390/2022 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 486/2022

Processo n.º 390/2022 (57/PP)

Plenário

Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O Partido INICIATIVA LIBERAL (IL), representado pelo Secretário-Geral Miguel Rangel, veio, em 29 de março de 2022, e na sequência da realização, nos dias 11 e 12 de dezembro de 2021, da VI Convenção Nacional, apresentar a respetiva ata, que elegeu a nova comissão executiva, e pela qual foram deliberadas “as retificações estatutárias solicitadas no Acórdão 387/2021 deste Tribunal Constitucional”. Juntou cópia da referida ata (fls. 506-511) e dos Estatutos revistos (fls. 511-519).

Muito embora o não refira expressamente, pretende o Partido requerente a anotação, em consonância com o disposto no artigo 6.º, n.º 3, da Lei Orgânica n.º 2/2003 de 22 de agosto, com as alterações introduzidas pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de maio, e pela Lei Orgânica n.º 1/2018 de 19 de abril (Lei dos Partidos Políticos – doravante LPP), das modificações nos Estatutos deliberadas pela Convenção Nacional e a anotação dos novos titulares dos cargos da Comissão Executiva.

2. Pelo Acórdão n.º 387/2021, o Plenário do Tribunal Constitucional apreciou o requerimento, formulado em 21 de fevereiro de 2021, pelo Presidente do Conselho Nacional da IL, no sentido de ser determinada “a anotação no registo próprio desse Tribunal Constitucional dos revistos Estatutos por que se passará a reger o partido político Iniciativa Liberal, com sua integral publicação”. Sinalizadas desconformidades dos Estatutos para com o disposto nos artigos 22.º, n.º 2, 27.º e 30.º, todos da LPP, decidindo nos seguintes termos:

“Pelo exposto, convida-se o Partido requerente a, no prazo de 30 (trinta) dias, reformular os Estatutos, no que respeita ao enunciado no ponto 10.5 – relativo ao exercício do poder disciplinar –, de modo a satisfazer as exigências impostas pelos artigos 22.º, n.º 2, 27.º e 30.º, todos da Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de agosto, sob pena de ser recusada a respetiva anotação.”

A IL veio então declarar aceitar o convite que lhe foi dirigido e requerer que fosse, desde logo, anotada uma alteração ao artigo 13.º dos Estatutos do Partido, aditando n.ºs 5, 6, 7 e 8, comprometendo-se o Partido a submeter a ratificação esta modificação ao diploma em Convenção Nacional que seria realizada no final do ano de 2021 (fls. 491-492).

Sobre este requerimento recaiu o despacho de fls. 494-496, que entendeu o requerido legalmente inadmissível, sem prejuízo do decidido pelo Acórdão n.º 387/2021.

3. Recebido neste Tribunal o requerimento de 29 de março de 2022 supra relatado, o Ministério Público pronunciou-se a fls. 523-527, posicionando-se pela necessidade de apreciar, para efeitos de anotação, a revisão dos Estatutos (global) da IL, assim compreendendo também o requerimento de 21 de fevereiro de 2021, sobre o qual recaiu o sobredito Acórdão n.º 387/2021.

Mais entendeu o Ministério Público que, pese embora a redação conferida ao artigo 13.º, n.ºs 5 a 8, dos Estatutos fosse bastante para suprir as irregularidades sinalizadas no Acórdão n.º 387/2021 deste Tribunal, deveria o requerente ser convidado a comprovar documentalmente as condições de convocação da VI Convenção Nacional. Para além disso, deveria ser suscitada nestes autos a intervenção do Presidente da Comissão Executiva, por a este caber a «representação externa» da IL ao abrigo dos Estatutos ainda vigentes, não ao secretário-geral signatário do requerimento.

4. Por decisão singular de 27 de abril de 2022 (fls. 529), o Tribunal Constitucional ordenou a notificação do Presidente da Comissão Executiva da IL e convidou a IL a suportar documentalmente as condições da convocatória da VI Convenção Nacional ou, querendo, a exercer contraditório sobre a pronúncia do Ministério Público.

Por requerimento de 13 de maio de 2022 a fls. 533-534, IL, agora representada por João Cotrim de Figueiredo, presidente da comissão executiva do Partido, fez juntar aos autos cópia do termo de convocatória (por correio eletrónico) da VI Convenção Nacional (fls. 535), respetivo regimento (fls. 536-539) e informação complementar relativa às alterações estatutárias (artigo 13.º, n.ºs 5 a 8) (fls. 540-541), ambos os documentos anexos à convocatória.

Na sequência das referências feitas a esse propósito pelo Ministério Público, quando ouvido, o requerente veio ainda requerer, em acrescento ao antes peticionado, a anotação de Declaração de Princípios aprovada na mesma VI Convenção Nacional, que fez juntar (fls. 542-543).

O Ministério Público foi ouvido, adotando o entendimento que nada obsta à anotação nos termos requeridos por IL, incluindo quanto à Declaração de Princípios.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. Existem três notas prévias que cabe deixar, antes de mais.

Em primeiro lugar que, tal como entendem Ministério Público e requerente, o thema decidendum com que se confronta este Tribunal Constitucional compreende o pedido de anotação dos novos Estatutos formulado pelo Partido requerente em 21 de fevereiro de 2021.

O sobredito aresto, se convidou a IL a suprir as irregularidades estatutárias relativas à forma de exercício do poder disciplinar, acabou por não decidir o mérito final do pedido de anotação. Foi entendimento deste Tribunal Constitucional que a consagração de um sistema de justiça disciplinar compreendendo de uma parte, uma comissão julgadora, composta por três membros do conselho de jurisdição em função de escala pré-estabelecida, a quem compete aplicar sanções disciplinares mediante acórdão fundamentado, e, de outra, a garantia de recurso dessa decisão para o plenário do conselho de jurisdição (em cuja apreciação não participariam os membros da comissão julgadora), seria suficiente para assegurar, em termos substantivos, a observância do disposto nos artigos 22.º, n.º 1, 27.º e 30.º, n.º 1, todos da LPP. Não obstante, fez ver ainda o Tribunal que esta disciplina não se achava consagrada no diploma estatutário do Partido, mas num regulamento interno (“Regulamento Disciplinar da Iniciativa Liberal”): o facto de aspetos decisivos do regime, por deles depender a sua conformidade para com a LPP, não se acharem consagrados nos Estatutos e, como tal, escaparem ao controlo do Tribunal Constitucional, não permitia a anotação requerida.

Assim e levando em conta a natureza da irregularidade, bem como os contornos colocados, foi o Partido convidado a integrar nos Estatutos “os elementos que constam do «Regulamento Disciplinar da Iniciativa Liberal» indispensáveis ao preenchimento das exigências impostas pelos artigos 22.º, n.º 2, 27.º e 30.º, todos da LPP”, cominando-se a inobservância ao convite com a recusa da anotação (fls. 487-488).

O requerente aceitou a necessidade de reformular os Estatutos em conformidade, mas não observou o prazo de trinta dias concedido para o efeito, relegando a reformulação dos novos Estatutos para ulterior Convenção Nacional, programada para o final do ano de 2021.

Nessa sequência e como acima relatado, o Tribunal Constitucional entendeu não operar a cominação anunciada: a recusa do pedido de anotação, pois, não foi recusado nem admitido. De todo o modo, ainda é em correspondência ao convite então formulado por este foro que surge o novo pedido de anotação.

Cabe, portanto, proceder ao exercício de pronúncia, considerando no objeto sob apreciação o pedido deduzido em 29 de março de 2022, compreendendo os novos Estatutos com as alterações introduzidas pela VI Convenção Nacional.

Em segundo lugar, fazemos ver que a irregularidade na representação do Partido se entende suprida pela intervenção do presidente da comissão executiva da IL subsequente à sua notificação por este Tribunal Constitucional, já que o conteúdo do ato praticado pressupõe, converge e complementa o requerimento inicial, sendo de interpretar (artigo 236.º, n.º 1, do Código Civil) como ratificação do processado (cfr. artigos 25.º, n.º 1 e 26.º, n.º 2, ambos do Código de Processo Civil [CPC]).

Por fim, que o pedido de anotação da Declaração de Princípios da IL, formulado também ao abrigo do artigo 6.º, n.º 3, da LPP, é admissível em face do consenso entre sujeitos processuais com intervenção nestes autos (artigo 264.º do CPC) e também por a sua admissibilidade conformar a melhor forma de maximizar os efeitos do processo com mínimo de esforço (artigo 6.º do CPC).

6. Pedido de Anotação de novos Estatutos

Considerando o conteúdo e efeito do Acórdão n.º 387/2021, desde já adiantamos que a alteração à redação dos Estatutos resultante da deliberação produzida na VI Convenção Nacional da IL é apta a conferir ao novo diploma estatutário de IL compaginação para com a disciplina legal e constitucional aqui aplicável.

Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea a), 1.ª parte, dos Estatutos de IL em vigor (EILv), a Convenção Nacional é o órgão competente para deliberar alterações estatutárias. A reunião deste órgão foi convocada pelo Conselho Nacional em conformidade com o disposto no artigo 8.º, n.º 2, alínea b), dos EILv e da convocatória consta a introdução na ordem de trabalhos (em “Regimento da VI Convenção Nacional da Iniciativa Liberal”, artigo 5.º, n.º 4 e documento complementar, ambos a ela anexos) da introdução de quatro novos pontos (n.ºs 5 a 8) ao artigo 13.º dos novos Estatutos, versão antes submetida a anotação perante o Tribunal Constitucional em 21 de fevereiro de 2021.

Está documentado que a alteração foi aprovada pela Convenção Nacional em conformidade com a convocatória (fls. 507, n.º 4) e os quatro novos números transportam para os novos Estatutos, precisamente, as normas antes constantes dos artigos VI-1, VIII-2, IX-2 e IX-4 do Regulamento Disciplinar da IL. Ficou assim conferida ao artigo 13.º a seguinte redação final:

“Artigo 13.º

Disciplina

1 - Ao membro que violar as normas estatutárias ou regulamentares do partido pode ser aplicada uma das seguintes sanções disciplinares, por ordem de gravidade:

a) Advertência;

b) Suspensão até seis meses;

c) Exclusão.

2 - As sanções de suspensão e de exclusão aplicadas a titulares de órgãos do partido acarretam acessoriamente a de perda do respetivo mandato.

3 - A aplicação de uma sanção será precedida de processo disciplinar a instaurar pelo Conselho de Jurisdição e que garanta o direito de defesa e de recurso do membro.

4 - As regras de aplicação de sanções e do procedimento disciplinar deverão constar de regulamento disciplinar interno.

5 - Com a abertura do processo disciplinar o presidente do CJ nomeará três dos seus membros como comissão julgadora, sendo um deles como instrutor, por escala pré-estabelecida, podendo algum pedir escusa fundamentada a decidir pelo presidente, que o substituirá se for caso disso.

6 - A comissão julgadora proferirá decisão por maioria, no prazo de 10 dias e por Acórdão fundamentado, contendo os factos da nota de acusação provados e não provados, seus meios de prova, sua caracterização como infração e normas violadas, com registo de eventual voto de vencido.

7 - Do Acórdão da comissão julgadora que aplique sanção cabe recurso pelo membro arguido a interpor no prazo de 15 dias e com efeito suspensivo, dirigido ao plenário do CJ, que conhece de facto e de direito, cujo Acórdão os membros da comissão julgadora não poderão votar.

8 - Do Acórdão do plenário do CJ cabe recurso judicial nos termos da lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional.”

Observa-se, pois, que os novos Estatutos, depois de reformulados pela Convenção Nacional, estabelecem expressamente que o poder disciplinar será exercido por comissão julgadora (n.º 6) formada por três membros do Conselho de Jurisdição através de escala pré-estabelecida (n.º 5), cabendo recurso da respetiva decisão para o plenário do órgão (n.º 7). Garante-se a independência do órgão de recurso face à comissão pela exclusão dos comissários da deliberação em plenário (n.º 7, parte final) e o preceito menciona ainda a admissibilidade de recurso jurisdicional, a final (n.º 8).

Os Estatutos continuam a prever a fixação de disciplina processual por Regulamento quanto ao mais (n.º 4), mas, conquanto os aspetos considerados decisivos pelo Tribunal Constitucional para com o juízo de conformidade estejam agora fixados nos Estatutos, relegando para a regulamentação interna apenas matérias de natureza secundária quanto a procedimento disciplinar, é de concluir que, a contraluz do juízo firmado no Acórdão n.º 387/2021, estão reunidas as condições, formais e substanciais, para a anotação, como requerido.

Os Estatutos apresentados pela IL dispõem ainda (artigo 13.º, n.ºs 1 e 2) sobre o elenco de sanções passíveis de serem aplicadas a membros tendo por base a violação de normas estatutárias ou regulamentares. O catálogo compreende, por ordem crescente de gravidade, a advertência (artigo 13.º, n.º 1, alínea a)), a suspensão por período até seis meses (artigo 13.º, n.º 1, alínea b)) e a expulsão (artigo 13.º, n.º 1, alínea c)), a que se associa ainda sanção acessória de perda de mandato, quando seja aplicada uma das duas últimas sanções, de cariz mais grave (artigo 13.º, n.º 2).

A jurisprudência constitucional tem entendido que se aconselha a tipificação de infrações e de sanções nos estatutos de partidos políticos, de modo a assegurar “correspondência específica entre cada infração ou categoria de infrações e o leque de sanções disciplinares respetivas” e distinguindo “a gravidade de cada um dos ilícitos por referência a um âmbito mais restrito de sanções que lhe são aplicáveis de entre as consagradas no catálogo” (Acórdão n.º 330/2019). O reforço de garantias dos membros do partido, quando confrontados com a ação punitiva, aconselha-se por o exercício do poder disciplinar em contexto partidário ser passível de “envolver, direitos, liberdades e garantias de participação política” (Acórdão n.º 369/09), impondo-se por isso um estatuto que observe os princípios de proporcionalidade e de legalidade no exercício do poder punitivo que cabe ao Partido.

No entanto, entende-se também que o nível de garantias próprio do Direito Penal não é transponível para o Direito Disciplinar de associações como os partidos políticos, sendo suficiente que se garanta a determinabilidade do estatuto sancionatório dos partidos políticos por via de um catálogo taxativo de sanções abstratamente aplicáveis, escalonadas em função de registo de gravidade, tal como se observa in casu, e que será o bastante para permitir o controlo de legalidade de decisões desta natureza, quer em sede de impugnação para órgãos internos, quer no plano jurisdicional (v. Acórdão do TC n.º 330/2019).

Em face de todo o exposto, também em respeito daquele princípio de mínimo de determinabilidade no domínio disciplinar, conclui-se que os novos Estatutos da IL estão dotados dos atributos de que depende a anotação, também nesta parte e como requerido.

7. Pedido de Anotação de Declaração de Princípios

A Declaração de Princípios de Partido Político está sujeita a anotação pelo Tribunal Constitucional nos termos do artigo 6.º, n.º 2, alínea c) e 3, ambos da LPP, tendo em vista aferir da sua compatibilidade para com os limites constitucionais à associação partidária e a adesão aos respetivos princípios orientadores (artigos 46.º, n.ºs 1 e 4 e 51.º, n.º 4, ambos da Constituição da República Portuguesa e artigos 5.º e 7.º a 9.º da LPP).

Nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea a) dos EILv, cabe à Convenção Nacional de IL a aprovação de Declaração de Princípios, convocada para o efeito pelo Conselho Nacional ao abrigo do artigo 8.º, n.º 2, alínea b), dos EILv. Observa-se que a convocatória realizada incluía a aprovação de nova Declaração de Princípios (em “Regimento da VI Convenção Nacional da Iniciativa Liberal”, artigo 5.º, n.º 6, a ela anexo) e que esta veio a ser aprovada pelo órgão em conformidade (fls. 509, n.º 12).

Na Declaração de Princípios aprovada não se observa conteúdo que permita caracterizar o Partido como militar, militarizado ou paramilitar, como adotando ideologia fascista, racista ou finalidade a que se oponha a Lei Penal (artigos 46.º, n.ºs 1 e 4, parte final, da Constituição da República Portuguesa e artigo 8.º da LPP) e também nada permite qualificá-lo como Partido de caráter regional (artigo 51.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa e artigo 9.º da LPP).

De forma idêntica, não se divisa fundamento para, tendo por base a Declaração de Princípios aprovada pela Convenção Nacional, concluir que a IL não observa o princípio da governação e gestão democrática ou da cidadania (artigos 5.º e 7.º, ambos da LPP).

Em face do exposto e na ausência de causa bastante que a isso se oponha, o pedido de anotação da “Declaração de Princípios” da IL será deferido em conformidade com o requerido.

8. Pedido de Anotação de Titulares da Comissão Executiva

Levando em conta os Estatutos em vigor à data da eleição, a Comissão Executiva é o órgão executivo da IL (cfr. artigos 6.º, n.º 1, alínea c) e 9.º, n.º 1, ambos dos EILv) e é composta por 15 a 25 membros, em número ímpar, integrando um Presidente, pelo menos um Vice-presidente, um Secretário-geral, Tesoureiro e vogais (cfr. artigos 9.º, n.º 3 e 10.º a 13.º, todos dos EILv). A eleição dos respetivos titulares cabe também à Convenção Nacional (artigo 7.º, n.º 1, alínea c), dos EILv).

Observa-se que a convocatória compreendia processo eleitoral (em “Regimento da VI Convenção Nacional da Iniciativa Liberal”, artigo 5.º, n.ºs 12 a 16, a ela anexo) e que foram eleitos pela Convenção Nacional e empossados pela Presidente da Mesa 25 membros efetivos da Comissão Executiva, incluindo Presidente, dois Vice-presidentes, o Secretário-geral, o Tesoureiro e 20 vogais efetivos, bem como sete suplentes (fls. 510, n.º 12).

Assim sendo, não se divisam obstáculos à anotação da identidade dos novos titulares dos órgãos nacionais de IL, constantes da lista nominativa de fls. 510 e 510v.

*

III. Decisão

Pelo exposto, determina-se, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 6.º, n.º 3, da Lei dos Partidos Políticos:

a) A anotação dos novos Estatutos do Partido Iniciativa Liberal, aprovados pela IV Convenção Nacional e reformulados pela VI Convenção Nacional do Partido, conforme cópia contendo a versão consolidada e junta a fls. 512 a 519 destes autos;

b) A anotação da “Declaração de Princípios” aprovada pela VI Convenção Nacional do Partido, conforme cópia junta a fls. 562 a 563 destes autos;

c) A anotação da identidade dos titulares da Comissão Executiva do Partido Iniciativa Liberal, eleitos pela VI Convenção Nacional do Partido, conforme lista nominativa a fls. 510 e 510 v (n.º 16) destes autos.

Sem custas.

Lisboa, 13 de julho de 2022 – António José da Ascensão Ramos

O relator atesta os votos de conformidade dos Conselheiros José Eduardo Figueiredo Dias, Pedro Machete, Assunção Raimundo, Joana Fernandes Costa, Lino Rodrigues Ribeiro, Gonçalo Almeida Ribeiro, José João Abrantes, José António Teles Pereira, Maria Benedita Urbano e do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers, que participaram na sessão por meios telemáticos. Atesta ainda os votos de vencido da Conselheira Mariana Canotilho, que apresenta declaração de voto, e do Conselheiro Afonso Patrão, que apresenta a seguinte declaração: (“Vencido, pelas razões invocadas pelo Conselheiro Presidente Manuel da Costa Andrade na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 330/2019”), os quais participaram igualmente na sessão por meios telemáticos.

António José da Ascensão Ramos

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencida, por entender subsistirem ainda razões bastantes para obstar ao registo dos Estatutos da Iniciativa Liberal, na linha da evolução jurisprudencial que este Tribunal tem vindo a operar, no sentido de um maior controlo dos estatutos dos partidos políticos.

Com efeito, nos Acórdãos n.º 387/2021 e n.º 23/2022 decidiu este Tribunal que, sempre que haja tido lugar uma revisão integral, ou especialmente significativa, dos estatutos do partido em análise, “importa proceder a uma apreciação equivalente à exigida nos casos de inscrição de um novo partido no registo existente no Tribunal Constitucional”, ainda que nem todas as disposições estatutárias tenham sido modificadas. Ao mesmo tempo, o Tribunal entendeu adotar critérios mais exigentes do que os que viera a mobilizar até aqui, quanto a determinados aspetos fundamentais da organização interna dos partidos políticos, designadamente no que diz respeito à observância, nesse plano, dos princípios da transparência, democraticidade e participação, nos termos do artigo 51.º, n.º 5, da Constituição e dos artigos 5.º e 6.º da LPP.

Nestes termos, o Tribunal Constitucional afirmou a existência de uma reserva de estatutos para todos aqueles aspetos essenciais da organização interna dos partidos políticos cuja consagração constitua condição necessária da sua conformidade com as exigências que decorrem das normas constitucionais e legais pertinentes, de que é exemplo o respetivo regime disciplinar. Isto, porque o controlo de legalidade e constitucionalidade pelo Tribunal, nos termos do artigo 6.º, n.º 3, da LPP, incide especificamente sobre os estatutos partidários e não sobre quaisquer documentos internos, como os regulamentos. Assim, e tendo também em consideração a especial publicidade a que estão sujeitos os estatutos – que todos os potenciais interessados na militância podem antecipadamente conhecer e avaliar – sustentou-se a imperatividade de certos elementos ali constarem expressamente.

É correta, no meu entender, esta posição do Tribunal. Em primeiro lugar, porque, 48 anos volvidos sobre a instauração de um regime democrático, é natural que o seu aprofundamento e defesa em tempos turbulentos, bem como a experiência adquirida no que respeita à atividade dos partidos, conduza a uma maior exigência quanto aos critérios de avaliação da conformidade constitucional e legal das disposições estatutárias relativas à organização e gestão internas. Em segundo lugar, é minha convicção que o acertado princípio da intervenção mínima tradicionalmente seguido pelo Tribunal Constitucional quanto ao escrutínio da vida interna dos partidos só poderá ser cabalmente seguido, de forma consentânea com a Constituição e a lei, se se assegurar, previamente – por via de uma análise cuidada dos respetivos estatutos –, que a organização interna daqueles, em particular no que diz respeito aos direitos e deveres dos militantes, repartição de competências entre órgãos e exercício do poder disciplinar, se pauta por uma rigorosa observância das imposições constitucionais de transparência, democraticidade e participação. Ou seja, e em poucas palavras: é imperioso um escrutínio forte dos estatutos dos partidos políticos para um escrutínio mitigado do seu funcionamento interno, que o Tribunal Constitucional deve continuar a seguir, não lhe cabendo o lugar de árbitro do conflito político no seio de cada organização partidária.

Por esta razão, e seguindo um critério de escrutínio forte, que creio dever ser aplicado de ora em diante, entendo que subsistem aspetos problemáticos nos Estatutos da Iniciativa Liberal, sendo decisivo, para o voto de vencida que aqui expresso, o facto de, em matéria sancionatória, as exigências de legalidade reclamarem, no mínimo, a previsão, nos Estatutos, de critérios que permitam ajustar a gravidade das sanções à qualidade e gravidade dos ilícitos.

Mariana Canotilho