173/2022 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 259/2022

Processo n.º 173/2022

Plenário

Aos cinco dias do mês de abril de dois mil e vinte e dois, achando-se presentes o Conselheiro Presidente João Caupers e os Conselheiros Lino Rodrigues Ribeiro, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Afonso Patrão, José João Abrantes, Mariana Canotilho, Maria Benedita Urbano, António Ascensão Ramos, José Eduardo Figueiredo Dias, Pedro Machete, Maria da Assunção Raimundo e Joana Fernandes Costa, foram trazidos à conferência os presentes autos.

Após debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro Presidente ditado o seguinte:

I. Relatório

1. A., no ato de apresentação da sua declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos, apresentada na sequência do início de funções de Vereador da Câmara Municipal de …, veio, ao abrigo do disposto no n.º 9 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, opor-se ao acesso integral aos elementos da referida declaração, requerendo que todos os elementos constantes da mesma «sejam mantidos em condição de reserva, sem possibilidade de consulta e acesso público».

Para sustentar a sua pretensão invoca, no essencial, que «a maior parte do património por si declarado foi obtido por herança e rendimentos do cônjuge, B., médica de profissão» e que, em virtude do acesso público à declaração em causa, esta última «vê a sua recatada vida exposta na praça pública, arrastada para uma situação, relativamente à qual não tem responsabilidade direta».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

2. A Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, instituiu um novo regime unificado de exercício de funções pelos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos (artigo 1.º), tendo revogado os regimes anteriores (artigo 24.º), constantes, respetivamente, da Lei n.º 4/83, de 2 de abril (controlo público da riqueza), e da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto (incompatibilidades e impedimentos).

No que respeita aos deveres declarativos a que os titulares de cargos políticos et al. se encontram adstritos, foram várias e relevantes as novidades introduzidas pela Lei n.º 52/2019, delas se destacando a reunião das anteriores declarações de património, rendimentos e cargos sociais (Lei n.º 4/83) e de inexistência de incompatibilidades ou impedimentos (Lei n.º 64/93) numa declaração única de rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos (artigo 13.º). Esta declaração única já não deverá ser apresentada no Tribunal Constitucional ou na Procuradoria-Geral da República, conforme os casos, mas sim, e por via eletrónica, junto da Entidade para a Transparência (artigo 13.º, n.º 1, em conjugação com o disposto no artigo 20.º e na Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro). A esta entidade cabe, inter alia, a análise e fiscalização das declarações (artigo 20.º).

A Lei Orgânica n.º 4/2019, além de ter criado a Entidade para a Transparência, procedeu ainda à nona alteração à Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC). Visou-se adaptar este diploma ao regime instituído pela Lei n.º 52/2019 e, sobretudo, às novas competências da Entidade para a Transparência. Em conformidade, a LTC deixou de conter qualquer referência ao processo de oposição à divulgação do conteúdo das declarações de património, rendimentos e cargos sociais, que anteriormente corria os seus termos no Tribunal Constitucional e era regulado no artigo 107.º da LTC. Nos termos do artigo 17.º, n.ºs 8 e 9, da Lei n.º 52/2019, tais pedidos são apreciados pela «entidade responsável pela análise e fiscalização das declarações apresentadas» – a Entidade para a Transparência (artigo 20.º e Lei Orgânica n.º 4/2019).

Todavia, enquanto a Entidade para a Transparência não tiver sido instalada e não estiver em funcionamento a plataforma eletrónica para a entrega da declaração única, esta deverá ser entregue, em papel, no Tribunal Constitucional (artigo 25.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2019, bem como artigo 5.º, n.ºs 1 e 2, da Lei Orgânica n.º 4/2019). Não tendo ainda sido instalada a Entidade, a declaração única a que respeita o requerimento em apreço foi, em conformidade com a normação descrita, entregue no Tribunal Constitucional.

3. O n.º 1 do artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 determina que, até à instalação da Entidade para a Transparência, as declarações únicas são «escrutinadas nos termos do regime anterior».

Contudo, conforme se decidiu no Acórdão n.º 419/2020, a aplicação do regime anterior apenas se justifica relativamente aos elementos institucionais – em que se preveja a intervenção da Entidade para a Transparência – e procedimentais – associados à plataforma informática – do regime contido na Lei n.º 52/2019. É o caso do procedimento de oposição à divulgação do conteúdo da declaração, que, havendo de correr integralmente os seus termos no Tribunal Constitucional, deverá continuar, no período transitório, a ser regulado pelo artigo 107.º da LTC, na redação da Lei Orgânica n.º 1/2018. Não deixando de se aplicar, em tudo o que extravase do plano estritamente institucional, o disposto nos n.ºs 8 e 9 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019.

Assim, continua a atribuir-se ao declarante a faculdade de se opor à divulgação do conteúdo da declaração. Neste sentido, o n.º 8 do mencionado preceito legal estabelece que, «[c]om fundamento em motivo atendível, designadamente interesses de terceiros ou salvaguarda da reserva da vida privada, o titular do cargo pode opor-se ao acesso parcelar ou integral aos elementos constantes da declaração de rendimento e património, competindo à entidade responsável pela análise e fiscalização das declarações apresentadas apreciar a existência ou não do aludido motivo, bem como da possibilidade e dos termos do referido acesso». E o n.º 9 do mesmo preceito legal limita-se a esclarecer que «cabe ao declarante, no ato de apresentação da sua declaração inicial ou posteriormente, a iniciativa de invocar objeção nos termos e para os efeitos do número anterior», o que ocorreu in casu, como acima se referiu.

Relativamente à norma ínsita no artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 4/83, de conteúdo praticamente idêntico à que atualmente consta do n.º 8 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019, o Tribunal tem vindo, reiteradamente (cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 177/2015, 98/2017, 41/2019 e 343/2019), a reafirmar a jurisprudência estabelecida, entre outros, no Acórdão n.º 22/2006: «a existência de motivo relevante para a não divulgação da declaração de rendimentos, património e cargos sociais tem que ser fundamentada em factos concretos e circunstâncias especiais atinentes ao próprio caso».

Com efeito, como se diz no Acórdão n.º 41/2019, «o conflito entre, por um lado, o direito à reserva da vida privada, quer do declarante, quer de terceiros, designadamente familiares, que a obrigação de apresentação de declaração de património, rendimentos e cargos socias acarreta, e, por outro lado, as finalidades de transparência subjacentes à Lei n.º 4/83 já foi, em abstrato, objeto de ponderação ao nível legislativo, estando na base das soluções consagradas nesse diploma. Esta ponderação em abstrato tem vindo reiteradamente a ser considerada conforme à Constituição (cfr., por todos, o Acórdão n.º 470/96). Por esta razão, qualquer pedido de oposição à divulgação do conteúdo de declaração de património, rendimentos e cargos sociais só pode ser atendido se tiver como fundamento circunstâncias que de algum modo permitam distinguir a situação do Requerente da generalidade dos indivíduos abrangidos pelos deveres constantes da Lei n.º 4/83».

Conforme também já se decidiu no Acórdão n.º 419/2020, esta jurisprudência é inteiramente transponível para a norma atualmente consagrada no n.º 8 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019, sendo certo que as exigências relativas aos dados que devem constar das declarações, na parte respeitante ao património e rendimentos, se mantêm praticamente inalteradas.

Em suma: a apresentação de declaração de património e rendimentos constitui, em todos os casos, uma restrição ao direito à reserva da vida privada dos declarantes. Não se mostrando tal restrição em abstrato intolerável, face às finalidades de transparência na prossecução dos negócios públicos que subjazem à Lei n.º 52/2019, o declarante que se oponha à divulgação do conteúdo da declaração apresentada não pode limitar-se a alegar motivos que também valem para a generalidade dos declarantes. Se tais motivos procedessem, haveriam então de valer para todos ou para a generalidade dos declarantes e não apenas para alguns.

4. Em todo o caso, conforme já se referiu acima, o n.º 1 do artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019 determina que, até à instalação da Entidade para a Transparência, as declarações únicas são «escrutinadas nos termos do regime anterior», sendo que a aplicação desse regime anterior apenas se justifica relativamente aos elementos institucionais – em que se preveja a intervenção da Entidade para a Transparência – e procedimentais – associados à plataforma informática – do regime contido na Lei n.º 52/2019.

Importa, portanto, salientar que os n.ºs 2 e 3 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019 são imediatamente aplicáveis no atual período transitório. Desde logo, as normas em questão respeitam ao conteúdo divulgável da declaração, independentemente da entidade responsável para a aplicar ou do procedimento a seguir. Por outro lado, não pode deixar de se ter em conta que a divulgação ao público do conteúdo das declarações únicas constitui uma restrição do direito à reserva da vida privada dos declarantes. Tal restrição tem vindo a ser considerada justificada pelo Tribunal Constitucional no que se refere às declarações de património, rendimentos e cargos sociais, face às finalidades de transparência subjacentes à Lei n.º 4/83 (cfr., por todos, o Acórdão n.º 470/96). Enquanto restrições de um direito fundamental, porém, importa que tenham o menor alcance possível, face às finalidades que se almeja alcançar.

Ora, a Lei n.º 52/2019 veio consagrar um regime de acesso às declarações neste ponto menos restritivo do direito à reserva da vida privada que o anterior. Vários elementos sensíveis, referidos explícita ou implicitamente nos n.ºs 2 e 3 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019, antes divulgáveis, deixaram de ser disponibilizados ao público, dispensando-se uma manifestação de vontade nesse sentido por parte do declarante. Por conseguinte, também no plano material se impõe a aplicação do regime mais recente, menos restritivo do direito fundamental à reserva da vida privada.

É a esta luz que deve ser entendida e decidida, pois, a pretensão do Requerente.

5. No caso vertente, e como acima se referiu, o Requerente veio, ao abrigo do disposto no n.º 9 do artigo 17.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, opor-se ao acesso integral aos elementos da referida declaração invocando que a maior parte do património por si declarado foi obtido por herança e rendimentos do cônjuge, B., médica de profissão» e que, em virtude do acesso público à declaração em causa, esta última «vê a sua recatada vida exposta na praça pública, arrastada para uma situação, relativamente à qual não tem responsabilidade direta».

Sucede que, como se disse no Acórdão n.º 177/2015 e em muitos outros (cfr., designadamente, os Acórdãos n.ºs 98/2017 e 41/2019), «[o] estado de casado, com comunhão de bens, com um sujeito não obrigado à declaração é um dado comum e generalizado – acessível, aliás, através do registo civil –, não podendo, só por si, justificar a não divulgação do conteúdo da declaração do titular do cargo que a ela obriga, em prejuízo do interesse público a que a publicitação se finaliza».

Contudo, no mesmo Acórdão n.º 177/2015, também se sustentou que, em face do então aplicável Decreto Regulamentar n.º 1/2000, de 9 de março, que regulamentou a Lei n.º 4/83, de 2 de abril, «não sendo imposta por qualquer uma das normas relativas à descrição e identificação dos elementos a levar às declarações de rendimentos, património e cargos sociais dos titulares de cargos políticos e equiparados constantes do referido Decreto Regulamentar, nem constituindo um elemento necessário à caracterização da situação patrimonial do declarante em qualquer uma das rúbricas ali contempladas, a indicação do nome completo do respetivo cônjuge deverá considerar-se excluída do conjunto dos elementos de menção obrigatória».

Consequentemente, o mesmo aresto termina concluindo que a improcedência do pedido «não obsta a que requerente, querendo, substitua a declaração de rendimentos, património e cargos sociais já apresentada por uma outra, em que venha omitida a identidade do cônjuge».

Se poderia ser duvidoso que a doutrina assim expendida no Acórdão n.º 177/2015, em jeito de obiter dictum, seja hoje aplicável em face do artigo 13.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, e que, concretamente, pudesse dispensar-se a identificação dos cotitulares relativamente a rendimentos ou bens patrimoniais em regime de cotitularidade – ao abrigo do regime de bens de casamento ou a outro título –, as razões materiais que lhe subjazem ganham já pleno sentido e atualidade em face da informação a disponibilizar para acesso público, nos termos do n.º 3 do artigo 17.º da mesma lei, que não coincide, exatamente, com o conteúdo da declaração única obrigatório.

Atente-se, portanto, no teor daquele n.º 3 do artigo 17.º, cuja redação se transcreve:

«3 - No que respeita a dados sobre rendimentos e património, a consulta da declaração garante [itálicos nossos]:

a) Relativamente aos rendimentos brutos para efeitos de liquidação do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares, apenas é disponibilizado para consulta o montante total de cada uma das categorias de rendimentos próprios do declarante e o montante da sua quota-parte nos rendimentos conjuntos com terceiros, sendo que em relação aos rendimentos do trabalho dependente também é divulgado o nome da entidade pagadora;

b) Relativamente ao património imobiliário, é disponibilizado para consulta a identificação de cada imóvel, pela sua matriz, localização e valor patrimonial;

c) Relativamente a quotas, ações, participações ou outras partes sociais do capital de sociedades civis ou comerciais, apenas é disponibilizado para consulta o seu quantitativo e o nome da sociedade respetiva;

d) Relativamente a direitos sobre barcos, aeronaves ou veículos automóveis, é disponibilizado para consulta a identificação da marca, ano de matrícula do modelo e cilindrada de cada um desses bens móveis;

e) Relativamente a carteiras de títulos, contas bancárias a prazo e aplicações financeiras equivalentes, bem como a contas bancárias à ordem e direitos de crédito de valor superior a 50 salários mínimos, apenas é disponibilizado para consulta o valor total de cada um desses ativos;

f) Relativamente ao passivo, apenas é disponibilizado para consulta a identificação do credor e a quota-parte do montante do débito da responsabilidade do declarante».

Como imediatamente salta à vista da mera leitura da disposição legal transcrita, em lado nenhum se exige a divulgação da identidade de cotitulares – seja de posição jurídicas ativas, seja de posições jurídicas passivas – e, ao longo das diferentes alíneas, perpassa um manifesto propósito de equilíbrio entre a divulgação de informação e a adequação dessa divulgação, dispensando-se informação completamente desagregada ou pormenorizada, que poderia exceder os limites que não podem deixar de erguer-se à restrição da reserva da vida privada à luz do princípio da proporcionalidade entronado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

Serve este excurso para afirmar, simplesmente, que mesmo em face da lei, e independentemente da eventual procedência de qualquer pretensão de oposição à divulgação que terá de ser sempre especialmente fundamentada, a divulgação pública do conteúdo da declaração apresentada deve conter-se nos estritos limites literais do artigo 17.º, n.º 3, da Lei n.º 52/2019 e não incluir a menção à identidade dos cotitulares de rendimentos, bens ou outras posições jurídicas (ativas ou passivas).

É manifesto, todavia, que o Requerente não alega razões especiais, não atinentes ou comuns à generalidade das situações de cotitularidade de bens, direitos ou obrigações, onde possa estribar-se uma restrição do acesso público para além dos limites já legalmente traçados.

E, assim sendo, não pode deixar de entender-se que a pretensão deduzida in casu pelo Requerente não encontra fundamento legal, mas, em contrapartida, já se encontra acautelada, pelo menos nalguma medida, pela própria disciplina legal vigente.

Deve, assim, improceder a pretensão do Requerente.

III. Decisão

6. Pelo exposto, o Tribunal decide indeferir o pedido de oposição ao acesso aos elementos da declaração única apresentada pelo Requerente.

Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo de Almeida Ribeiro - António Ascensão Ramos – Afonso Patrão - Mariana Canotilho - Maria Benedita Urbano - José João Abrantes - José Eduardo Figueiredo Dias - Assunção Raimundo - Joana Fernandes Costa – Pedro Machete – João Pedro Caupers