324/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 347/2022

Processo n.º 324/21

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste – Juízo Local Criminal da Amadora, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., o primeiro interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), da decisão proferida por aquele tribunal no dia 26 de janeiro de 2021, que desaplicou o ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40.º-A/2020, de 29 de maio, em razão de inconstitucionalidade orgânica e formal.

O Ministério Público deduziu acusação imputando ao arguido «a prática de um crime de desobediência agravada, previsto e punido pelas disposições conjugadas dos artigos 348.º, n.º 1, alínea a) e n.º 2, do Código Penal, pontos 6, alínea c) e 10, da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio de 2020, artigo 5.º-B, n.ºs 2, 3 a contrario [e 4, a contrario], e ponto 4, todos da Resolução do Conselho de Ministros n.º 45-B/2020, de 22 de junho de 2020, artigo 6.º, da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho e artigo 7.º, da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro». Não foi requerida a abertura da fase de instrução e o tribunal recorrido proferiu despacho de saneamento ao abrigo do disposto no artigo 311.º do Código de Processo Penal, decidindo pelo «não recebimento da acusação, por os factos não constituírem crime», decisão que é recorrível nos termos do artigo 399.º do Código de Processo Penal.

2. A decisão recorrida apresenta, para o que aqui mais releva, o seguinte teor:

«(...)

Na nossa ordem constitucional, compete à Assembleia da República legislar sobre os crimes e sobre as penas (artigo 165.º, n.º 1, al. c)), salvo autorização ao governo. Assim, constitui reserva relativa da Assembleia da República, a definição de que condutas constituem crimes e quais as sanções aplicáveis.

Por isso, apenas esta, ou o governo quando prévia e especificamente autorizado para tal, pode agravar as consequências jurídico-penais de condutas já previstas e punidas no nosso sistema penal.

Tais normas devem, por isso, integrar lei ou decretos-lei, não sendo admissível que revistam forma diversa, nomeadamente, por resolução do Conselho de Ministros.

Mas tal não sucedeu no caso vertente, porque a agravação das consequências jurídico penais da conduta omissiva à obediência devida deu-se por Resolução do Conselho de Ministros, sem que fosse antecedida da competente autorização legislativa da Assembleia da República.

Posto isto, vejamos agora se a referência feita no referido artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, supre a apontada inconstitucionalidade orgânica e formal.

A Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, estabelece as leis de bases da Proteção Civil e no seu artigo 6.º estatui que a desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de alerta, contingência ou calamidade, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo.

Todavia, a agravação aqui em causa assenta na violação das referidas resolução do conselho de Ministros e não da violação da Lei de Bases da Proteção Civil.

É este também o entendimento de Alexandre Oliveira, em “O(s) crime(s) de desobediência no atual estado de emergência, em especial no domínio das restrições ao direito de deslocação e fixação – breves notas”, Caderno Especial do CEJ – Estado de Emergência – Covid-19 Implicações na Justiça, E-book, 2020, p. 438.

Refere o referido autor que “o Governo excedeu os poderes administrativos que no momento vestia, para se confundir, de forma ilegítima, com as vestes do legislador (fora, portanto, da sua competência legislativa prevista no artigo 198.º da CRP)”.

Face ao supra exposto, conclui-se necessariamente pela inconstitucionalidade formal e orgânica do ponto 10 da Resolução de Conselho de Ministro 40.º-A, de 29 de maio.

(...)

Compete, assim, ao juiz de julgamento, sindicar a constitucionalidade da norma cuja aplicação se suscita. Concluindo que a mesma viola a Constituição ou os princípios nela consignados, impõe-se ao julgador a sua não aplicação, com o consequente não recebimento da acusação, por os factos não constituírem crime (artigo 311.º, n.º 2, al. a) e n.º 3, al. d), do CPP).»

3. O recorrente foi convidado a apresentar alegações, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 79.º da LCT, com indicação de que o objeto do recurso poderia eventualmente não ser conhecido, em virtude do não preenchimento de pressupostos relativos à normatividade desse objeto ou à instrumentalidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade.

4. O recorrente veio então alegar, o que fez, fundamentalmente, nos seguintes termos:

«(...)

III

11. É a seguinte a formulação do ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, continente do comando jurídico cuja aplicação foi recusada pela Mm.ª Juíza “a quo”:

“Reforçar que a desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas durante a vigência da situação de calamidade e em violação do disposto no regime anexo à presente resolução, constituem crime e são sancionadas nos termos da lei penal, sendo as respetivas penas agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual”.

IV

12. Conforme já referimos atrás, o Ministério Público foi notificado para alegar no presente recurso “com indicação de que o objeto do recurso poderá eventualmente não ser conhecido, em virtude do possível não preenchimento de pressupostos relativos à normatividade desse objeto ou à instrumentalidade dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade”.

13. Ora, conforme resulta de uma apreciação, ainda que perfunctória do teor do ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, facilmente nos apercebemos que tal preceito não apresenta natureza normativa, uma vez que não configura – em concordância com o entendimento expresso pelo Tribunal Constitucional, entre outros, no seu douto Acórdão n.º 405/87 - um ato do poder normativo do Estado que contenha uma «regra de conduta» ou um «critério de decisão» para os particulares, para a Admi­nistração e para os tribunais.

14. Com efeito, conforme resulta da inequívoca formulação do plasmado no ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, designadamente do seu segmento verbal, o conteúdo deste parágrafo não impõe qualquer regra de conduta ou critério de decisão, limitando-se a, abusivamente, comunicar parâmetros, necessariamente não vinculativos, de interpretação e aplicação da lei criminal.

15. O Governo reforça, por esta via, o seu entendimento sobre a boa interpretação da lei, sugere a aplicação conforme mas não impõe, nem poderia fazê-lo, a obrigatoriedade da adoção de tais parâmetros decisórios.

16. Na verdade, a expressão do entendimento jurídico do Conselho de Ministros aos dois requisitos fundamentais do conceito de norma adotados pelo Tribunal Constitucional, a saber, e reproduzindo a síntese elaborada por Lopes do Rego no seu “Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional”, Almedina, 2010, a páginas 27:

“(I) – do ponto de vista do conteúdo, o estabelecimento ou criação de uma regra ou padrão orientador e regulador de condutas e comportamentos (…);

(II) – do ponto de vista orgânico, deve tal regra ou padrão valorativo ter sido estabelecido por ato de um poder normativo público, detendo, por isso, natureza «heterónoma», ao vincular as pessoas por ele abrangidas independentemente da vontade dos respetivos destinatários”.

17. Ora, ao não cumprir o primeiro dos requisitos, deve entender-se que o ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, não tem conteúdo normativo.

18. Por força do exposto, não poderemos deixar de concluir que, no caso vertente, verificando-se a natureza não normativa do objeto recursivo, não deverá o Tribunal Constitucional conhecer do objeto do presente recurso.

19. Em razão da inferência alcançada e atento o teor do considerando julgado inconstitucional afigura-se-nos inútil aditar quaisquer considerações sobre a dimensão material da questão de constitucionalidade que se adivinha subjacente à douta decisão impugnada.

20. Por força do exposto, deverá o Tribunal Constitucional decidir não tomar conhecimento do objeto do presente recurso.»

5. Decorrido o prazo, o recorrido não apresentou contra-alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

6. Nos presentes autos, é a fiscalização da constitucionalidade do ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, através do qual «o Conselho de Ministros resolve: (...) Reforçar que a desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas durante a vigência da situação de calamidade e em violação do disposto no regime anexo à presente resolução, constituem crime e são sancionadas nos termos da lei penal, sendo as respetivas penas agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho, na sua redação atual.»

Tendo sido convidado a apresentar alegações sob ressalva de que o objeto do recurso poderia não ser conhecido – designadamente, em virtude do não preenchimento de pressupostos relativos à normatividade desse objeto –, o Ministério Público, aqui recorrente, veio pronunciar-se no sentido de que efetivamente não deveria sê-lo, em razão de o recurso não se reportar a uma autêntica norma.

De facto, o ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, não se reconduz ao conceito de norma relevante para os efeitos da atividade de fiscalização da constitucionalidade a empreender pelo Tribunal Constitucional. Como observa Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra: Almedina, 2010, p. 27, um dos «requisitos fundamentais» daquele conceito é o de que o seu conteúdo se traduza no «estabelecimento ou criação de uma regra ou padrão orientador e regulador de condutas e comportamentos[,] não se reconduzindo a atos de pura aplicação ou execução, pela Administração ou pelos tribunais, de uma regra ou padrão valorativo pré-determinado». É isso, porém, que justamente sucede com o ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, que nem mesmo se traduz num ato de «aplicação ou execução» de «uma regra ou padrão valorativo pré-determinado», mas numa mera declaração do que se entende ser a «regra ou padrão valorativo» aplicável a um dado conjunto de casos – ou, nas palavras do próprio recorrente, numa mera comunicação de «parâmetros, necessariamente não vinculativos, de interpretação e aplicação da lei criminal». Que do direito preexistente de facto decorra a norma que vai sugerida no ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020 é questão duvidosa (cf. o Acórdão proferido no âmbito do processo n.º 460/2021), mas para este efeito irrelevante, porque exprimir o entendimento de que determinada norma se encontra em vigor não equivale a aprovar essa mesma norma.

Não se está, assim, perante uma verdadeira recusa, visto que a decisão de proceder – ao abrigo do disposto no artigo 311.º, n.º 2, alínea b), e n.º 3, alínea d), do Código de Processo Penal –, ao «não recebimento da acusação, por os factos não constituírem crime» não poderia escorar-se ou basear-se na inconstitucionalidade do referido ponto 10 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40-A/2020, de 29 de maio, por não constituir este uma autêntica norma, suscetível de ser aplicada – e, consequentemente, de ser desaplicada – à concreta situação dos autos.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se não conhecer o objeto do recurso.

Sem custas.

Lisboa, 12 de maio de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa.

Lino Rodrigues Ribeiro