início no prazo de um ano após a entrada em vigor da presente lei, sendo que aquela Lei entrou em vigor 180 dias após a sua publicação, que teve lugar no dia 24 de junho de 2021 (cf. o Diário da República, 1.ª série, n.º 121, de 24 de junho de 2021, pp. 3 ss.). Assim, mesmo considerados os prazos e demais regras relevantes impostos pela LORL (artigos 25.º, 26.º, 32.º, 33.º, n.º 1, 96.º, n.º 2, 142.º, n.º 3 e 145.º, n.º 1), verifica-se que o resultado da consulta seria suscetível de se «precipitar em ato de órgão autárquico» permitido pela Lei n.º 39/2021 (cf., embora prolatados em sentido diverso do presente Acórdão, os Acórdãos n.º 400/2012 e n.º 402/2012).

Em segundo lugar, está respeitada a exigência contida no artigo 7.º, n.º 1, da LORL, de que o referendo não comporte mais do que três perguntas, assim como a exigência, prevista no n.º 3 do artigo 7.º do mesmo diploma, de que a pergunta não seja precedida de qualquer considerando, preâmbulo ou nota explicativa. Não se vislumbrariam, também, razões para se concluir que a eventual separação de algum modo ferisse os princípios da unidade e da subsidiariedade do Estado, da descentralização, da autonomia local e da solidariedade interlocal, para os efeitos do disposto no n.º 2 do artigo 3.º da LORL, nem que se trate de matéria liminarmente excluída de referendo local, nos termos do disposto no artigo 4.º da LORL.

10. No entanto, não foram cumpridas duas formalidades essenciais que, num processo de fiscalização da legalidade objetiva, são suscetíveis de se refletir na legalidade do ato final de aprovação do referendo.

10.1. O processo satisfaz, nominalmente, os requisitos do artigo 28.º, n.º 1, da LORL, uma vez que se faz acompanhar do «texto da deliberação e de cópia da ata da sessão em que tiver sido tomada».

Todavia, a Ata n.º 9, relativa à sessão de 25 de junho, sugere que a iniciativa referendária teve lugar nessa mesma sessão, através da leitura de um «parecer» apresentado pela Junta de Freguesia – caso em que, em face do disposto no artigo 11.º da LORL, se trataria de uma «proposta de deliberação». Esse «parecer», porém, não consta dos elementos apresentados ao Tribunal Constitucional, sendo que nem as Atas n.os 9 e 11 nem o texto da deliberação (constante da segunda) permitem apurar a autoria da iniciativa referendária. Estando esse apuramento prejudicado, inviabilizada fica não só a determinação da forma de iniciativa em causa – i.e. se de uma proposta de facto se trata ou antes de um projeto (embora uma possível divergência quanto à denominação legalmente devida não prejudicasse a apreciação do pedido: Acórdão n.º 400/2012, ponto 7) –, mas também – o que é já decisivo – a legitimidade da iniciativa referendária. Com efeito, perante os elementos disponíveis, não é possível determinar se a iniciativa coube ao próprio órgão executivo ou ao seu Presidente, ou ainda a um grupo de membros do órgão deliberativo da freguesia (hipótese que não pode deixar de colocar-se em face do ponto 1 da Ata n.º 11). A ser o Presidente da Junta, como parece indicar a Ata n.º 9 – que não foi ratificada na reunião que a aprovou –, então a deliberação referendária incidiu sobre iniciativa representativa que teve origem em entidade que não tinha legitimidade para tal (artigo 10.º da LORL). Tal ilegalidade tem de ser expurgada do procedimento (artigo 27.º, n.º 1, da LORL), pois ao Tribunal Constitucional cabe verificar a existência de irregularidades, ilegalidades ou inconstitucionalidades e não anular ou conservar – através do princípio do aproveitamento dos atos administrativos ou da teoria dos vícios inoperantes – o ato de aprovação do referendo.

A referência – constante das Atas – a um «parecer» permite até colocar a hipótese de o mesmo teria sido concebido como o parecer previsto no artigo 11.º, n.º 1, da Lei n.º 39/2021, de 24 de junho (aqui aplicável ex vi do disposto no artigo 25.º, n.º 2, do mesmo diploma), que de todo o modo sempre teria sido extemporâneo, por antecipação, pois a sua emissão deve ter lugar subsequentemente à apresentação do pedido ali referido.

10.2. Por outro lado, o prazo previsto no artigo 24.º, n.º 1, da LORL não foi cumprido. De facto, admitindo ter a iniciativa referendária sido apresentada (e, portanto, recebida) na sessão de 25 de junho de 2022, documentada na Ata n.º 9, a deliberação a ela respeitante deveria ter sido tomada dentro do prazo de 15 dias referido naquele preceito, o que não aconteceu, uma vez que essa deliberação teve lugar apenas na sessão do subsequente dia 27 de julho, documentada na Ata n.º 11. Não pode, por outro lado, considerar-se que a segunda sessão referida tenha constituído uma continuação da primeira (cf. o artigo 46.º da Lei n.º 75/2013), decorrendo dos elementos constantes dos autos ter a mesma sido sempre entendida como uma «nova» (e, portanto, distinta) sessão. Nesse sentido, veja-se por exemplo o próprio pedido de verificação preventiva da constitucionalidade e da legalidade aqui em apreço, referindo-se à sessão de 5 de junho como uma «anterior sessão» relativamente à de 27 de julho e a esta última como uma «nova sessão extraordinária» (pp. 1 e 2 do referido documento, fls. 2 e 3 dos autos); no mesmo sentido, a Ata da Sessão n.º 9, referindo-se à marcação de uma «nova assembleia extraordinária para aprovação do referendo» (p. 2 da referida Ata, fl. 10 dos autos).

Ora, aquele prazo é um prazo imperativo: deve «obrigatoriamente» ser observado, nos termos impostos pelo artigo 24.º, n.º 1, da LORL. Tal prazo constitui uma formalidade essencial do procedimento deliberatório, que pode fundar-se, tanto no desígnio de garantir a celeridade destes procedimentos, quanto no de preservar a genuinidade do interesse expresso na iniciativa referendária, e a sua correção pressupõe a reformulação de todo o procedimento através da apresentação de um novo projeto ou proposta de deliberação pela entidade competente.

III – Decisão

Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide, ao abrigo do disposto no artigo 24.º, n.º 1, da LORL, e nos artigos 28.º, n.º 1, e artigo 10.º da LORL, conjugadamente, não dar por verificada a legalidade do referendo local que a Assembleia de Freguesia da União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreira) e Deão, no dia 27 de julho de 2022, deliberou realizar, contendo a pergunta: «Concorda com a saída da Freguesia de Santa Leocádia de Geraz do Lima da atual União das Freguesias de Geraz do Lima (Santa Maria, Santa Leocádia e Moreia) e Deão?».

Lisboa, 16 de agosto de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente, João Pedro Caupers, e dos Conselheiros, Afonso Patrão, José João Abrantes, José Teles Pereira, António Ascensão Ramos e José Eduardo Figueiredo Dias.

Lino Rodrigues Ribeiro