217/22 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 308/2022

Processo n.º 217/22

2.ª Secção

Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos

*

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A., B., C. e D. interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82 de 15.11 (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), na sequência de acórdão do Tribunal de Contas (TdC) de 24 de novembro de 2011 que não admitiu o recurso para uniformização de jurisprudência por eles interposto. Os recorrentes suscitaram a fiscalização do disposto no artigo 48.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 3/2004 de 15.01 e do artigo 2.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 170/2008 de 26.08, quando interpretados no sentido de “reduzir ou suprimir a autonomia administrativa das Universidades consagrada no artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa” e do artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 1-A/2020 de 19.03, intepretados “no sentido de impor a suspensão da contagem dos prazos de prescrição por condutas praticadas anteriormente à sua entrada em vigor, acrescentando 5 meses e 10 dias aos prazos máximos de prescrição legalmente estipulados”, alegando violação do “n.º 2 do artigo 76.º da CRP (Princípios da igualdade e Imparcialidade)” e do “n.º 4 do artigo 29.º da CRP (Princípio da irretroatividade da lei sancionatória)”.

2. Os recorrentes interpuseram recurso extraordinário para fixação de jurisprudência para o plenário do TdC do acórdão n.º 22/2021, proferido pelo Tribunal da 3.ª secção do TdC, que concedera parcial provimento ao recurso antes por eles interposto da sentença de 12 de julho de 2019. Pelo acórdão n.º 27/2021 de 24 de novembro de 2021, o plenário da 3.ª secção desse Tribunal julgou o recurso inadmissível, por não estarem reunidos os respetivos requisitos.

Inconformados e para além de interporem recurso para este Tribunal Constitucional, como se relatou, na mesma data os recorrentes apresentaram reclamação contra o acórdão, apontando violação do disposto no artigo 102.º, n.º 4, da Lei n.º 98/97 de 26.08 (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, doravante designada por LOFTC) (composição do coletivo) e nulidade da decisão, com fundamento em omissão de pronúncia e falta de fundamentação, mais pedindo a competente reforma.

Por decisão singular de 14 de dezembro de 2021, o recurso para o Tribunal Constitucional foi admitido e, ainda, determinado que a reclamação seria apreciada em plenário da 3.ª secção do TdC.

Pelo acórdão n.º 32/2021 de 21 de dezembro de 2021 o TdC indeferiu a reclamação e pedido de reforma, mantendo o julgado nos seus precisos termos.

Já o recurso para o Tribunal Constitucional antes interposto, foi por sua vez admitido por despacho de 14 de dezembro de 2021, a subir de imediato, nos próprios autos e com efeito suspensivo.

Pela decisão sumária n.º 224/2022, decidiu-se não conhecer do mérito do recurso com fundamento em falta de definitividade da decisão recorrida, falta de arguição prévia da segunda das questões de inconstitucionalidade suscitadas e, quanto à primeira, por falta de indicação da interpretação normativa cujo controlo de constitucionalidade se peticionava.

Os fundamentos foram os seguintes, para o que ora importa:

“(…) Um primeiro problema que salta à vista no relatório que antecede respeita à definitividade da decisão jurisdicional recorrida, que constitui pressuposto processual de que depende o recurso interposto para o Tribunal Constitucional nos termos do artigo 70.º, n.º 2, 1.ª parte, da LTC.

De prima facie, esta disposição cinge a recorribilidade para o foro constitucional às decisões de que não caiba “recurso ordinário”, impondo que sejam esgotados os mecanismos regulares de revisão antes da interposição de recurso de fiscalização concreta. Colhendo deste preceito um princípio normativo orientador, a Jurisprudência sedimentou-se no sentido de que decisões jurisdicionais desprovidas de eficácia definitiva sobre a resolução da questão controvertida não comportam patamar de recurso para o Tribunal Constitucional (v., sobre o assunto, C. LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, pp. 21-26).

Daqui decorrem, pois, os seguintes dois princípios gerais: (i) quando a decisão seja passível de reversão mediante institutos processuais ordinários de controlo e reavaliação, estes terão de ser esgotados como condição da regularidade da instância de recurso de fiscalização da constitucionalidade, resultando apenas sindicável a decisão sobre a controvérsia que se possa dizer final para a Jurisdição de que se recorre (artigo 70.º, n.º 2 da LTC); (ii) caso tenham sido acionados institutos processuais dirigidos à reversão da decisão dentro da jurisdição comum, esta não será passível de recurso de fiscalização para o Tribunal Constitucional, quer o acionamento tenha cobertura pelas regras de processo, quer não, nesse caso diferindo-se a recorribilidade da decisão para o momento em que a jurisdição reconheça a sua insindicabilidade (artigo 75.º, n.º 2 da LTC).

Ora, na situação sub iudicio, os recorrentes apresentaram reclamação contra o acórdão que não admitiu o recurso extraordinário para uniformização, pedindo a sua reforma, ao mesmo tempo que apresentavam o recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional. A instauração daquele incidente que atacou a validade e sentido decisório do acórdão, em consonância com o exposto, precludiu a sua definitividade, conquanto o Tribunal “a quo” foi convocado a pronunciar-se sobre a sua validade e, bem assim, compelido a reformular o seu juízo.

Significa isto, pois, que a interposição de recurso para o Tribunal Constitucional antes de a reclamação ter sido decidida conforma irregularidade insuprível da instauração da instância para fiscalização concreta, já que não estava ainda obtida a «última palavra» da jurisdição e porque não se podia entender, como tal, a questão como definitivamente decidida para efeitos do disposto no artigo 70.º, n.º 2, 1.ª parte, da LTC. (….)

De sublinhar que a atuação dos recorrentes não se justifica sequer por argumento «de cautela», já que o artigo 75.º, n.º 2 da LTC lhes garantia que, decidida a reclamação, o prazo para interposição de recurso de fiscalização concreta entender-se-ia diferido para esse momento ulterior. Assim, estava garantido aos recorrentes que o procedimento adotado – procurando obter a revisão da decisão mediante reclamação e pedido de reforma do acórdão – não precludiria o recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional, que lhes seria admitido interpor depois de concluído o debate sobre a regularidade do acórdão que rejeitou o recurso. Assim, o comportamento processual observado, para além de irregular, é injustificável pela economia de processo.

Concluímos desde já, em face do exposto, que o recurso não é admissível, vício da instância impeditivo da sua apreciação e passível de conhecimento oficioso na presente sede (cfr. artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 2, da LTC, articulado com o disposto nos artigos 576.º, n.º 1 e 2, 577.º, corpo do texto e 578.º, todos do Código de Processo Civil, ex vi artigo 69.º da LTC).

6. O recurso para o Tribunal Constitucional do Direito português em sede de fiscalização concreta recenseado no artigo 280.º da Constituição da República Portuguesa e nos artigos 69.º-85.º da LTC depende que a questão cuja sindicância se pretende tenha sido colocada no processo a que respeita de modo a ser apreciada na decisão recorrida (cfr. artigos 70.º, n.º 1, alínea b), 2.ª parte, da LTC). Para além disso, terá ainda de ter sido colocada pelo próprio sujeito que recorre para o Tribunal Constitucional, como condição da sua legitimidade processual ativa (cfr. artigo 72.º, n.º 2 da LTC) (v., sobre este assunto, C. LOPES DO REGO, op. cit., pp. 75-106 e 181-182).

O exposto equivale a dizer que conforma condição da regularidade da presente instância recursiva que o recorrente tenha colocado o problema de constitucionalidade que pretende apreciado nesta sede ao Tribunal “a quo”, adotando a forma legalmente tabelada para o efeito, em prazo e em fase do processo oportuna, estabelecendo por essa via a vinculação temática do foro a sobre ela decidir ao abrigo do princípio de obrigatoriedade de pronúncia jurisdicional (cfr. artigos 608.º, n.º 2 e 615.º, n.º 1, alínea d), ambos do CPC).

A obrigatoriedade de dedução prévia da questão jurídico-constitucional está recenseada no artigo 280.º, n.º 1, alínea b), 2.ª parte, da Constituição da República Portuguesa e empresta ao Tribunal Constitucional a natureza de um verdadeiro foro de recurso, de patamar de revisão dos processos de fiscalização concreta empreendidos por órgãos jurisdicionais. Serão estes que, em primeira linha, serão chamados a avaliar a compatibilidade de normas infraconstitucionais para com a Lei Fundamental (leis de valor reforçado ou convenções internacionais), reservando-se aquele Tribunal para uma função de revisão, quer nos casos em que se tenha concluído pela conformidade, quer quando se recuse a aplicabilidade das normas por desrespeito àquelas fontes de Direito de valor superior. Em qualquer uma das situações o objecto do processo no Tribunal Constitucional incide sobre uma revisão da decisão primeiro tomada por um outro foro jurisdicional.

Ora, no que respeita ao pedido de fiscalização do disposto no artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 1-A/2020, de 19.03 (na redação conferida pela Lei n.º 4.º-B/2021 de 01.02 e intepretados “no sentido de impor a suspensão da contagem dos prazos de prescrição por condutas praticadas anteriormente à sua entrada em vigor, acrescentando 5 meses e 10 dias aos prazos máximos de prescrição legalmente estipulados”), os recorrentes reconhecem expressamente que apenas suscitaram essa questão nas alegações de recurso extraordinário para uniformização de Jurisprudência, interposto ao abrigo do artigo 75.º, alínea f) e 101.º, n.º 1, ambos da LOFTC. Esse recurso, como acima se relatou, foi julgado inadmissível por falta de oposição de julgados, não tendo sido objeto de apreciação de mérito.

Nesse pressuposto, concluímos que a questão de constitucionalidade agora colocada não se pode entender previamente suscitada junto da jurisdição comum de forma adequada, já que a irregularidade do meio processual não permitiu ao foro recorrido sobre ela exercer pronúncia.

A questão poderia (deveria) ter sido colocada na alegação do recurso inicial junto do TdC para ser apreciada com as demais (aproveitaria aos recorrentes, mais tarde, o disposto no artigo 75.º, n.º 2 da LTC, caso pretendessem instaurar instância para uniformização de jurisprudência), mas, não tendo sido assim, é incontornável concluir que o ónus de processo não foi satisfeito: inserida na temática de um recurso que não estava ao seu dispor (por não reunir requisitos para o efeito), o meio processual empregue para a arguição prévia pelos recorrentes mostra-se inidóneo a satisfazer o requisito imposto pelo artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da LTC e 280.º, alínea b) da Constituição da República Portuguesa, pelo que, nessa parte, o recurso não é admissível.

7. Finalmente e quanto ao segmento do objeto do recurso que remanesce, é de ver que os recorrentes pedem a fiscalização do artigo 48.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 3/2004 de 15.01 e do artigo 2.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 170/2008 de 26.08, interpretados no sentido de “reduzir ou suprimir a autonomia administrativa das Universidades consagrada no artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa”. Ora, atenta a formulação adotada, não é possível afirmar que os recorrentes tenham identificado o programa normativo que pretenderiam ver fiscalizado, nesta parte do recurso.

Como é entendido de forma uniforme por doutrina e jurisprudência, impõe-se “sempre à parte que pretende suscitar adequadamente uma questão de inconstitucionalidade normativa o ónus de especificar qual é, no seu entendimento, o concreto sentido com que tal norma ou normas foram realmente tomadas no caso concreto pela decisão que se pretende impugnar perante o Tribunal constitucional, delimitando e definindo adequadamente o objeto do recurso” (C. LOPES DO REGO, op. cit., p. 34). Ora, dizer-se que a interpretação normativa que se pretende fiscalizada reduz ou suprime a autonomia administrativa das Universidades, não constitui forma de identificar um conteúdo normativo extraído do preceito legal, antes traduz uma crítica ou se sinaliza um efeito de dada interpretação que, afinal, não se diz qual seja. Dito de outra forma, é impossível perceber do ato praticado pelos recorrentes qual seja em concreto a dimensão normativa cuja fiscalização estaria colocada e que se diz lesar a autonomia das universidades recenseada no artigo 76.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, o que depõe cabalmente pela irregularidade do ato praticado, também neste segundo segmento.

O vício ora sinalizado traduz-se na inobservância do ónus processual imposto aos recorrentes nos termos do artigo 75.º, n.º 1, 3.ª parte, da LTC, que seria eventualmente suprível a convite do Tribunal, sob cominação de deserção (n.ºs 5 e 7 do artigo 75.º da LTC). No entanto, em face das demais irregularidades da instância supra discriminadas (essas, impassíveis de supressão), o convite à indicação da interpretação normativa em falta constituiria nada mais que uma burocracia, artificial e morosa. De facto, porque em qualquer caso estaria impedida a apreciação de mérito do recurso, dispensa-se a prática de outros atos (v., neste sentido, C. LOPES DO REGO, op. cit,, p. 217 e acórdãos do TC n.ºs 99/00, 397/00, 246/06, 33/09 e 116/09, apud op. cit.).”

3. Os recorrentes reclamaram para a Conferência desta decisão, ora nos seguintes termos:

“(…) notificados da decisão sumária n.º 224/2022, vêm da mesma apresentar RECLAMAÇÃO PARA A CONFERÊNCIA, nos termos do n.º 3 do artigo 78.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LPTC), nos termos e com os fundamentos seguintes:

A definitividade da decisão jurisdicional recorrida está estatuída no n.º 4 do artigo 102.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto:

“4 - O recurso considera-se findo se o plenário da secção deliberar que não existe oposição de julgados.”

Portanto, era insuscetível de recurso ordinário a decisão recorrida, tanto mais que a tramitação processual já se encontrava no âmbito de um recurso extraordinário.

E o n.º 2 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro é claro ao admitir o recurso de constitucionalidade aos casos de inexistência de “recursos”.

Não envolvendo na previsão da norma qualquer referência a “reclamações”.

Aliás, o envolvimento deste meio de impugnação serviria para lançar sobre a dinâmica da fiscalização concreta da constitucionalidade um manto de arbítrio que, certamente, o legislador não visou.

A referência da definitividade é, pois, o recurso.

Daí que os princípios gerais enunciados na decisão sumária, para esta questão, carecerem de cobertura legal, produzindo, no caso concreto, a obstrução dos recorrentes acederem à justiça constitucional.

Efetivamente, os recorrentes interpuseram o requerimento de recurso transcrito na decisão sumária dentro prazo legalmente previsto.

E reclamaram do Acórdão que julgou a inexistência de oposição de julgados com fundamento em matérias que nada se relacionam com as questões de constitucionalidade apresentadas, tais como emolumentos, prescrições e composição do coletivo de juízes conselheiros.

Esta reclamação veio a ser indeferida pelo Acórdão 32/2021, de 21 de dezembro e que transitou em julgado sem reclamação ou ulterior recurso.

Portanto, aquando da subida, autuação e distribuição do Processo 217/22 na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, que ocorreu em 22 de fevereiro de 2022, já nem sequer se encontrava por decidir a reclamação, pelo que subsistia apenas o recurso de constitucionalidade.

Daí que se possa concluir que, em termos substantivos e adjetivos, “a última palavra” há muito havia sido proferida pelo Tribunal de Contas.

E não existiam, aquando da prolação da decisão sumária, quaisquer pendências ou precedências ativas que pudessem pôr em causa a definitividade da jurisdição do Tribunal recorrido; ou dúvidas sobre a delimitação e âmbito do recurso para a fiscalização concreta da constitucionalidade.

Afigura-se, pois, que a decisão sumária em impugnação contém uma violação do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2 da LPTC, com uma interpretação que não deixa de ser, ela própria, violadora do acesso à justiça mediante um processo equitativo (comandos contidos nos n.ºs 1 e 4 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa).

Quanto aos momentos em que as questões de constitucionalidade foram suscitadas no processo, não restam dúvidas sobre a sua adequação à lei.

A fiscalização do artigo 48.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 3/2004 de 15 de janeiro e do artigo 2.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 170/2008 de 26 de Agosto, interpretados no sentido de "reduzir ou suprimir a autonomia administrativa das Universidades consagrada no artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa” foi suscitada logo na contestação, apresentada em 2019, e reiterada em todas as instâncias.

O pedido de fiscalização concreta da constitucionalidade do disposto no artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, quando a norma foi interpretada no sentido de suspender os prazos de prescrição por factos ocorridos antes da sua entrada em vigor, não poderia ter sido suscitada antes das alegações do recurso extraordinário, por duas ordens razões.

Por um lado, aquando da apresentação da contestação (janeiro de 2019) e do recurso ordinário (outubro de 2019) a legislação cuja fiscalização concreta de constitucionalidade se requereu ainda não estava em vigor.

Por outro, os recorrentes apenas foram visados com a interpretação violadora da constituição com a notificação do Acórdão do recurso ordinário, em setembro de 2021.

Não se compreende, pois, a afirmação “A questão poderia (deveria) ter sido colocada na alegação do recurso inicial junto do TdC para ser apreciada com as demais…” (sublinhado nosso).

Não podendo ser imputada aos recorrentes a omissão de pronúncia do Tribunal a quo sobre tais questões que, oportunamente, foram apresentadas.

No mais, sublinha-se que o entendimento adotado pela decisão sumária viola o disposto na alínea b) do artigo 280.º e n.ºs 1 e 4 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa da Constituição da República.

Quanto aos comentários sobre o pedido de fiscalização da constitucionalidade da decisão recorrida, no modo como interpreta o artigo 48.º, n.º 1, alínea da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro e do artigo 2.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 170/2008 de 26 de Agosto, registam-se as dúvidas sobre a identificação do programa normativo.

A densificação de tal “programa normativo” encontra-se nas páginas 75.º a 78.º e na conclusão t) do recurso ordinário.

E com menor densificação foi suscitada também no recurso extraordinário.

No requerimento de interposição de recurso a questão foi identificada, conforme previsão do artigo 75.º-A da LPTC, mas com a expectativa de poder produzir alegações sobre a matéria perante o Tribunal Constitucional (cf. artigo 79.º da LOTC).

Como se admite na decisão sumária, a impressão negativa do julgador sobre o “programa normativo” inserido no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade até poderia ser suprida mediante convite do Tribunal.

O que se afigura mais compatível com o Princípio da Cooperação, previsto no artigo 7.º do CPC, aplicável ex vi artigo 69.º da LPTC.

Nestes termos e nos demais de direito que Vossas Excelências suprirão, requer-se, respeitosamente, o deferimento da presente reclamação, permitindo-se o conhecimento do recurso e o prosseguimento dos autos com a consequente apresentação de alegações pelos recorrentes.”

4. O Ministério Público apresentou pronúncia pelo indeferimento da reclamação com o seguinte conteúdo:

“1.º

Pela douta Decisão Sumária n.º 224/2022, não se conheceu do objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional pelos demandados A., B., C. e D., ao abrigo do artigo 70.º, n. º 1, alínea b), da Lei de Organização Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do acórdão do Tribunal de Contas, de 24 de novembro de 2021, que não admitiu recurso extraordinário de uniformização de jurisprudência.

2.º

Os três fundamentos, autónomos, que levaram ao não conhecimento – que se acompanha - do objeto do recurso são, em síntese, os seguintes: i) não definitividade do acórdão recorrido (cfr. artigo 70.º, n.º 2, 1.ª parte da LTC); ii) não cumprimento adequado do ónus de suscitação prévia, tal como exige o artigo 72.º, n.º 2, da LTC; iii) ausência de normatividade de questão colocada perante o Tribunal Constitucional (cfr. artigo 75.º- A, n.º 1, 3.ª parte da LTC).

3.º

Na reclamação agora apresentada os demandados, ora reclamantes, alegam, além do mais e quanto a esse último fundamento, que “a impressão negativa do julgador sobre o «programa normativo» inserido no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade até poderia ser suprida mediante convite do Tribunal”.

4.º

Ora, no caso dos autos, não se justificava ser proferido o despacho-convite a que alude o artigo 75.º-A, n.ºs 5 e 6 da LTC, porque o não conhecimento do mérito do recurso estaria, sempre, impedido em face do não cumprimento daqueles outros dois requisitos de admissibilidade.

5.º

Aliás, na Decisão Sumária, encontra-se já a resposta relativamente a essa alegação, conforme a seguir se transcreve:

‘’(…) O vício ora sinalizado traduz-se na inobservância do ónus processual imposto aos recorrentes nos termos do artigo 75.º [A], n.º 1, 3.ª parte, da LTC, que seria eventualmente suprível a convite do Tribunal, sob cominação de deserção (n.ºs 5 e 7 do artigo 75.º da LTC). No entanto, em face das demais irregularidades da instância supra discriminadas (essas, impassíveis de supressão), o convite à indicação da interpretação normativa em falta constituiria nada mais que uma burocracia, artificial e morosa. De facto, porque em qualquer caso estaria impedida a apreciação de mérito do recurso, dispensa-se a prática de outros atos (v., neste sentido, C. LOPES DO REGO, op. cit,, p. 217 e acórdãos do TC n.ºs 99/00, 397/00, 246/06, 33/09 e 116/09, apud op. cit.).”

6.º

Por outro lado, e em relação às outras duas «irregularidades» em que se funda a douta decisão de não tomar conhecimento do recurso (a não definitividade da decisão recorrida e a obrigatoriedade de dedução prévia da questão jurídico-constitucional), os reclamantes não lograram, a nosso ver, qualquer argumento apto a colocar em causa a Decisão Sumária sob reclamação.

7.º

Termos em que, sufragando-se a apreciação constante da douta decisão e não merecendo a mesma nenhum reparo, se entende ser de indeferir a reclamação.”

Cumpre apreciar e decidir.

*

II. Fundamentação

5. No que tange o problema da definitividade da decisão recorrida – que preclude a apreciação do objeto do recurso in toto – é de fazer ver que é consensual que, quando confrontados com o acórdão n.º 27/2021 de 24 de novembro de 2021 que não admitiu o recurso para uniformização de jurisprudência, os reclamantes praticaram dois atos concomitantes como forma de reação contra o aresto: por um lado, interpuseram o presente recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional, com o objeto acima relatado; por outro e ao mesmo passo, reclamaram pela nulidade do acórdão, insurgindo-se contra a intervenção de um dos conselheiros que o votou (arguindo violação do artigo 102.º, n.º 4 da Lei n.º 98/97 de 26.08) e arguindo omissão de pronúncia (quanto à prescrição arguida), ex vi artigo 614.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil (CPC) e falta de fundamentação de facto e de direito, ex vi artigo 615.º, n.º 1, alínea b), do CPC. Mais requereram a competente reforma, para supressão de nulidades.

Assim, um elemento a reter é que a atividade processual dos recorrentes não se cingiu a questões anódinas para a presente instância de recurso, fossem matérias emolumentares, ao contrário do que sugerem os reclamantes. O meio processual adotado dirigiu-se a obter a invalidação do acórdão e a sua expurgação da ordem jurídica, compreendendo a possibilidade de, no âmbito da inerente reforma pelo Tribunal “a quo”, por um lado serem alterados os fundamentos da decisão e, por outro, obter-se a inversão do respetivo sentido decisório, fosse por via da apreciação de uma questão, pretensamente, antes não decidida que para isso fosse apta, fosse por força de uma diferente sensibilidade jurídica quanto às questões judicandas, decorrente da intervenção de um painel de juízes diferente do que inicialmente interveio na produção do aresto.

Nesse pressuposto e por necessária deriva, com a interposição deste recurso ficou precludida a definitividade do acórdão recorrido para efeitos do disposto no artigo 70.º, n.º 2, 1.ª parte, da LTC, já que a jurisdição comum foi chamada a rever o entendimento firmado por via da atividade processual dos reclamantes.

Contra esta conclusão não milita o facto de o meio processual acionado ter sido reclamação de nulidade e não recurso, como defendem os reclamantes, já que, como é consensual entre jurisprudência constitucional e doutrina, ambos atingem a decisão de forma idêntica para os efeitos colocados: em qualquer uma das situações a decisão não se pode entender consolidada de forma definitiva e irreversível no âmbito da jurisdição comum, por isso estando em falta pressuposto processual de que depende a instância de recurso de fiscalização:

“invocada a nulidade da decisão judicial recorrida, resta concluir que no momento da interposição do recurso de constitucionalidade aquela não se mostrava consolidada na ordem jurídica, de modo a poder constituir o objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional. Não há, assim, motivos para alterar a Decisão Sumária reclamada, cujo sentido e fundamentação se mostra, aliás, consentâneo com a jurisprudência constante deste Tribunal quanto à tempestividade dos recursos em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade.” (acórdão do TC n.º 620/2014)

“se as partes tiverem utilizado algum daqueles meios impugnatórios «normais» ou ordinários (reclamação para o Presidente do Tribunal superior, reclamação para a conferência, suscitação de algum incidente pós-decisório) é manifesto que não podem, na pendência do procedimento que a ele se seguiu, impugnar perante o Tribunal Constitucional a decisão jurisdicional anteriormente proferida, já que esta deixou de constituir a decisão definitiva, a última palavra da ordem jurisdicional respetiva sobre o litígio – cabendo-lhe aguardar que a reclamação ou arguição sejam dirimidas, e só então podendo tempestivamente interpor recurso de fiscalização concreta (…)

Não é, pois, admissível a interposição simultânea de recurso de constitucionalidade «à cautela» e a dedução de reclamação ou arguição no âmbito da ordem jurisdicional em causa – sendo naturalmente oponível à parte que «antecipa» o momento do recurso para o Tribunal Constitucional a objeção decorrente de estar, afinal, a impugnar, em fiscalização concreta, uma decisão judicial que, nesse momento, ainda carecia de definitividade” (C. LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, p. 115)

É certo que a reclamação veio a ser mais tarde rejeitada, mas, para o que aqui importa, também essoutra questão está desprovida de relevância: é jurisprudência largamente dominante neste Tribunal Constitucional que a definitividade da decisão recorrida deve ser aferida aquando da interposição do recurso de fiscalização, já não tendo por base incidências posteriores cujo resultado sempre seria imprevisível à data em que o recurso foi interposto. A ser de outra forma, introduzir-se-iam variáveis sobre uniformidade de tratamento entre sujeitos processuais e sobre consistência da regularidade da instância impassíveis de controlo.

Para além da jurisprudência mencionada na decisão sumária, integralmente neste sentido, pode-se ainda citar o que se deixou impresso no acórdão n.º 735/2014 deste Tribunal:

“A existência dos pressupostos de admissibilidade do recurso deve ser aferida à data da respetiva interposição, não sendo admissível, nem justo, que os requerimentos de interposição de recurso sejam distinguidos em função de uma álea quanto ao tempo de resolução das pretensões deduzidas pelos recorrentes. Dito de outro modo, não seria justo nem minimamente fundado se, existindo, por hipótese, dois recorrentes, que, simultaneamente à apresentação dos respetivos requerimentos de interposição de recurso de constitucionalidade, tivessem apresentado dois incidentes pós-decisórios junto do tribunal a quo, os mesmos vissem os seus requerimentos de interposição de recurso ser alvo de tratamento diferenciado pelo Tribunal, em função da maior ou menor dilação na prolação da decisão dos incidentes pós-decisórios apresentados por cada um deles, em idênticas circunstâncias.

Pelo exposto, conclui-se que o Tribunal Constitucional deve apreciar os pressupostos de admissibilidade dos recursos, com referência à data da respetiva interposição – excetuados os casos em que ocorrência processual superveniente torne a apreciação inútil – e não fazer depender tal admissibilidade de circunstâncias processuais alheias aos recorrentes, como o momento em que o despacho de admissão do recurso é proferido pelo tribunal a quo ou o momento em que o processo é efetivamente enviado para o Tribunal Constitucional, tudo, de resto, em obediência a um princípio de igualdade de tratamento.

Assim, é indiferente, para efeito da admissibilidade do recurso, se um determinado incidente pós-decisório é considerado ou não procedente pelo tribunal a quo, após tal interposição.”

Em face do que vai dito, resta concluir que a decisão reclamada não merece censura, sinalizando-se vício da instância que, só por isso, impõe a rejeição do recurso na sua globalidade.

6. Já no que reporta à falta de arguição prévia da conformidade constitucional do disposto no artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 1-A/2020, de 19.03 (intepretado “no sentido de impor a suspensão da contagem dos prazos de prescrição por condutas praticadas anteriormente à sua entrada em vigor, acrescentando 5 meses e 10 dias aos prazos máximos de prescrição legalmente estipulados”), os reclamantes não discutem que não a suscitaram de forma apta a ser apreciada pelo Tribunal “a quo”, pelo que igualmente não existe dúvida de que não está reunido esse requisito de admissibilidade do recurso, expressamente patenteado no artigo 280.º, alínea b), parte final, da Constituição da República Portuguesa e, bem assim, nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2, ambos da LTC.

Na reclamação que antecede, porém, os recorrentes ensaiam uma justificação para a sua omissão, pretendendo agora que “foram visados com a interpretação violadora da constituição com a notificação do Acórdão do recurso ordinário, em setembro de 2021.”. Parece que estamos perante uma alegação sobre a surpresa que para eles importou o entendimento que dizem inconstitucional, sugerindo que não poderiam prever que fosse adotado no acórdão recorrido e justificando assim a falta de pedido prévio de fiscalização junto do Tribunal “a quo”.

Ora, sobre a necessidade de observância do ónus a que reportam os artigos 70.º, n.º 1, alínea b), 72.º, n.º 2 e 75.º-A, n.º 2, última parte, todos da LTC, de facto a jurisprudência constitucional e a doutrina, em exercício de concordância prática com o direito a tutela jurisdiciona efetiva (artigo 20.º, n.º 1 da Constituição da República), têm vindo a oferecer alguma maleabilidade à Lei de processo, admitindo que a revisão da constitucionalidade seja admissível sem pedido prévio de fiscalização concreta em três situações: (i) quando a norma (ou interpretação normativa) surja como fundamento de uma decisão sem que o recorrente tivesse disposto de momento processual adequado a apontar-lhe a ferida de inconstitucionalidade; (ii) quando se trate de fundamento que tenha surgido inesperadamente na decisão, impassível de ter sido conjeturado antes; e (iii) quando o sujeito processual afetado não tenha disposto de instrumento de processo para o efeito, por lacuna do cânone legal de tramitação ou por força de verdadeira ausência da instância (v., sobre este assunto, C. LOPES DO REGO, op. cit., pp. 78-90 e JORGE MIRANDA, op. cit., pp. 254-255).

No entanto, estando em causa, por um lado, um prazo de prescrição no âmbito de um procedimento junto do Tribunal de Contas de natureza sancionatória e reintegratória e, por outro, uma norma estabelecendo a suspensão da sua contagem em resposta a uma situação conjuntural e extraordinária (a Lei n.º 1-A/2020, de 19.03, aprovada por resposta à pandemia COVID19), é evidente que se impunha aos ora reclamantes que antecipassem a questão de constitucionalidade que agora pretendem ver apreciada. De facto, entender o prazo de prescrição por infrações cometidas antes da entrada em vigor do diploma como suspenso é um efeito estatutivo indissociável da letra do artigo 7.º, n.ºs 3 e 4 da Lei n.º 1-A/2020, de 19.03 e que não resulta de qualquer processo interpretativo complexo que pudesse surpreender fosse quem fosse.

Senão, tome-se em conta a redação dos dispositivos aludidos:

“Artigo 7.º (…)

3. A situação excecional constitui igualmente causa de suspensão dos prazos de prescrição e de caducidade relativos a todos os tipos de processos e procedimentos.

4. O disposto no número anterior prevalece sobre quaisquer regimes que estabeleçam prazos máximos imperativos de prescrição ou caducidade, sendo os mesmos alargados pelo período de tempo em que vigorar a situação excecional.”

De notar que o n.º 4 do artigo 7.º do diploma deixa expresso que o efeito suspensivo se aplica a prazos de prescrição em curso, já que se refere ao seu alargamento pelo período por que durasse a situação excecional que o fundamentava. Dito de outra forma, esse efeito de alargamento que decorre da letra do aartigo 7.º, n.º 4, do diploma citado, pressupõe, claro, que o prazo prescricional estivesse em curso antes da entrada em vigor da norma e, sendo assim, não poderia haver dúvidas de que o diploma imporia a dilação de prazos prescricionais relativos a infrações consumadas antes da vigência na ordem jurídica do diploma, não sendo expectável, nem sequer conjeturável, outra leitura dos preceitos em referência. Nesse pressuposto, porque se está perante o efeito mais direto e a interpretação mais evidente da norma-objeto do pedido de fiscalização, de modo nenhum se pode entender por justificada a omissão ou o espaço de exceção a que os reclamantes apelam.

Senão, confronte-se o expendido (sobre as circunstâncias colocadas aos recorrentes) com o padrão de exigibilidade que se vem sedimentando na doutrina e jurisprudência quanto a poder de antecipação do sujeito processual no pedido de fiscalização concreta da constitucionalidade ao órgão jurisdicional e concluir-se-á, sem margem para dúvidas, que o caso sub iudicio não comporta a derrogação do ónus que vinculava o ora recorrente, ex vi artigo 281.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa e artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 72.º, n.º 2, ambos da LTC.

Nas palavras de JORGE MIRANDA (op. cit., pp. 253-254):

“O Tribunal Constitucional tem, assim, reiterado recair sobre as partes o ónus de analisarem as diversas possibilidades interpretativas susceptíveis de vir a ser seguidas e utilizadas na decisão e de adoptarem as necessárias precauções de modo a ponderar salvaguardar a defesa dos seus direitos. As partes devem ter em conta os vários conteúdos plausíveis e aplicáveis ao caso e prever que o Tribunal poderá aplicar o menos favorável para a sua posição para virem suscitar a inconstitucionalidade desse conteúdo antes de o juiz proferir a decisão final. E têm ainda de atender à jurisprudência anteriormente produzida.”

Com C. LOPES DO REGO (op. cit., p. 81):

“De salientar que a jurisprudência constitucional vem fazendo uma interpretação assaz exigente desta excepção ao princípio de que a suscitação da questão de inconstitucionalidade deve preceder a prolação da decisão recorrida, só a admitindo nos casos – absolutamente ‘excepcionais’ ou ‘anómalos’ – em que o recorrente é efectivamente confrontado com uma concreta aplicação ou interpretação de todo imprevisível e inesperada (…) objectivamente surpreendente. Não preenchem (…) obviamente tal situação os casos em que a norma ou interpretação normativa questionada pelo recorrente já foi anteriormente aplicada, em precedentes decisões (cfr., v. g., acórdão n.º 192/00) ou, v. g., acolhida em parecer exarado nos autos pelo representante do Ministério Público (…) devidamente notificado ao recorrente, que deixou de suscitar a questão de inconstitucionalidade”

Em face do exposto, não se pode entender operante a cláusula de exceção que dispensaria o recorrente da invocação prévia das questões de inconstitucionalidade inseridas no objeto do recurso, razão por que se observa vício de instância que impede a apreciação do objeto do recurso, ex vi artigos 70.º, n.º 1, alínea b), 2.ª parte, 72.º, n.º 2 e artigo 79.º-C, ambos da LTC.

7. Por fim e quanto à última questão colocada na reclamação, não é controversa a inexistência no requerimento de interposição de uma formulação minimamente adequada da interpretação normativa (extraída dos artigos 48.º, n.º 1, alínea a) da Lei n.º 3/2004 de 15.01 e do artigo 2.º, n.º 1, alínea b) do Decreto-Lei n.º 170/2008 de 26.08) que se pretendesse sujeitar a fiscalização concreta e que os recorrentes não deram cumprimento ao ónus imposto pelo artigo 75.º, n.º 1, 3.ª parte, da LTC, bastando-se em reclamar pela possibilidade de suprimirem o vício em correspondência a convite ao aperfeiçoamento que lhes venha a ser dirigido para o efeito.

No entanto e como resulta do que ficou visto, esta não é a única irregularidade da instância de recurso, nem sequer a mais importante, pelo que, na impossibilidade de apreciar o objeto do recurso pelos motivos antes expostos em qualquer caso, não existe utilidade em oferecer aplicabilidade ao disposto no artigo 75.º-A, n.º 5 da LTC, tal como se fez ver na decisão reclamada.

*

III. Decisão

Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se confirmar a decisão reclamada, mantendo a decisão de não-admissão do recurso de constitucionalidade interposto por A., B., C. e D..

*

Custas pelos reclamantes, que, ponderados os critérios aplicáveis, se fixam em 20 UC (artigo 84.º, n.º 4 da LTC e artigos 7.º e 9.º do Decreto-Lei n.º 303/98 de 07.10).

Lisboa, 27 de abril de 2022 - António José da Ascensão Ramos - Mariana Canotilho - Pedro Machete