50/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 508/2022

Processo n.º 50/21

3ª Secção

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro

Acordam na 3.ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente o Município do Seixal, e recorrida A., S.A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), do acórdão daquele Tribunal, de 28 de outubro de 2020 que, confirmando a decisão proferida em primeira instância, julgou procedente a impugnação judicial do ato de liquidação de uma taxa pela ocupação de espaço público, referente ao ano de 2012.

O tributo cuja liquidação foi impugnada nos autos havia sido exigido pela utilização do espaço público aéreo municipal «com cabos condutores e similares», segundo o disposto no artigo 18.º do Regulamento de Ocupação do Espaço Público do Município do Seixal, na redação então vigente, depois de a recorrida ter prestado ao Município informação cadastral sobre as linhas elétricas da Rede Nacional de Transporte de Eletricidade existentes no concelho.

A A., S.A., reclamou do ato de liquidação, invocando, entre outros argumentos, a isenção do pagamento de quaisquer taxas pela utilização do domínio público, ao abrigo do artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940. Tendo a reclamação sido apenas parcialmente deferida, a ora recorrida propôs uma ação de impugnação do despacho que decidiu a reclamação, pugnando pela anulação do ato de liquidação da taxa exigida pelo Município.

O Município recorreu desta decisão para o Supremo Tribunal Administrativo, alegando que a disposição legal em causa já não pode considerar-se vigente, por contender com diversas disposições constitucionais e legais subsequentes. Mais alegou que «uma norma de isenção igual à que está contida no Decreto de 1940 seria inconstitucional por violação do princípio da autonomia local na vertente da sua autonomia financeira, porque através da mesma se consentiria que o Estado se imiscuísse na administração do património local».

O Supremo Tribunal Administrativo concluiu, todavia, que a ora recorrida se encontra isenta do pagamento de taxas pela ocupação do espaço aéreo municipal com as linhas de transporte de energia elétrica, ao abrigo do disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 30349, de 2 de abril de 1940, disposição que entendeu manter-se em vigor e não ofender nenhum preceito da Constituição ou do direito da União Europeia.

2. Desta decisão veio interposto o presente recurso. Uma vez admitido, foram as partes notificadas para alegar nos termos previstos no artigo 79.º da LTC, tendo o recorrente apresentado, em suma, as seguintes conclusões:

«Concluindo:

1- O presente recurso vem interposto da douta decisão do Supremo Tribunal Administrativo de 28/10/2020 que aplicou o disposto no art.º 4º do Decreto-lei n.º 30:349, de 2 de abril de 1940, julgando procedente a impugnação das taxas devidas pela ocupação do espaço público do Município do Seixal.

(…)

5- A recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade do art.º 4.º do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de Abril de 1940, na qual se previa uma isenção pela utilização dos domínios públicos ou municipais com linhas para transporte e distribuição de energia, considerando-o inconstitucional, com fundamento, nomeadamente, no princípio da Autonomia Local, nomeadamente, na vertente da Autonomia Financeira e Tributária, vertido nos art.º 6.º (Estado Unitário), no art.º 235.° (Autarquias Locais), no art.º 237° (Descentralização Administrativa) e no art° 238° n.°s 3 e 4 (Património e Finanças Locais), todos da Constituição da República Portuguesa.

6- Com efeito, a isenção prevista no referido art.º 4.º do Decreto-lei de 1940, foi aprovada num quadro constitucional completamente distinto do atual, no qual não se caminhava para a descentralização administrativa, no qual a autonomia local, a autonomia financeira local e a autonomia tributária pura e simplesmente não existiam e jamais se sobreporiam aos interesses do Estado Central, motivo pelo qual, o próprio texto constitucional de 1976 revogou à contrário sensu, todo o direito ordinário anterior à sua entrada em vigor, contrários à Constituição ou aos princípios nela consignados (cft. art.º 290.° n.° 2 da CRP).

7- Apesar de ter sido alegado que no atual quadro constitucional, a isenção de taxas locais pressupõe a previsão legal de uma compensação a favor das autarquias, sob pena de inconstitucionalidade de uma tal norma de isenção, por violação dos citados princípios constitucionais da autonomia local, nomeadamente, na sua vertente de autonomia financeira (cft. art.º 293.° da CRP, na versão de 1976, art.º 238.° e ss. da CRP), já que o seu núcleo essencial sai irremediavelmente ferido, como adiante melhor veremos.

8- Para concluir que o art.º 4º se mantém em vigor, o Tribunal a quo refere o facto da recorrida ser concessionária, em exclusivo e em regime de serviço público, do serviço de estabelecimento e exploração da rede nacional de transporte de eletricidade, o que lhe confere uma: "posição jurídica de autoridade legitimada" (...), faz desaparecer qualquer contraprestação possível da estrutura de uma eventual taxa

9- No mesmo segmento do aresto, o douto Tribunal a quo constatou e reconheceu que o legislador não estipulou para o transporte de energia a mesma regra que vem acolhida no n.° 4 do art.º 44.º do D.L. 230/2008, de 27 de Novembro ("Estabelece a renda devida aos municípios pela exploração da concessão de distribuição de eletricidade em baixa tensão"), segundo o qual os municípios têm direito a uma contrapartida pela utilização dos bens do domínio público ou privado municipal, todavia, extrai dessa constatação, s.m.o., a conclusão contrária àquela que o ordenamento constitucional lhe impunha, já que nos termos do referido diploma, (D.L. 230/2008, de 27 de Novembro) a contrapartida a que os municípios têm direito pela utilização dos bens do domínio público ou privado municipal é uma renda e se é paga uma renda, as concessionárias da atividade de distribuição de energia elétrica em baixa tensão ficam isentas de pagar as taxas municipais (sublinhado nosso) devidas pela ocupação do espaço público (cft art.º 3.° n.° 4 do D.L. 230/2008, de 27 de Novembro).

10- Não sendo por isso correta a afirmação produzida no douto aresto, quando se diz: “Ou seja, as redes de energia elétrica de distribuição em MT e BT estão isentas de taxas de ocupação do subsolo por força do disposto no n.° 4 do artigo 3.º do D.L. n.° 230/2008, de 27 de novembro. Já as redes de transporte de energia elétrica beneficiam de igual isenção (sublinhado nosso), por força do disposto no artigo 4.º, do Decreto-lei 30349, de 2 de abril de 1940” (cft. pag. 37 in fine).

O Tribunal a quo estabeleceu uma equiparação entre estas duas situações, que todavia não se verifica, já que as concessionárias da atividade de distribuição de energia elétrica em baixa tensão pagam uma renda e é-lhes atribuído o direito à utilização do domínio público municipal, nomeadamente do uso do subsolo e das vias públicas para estabelecimento e conservação de redes aéreas e subterrâneas de distribuição de eletricidade em alta, média e baixa tensão afetas ao Sistema Elétrico Nacional (SEN), com total isenção do pagamento de taxas pela utilização desses bens, ao passo que, a recorrida, na conclusão do Tribunal a quo poderia fazê-lo gratuitamente, sem pagar qualquer contrapartida (sublinhado nosso).

11- As isenções de taxas de ocupação de espaço público legalmente previstas, no atual quadro constitucional foram negociadas com os municípios (cft. v.g. o preâmbulo do D.L. 230/2008, de 27 de novembro, onde se faz expressa referência à audição da Associação Nacional de Municípios), sob pena de inconstitucionalidade.

12- Porém, da decisão recorrida, resulta que a A..S.A. não pagaria qualquer contrapartida pelo uso do espaço público municipal, logo, a isenção de taxa, contrariamente ao que o Tribunal a quo concluiu, equivaleria a um o uso gratuito, desconforme à lei e à constituição.

13- Por esse motivo, repete-se, não existe o paralelismo entre as situações, sendo, ao invés, contrária à lei e à constituição, a isenção e o uso gratuito que a A., S.A., ora recorrida, se reconhece, quando se concluiu que o art.º 4.º do Decreto-lei 30:349 está em vigor.

14- A contrapartida pela utilização dos bens do domínio público ou privado municipal prevista no n.° 4 do art.º 44.° do D.L. 230/2008, de 27 de Novembro, que as concessionárias da atividade de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão (i.e., a B., S.A.) pagam, é um sucedâneo da taxa devida pela ocupação do espaço público e não uma verdadeira isenção de pagamento desse mesmo uso.

15- Da mesma forma que a A., S.A., ora recorrida e toda e qualquer concessionária de serviço público, deve pagar pelo uso que faz desse mesmo espaço público.

16- A recorrida não beneficia de nenhuma "posição jurídica legitimada". O estatuto de concessionária de serviço público, em regime de exclusividade, resulta da lei e do contrato de concessão, nos termos dos quais a recorrida, pelo facto de ser concessionária, como tantas outras empresas concessionárias de serviço público, tem direitos e obrigações e alguma prorrogativas que resultam do facto de desempenhar as suas funções em regime de serviço público (cft. D.L. 29/2006 de 15 de fevereiro de 2006). Todavia, o direito a utilizar o domínio público municipal para instalação da rede, resulta da lei concretiza-se nos termos da lei (cft. D.L. 172/2006 de 23/8), da qual não resulta que a mesma possa usar gratuitamente esse mesmo domínio público municipal, mas antes e sempre nos termos da lei.

17- A circunstância da recorrida ser concessionária de um serviço público não obsta à qualificação do tributo como taxa, pois para além da satisfação do interesse público, a sua atividade proporciona-lhe a satisfação dos seus interesses enquanto empresa comercial privada, conforme emana, nomeadamente do Acórdão do Pleno do STA de 13/04/2011, Proc.º 0951.

18- Por isso, é absolutamente irrelevante que a recorrida se dedique única e exclusivamente à atividade de transporte de energia, o que aliás resulta de uma imposição das normas comunitárias aplicáveis em matéria de concorrência que separaram a atividade de comercialização da energia, aberta ao mercado concorrencial, da atividade de transporte de energia, desenvolvida unicamente pela recorrida, que assim fica obrigada pela lei a assegurar o transporte de energia em condições de igualdade para todas as entidades que a queiram comercializar e, para tanto têm, de utilizar as redes instalas.

19- A recorrida fá-lo em regime de concessão porque foi essa a opção do Estado português que, concessionou a uma empresa privada a atividade de transporte de energia. Mas a concessão a que nos referimos é remunerada pelo Estado, ou seja, por todos nós.

20- A solução legislativa no referido sector do gás, em que se manteve a obrigação das concessionárias pagarem as taxas devidas pela ocupação de espaço público municipal, é diferente da solução consagrada para as concessionárias da atividade de distribuição de energia elétrica em baixa tensão em que foi criada uma renda, como forma de compensar esse mesmo uso. Diferente é também a solução legislativa plasmada da Lei das Comunicações Eletrónicas (Lei n.° 5/2004, de 10 de fevereiro, na sua versão atualizada) em que as taxas de ocupação de subsolo inicialmente devidas por estas empresas deram lugar a uma única Taxa Municipal sobre Direitos de Passagem, vulgarmente conhecida como TMDP.

21- Pese emboras as soluções legislativas serem diferentes, nos diversos sectores em que operam as empresas concessionárias, todas elas têm um traço comum, a consagração de contrapartidas pelo uso do espaço público municipal. O que significa que em nenhum sector existe uma isenção tout cout do uso do espaço público municipal, mormente, no sector elétrico, em que, atento o facto de se cruzarem interesses locais e interesses de âmbito nacional, tudo devidamente ponderado, foi criada uma renda paga aos municípios expressamente devida pela concessão, mas também, como expressamente resulta da redação da norma supra indicada, como contrapartida pelo uso do espaço público municipal, inclusivamente para além do âmbito estrita da Baixa tensão.

22- Neste particular, importa não confundir o estatuto de concessionária de serviço público em regime de exclusividade, atividade a que se reconhece utilidade pública, com o estatuto que, obviamente a recorrida não tem, de pessoa coletiva de utilidade pública, sem fins lucrativos e solidariedade social, a que efetivamente estão associados compreensíveis benefícios fiscais. Ora, o Tribunal a quo não atendeu s.m.o., a esta distinção e, por esse motivo considerou que a situação sub judice é alegadamente semelhante àquelas que foram tratadas pelo douto Acórdãos deste mesmo Tribunal Constitucional n.° 285/2006, onde se conclui, que as isenções concedidas em benefício de um serviço público essencial, não constituem uma violação do princípio da autonomia local. Todavia, o estatuto da recorrida não se confunde com o do Santa Casa da Misericórdia, a quem este douto Tribunal reconheceu que beneficiasse de isenções, mercê do seu estatuto benemérito, a reconhecida utilidade social e os óbvios fins não lucrativos e de solidariedade social. Não existe, obviamente, qualquer semelhança entre a isenção conferida a à Santa Casa da Misericórdia ou a qualquer outra entidade de natureza jurídica semelhante e aquela que se reconheceu à A., S.A.. Por isso, na própria decisão judicial em que se reconhece isenção de taxas municipais à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, se justifica a manutenção da mesma, dada a natureza jurídica daquela entidade, que em nada, mas absolutamente nada se confunde com a da A..S.A..

23- O uso do domino público municipal é em regra oneroso e a recorrida, ao fazer uso do mesmo não está isenta da taxa municipal devida por essa dessa mesma utilização.

24- A decisão do Tribunal a quo, ao considerar que a A.. S.A. beneficia de uma isenção e, por consequência, pode usar gratuitamente o espaço público municipal, cometeu um erro de julgamento, porquanto, s.m.o., aplicou uma norma inconstitucional, o art.º 4.º do Decreto-lei 30:349, na medida em que uma tal isenção, sem que tenham sido devidamente sopesados os interesses em presença (já que o diploma é muito anterior à Constituição de 1976) ofende o núcleo essencial do princípio constitucional do Autonomia Local, na sua dimensão de Autonomia financeira local (claramente prevista e consagrada na Revisão Constitucional e 1997), enquanto princípios fundacionais da Constituição da República Portuguesa de 1976, (cft art.°s 6.º, art.º 235 e 238 n.°s 1 e 3, da CRP).

25- No atual quadro legislativo e contratual, a recorrida tem o direito de usar o domínio público municipal nos termos mesmo contrato de concessão, (cft. cláusulas 33.° e 34.°), já que no atual quadro constitucional, o Governo não poderia dispor do domínio público autárquico e a norma do art.º 4.º do Decreto-lei 30:349 é inconstitucional.

26- Por consequência, a faculdade de uso do domínio público municipal foi conferido à concessionária no âmbito e nos termos do contrato de concessão e da lei (sublinhado nosso) e não gratuitamente.

27- Do referido contrato de concessão não resulta qualquer direito ao uso gratuito domínio público municipal porque as partes não quiseram nem podiam prevê-lo.

28- Por isso, não assiste à recorrida qualquer direito ao uso gratuito do espaço público municipal, em razão da utilidade pública da sua atividade ou do interesse da mesma.

29- Por isso, hoje, nenhuma concessionária no sector da distribuição de energia está isenta do pagamento de taxas pela ocupação do espaço público municipal, quer ao abrigo do respectivo contrato de concessão, quer de qualquer normativo legal, nomeadamente do Decreto Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940

30- Aliás, em nenhum diploma legal se consagra um direito ao uso gratuito do domínio público municipal, sob pena de óbvia inconstitucionalidade material por violação do princípio da Autonomia Local e do princípio da Onerosidade da ocupação do domínio público.

31- O Decreto Lei n.° 30.349, de 2 de Abril de 1940 foi revogado pela Constituição da República Portuguesa (art.º 290.° n.° 1 da CRP) na medida em que é incompatível com os já invocados princípios da autonomia local, mas também pelas sucessivas Leis das Finanças Locais, pelo Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, leis com valor reforçado e, por fim, só se assim não se entendesse, revogado globalmente pelos diplomas que regularam o Sector Elétrico Nacional(o D.L. 182/95, de 27 de Julho e posteriormente, o D.L. 29/2006 de 15 de Fevereiro que "Estabelece as bases gerais da Organização e Funcionamento do Sistema Elétrico Nacional", o D.L. 172/2006, de 23 de Agosto, diploma em que se estabeleceu o "Regime jurídico aplicável às atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade .

32- Não oferece hoje quaisquer dúvidas a existência de um património local que às autarquias incumbe administrar de forma autónoma em relação ao Estado, que está impedido de ali se imiscuir, salvo nos termos da lei, nomeadamente, nos termos do art.º 238.° da CRP, art.º 15.° e 16.° da Lei das Finanças Locais, Lei 73/2013, de 3 de Setembro e art.°s 6.º e 8.º da RGTAL.

33- Constitui, aliás, um limite material à própria revisão constitucional o regime das autarquias locais (al. n) do art.º 288.° da CRP)

34- A revisão constitucional de 1997 consagrou de forma alargada o princípio da autonomia financeira das autarquias locais, do qual dimana como expressão última, o princípio da autonomia tributária.

35- Como concretização desta mesma Autonomia, a partir da terceira Lei das Finanças Locais Lei n.° 42/98, de 6 de agosto, que aos municípios foi reconhecido o direito inalienável e exclusivo de cobrar taxas, nomeadamente pelo uso do seu domínio público e privado, no qual se inclui o espaço aéreo (cfr. as sucessivas leis das Finanças Locais, Lei n.° 1/79, de 2/1, Lei n.° 98/84, de 29 de Março Lei n.° 1/87, de 6 de Janeiro, Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto, Lei 2/2007, de 15 de Janeiro, Lei n.° 73/2013, de 3 de Setembro e mais recentemente o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, 36- Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro).

36- Não sem que antes, logo na primeira Lei das Finanças Locais, a Lei n.° 1/79 de 2 de janeiro se tenha previsto no al. d) no n.° 3 do seu art.º 1.º, o seguinte, sob a epígrafe: " Autonomia Financeira dos Municípios":

"O regime de autonomia financeira das autarquias locais assenta, designadamente, nos seguintes poderes dos órgãos autárquicos: d) Gerir o património autárquico. Na mesma lei prevê-se no n.° 1 al I) do art.º 13.° que os municípios podem cobrar taxas pelo aproveitamento do domínio público sob administração do município.

Mas nesta primeira Lei das Finanças Locais, no seu art.º 27.° sob a epígrafe: "Norma Revogatória" previu-se, o seguinte: É revogada toda a legislação geral e especial que contrarie as disposições da presente lei, nomeadamente (...), donde não resultam quaisquer dúvidas que foi intenção do legislador revogar toda e qualquer legislação geral e especial e, por maioria de razão, se acaso não se devesse já considerar revogada pelo art.º 293.° da Constituição, foi revogada a norma em que se previa uma isenção fiscal que contendia com o poder autárquico de gerir o seu património, limitando a possibilidade dos municípios poderem cobrar taxas pelo aproveitamento do seu domínio público, expressamente afirmado por aquela primeira Lei das Finanças Locais.

37- As Leis supra aludidas, todas elas Leis de valor reforçado, preveem não só o direito a cobrar taxas pelo uso do espaço público municipal, mas também o direito inalienável de isentar e criar benefícios fiscais, quando está em causa, a administração do seu património, logo os referidos diplomas de valor reforçado revogaram a isenção de taxas prevista no Decreto de 1940 (art.º 4.º do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940), incompatível com este regime legal, atualmente, em vigor.

38- As Leis das Finanças Locais supra aludidas e o Regime geral das Taxas das Autarquias Locais (Lei n.° 53-E/2006, de 29 de dezembro) constituem as leis habilitantes dos Regulamentos Municipais respetivos, a quem estes devem obediência. Nas referidas leis das Finanças Locais e no RGTAL prevê-se expressamente um regime próprio de compensação sempre que esteja em causa um projeto de âmbito ou interesse nacional que, nos termos da lei, justifique criar uma isenção ou benefício fiscal sobre território cuia administração não lhe pertença.

39- É esta mesma necessidade de adequação e proporcionalidade previstas no RGTAL que, segundo a Jurisprudência do Tribunal Constitucional, tem de se verificar sempre que seja possível constitucionalmente comprimir o princípio da Autonomia Local.

E, foi precisamente essa ponderação que não foi feita quando foi aprovada a isenção de taxas pela ocupação do espaço público (no art.º 4.º do Decreto Lei 30:349, de 2 de abril de 1940). A recorrida está incumbida de uma função de interesse nacional, ocupa o espaço público municipal gratuitamente em benefício da sua rede, e não paga qualquer contrapartida, o que, nesta exata medida, constitui uma violação do princípio constitucional da autonomia local, na vertente de autonomia financeira.

40- Não restam dúvidas que a consagração do princípio da autonomia financeira das autarquias locais com a amplitude com que foi consagrado pela Revisão constitucional de 1997, da qual dimanam as normas contidas nas subsequentes e já referidas Leis das Finanças Locais e Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, derrogou a norma a legal de 1940 onde se previa uma isenção pela ocupação de espaço público municipal contrário ao atual regime legal e ao que nele se dispõe, sob pena de inconstitucionalidade material, por violação do art.º 238.° n.°s 1 e 3 da CRP.

41- Os princípios constitucionais da autonomia local, de que decorrem a existência de território e finanças próprios, assim bem como o reconhecimento de um domínio público autárquico, cuja administração compete exclusivamente às respetivas autarquias locais, é incompatível com a intromissão do Estado nesta matéria, sem que sejam devidamente sopesados os interesses em presença e previstas as devidas contrapartidas.

42- É atentatório do princípio da autonomia local, do princípio da onerosidade do uso dos bens públicos e do princípio da igualdade admitir que uma norma legal concedesse à recorrida a possibilidade de usar gratuitamente o património local em benefício exclusivo de uma empresa, quando todos os outros, ainda que concessionários de serviços públicos, pagam uma contrapartida pelo uso que fazem do património municipal.

43- O Município do Seixal aprovou ao abrigo da Constituição e da Lei, a que deve obediência, um Regulamento Municipal, no qual se prevêem taxas pela ocupação do espaço público do município, mas também as isenções e benefícios fiscais, ao abrigo da autonomia tributária que a Constituição e a Lei lhe reconhecem.

44- Por isso, a norma contida no art.º 4.ºdo Decreto de 1940 não está em vigor por ser contrária à Constituição da República Portuguesa, mas também às Leis de valor reforçado que aprovaram o Regime Geral das taxas das Autarquias Locais, à Lei das Finanças Locais e ao Regulamento de ocupação do espaço público do Município do Seixal.

45- O art.º 4.º do Decreto Lei 30:349, de 2 de abril de 1940 encontra-se em contradição com o estatuto constitucional das autarquias locais, nomeadamente com o princípio da autonomia local. A autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.°, n.° 1, da Constituição.

46- O artigo 235.° da Constituição estabelece que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», que são «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas».

47- Esta norma constitucional garante e impõe a existência de autarquias locais em todo o país e «tem um sentido de garantia institucional, assegurando a existência de administração local autárquica autónoma. As autarquias locais são mais que «mera administração autónoma do Estado», uma vez que concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado.

48- As autarquias locais têm como objetivo constitucionalmente traçado a prossecução de interesses próprios das populações respetivas (artigo 235.°, n.° 2).

49- A garantia institucional da autonomia local, «na fórmula consagrada pelo Tribunal Constitucional federal alemão», é «uma garantia institucional de todas as atribuições enraizadas na comunidade local ou a ela especificamente referidas e que a mesma seja capaz de levar a cabo de forma autónoma e sob a sua responsabilidade própria»

50- O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e "assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raiz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria e no mesmo sentido.

51- Mas isso não implica que as autarquias não possam ou não devam ser chamadas a uma atuação concorrente com a do Estado na realização daquelas tarefas.

52- A prossecução dos interesses próprios das populações locais pelas autarquias tem que ser conjugada com a prossecução do interesse nacional pelo Estado. De facto, como o Tribunal Constitucional já afirmou, «como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supra ordenação-infra ordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro) e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais»

53- Quando «a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (artigo 235.°, n.° 2)».

54- Sendo certo que «as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei» (artigo 237.°, n.° 1, da Constituição), é nesse contexto que o legislador deve balancear a prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, gozando de uma vasta margem de autonomia.

55- No entanto, ao desempenhar essa tarefa, «o legislador não pode pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local; tem antes que orientar-se pelo princípio da descentralização administrativa e reconhecer às autarquias locais um conjunto de atribuições próprias (e aos seus órgãos um conjunto de competências) que lhes permitam satisfazer os interesses próprios ("privativos) das respetivas comunidades locais».

56- Assim, a autonomia do poder local vem sendo essencialmente concebida como uma garantia organizativa e de competências, reconhecendo-se as autarquias locais como uma estrutura do poder político democrático e com um círculo de interesses próprios que elas devem gerir sob a sua própria responsabilidade só podendo a restrição legal desses interesses ser feita com o fim da prossecução de um interesse geral, que ao legislador compete definir, não podendo, de todo o modo, ser atingido o núcleo essencial da garantia da administração autónoma.

57- É fundamental salientar que «nos âmbitos que considera abertos à concorrência do Estado e das autarquias vem ainda o Tribunal Constitucional entendendo [...] que são constitucionalmente legítimas compressões da autonomia local, não deixando, contudo, de fazer passar as medidas legislativas ou regulamentares em causa pelo crivo da adequação e da proporcionalidade»

58- O condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível.

59- É neste contexto que deve ser entendida a autonomia local em termos de existência de «um património e receitas próprias obrigatoriamente provenientes da gestão do seu património» (artigo 238.°, n.° 3), Trata-se de um elemento da autonomia, constitucionalmente protegido, relacionado com o poder de auto-governação.

60- A garantia de um património e finanças próprias, não dependentes da administração do Estado é instrumental face à execução das atribuições das autarquias visando a prossecução dos interesses próprios das respetivas populações. Só dessa forma se garante o caráter autónomo da administração local, consagrado na Constituição.

61- Decorre, portanto, da garantia de autonomia local que as autarquias tenham receitas próprias provenientes da gestão do seu património, autónomas face ao Estado, receitas essas que fazem parte do conteúdo inderrogável das receitas municipais.

62- A autonomia local, nos seus vários elementos, só pode ser limitada por vinculações legais que o justifiquem, sob pena de não se poder falar em responsabilidade própria. A criação de uma isenção de uma receita proveniente da gestão do património local, em benefício de uma empresa privada, ainda que concessionária de um serviço público com reconhecida utilidade pública, sem que ao respetivo município seja assegurada qualquer compartida pelo uso do seu património, traduz uma restrição da autonomia do poder local, injustificada pelos interesses públicos em presença, violando, de modo frontal, o princípio da autonomia local previsto no artigo 6.°, n.° 1 concretizado no art.º 235.° n.° 2 e art.º 238.° n.°s 1 e 3 da Constituição.

63- Sem dúvida que nesta matéria, militam interesses de âmbito nacional, todavia, a criação de uma isenção de taxas pelo uso de espaço público municipal tem de passar pelo crivo da adequação e proporcionalidade, o que efetivamente não sucedeu, pelo que a isenção sub judice é inconstitucional.

64- É sabido que em todos os demais casos de empresas concessionárias de serviços públicos foram legalmente criadas contrapartidas para compensar os municípios pelo uso do espaço público com as infra estruturas dessas mesmas empresas concessionária, no interesse dessas mesmas empresa e no interesse geral da comunidade.

65- Por isso, a conclusão é a de que uma medida legislativa como aquela que representa a criação de uma isenção fiscal, como aquela que previu no art.º 4.º do Decreto-lei 30:349 de 2 de Abril de 1940, com clara implicação e relevância nos interesses locais, teria de passar pelo crivo legislativo da adequação e da proporcionalidade, o que manifestamente não sucedeu, já que o mesmo imporia a criação de uma compensação para o respetivo município, pela ocupação do seu espaço público, logo é inconstitucional.

66- Dito isto, deve, sempre s.m.o., ser declarada inconstitucional o art.º 4.º do Decreto-lei n.° 30:349, de 2 de abril de 1940, na interpretação segundo a qual está em vigor uma isenção de taxas pela ocupação do espaço público municipal, sem a consagração legal da respetiva compensação económica, a favor do município afetado, sob pena de violação do Princípio da Autonomia Local na sua vertente financeira, consubstanciada nos art.°s 6.º, 235.°, 237.° e 238.º, n.°s 1 e 3 da CRP, já que não foram devidamente sopesados os interesses em presença pela aplicação dos princípios da adequação e proporcionalidade que a Constituição impõe a Jurisprudência do Tribunal Constitucional consolidou.

Nestes termos e nos melhores de Direito deve o presente recurso merecer provimento e em consequência declara a inconstitucionalidade da norma do art.º 4º do Decreto-lei n.° 30:369, de 2 de abril, de 1940 por ser incompatível com os princípio da Autonomia local na sua vertente de Autonomia financeira (art.°s 6.º, 235°, 237.° e 238, n.°s 1 e 3 da CRP), e, em consequência, ordenada a baixa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo para que este reformule a sua douta decisão, de acordo com o julgamento do Tribunal Constitucional sobre a questão da inconstitucionalidade.»

3. A recorrida contra-alegou, concluindo o seguinte:

«III. CONCLUSÕES

§ 1. O presente recurso vem interposto do Acórdão do STA que confirmou a sentença proferida pelo TAF de Almada, a qual decidiu pela procedência da impugnação judicial apresentada contra a liquidação da taxa de ocupação do espaço aéreo do Município do Seixal relativa ao ano de 2012, no montante global de € 60.855,85 e, consequentemente, pela respetiva anulação.

§ 2. Resumidamente, o Recorrente procura sustentar a consagração legal de isenções de taxas locais por parte do legislador não local é genericamente incompatível com o princípio constitucional da autonomia do poder local, na vertente da autonomia financeira, razão pela qual a isenção de taxas locais para a instalação de linhas de transporte de eletricidade, prevista no artigo 4.°, do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940, teria que considerar-se obrigatoriamente revogada pela Constituição de 1976 ou, a considerar-se ainda em vigor, ser desaplicada por inconstitucional.

§ 3. Entendimento no qual se encontra totalmente isolada; com efeito, num universo de 308 municípios existentes em Portugal, por cujo espaço aéreo, inevitavelmente, se fazem atravessar linhas de transporte de energia elétrica, só o Município do Seixal insiste em manter a liquidação e cobrança de taxas desta natureza, em desrespeito da isenção legalmente consagrada e contida no artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 30.349, 2 de abril de 1940.

§ 4. Pelo contrário, o Acórdão do STA recorrido, tomando por base os elementos juntos aos Autos e a jurisprudência emitida por este Tribunal Constitucional na matéria, nomeadamente nos Acórdãos n.° 288/2004, e 285/2006, determinou - e bem! - a manutenção da sentença proferida em primeira instância e, assim, a procedência total da impugnação apresentada.

§ 5. Em concreto, decidiu o STA que i) o Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940 se mantém em vigor, pois que não foi revogado por qualquer diploma posterior; e que ii) a norma desse diploma legal que prevê a isenção sob escrutínio nos presentes Autos não contende com o princípio da autonomia do poder local na vertente da autonomia financeira local, na medida em que, como resulta da citada jurisprudência deste Tribunal Constitucional, as isenções de taxas que venham a ser concedidas em benefício de um serviço público essencial não constituem violação daquele princípio.

§ 6. Nenhum dos diplomas que vieram regular o sector elétrico revogou, expressa ou tacitamente o Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940; se tivesse sido esse o caso, o legislador teria previsto neles, de forma expressa, os termos em que a concessionária da Rede Nacional de Transporte de Eletricidade deveria exercer o seu direito legal a utilizar os bens de domínio público, estadual ou municipal.

§ 7. Não existindo qualquer outro diploma legal que regule esta situação, a isenção de taxas previstas no Decreto-Lei n.° 30.349 tem, inteira aplicação ao presente caso.

§ 8. Na medida em que a regulamentação relevante - nomeadamente os Decretos-Lei n.°s 29/2006, de 15 de fevereiro e 172/2006, de 23 de agosto - não específica o modo como deve a concessionária exercer este direito de utilização, limitando-se a remeter a questão para os termos da lei e não existindo outro diploma legal que regule esta situação, os 'termos da lei', não poderão deixar necessariamente de ser os previstos no já citado artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940.

§9. A consagração constitucional da autonomia financeira das autarquias locais, com a consequente previsão constitucional do direito à arrecadação e disposição de receitas próprias, não pode prevalecer, sem mais e em termos plenos, em qualquer circunstância; o mesmo se diga, naturalmente quanto à previsão, reflexo daquela autonomia, nas 'Leis das Finanças Locais' da possibilidade de liquidar taxas pela ocupação e aproveitamento do domínio municipal.

§ 10. Em particular, como refere este Tribunal Constitucional, da autonomia financeira e da disposição de património próprio das autarquias locais não pode resultar: «uma garantia de todas e quaisquer posições patrimoniais contra a fixação, pelo Estado e na prossecução das suas incumbências próprias, do regime de utilização de bens como as vias públicas, tal como não pode resultar dessas garantias uma reserva de competência para todo o regime das taxas municipais. Ponto é que o conteúdo ou núcleo essencial da autonomia local não seja afetado» — cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.° 288/2004, de 27 de abril de 2004.

§ 11. Concluindo este Tribunal Constitucional no citado aresto que o conteúdo ou núcleo da autonomia local são preservados face a isenção que apenas «afeta as autarquias na obtenção de receitas a partir de uma determinada utilização de certos objetos patrimoniais específicos: pela passagem de instalações [...]pela via pública, mas "permanece em geral intocada a possibilidade de fruição económica do património da autarquia quanto a tudo resto", sem se afetar a "constituição financeira das autarquias"» — cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.° 288/2004, de 27 de abril de 2004.

§ 12. Ainda no mesmo aresto, este Tribunal Constitucional salienta que a isenção governamental que procura atender a interesses públicos constitucionais ultrapassa o âmbito das autarquias locais e, nesta medida, a dimensão da sua autonomia.

§ 13. Para o que não releva, ao contrário do que insiste em afirmar o Recorrente, a natureza pública ou privada, com ou sem fins lucrativos, da(s) entidade(s) a quem a isenção acabará por beneficiar.

§ 14. Ora, no caso dos Autos, não só a isenção prevista no artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940 não implica uma qualquer violação do princípio da autonomia local, não pondo em causa direitos consagrados na Constituição (ou na Lei), como ainda esta isenção tutela interesses públicos constitucionais que transcendem mesmo o âmbito constitucional das autarquias locais.

§ 15. «A criação de condições para a existência de um [serviço público de transporte de eletricidade] constitui uma forma de prossecução de objetivos com relevância constitucional» — cfr. acórdão deste Tribunal Constitucional n.° 288/2004, de 27 de abril de 2004.

§ 16. Está, assim, em causa uma finalidade pública — assegurar a existência de um serviço público de transporte de eletricidade, que assume clara relevância constitucional e que tem de ser prosseguido a nível nacional.

§ 17. Faz todo o sentido que o legislador pretenda isentar de determinados ónus uma entidade, como a ora Recorrida, que desempenha, de modo exclusivo, atividade de primordial importância para a coletividade nacional e que teria, na sua falta, de ser assumida pelo próprio Estado.

§ 18. A esta luz, a existência da isenção em causa ultrapassa a dimensão das autarquias locais e da sua autonomia, não podendo, em caso algum, considerar-se revogada pela consagração constitucional posterior do mesmo princípio e muito menos pelo facto de as Leis que regulam as finanças locais em sua concretização permitirem, em termos genéricos, a liquidação de taxas pela ocupação e aproveitamento do domínio público.

§ 19. Sobretudo, não poderá, de todo em todo, retirar-se, da ausência de previsão expressa da isenção sub judice naquelas Leis concretizadoras do princípio constitucional da autonomia do poder local, a ilação - factualmente errada - de que é sua pretensão proibir a existência da dita isenção (e, assim, de revogar tacitamente o Decreto-Lei que a prevê).

§ 20. Isto porque aquelas Leis não contêm, nem pretendem conter, qualquer regulação expressa relativamente às isenções de tributos locais criadas pelo poder estatal, limitando-se a determinar os termos nos quais os próprios Municípios - não o Estado - podem criar isenções, se o pretenderem.

§ 21. A isenção ora analisada mostra-se, ademais, limitada a certo objeto patrimonial, pelo que, se mantém, em geral, intocada a possibilidade de fruição económica do património do Município do Seixal quanto a tudo o resto, não se contendendo, como tal, com o conteúdo ou núcleo essencial do princípio da autonomia local, na vertente da autonomia financeira, ou do direito de liquidação de taxas dele decorrente.

§ 22. Vale assim dizer que a situação da Recorrida era, em 2012 (e é hoje), em tudo idêntica àquela da concessionária de serviço público de telecomunicações no período sobre o qual versou o acórdão deste Tribunal Constitucional n.° 288/2004, de 27 de abril de 2004, não tendo, no âmbito do transporte de energia elétrica, ocorrido quaisquer das mudanças que transformaram o sector das telecomunicações

§ 23. A decisão de isentar esse mesmo serviço de um tipo de taxas mostra-se como uma decisão política válida e fundada em interesses públicos e constitucionais perfeitamente atendíveis.

§ 24. A Recorrida quando celebrou o contrato de concessão pelo qual opera a RNT, não tinha de contratualizar isenção da qual já beneficiava, em particular com referência a uma taxa que os Municípios não cobravam ou, se o faziam, vieram a deixar de o fazer, justamente por reconhecerem a dita isenção.

§ 25. Por tudo o exposto não resta senão concluir, em suma, que a isenção do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940 é materialmente conforme à Constituição da República Portuguesa e às Leis que, ao longo dos anos, têm regulado as Finanças Locais, com base no enquadramento constitucional acabado de formular.

§ 26. Pelo que deve o Acórdão do STA recorrido manter-se inalterado, sendo negado provimento ao recurso do Município do Seixal, com as demais consequências legais, nomeadamente, a anulação da liquidação da taxa de ocupação do espaço aéreo municipal, relativa ao ano de 2012, subjacente aos presentes Autos.

Termos em que deverá negar-se provimento ao recurso apresentado, não se julgando inconstitucional a norma contida no artigo 4.°, do Decreto-Lei n.° 30.349, de 2 de abril de 1940 e controlo e mantendo-se, em consequência, o Acórdão recorrido e a anulação da taxa de ocupação do espaço aéreo municipal referente ao ano de 2012 que daí resulta.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. A questão a apreciar no âmbito do presente recurso, tal como enunciada no requerimento de interposição do mesmo, é a da eventual «inconstitucionalidade do art.º 4.º do Decreto-Lei n.º 30.349, de 2 de abril de 1940, n[o] qual se previa uma isenção pela utilização dos domínios públicos ou municipais com linhas para transporte e distribuição de energia, (…) por violação do princípio da Autonomia Local, nomeadamente na vertente da Autonomia Financeira e Tributária, vertido nos art.º 6.º (Estado Unitário), no art.º 235.º (Autarquias Locais), no art.º 237.º (Descentralização Administrativa) no artº 238º n.ºs 3 e 4 (Património e Finanças Locais), todos da Constituição da República Portuguesa».

Com efeito, o artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940, prevê que «[a]s linhas aéreas, linhas subterrâneas, baixadas e postes para transporte e distribuição de energia elétrica ficam isentos do pagamento de taxas, rendas ou quaisquer emolumentos pela ocupação de domínios públicos ou municipais». Note-se, porém, que a norma impugnada pelo recorrente e efetivamente aplicada pelo tribunal a quo, tem um sentido menos amplo e mais preciso do que aquele que foi enunciado no requerimento de interposição do recurso. Nas alegações produzidas, o recorrente contesta repetidamente a «interpretação segundo a qual está em vigor uma isenção de taxas pela ocupação do espaço público municipal, sem a consagração legal da respetiva compensação económica, a favor do município afetado» de que beneficia a recorrida (v. as conclusões n.os 24, 39, 42, 62, 65 e 66). Este enunciado corresponde, em termos mais rigorosos, à ratio decidendi do acórdão recorrido, em que estava em causa a impugnação de um ato de liquidação de uma taxa pela utilização do domínio público municipal com a instalação de linhas elétricas pela entidade concessionária da Rede Nacional de Transporte de Eletricidade.

Assim, constitui objeto do presente recurso o artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940, quando interpretado no sentido de a entidade concessionária da Rede Nacional de Transporte de Eletricidade ficar isenta do pagamento de taxas, rendas ou quaisquer emolumentos pela ocupação do domínio público municipal com a instalação de linhas aéreas para transporte de energia elétrica.

6. Entende o recorrente que essa disposição, adotada na vigência da Constituição de 1933, já não se encontra em vigor, por força do n.º 2 do artigo 290.º da Constituição, uma vez que contende com o «princípio da Autonomia local na sua vertente de Autonomia financeira (art.°s 6.º, 235°, 237.° e 238, n.°s 1 e 3 da CRP)».

Considera ainda que o preceito deve ter-se por tacitamente revogado pelas «sucessivas Leis das Finanças Locais, pelo Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, leis com valor reforçado e, por fim, só se assim não se entendesse, revogado globalmente pelos diplomas que regularam o Sector Eléctrico Nacional(o D.L. 182/95, de 27 de Julho e posteriormente, o D.L. 29/2006 de 15 de Fevereiro que "Estabelece as bases gerais da Organização e Funcionamento do Sistema Eléctrico Nacional", o D.L. 172/2006, de 23 de Agosto, diploma em que se estabeleceu o "Regime jurídico aplicável às atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade.» (v., supra, a conclusão n.º 31).

Quanto ao primeiro argumento, tem sido entendimento constante deste Tribunal que compete à jurisdição constitucional pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade superveniente de normas de direito ordinário que vigoravam no momento da entrada em vigor da Constituição de 1976, desde que esteja em causa a inconstitucionalidade material daquelas, uma vez que os vícios de natureza orgânica ou formal devem, em princípio, ser apreciados exclusivamente por referência ao direito vigente no momento da prática do ato (tempus regit actum). Como se lê no Acórdão n.º 159/2007, «[a] questão da vigência da norma confunde-se (…) neste plano, com a questão da sua compatibilidade material com a Constituição, que é uma questão de constitucionalidade, cuja resolução compete ao Tribunal Constitucional», pois «é ponto assente na jurisprudência constitucional (primeiro, da Comissão Constitucional e, hoje, do Tribunal Constitucional) que o juízo de inconstitucionalidade tendente a apurar se o direito ordinário pré-constitucional se mantém ou não em vigor está em tudo sujeito ao regime geral da fiscalização da constitucionalidade previsto na Constituição (salvo no que respeita aos efeitos temporais da decisão de inconstitucionalidade, que apenas podem remontar à data da entrada em vigor da Constitui­ção, ou seja, 25 de Abril de 1976)» (v. o Acórdão n.º 82/1984 e, entre muitos outros, os Acórdãos n.os 589/2004, 285/2006, 154/2007 e 159/2007).

Já a questão da eventual revogação do artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940, pelos diplomas legais citados pelo recorrente, não pode ser apreciada no âmbito do presente recurso. Com efeito, ainda que se admitisse que, como afirma o recorrente, a norma impugnada contende com disposições constantes de leis de valor reforçado, a questão não poderia ser apreciada no presente recurso, uma vez que este foi interposto exclusivamente ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, com vista à apreciação da inconstitucionalidade suscitada durante o processo. A jurisprudência deste Tribunal tem reiteradamente afirmado que recai sobre o recorrente o ónus de indicar, no requerimento de interposição do recurso, a alínea ao abrigo da qual este é interposto e que define o seu tipo ou espécie, não sendo admissível a sua alteração ou convolação em momento posterior (v. entre muitos outros, os Acórdãos n.os 420/2008, 102/2014, 386/2018, 705/2019, 574/2020 ou 296/2021). Assim, se o recorrente pretendia ver apreciada também a ilegalidade da norma que integra o objeto do recurso, nos termos previstos na alínea f) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, deveria ter feito constar essa indicação do requerimento de interposição do recurso (nos termos previstos no n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC), o que manifestamente não fez. Ora, excluída a possibilidade de conhecer qualquer questão de ilegalidade, a vigência do artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940, apresenta-se a este Tribunal como um dado que resulta da interpretação do direito ordinário perfilhada na decisão recorrida

7. Para a boa compreensão da questão de constitucionalidade que se coloca no presente recurso, é indispensável fazer uma breve referência à profunda reconfiguração do sector elétrico português ocorrida nas mais de oito décadas que correram desde que o preceito de que foi extraída a norma sindicada entrou em vigor.

O Decreto-Lei n.º 30349, de 2 de abril de 1940, foi aprovado, segundo o seu preâmbulo, no intuito de «tornar acessível o uso da eletricidade, pela simplificação de formalidades» e pela eliminação de encargos «fiscais ou de estabelecimento». Trata-se um diploma anterior à própria adoção de uma disciplina jurídica unitária da atividade de produção, transporte e distribuição de eletricidade no país, que viria a ter a sua primeira expressão na Lei n.º 2002, de 26 de dezembro de 1944, que aprovou as bases da «rede elétrica nacional», subsequentemente desenvolvida pelo Decreto-Lei n.º 43335, de 19 de novembro de 1960. Segundo o modelo então criado, as «instalações (…) destinadas à produção, transporte e grande distribuição de energia elétrica, são consideradas de utilidade pública e objeto de concessão por parte do Estado» (v. a Base XIV da Lei n.º 2002), sendo a «pequena distribuição» reservada a «federações de municípios ou municípios não federados, por si ou por concessionários» (v. a Base XIX).

No período pós-revolucionário, o Decreto-Lei n.º 205-G/75, de 16 de abril, procedeu à nacionalização das principais empresas do setor, lançando as bases para a criação da «entidade económico-jurídica» que viria a tomar a forma de empresa pública e a designação de «B.», ou «B.» (v. o artigo 12.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 205-G/75 e o Decreto-Lei n.º 502/76, de 30 de junho). A esta empresa ficou confiado, «em regime de exclusivo e por tempo indeterminado», «o estabelecimento e a exploração do serviço público de produção, transporte e distribuição de energia eléctrica no território do continente, para promover e satisfazer as exigências de desenvolvimento social e económico de toda a população» (v. o artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 502/76), ficando vedado o acesso de empresas privadas a essa atividade económica (v. o artigo 4.º, alínea a), da Lei n.º 46/77, de 8 de julho).

Os primeiros passos no sentido da superação deste modelo de monopólio público, com integração vertical das atividades de produção, transporte e distribuição, viriam a ser dados ainda nos anos 80 do século passado, momento em que também se iniciou a devolução aos municípios de competências próprias no que respeita à distribuição de energia elétrica em baixa tensão, a exercer em regime de exploração direta ou através de concessão (v. o Decreto-Lei n.º 344-B/82, de 1 de setembro).

A partir dos anos 90, e em boa medida por impulso do direito da União Europeia, o setor elétrico foi objeto de numerosas iniciativas legislativas, tendentes a conciliar os objetivos de liberalização do mercado energético com a garantia de eficiência e fiabilidade deste serviço público. Foi com esse intuito que o Decreto-Lei n.º 99/91, de 2 de março, criou o «sistema elétrico de abastecimento público (SEP)», que compreenderia «a Rede Nacional de Transporte de Energia Elétrica (RNT) e o conjunto de instalações de produção e redes de transporte e distribuição a ela vinculadas». A RNT seria «explorada em regime de concessão de serviço público e compreende, para além da rede nacional de transporte de energia elétrica em alta e muito alta tensão, a rede de interligação e o despacho nacional» (artigo 4.º), prevendo-se que passasse a ser «livre o acesso às atividades de produção, transporte e distribuição de energia elétrica, a exercer mediante licença a atribuir nos termos do presente diploma e da demais legislação aplicável.» (artigo 7.º). Este diploma não deixou de acautelar, através de uma norma transitória, que a concessão da exploração da RNT se manteria «atribuída à B., S. A., até que diploma próprio a regulamente» (artigo 27.º), mas estava aberto o caminho para uma crescente autonomização das empresas dedicadas às atividades de produção, transporte, distribuição e comercialização de eletricidade.

A concessão da exploração da RNT viria a ser atribuída à A., S.A., no modelo organizativo do Sistema Elétrico Nacional («SEN») criado pelo Decreto-Lei n.º 182/95, de 27 de julho (v. o artigo 64.º), após o processo de reestruturação e cisão da B. (iniciado com a aprovação do Decreto-Lei n.º 7/91, de 8 de janeiro e desenvolvido pelo Decreto-Lei n.º 131/1994, de 19 de maio). Segundo esse diploma, a organização do SEN assentaria na «coexistência» de um «sistema elétrico independente» e do «sistema elétrico de serviço público», compreendendo este último a RNT, «explorada mediante concessão de serviço público, em regime de exclusivo», e o «conjunto de instalações de produção e redes de distribuição, explorado mediante um regime de licença vinculada ao SEP» (cf. os artigos 2.º, 8.º e 19.º, n.º 2, do diploma, na sua redação original). Previa-se ainda que as «atividades vinculadas de produção, transporte e distribuição de energia elétrica são consideradas de utilidade pública, pelo que a atribuição das licenças vinculadas ou da concessão de exploração da RNT confere, ao respetivo titular», entre outros, o direito de «[u]tilizar os bens do domínio público ou privado do Estado e das autarquias locais para o estabelecimento ou passagem das diferentes partes da instalação ou rede, nos termos da legislação aplicável» (cf. a alínea a) do n.º 2 do artigo 38.º).

Após a entrada em vigor da Diretiva n.º 96/92/CE, do Parlamento e do Conselho, de 19 de dezembro de 1996, e apesar de esta não exigir mais do que a independência «pelo menos no plano da gestão» do operador de rede de transporte «de todas as outras atividades não relacionadas com a rede de transporte » (artigo 7.º, n.º 6), o Decreto-Lei n.º 198/2000, de 24 de agosto, criou as condições necessárias para uma total autonomização da empresa concessionária da RNT, alinhando-se com a «tendência generalizada para proceder à separação jurídica entre as empresas responsáveis pela gestão da rede de transporte e as empresas que desenvolvem atividades de produção ou distribuição de eletricidade, por se entender que a possível solução alternativa (separação de gestão no quadro de uma mesma empresa) pode gerar potenciais conflitos de interesse, indesejáveis num mercado que se pretende aberto e transparente» (v. o Preâmbulo do Diploma).

Em 2006, na sequência da revogação da Diretiva n.º 96/92/CE pela Diretiva n.º 2003/54/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho, procedeu-se a uma nova reconfiguração do modelo organizativo do setor elétrico, iniciada com a aprovação do Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro, e desenvolvida pelo Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto. Esta reforma criou, segundo o Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 29/2006, um «novo quadro [que] estabelece um sistema elétrico nacional integrado, em que as atividades de produção e comercialização são exercidas em regime de livre concorrência, mediante a atribuição de licença, e as atividades de transporte e distribuição são exercidas mediante a atribuição de concessões de serviço público.»

Neste modelo – que não foi substancialmente alterado pelo Decreto-Lei n.º 15/2022, de 14 de janeiro, recentemente aprovado –, a exploração da RNT continua a ser exercida mediante a celebração com o Governo de contrato de concessão de serviço público, em regime de exclusidade, mas deve, em regra, ser precedida de concurso público (v., o artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 172/2006 e, agora, os artigos 110.º e 111.º do Decreto-Lei n.º 15/2022). Não obstante, tal como se clarificava no Preâmbulo do diploma, essa regra «não invalida a renovação da concessão à entidade em relação à qual o Estado detenha o controlo efetivo. Sem prejuízo da modificação do atual contrato de concessão, por via da adaptação das novas regras que se aplicam ao funcionamento do sector, a concessão mantém-se na titularidade da Rede Elétrica Nacional, S.A., nos termos das disposições do Decreto-Lei n.º 29/2006, de 15 de fevereiro, do presente decreto-lei e das bases a este anexas, bem como do contrato de concessão modificado». Ainda em 2006 teve início o processo de «reprivatização» da REN (com a aprovação Decreto-Lei n.º 228/2006, de 22 de novembro), que passou por uma «segunda fase», no contexto da execução do Programa de Assistência Financeira acordado com a União Europeia, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Central Europeu. Considerou-se, aquando da aprovação do Decreto-Lei n.º 106-B/2011, de 3 de novembro, que «o Estado pode deixar de deter qualquer participação direta ou indireta no capital social da REN, mantendo-se, todavia, o reconhecimento do relevante interesse público associado às atividades do sector energético prosseguidas pelas empresas do grupo A.. Esta opção justifica-se, sobretudo por existirem diferentes instrumentos jurídicos que permitem ao Estado exercer a sua função reguladora e de supervisão sobre o funcionamento do sector, não se afigurando, por isso, imprescindível manter uma posição acionista maioritária ou mesmo minoritária para assegurar a proteção do referido interesse público, o qual se procurará sempre salvaguardar.» (v. o Preâmbulo do diploma).

A entidade concessionária da RNT, enquanto operadora da RNT, está agora vinculada preenchimento dos requisitos legais de que depende a obtenção da necessária certificação e sobre ela recai a responsabilidade da gestão técnica global do SEN, bem como um amplo conjunto de funções e deveres inerentes à qualidade de operador da rede de transporte (v. os artigos 22.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 29/2006, na redação que lhes foi dada pelo Decreto-Lei n.º 215-A/2012, de 8 de outubro, bem como, entre outros, os artigos 103.º a 106.º, 113.º e 114.º, e 124.º a 127.º e 226.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 15/2022).

De algum modo – e ainda que num quadro assinalavelmente mais complexo e mais regulado –, regressou-se a um modelo de gestão do sistema elétrico nacional assente, no que respeita às atividades de transporte e distribuição, na atribuição a entidades tendencialmente privadas, mediante a celebração de contratos de concessão em regime de exclusividade, da exploração das redes nacionais de transporte (e de distribuição, em alta e média tensão), reservando-se ao Estado o papel de regulador e aos municípios a competência para decidir da distribuição de eletricidade em baixa tensão, outorgando contratos de concessão pela qual lhes é devida uma «renda» (v. o artigo 31.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 29/2006 e o artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 172/2006).

9. Durante este período, e no âmbito do sistema elétrico de serviço público, às entidades concessionárias foi sendo reconhecido o direito de utilizar os bens do domínio público ou privado do Estado e das autarquias locais, para instalação das necessárias infraestruturas, instalações ou equipamentos, de reconhecida utilidade pública, sempre «nos termos da legislação aplicável». Era esta a fórmula que constava da alínea a) do n.º 2 do artigo 38.º, do Decreto-Lei n.º 182/95, e que se manteve nas Bases da concessão da Rede Nacional de Transportes, aprovadas em anexo ao Decreto-Lei n.º 172/2006, nos termos das quais se determinou assistir à concessionária da RNT, no estabelecimento de instalações da rede de transporte ou de outras infraestruturas integrantes da concessão, o direito de «utilizar os bens do Estado e das autarquias locais, incluindo os do domínio público, nos termos da lei.» (v., o n.º 1 da Base XXVII do Anexo III, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 215-B/2012, de 8 de outubro, o qual consta agora, nos mesmos termos, da Base XXX do Anexo II do Decreto-Lei n.º 15/2022, de 14 de janeiro).

A mesma fórmula foi usada nas Bases da Concessão da Rede Nacional de Distribuição de Eletricidade em Média e Alta Tensão (v. o n.º 1 da Base XXV do Anexo IV, do Decreto-Lei n.º 172/2006, na redação de 2012, bem como o n.º 1 da Base XXV do Anexo III do Decreto-Lei n.º 15/2022) e nas Bases da Concessão de Distribuição de Eletricidade em Baixa Tensão, salvaguardando-se, neste último caso, que «as condições de utilização dos bens do município concedente constam do respetivo contrato de concessão» (v. os n.os 1 e 3 da Base XXVII do Anexo V do Decreto-Lei n.º 172/2006, na redação que lhe foi dada em 2012, bem como a mesma Base do Anexo IV, do Decreto-Lei n.º 15/2022, presentemente em vigor).

Sucede que, no que se refere à exploração das redes de distribuição em baixa tensão, foi consagrado a favor dos municípios o direito ao pagamento de uma «renda», desde logo pelo Decreto-Lei n.º 344-B/82, de 1 de setembro (v. o artigo 6.º, n.º 2), posteriormente regulamentado pelas Portarias n.º 90-B/92, de 10 de fevereiro, e n.º 437/2001, de 28 de abril. Os critérios de determinação dessa remuneração foram alterados pelo Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro, que passou a prever expressamente que «[a] obrigação de pagamento da renda anual pelas concessionárias da atividade de distribuição de energia elétrica em baixa tensão fica sujeita à atribuição efetiva da utilização dos bens do domínio público municipal, nomeadamente do uso do subsolo e das vias públicas para estabelecimento e conservação de redes aéreas e subterrâneas de distribuição de eletricidade em alta, média e baixa tensão afetas ao Sistema Elétrico Nacional (SEN), com total isenção do pagamento de taxas pela utilização desses bens.» (v. o n.º 4 do artigo 3.º).

A questão tem suscitado problemas quando em causa está o pagamento de taxas pela utilização de bens do domínio público municipal com a instalação de equipamentos destinados à distribuição de eletricidade em alta tensão (v., entre outros, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 11 de janeiro de 2011, Proc. n.º 03809/10, e de 9 de abril de 2013, Proc. n.º 06359/13, e do Tribunal Central Administrativo Norte, de 7 de fevereiro de 2020, Proc. n.º 00486/14.6BEMDL). Porém, no que respeita à utilização de bens do domínio público municipal com a instalação de redes para transporte de eletricidade, a questão foi categoricamente resolvida pelo Tribunal a quo por referência ao disposto no artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940, considerado vigente e aplicável, nos termos do n.º 1 da Base XXVII do Anexo III do Decreto-Lei n.º 172/2006 (com a redação que lhe foi dada em 2012), à data em que foi praticado o ato de liquidação impugnado nos autos (no mesmo sentido, v. o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 9 de junho de 2022, Proc. n.º 325/11.0BEALM).

Não tendo tal preceito sido objeto de revogação legal expressa, resta saber se, nos termos do n.º 2 do artigo 290.º da Constituição, caducou por ser materialmente incompatível com os princípios da autonomia local e da autonomia financeira das autarquias locais, tal como conformados pela Constituição de 1976 e pelas sucessivas Leis Constitucionais que a modificaram.

10. A jurisprudência constitucional tem vindo a afirmar que «[a] autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa, tal como resulta do artigo 6.º, n.º 1, da Constituição» (v. o Acórdão n.º 494/2015), citando a este respeito a disposição constitucional de que a «organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais», às quais incumbe «a prossecução de interesses próprios das populações respetivas» (artigo 235.º). Assim é porque, como se referiu no Acórdão n.º 432/1993:

«IV (…) 1.2 - As autarquias locais concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam.

A Constituição define-as como "pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas" (cf. C.R.P., artigo 237º). Não lhes traça um figurino de mera administração autónoma do Estado. Deixa claro o "sentido político que adquire o exercício das suas funções" (Jorge Miranda), que as autarquias "constituem também uma estrutura do poder político" (Gomes Canotilho e Vital Moreira). No programa constitucional (cf. C.R.P., Princípios Fundamentais, artigo 6º, e Título VII, Poder Local), as normas que organizam o poder autárquico assumem uma justificação eminentemente democrática.

O poder autárquico funda-se numa ideia de consideração e representação aproximada de interesses. Como explica Ruiz Miguel, na justificação democrática da autonomia não é só o fator geográfico que está em causa. Trata-se também da razão política de fomentar as decisões suscetíveis de maior preferência e de maior controlabilidade pelos interessados.

Neste "espaço de participação" (Baptista Machado), o elemento ordenador é o conjunto dos interesses específicos das comunidades locais. Esses interesses justificam a autonomia e porque a justificam delimitam-lhe o conteúdo essencial. Eles entranham as razões de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização.

O espaço incomprimível da autonomia é, pois, o dos assuntos próprios do círculo local, e "assuntos próprios do círculo local são apenas aquelas tarefas que têm a sua raíz na comunidade local ou que têm uma relação específica com a comunidade local e que por esta comunidade podem ser tratados de modo autónomo e com responsabilidade própria (...und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können)" (Sentença do Tribunal Constitucional alemão nº 15, de 30 de Julho de 1958, in Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 8º volume, pág. 134; cf., no mesmo sentido, Parecer nº 3/82 da Comissão Constitucional in Pareceres da Comissão Constitucional, 18º volume, pág. 151).»

Este Tribunal tem igualmente reconhecido que o pleno exercício da autonomia local «pressupõe um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local» (v. o Acórdão n.º 494/2015), entre os quais sobressai a autonomia financeira e patrimonial, a que a Constituição se refere expressamente no artigo 238.º. As autarquias locais são titulares de bens que integram um domínio público próprio (cabendo ao legislador identificá-los, nos termos do n.º 2 do artigo 84.º da Constituição) e têm a prerrogativa de extrair receitas próprias do seu património ou dos serviços que prestam (n.º 3 do artigo 238.º da Constituição), designadamente através da liquidação e cobrança de taxas, nos termos legais (v., em especial, o artigo 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, e o artigo 6.º e 14.º, alíneas f), j) e m), do Regime Financeiro das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro).

Tal poder é necessariamente restringido quando o Estado edita normas, como aquela que constitui o objeto do presente recurso, que isentam certas entidades do pagamento de tributos que, de outro modo, poderiam ser arrecadados como receitas próprias das autarquias locais, provenientes da gestão do seu património ou cobradas pela utilização dos seus serviços. Porém, tem-se reiteradamente considerado que, embora exista entre o Estado e as autarquias locais «uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (v. o Acórdão n.º 379/1996, n.º 5.3), o legislador goza de uma ampla margem de ponderação dos interesses locais e supralocais, real ou virtualmente contrapostos (v. os artigos 165.º, n.º 1, q) e o artigo 237.º, n.º 1, da Constituição e, em especial, o Acórdão n.º 296/2013, n.º 47).

Como se disse no Acórdão n.º 494/2015:

«11. (…) O condicionamento ou compressão da autonomia local (nomeadamente dos seus elementos) pode apenas decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justificar, e sempre com a ressalva do seu núcleo incomprimível. Efetivamente, «a autonomia municipal não pode afetar a integridade da soberania do Estado. De facto, os poderes locais também são, por natureza, limitados, pois não podem ser exercidos para além do âmbito de interesses (necessariamente locais) que os justificam, não podendo invadir espaços de deliberação ou atuação que devem permanecer reservados à esfera da comunidade nacional» (cfr. M. Lúcia Amaral, A Forma da República, Coimbra Editora, 2012, p. 385)».

11. O Tribunal renovou este entendimento quando chamado pela primeira vez a pronunciar-se sobre uma norma que estabelecia, a favor da concessionária do serviço público de telecomunicações, o direito à isenção total do pagamento de taxas e quaisquer outros encargos em contrapartida da utilização do domínio público municipal para determinados fins (v. a alínea e) do artigo 29.º do Decreto-Lei n.º 40/95, de 15 de fevereiro).

Concluiu-se, no Acórdão n.º 288/2004, o seguinte:

«9. Também quanto à norma do artigo 29º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 40/95, de 15 de Fevereiro, ora em causa, se impõe a conclusão de que ela não viola, nem a autonomia financeira, nem a garantia de obtenção de receitas a partir do património das autarquias locais.

Importa começar por notar que está em causa a prossecução de uma indiscutível finalidade pública – assegurar a existência de um serviço público de telecomunicações (cfr. o artigo 8º, n.º 1, da citada Lei n.º 91/97, segundo o qual ao Estado incumbe assegurar a existência e disponibilidade de um serviço universal de telecomunicações) – com clara relevância constitucional, e que tem de ser prosseguida a nível nacional.

(…)

A existência e a disponibilidade de um serviço público de telecomunicações de âmbito nacional corresponde, pois, a um interesse público que transcende o âmbito das autarquias locais. Trata-se, também aqui, de uma matéria que respeita “ao interesse geral da comunidade constituída em Estado”, e que ultrapassa “o universo dos interesses específicos das comunidades locais, aquele mesmo que se desenvolve num horizonte de proximidade, participação, controlabilidade e auto-responsabilidade e que funda a legitimação democrática do poder local”. Isto, sobretudo, se se considerar que a exploração, em concessão, de um serviço público de telecomunicações de âmbito nacional seria com certeza dificultada – ou mesmo impossibilitada – pelo estabelecimento de condições diferenciadas em cada âmbito autárquico, sendo certo, por outro lado, que a concessão do serviço público, e suas condições, são naturalmente negociadas e fixadas pelo Governo.

Para além desta indiscutível afetação a finalidades de âmbito e interesse nacional, que ultrapassam o universo próprio das comunidades locais, não pode dizer-se que a garantia da autonomia financeira, ou, sequer, da obtenção de receitas a partir do património municipal seja lesada pela norma em causa.

Desde logo, pode duvidar-se de que, quando a Constituição inclui entre as receitas próprias das autarquias locais “obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património” esteja a reservar para estas a fixação de todas e quaisquer condições de utilização de bens como as vias públicas. Tal garantia contra o desvio das receitas do património municipal, a aplicar-se à obtenção de receitas pela ocupação da via pública, não inclui, porém, certamente, uma reserva absoluta de competência dos órgãos municipais para a definição do regime das taxas municipais.

A autonomia financeira pressupõe que as autarquias tenham orçamento e receitas próprias, as quais não podem ser desviadas ou afetadas concretamente no exercício de uma tutela por parte do Estado. Para além disso, as autarquias dispõem de património próprio, que podem gerir e fruir livremente. Mas não resulta daqui uma garantia de todas e quaisquer posições patrimoniais contra a fixação, pelo Estado e na prossecução das suas incumbências próprias, do regime de utilização de bens como as vias públicas, tal como não pode resultar dessas garantias uma reserva de competência para todo o regime das taxas municipais. Ponto é que o conteúdo ou núcleo essencial da autonomia local não seja afetado. E este núcleo ou conteúdo essencial é preservado pela norma em análise. Tal como no citado caso decidido pelo Tribunal Constitucional Federal alemão, também a isenção prevista na norma do artigo 29º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 40/95 apenas afeta as autarquias na obtenção de receitas a partir de uma determinada utilização de certos objetos patrimoniais específicos: pela passagem de instalações de telecomunicações pela via pública, mas “permanece em geral intocada a possibilidade de fruição económica do património da autarquia, quanto a tudo o resto”, sem se afetar a “constituição financeira das autarquias”.

Não existe, pois, violação dos artigos 238º, n.ºs 1 e 3, da Constituição da República.»

Esta orientação foi reafirmada no Acórdão n.º 285/2006, em que estava em causa a isenção do pagamento de taxas estabelecida a favor da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, da qual resultava uma diminuição das receitas cobradas pelo Município de Lisboa pela utilização dos seus serviços. Também neste aresto o Tribunal entendeu ser «de afirmar que estão em causa interesses que transcendem o âmbito das autarquias locais, ultrapassando o universo dos interesses específicos das comunidades locais, atendendo aos fins estatutários e ao âmbito territorial da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (artigos 2º e 4º dos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei nº 322/91)». Travava-se aí – prosseguiu o Tribunal – de uma «pessoa coletiva de utilidade pública administrativa» afeta a «fins de ação social, prestação de cuidados de saúde, de educação e cultura e de promoção da qualidade de vida, sobretudo em proveito dos mais desprotegidos (artigos 1º, nº 1, e 2º, nº 1, dos Estatutos), com clara relevância constitucional (cf. artigos 63º, nº 5, 64º, nº 1, 65º, nº 1, e 73º, nº 1, da CRP e, ainda, Acórdão do Tribunal Constitucional nº 309/2001, Diário da República, II Série, de 19 de Novembro de 2001)».

Mais recentemente, no Acórdão n.º 739/2021, em que foi apreciada a questão da inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 230/2008, de 27 de novembro, na interpretação segundo a qual o Governo pode conceder isenção do pagamento de taxas sobre a utilização dos bens do domínio público municipal às concessionárias da atividade de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, foram aplicadas as «coordenadas essenciais do problema jurídico-constitucional (…) que resultam do Acórdão n.º 288/2004: existência ou não de uma finalidade pública que transcenda o âmbito da atuação das autarquias e que possa justificar a isenção; não afetação substancial do domínio público e das finanças locais autárquicos», concluindo-se o seguinte:

«2.3. (…) Tendo presente que a atividade de distribuição da energia em Baixa Tensão não se insere no espaço irredutível da autonomia local, há um aspeto decisivo que leva ao reconhecimento da legitimidade de intervenção legislativa, por referência à norma sub judice – trata-se de um setor fortemente regulado (constituindo os diplomas supra citados apenas uma parte da respetiva teia legislativa), sujeito ao apertado controlo de entidade administrativa independente (a ERSE), tendo em vista assegurar interesses que em muito transcendem o plano municipal, designadamente, a necessidade de existir uniformidade tarifária (note-se que o artigo 5.º, alínea b), do Regulamento Tarifário em vigor à data da prática do ato impugnado estabelecia a sujeição do sistema tarifário ao princípio da “[…] uniformidade tarifária, de modo que, em cada momento, o sistema tarifário em vigor se aplique universalmente a todos os clientes finais dos comercializadores de último recurso de Portugal continental, da concessionária do transporte e distribuição da RAA e da concessionária do transporte e distribuidor vinculado da RAM […]”) – à qual não são alheias razões de coesão territorial e igualdade no acesso a um bem essencial(…).

2.4. Quanto à afetação substancial da posição do município, seja no plano das receitas, seja no plano do respetivo domínio público, os argumentos avançados pelo recorrente – sejam quanto ao “desequilíbrio entre as partes”, seja quanto à excessiva ingerência na atividade municipal – não se apresentam determinantes.

A dita “ingerência” não se mostra excessiva, pois não condiciona intensamente qualquer das vertentes (financeira e dominial) em causa. É certo que “[…] a faculdade em si mesma de utilização dos bens já não resulta da aprovação municipal […]” e que a esta se vem somar uma isenção. No entanto, globalmente perspetivada (como deve sê-lo), nem o domínio público municipal, nem as suas finanças, se reduzem ou encontram principal expressão na parte do subsolo que seja afeta às infraestruturas da rede ou nos potenciais proveitos daí resultantes, não se afigurando arbitrário ou especialmente oneroso que os municípios sejam chamados a participar, nessa pequena parcela, num plano mais geral, de âmbito nacional, de distribuição da energia elétrica, que igualmente os beneficia, bem como aos respetivos munícipes(…)».

12. Com base nesta jurisprudência, é possível firmar algumas proposições decisivas para o desfecho do presente recurso.

Em primeiro lugar, a gestão do setor elétrico nacional, pela relevância do serviço público que dela depende, integra sem dúvida aquele domínio que «não pode pertencer em exclusivo às autarquias locais, uma vez que incide sobre matérias que têm que ser prosseguidas em conexão com o interesse nacional, devendo estar aberto à intervenção concorrente das autarquias locais e do Estado» (v. o Acórdão n.º 137/2017, n.º 9.2.), já que dele depende em grande medida o «bem-estar e a qualidade de vida do povo», que ao Estado incumbe promover (alínea d) do artigo 9.º da Constituição).

Em segundo lugar, a relevância da atividade de exploração da Rede Nacional de Transporte de Energia Elétrica e o propósito de assegurar o seu eficaz funcionamento justificam, não apenas que a concessão desse serviço público seja outorgada pelo Governo, como também que o Estado adote medidas tendentes a evitar que a sua prestação fique exposta a assimetrias locais.

Em terceiro lugar, não se mostra excessivo exigir das autarquias locais que prescindam das receitas que obteriam através da tributação do uso do domínio público municipal com a instalação de linhas aéreas para transporte de energia elétrica, ainda que tal não seja de outro modo compensado, quando é do interesse local que esse serviço público seja contínua e eficazmente prestado às respetivas populações.

Por último, improcede o argumento do recorrente de que está em causa uma isenção «em benefício de uma empresa privada, ainda que concessionária de um serviço público com reconhecida utilidade pública, sem que ao respetivo município seja assegurada qualquer compartida pelo uso do seu património», semelhante às que se encontram previstas em outros diplomas, tais como a Taxa Municipal de Direitos de Passagem (prevista no artigo 106.º, n.º 2, da Lei das Comunicações Eletrónicas, aprovada pela Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro) ou a «renda» prestada pelos distribuidores de energia elétrica em baixa tensão. Como se demonstrou, e nos termos da lei, a concessionária da RNT, na qualidade de operadora da rede de transporte de eletricidade, exerce a sua atividade num quadro fortemente regulado, subordinando-se a uma complexa teia de requisitos legais, responsabilidades e deveres que lhe cometem uma função de inegável interesse público na gestão do sistema elétrico nacional.

Resta, assim, negar provimento ao recurso.

13. Por decair no presente recurso, é o recorrente responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 2, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não jugar inconstitucional o artigo 4.º do Decreto-Lei n.° 30349, de 2 de abril de 1940, quando interpretado no sentido de a entidade concessionária da Rede Nacional de Transporte de Eletricidade ficar isenta do pagamento de taxas, rendas ou quaisquer emolumentos pela ocupação do domínio público municipal com a instalação de linhas aéreas para transporte de energia elétrica;

b) Em consequência, negar provimento ao recurso;

c) Condenar o recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta.

Lisboa, 14 de julho de 2022 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers

Atesto o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Lino Ribeiro, que participa na sessão por meios telemáticos.

Gonçalo Almeida Ribeiro