963/2020 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 255/2022

Processo n.º 963/2020

Plenário

Relator: Conselheiro José João Abrantes

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A Procuradora-Geral da República, ao abrigo dos artigos 281.º, n.º 1, alínea a), n.º 2, alínea e), e 282.º da Constituição da República Portuguesa, 51.º a 56.º e 62.º a 66.º da Lei do Tribunal Constitucional (“LTC”), e 19.º, n.º 1, alínea c), do Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, vem requerer a apreciação e a declaração, com força obrigatória geral:

(i) da inconstitucionalidade orgânica das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho (cfr. artigos 3.º, n.º 3, 112.º, n.ºs 2 e 3, 164.º, alínea i), 198.º, n.º 1, alínea c), e 277.º, n.º 1, da CRP);

(ii) da inconstitucionalidade material do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho, por referência à alínea b) (ensino individual) e à alínea c) (ensino doméstico) do n.º 1 (cfr. artigos 3.º, n.º 3, 111.º, n.º 2, 112.º, n.ºs 1, 2, 3 e 5, 164.º, alínea i), e 277.º, n.º 1, da CRP);

(iii) da inconstitucionalidade orgânica das normas da Portaria n.º 69/2019, de 26 de fevereiro (cfr. artigos 3.º, n.º 3, 112.º, n.ºs 2 e 3, 164.º, alínea i), e 277.º, n.º 1, da CRP).

Requereu, ainda, a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas a partir da publicação da decisão a proferir (i.e., ex nunc), nos termos do artigo 282.º, n.º 4, da CRP.

2. A Procuradora-Geral da República fundamentou o seu pedido nos termos que constam de fls. 3 a 34, extraindo as seguintes conclusões:

«(…)

a) "Bases" do sistema de ensino

58.º

A Constituição garante, como direito fundamental, de caráter pessoal, a liberdade de aprender e ensinar (art. 43.°, n.° 1).

59.º

A esta norma constitucional, material, corresponde uma norma constitucional de competência legislativa, que estabelece uma reserva absoluta da Assembleia da República para legislar sobre as "bases do sistema de ensino" (art. 164.°, alínea i).

60.º

E, finalmente, ainda lhe corresponde uma norma constitucional de valor hierárquico, a qual estabelece que tal lei de bases tem valor reforçado, em virtude da subordinação à mesma dos decretos-leis que desenvolvam essas bases gerais do regime jurídico do sistema de ensino (art. 112.°, n.° 2 e 3).

61.º

A Assembleia da República, precisamente no exercício dessa sua reserva absoluta de competência legislativa, decretou a Lei n.º 46/86, de 14 de outubro (Lei de Bases do Sistema Educativo [doravante, LBSE]), sucessivamente alterada sucessivamente alterada pela Lei n.° 115/97, de 19 de setembro, pela Lei n.° 49/2005, de 30 de agosto, e pela Lei n.° 85/2009, de 27 de agosto).

62.º

No elenco das "modalidades especiais de educação escolar", previstas na LBSE, não consta o ensino individual, nem o ensino doméstico (mas apenas, cotejando com o elenco das alíneas a), b) e c), do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, o ensino a distância).

63.º

Por outra parte, na habilitação legal consubstanciada nos n.ºs 1 e 2, do artigo 62.° (Desenvolvimento da lei) da LBSE, no elenco dos domínios tipificados como idóneos ao "desenvolvimento" da mesma, não constam as modalidades educativas e formativas, nem do ensino individual, nem do ensino doméstico (do ensino básico e do ensino secundário).

64.º

Portanto, a LBSE não institui — nem estabelece, naturalmente — as modalidades educativas e formativas do ensino individual e do ensino doméstico, do ensino básico e secundário.

65.º

Ulteriormente, "no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei de Bases do Sistema Educativo, aprovada pela Lei n.° 46/86, de 14 de outubro, na sua redação atual, e nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 198.° da Constituição",

66.º

o Governo emanou o Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho (Estabelece o currículo dos ensinos básico e secundário e os princípios orientadores da avaliação das aprendizagens).

67.º

Quanto às normas jurídicas expressas pelo n.° 1, alíneas b) e c), do artigo 8.°, ipso iure, têm efeito jurídico inovatório do sistema educativo tal como estruturado na LBSE, na medida em que instituem, duas novas modalidades educativas e formativas do ensino básico e secundário, o ensino individual e ensino doméstico, que aquela lei não prevê.

68.º

Quanto à norma jurídica expressa pelo n.° 2 do artigo 8.°, com referência às alíneas b) e c), do n.° 1, contém uma habilitação legal para a emissão de um regulamento governamental, no caso uma portaria, a emanar pelos membros do Governo responsáveis pela área da educação e, sempre que aplicável, pela área da formação profissional, para a "regulamentação" das modalidades educativas e formativas do ensino individual e do ensino doméstico.

69.º

Quanto à Portaria n.° 69/2019, de 26 de fevereiro, foi emitida com invocação "do disposto no n.° 2 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho", por força do qual "manda o Governo, pelo Secretário de Estado da Educação...".

70.°

No artigo 1.° (Objeto) estabelece como sua finalidade "procede[r] à regulamentação das modalidades educativas de ensino individual e de ensino doméstico previstas, respetivamente, nas alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, definindo as regras e procedimentos relativos à matrícula e frequência, bem como o processo de acompanhamento e a certificação das aprendizagens, tendo em vista o Perfil dos Alunos à Saída da Escolaridade Obrigatória".

71.°

No mais, todos os preceitos desta Portaria, um por um e no seu conjunto, estabelecem a "regulamentação" (rectius, o regime jurídico, regras e procedimentos, quanto a matrícula, frequência, processo de acompanhamento e certificação das aprendizagens) dessas modalidades educativas de ensino individual e de ensino doméstico (arts. l.° a 23.°).

b) Análise de constitucionalidade: Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho

72.°

O Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, e seus preceitos, não contêm qualquer "desenvolvimento" de prévias "bases" parlamentares em matéria de ensino individual e de ensino doméstico, antes o instituem e transferem para uma autoridade e um regulamento governamental, especificamente uma portaria, sem mais e in toto, a competência para estabelecer o regime jurídico do ensino individual e do ensino doméstico, como seguidamente vai discriminado.

73.°

As normas jurídicas expressas pelo n.° 1, alíneas b) e c), do artigo 8.°, do Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho ipso iure, têm efeito jurídico inovatório do sistema educativo tal como estruturado na LBSE, na medida em que instituem duas novas modalidades educativas e formativas do ensino básico e secundário, o ensino individual e ensino doméstico, que aquela lei não prevê.

74.°

Porém, a instituição de duas novas, com relação à precedente situação estabelecida na LBSE, modalidades educativas e formativas, do ensino básico e secundário, como são o ensino individual e o ensino doméstico é, por definição, matéria atinente às "bases" do sistema de ensino, essa é a sua sedes materiae.

75.º

Pois, por uma parte, a instituição de duas novas modalidades educativas e formativas do ensino básico e secundário, como são o ensino individual e o ensino doméstico, está, lógica e contextualmente, vinculada ao estabelecimento das respetivas "bases".

76.°

Ou seja, tal decisão consubstancia uma "base" legislativa, no sentido de "opção político-legislativa fundamental", quanto à estruturação das ofertas do "sistema de ensino".

77.°

Finalmente, em conformidade, é exclusivamente competente para consagrar tais opções (sei., criar e estabelecer as respetivas "bases") a lei parlamentar, precisamente de "bases do sistema educativo", já o decreto-lei apenas está habilitado, constitucional e legalmente, para "desenvolver" as "bases", estabelecidas na lei parlamentar, de "bases do sistema de ensino".

78.°

Assim sendo, concluímos que as normas jurídicas constantes, respetivamente, das alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho, ao instituírem estas duas novas modalidades formativas e educativas, do ensino básico e secundário, o ensino individual e o ensino doméstico, assumiram uma competência legislativa reservada em exclusivo à lei parlamentar, e como tal são organicamente inconstitucionais (Constituição, arts. 3.°, n.° 3, 112.°, n.°s 2 e 3, 164.°, al. i), e 198.°, n.° 1, al. c, e 277.°, n.° 1).

79.°

Já as normas jurídicas constantes do n.° 2, com referência à alínea b) do n.° 1, e, depois, do n.° 2, com referência à alínea c) do n.° 1, do artigo 8.° do Decreto- Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, respetivamente quanto ao ensino individual e ao ensino doméstico, consubstanciam dois atos de deslegalização de matéria de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, através da transferência desses poderes, sem mais e in toto, para uma autoridade e um regulamento governamental, especificamente uma portaria, e, como tal, são materialmente inconstitucionais (Constituição, arts. 3.°, n.° 3, 111.0, n.° 2, 112.°, n.°s 1, 2, 3, e 5, e 164.°, alínea i, e 277.°, n.° 1).

c) Análise de constitucionalidade: Portaria n.° 69/2019, de 26 de fevereiro

80.°

Quanto à Portaria n.° 69/2019, de 26 de fevereiro, por uma parte, sendo antecedentemente inconstitucionais as habilitações legais constantes das normas jurídicas do n.° 2, com referência à alínea b) do n.° 1, e, depois, do n.° 2, com referência à alínea c) do n.° 1, todos do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, tal acarretará a inconstitucionalidade consequente da Portaria em causa na medida em que depende geneticamente daquela prévia habilitação legal.

81.º

Por outra parte, em qualquer caso, todos os preceitos da Portaria n.° 69/2019, de 26 de fevereiro, um por um e no seu conjunto, regulam, livre, integral e inovatoriamente, por definição, na medida em que não vigorava qualquer conteúdo legal prévio da matéria, nem quaisquer diretivas materiais sobre o sentido e a extensão da habilitação legal para este regulamento governamental, especificamente uma portaria, o regime jurídico das modalidades educativas e formativas do ensino individual e do ensino doméstico, do ensino básico e secundário.

82.º

Portanto, a Portaria n.° 69/2019, de 26 de fevereiro, e as normas jurídicas por ela tituladas, uma por uma e no seu conjunto, ao instituírem, livre, integral e inovatoriamente, o regime jurídico das modalidades educativas e formativas do ensino individual e do ensino doméstico, do ensino básico e secundário, que é matéria abrangida por reserva absoluta de lei parlamentar, quanto às "bases" (bases gerais), e de reserva de decreto-lei de desenvolvimento, são organicamente inconstitucionais (Constituição, arts. 3.°, n.° 3, 112.°, n.°s 2 e 3, e 164.°, alínea i), 277.°, n.° 1).

IV

(Pedidos declarativos)

83.º

Em conformidade com o exposto, vão formulados os seguintes pedidos declarativos:

- a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas jurídicas constantes, respetivamente, das alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018 (Estabelece o currículo dos ensinos básico e secundário e os princípios orientadores da avaliação das aprendizagens), de 6 de julho, pois ao instituírem estas duas novas modalidades formativas e educativas, do ensino básico e secundário, o ensino individual e o ensino doméstico, assumiram uma competência legislativa reservada em exclusivo à lei parlamentar, e como tal são organicamente inconstitucionais (Constituição, arts. 3.°, n.° 3, 112.°, n.°s 2 e 3, 164.°, al. i), e 198.°, n.° 1, al. c, e 277.°, n.° 1);

- a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral das normas jurídicas constantes do n.° 2, com referência à alínea b) do n.° 1, e, depois, do n.° 2, com referência à alínea c) do n.° 1, do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, respetivamente quanto ao ensino individual e ao ensino doméstico, pois consubstanciam dois atos de deslegalização de matéria de reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, através da transferência desses poderes, sem mais e in toto, para uma autoridade e um regidamento governamental, especificamente uma portaria, e, como tal, são materialmente inconstitucionais (Constituição, arts. 3.°, n.° 3, 111.0, n.° 2, 112.°, n.°s 1, 2, 3, e 5, e 164.°, alínea i, e 277.°, n.° 1).

- a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, consequente, com força obrigatória geral, da Portaria n.° 69/2019 (Procede à regulamentação das modalidades educativas de ensino individual e de ensino doméstico previstas, respetivamente, nas alíneas b) e c) do n.° 1 do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018), de 26 de fevereiro, pois sendo antecedentemente inconstitucionais as habilitações legais constantes das normas jurídicas do n.° 2, com referência à alínea b) do n.° 1, e, depois, do n.° 2, com referência à alínea c) do n.° 1, todos do artigo 8.° do Decreto-Lei n.° 55/2018, de 6 de julho, tal acarretará a inconstitucionalidade consequente da Portaria em causa, na medida em que depende geneticamente daquela prévia habilitação legal;

- a apreciação e declaração de inconstitucionalidade, consequente, com força obrigatória geral, da Portaria n.° 69/2019, de 26 de fevereiro, e das normas jurídicas por ela tituladas, uma por uma e no seu conjunto, pois ao instituírem, livre, integral e inovatoriamente, o regime jurídico das modalidades educativas e formativas do ensino individual e do ensino doméstico, do ensino básico e secundário, que é matéria abrangida por reserva absoluta de lei parlamentar, quanto às "bases" (bases gerais), e de reserva de decreto-lei de desenvolvimento, são organicamente inconstitucionais (Constituição, arts. 3.°, n.° 3, 112.°, n.°s 2 e 3, e 164.°, alínea i), 277.°, n.° 1).

V

(Pedido de restrição de efeitos)

84.°

Finalmente, o regime do ensino individual e do ensino doméstico, tem, consabidamente, vincado cariz existencial, com notórias repercussões familiares e pessoais, pelo que, em nome da segurança jurídica, importa salvaguardar a estabilidade das situações eventualmente constituídas no âmbito de vigência das disposições legais e regulamentares em causa.

85.°

Assim, mais vai peticionada a restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de modo a que os mesmos se produzam apenas retrospetivamente, a partir da publicação no jornal oficial da "decisão limitativa" a proferir nos autos, e sem eficácia repristinatória (art. 282°, n.° 4).

(…)».

3. Notificado nos termos conjugados do artigo 54.º e do n.º 3 do artigo 55.º da LTC, o Secretário de Estado da Educação e o Primeiro-Ministro ofereceram o merecimento dos autos.

4. Discutido o memorando elaborado pelo Presidente do Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 63.º da LTC, e fixada a orientação do Tribunal, cumpre agora decidir em conformidade com o que então se estabeleceu.

II. FUNDAMENTAÇÃO

6. Como acima se mencionou, as normas que constituem objeto do presente pedido de fiscalização abstrata são: as alíneas b) e c) do n.º 1 e o n.º 2, com referência às sobreditas alíneas, do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho, na redação original, que estabelece o currículo dos ensinos básico e secundário, os princípios orientadores da sua conceção, operacionalização e avaliação das aprendizagens; bem assim as normas da Portaria n.º 69/2019, de 26 de fevereiro, que procedeu à regulamentação das modalidades educativas de ensino individual e de ensino doméstico estabelecidas naquele Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho.

Sucede, porém, que subsequentemente à apresentação do pedido em apreciação, foi aprovada a Lei n.º 22/2021, de 3 de maio, através da qual a Assembleia da República concedeu ao Governo autorização legislativa para aprovar o regime jurídico aplicável ao ensino individual e ao ensino doméstico.

Posteriormente, e no âmbito dessa autorização legislativa, o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 70/2021, de 3 de agosto, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, o qual, procedeu à primeira alteração ao Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho, e aprovou o regime jurídico aplicável ao ensino individual e ao ensino doméstico.

Com efeito, esse diploma não só aprovou o regime jurídico do ensino individual e do ensino doméstico, incorporando, no essencial, todo o teor da Portaria n.º 69/2019, e determinando a sua revogação (cfr. artigo 27.º), como ainda, e primordialmente, alterou a redação do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018 (cfr. artigo 2.º).

Vejamos.

O artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho, apresentava a seguinte redação:

«Artigo 8.º Modalidades educativas

1- São modalidades educativas e formativas dos ensinos básico e secundário:

a) O ensino à distância;

b) O ensino individual;

c) O ensino doméstico.

2 - As ofertas previstas no artigo anterior e as modalidades educativas e formativas são objeto de regulamentação por portaria dos membros do Governo responsáveis pela área da educação e, sempre que aplicável, pela área da formação profissional.»

Por força da alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 70/2021, de 3 de agosto, o artigo 8.º passou a ter a seguinte redação:

«Artigo 8.º Modalidades educativas

1 - O ensino à distância consubstancia-se numa modalidade especial de educação escolar dos ensinos básico e secundário.

2 - As ofertas educativas e formativas previstas no artigo anterior e a modalidade especial de educação escolar de ensino à distância são objeto de regulamentação por portaria dos membros do Governo responsáveis pela área da educação e, sempre que aplicável, da formação profissional.»

Perante isto, pode afirmar-se que o conteúdo prescritivo essencial das normas objeto do presente pedido sofreu, através desta nova versão, uma modificação substancial significativa, uma vez que, por um lado, foi eliminada a referência ao ensino doméstico e ao ensino individual da letra do n.º 1 do artigo 8.º, o que se repercute no n.º 2 do mesmo preceito, e, por outro, foi incorporada no Decreto-Lei n.º 70/2021, de 3 de agosto, a disciplina prevista na Portaria n.º 69/2019, de 26 de fevereiro.

As normas em crise têm hoje um conteúdo diverso, sendo que a distinta redação que lhes foi conferida teve como consequência uma modificação substancial das mesmas, dando origem, assim, a normas materialmente novas.

7. Em face desta constatação, cumpre aferir, desde logo, e a título de questão prévia, (d)a utilidade processual de uma eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas sindicadas.

Há, na verdade, que ponderar quais os efeitos daquela alteração do conteúdo prescritivo essencial das normas objeto do pedido no objeto deste, interessando, antes de mais, determinar se a fiscalização incide sobre as normas derrogadas, sobre as quais recai o pedido da Requerente, ou se pode versar sobre a norma introduzida.

O Tribunal Constitucional tem, de facto, entendido que o pedido de fiscalização de normas contidas em disposições cuja redação seja alterada é equiparado, para efeitos processuais, a um pedido de fiscalização de normas revogadas, sempre que se tenha operado «uma modificação substancial significativa, em termos de haver sido alterado o alcance e a dimensão do seu conteúdo dispositivo» (cfr. Acórdão n.º 124/87), i. é, em termos de passar a estar em vigor uma norma diversa daquela cuja fiscalização da constitucionalidade foi requerida, uma norma materialmente nova (cfr., em idêntico sentido, por exemplo, os Acórdãos 57/95 e 171/2021).

É exatamente o que acontece in casu, sendo possível, assim, concluir que nenhuma das normas impugnadas – quer as das alíneas b) e c) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018, na sua versão inicial, quer as da Portaria n.º 69/2019 – subsiste no ordenamento jurídico.

Acrescente-se que, por força do princípio do pedido, consagrado do n.º 5 do artigo 51.º da LTC, as novas normas resultantes da alteração não podem ser apreciadas pelo Tribunal. Este, encontrando-se vinculado à observância desse princípio, apenas pode apreciar a norma na sua versão originária, e não na versão atual, atenta a modificação substancial operada (neste sentido, de recusa de uma “convolação do objeto do processo”, vejam-se, designadamente, os Acórdãos n.ºs 124/87, 135/90, 45/2000, 32/2002, 19/2007, 31/2009, 359/2012 e 171/2021).

8. Tendo as normas sobre as quais incide o pedido sido substituídas, importa agora determinar se a apreciação da sua constitucionalidade mantém utilidade, tendo em conta que «o fim que, em primeira linha, se visa atingir com a declaração de inconstitucionalidade – expurgar o ordenamento da norma viciada – foi já atingido através da sua revogação» (Acórdãos n.ºs 238/88 e 117/97).

Com efeito, como se escreve no recente Acórdão n.º 171/2021,

«a justiça constitucional não é um exercício académico; nos processos de fiscalização sucessiva abstrata, as questões de constitucionalidade (ou de legalidade) são colocadas ao Tribunal Constitucional no contexto de um pedido de decisão invalidatória – a declaração com força obrigatória geral –, legitimado pelo interesse em expurgar a ordem jurídica de normas inconstitucionais, aplicáveis e vinculativas enquanto vigorarem. Ora, como as normas revogadas ou substituídas não mais vigoram, a apreciação da sua validade pode parecer um exercício ocioso».

Mas a verdade é que não é exatamente assim, tal como é salientado neste mesmo Acórdão n.º 171/2021:

«Como «a revogação reveste, em princípio, eficácia prospetiva (ex nunc), enquanto, em sede de fiscalização abstrata sucessiva, de acordo com o artigo 282.º, n.º 1 da CRP, a declaração de inconstitucionalidade comporta, em regra, eficácia retroativa (ex tunc), subsiste a possibilidade de persistir interesse jurídico relevante na eliminação dos efeitos produzidos medio tempore» (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 539/2012, reproduzindo a jurisprudência constante, entre muitos outros, dos Acórdãos n.ºs 17/83, 238/88, 135/90, 308/93, 397/93, 804/93, 806/93, 186/94, 57/95, 580/95, 117/97, 673/99, 45/2000, 32/2002, 140/2002, 187/2003, 76/2004, 19/2007, 31/2009). Atendendo-se a esta diferença decisiva entre efeito prospetivo (ex nunc) da revogação por via de lei e efeito retroativo (ex tunc) da declaração de inconstitucionalidade, dir-se-ia que a utilidade desta não é prejudicada pela verificação daquela. Isto porque a norma revogada continua a ser aplicável aos casos ocorridos no seu domínio temporal de vigência, delimitado de acordo com as regras de sucessão de leis no tempo, ao passo que a declaração de invalidade atinge a norma desde a origem, tornando-a inaplicável a todos os casos – ressalvados, com relevantes modulações em matéria penal, disciplinar e contraordenacional, os casos julgados (n.º 3 do artigo 282.º da Constituição) −, independentemente da sua situação temporal.

Todavia, o Tribunal Constitucional vem subordinando o conhecimento do pedido quando a norma sobre o qual incide tiver sido revogada aos casos em que se demonstre um interesse jurídico relevante. Este afere-se em função de uma dupla exigência: por um lado, que a norma revogada tenha produzido efeitos jurídicos constitucionalmente relevantes durante a sua vigência; por outro, requer-se que declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral seja «indispensável para atingir efeitos corretivos ou eliminatórios de largo alcance, mormente quando seja conhecida a pendência de número significativo de casos em que foram aplicadas as normas objeto de controlo» (v. os Acórdãos n.ºs 238/88, 186/94, 188/94, 57/95, 117/97, 497/97, 45/2000, 32/2002, 485/2003, 76/2004, 19/2007, 497/2007, 31/2009, 539/2012), devendo tal indispensabilidade ser evidente e manifesta (v. os Acórdãos n.ºs, 238/88 e 32/2002). O alcance desta jurisprudência é o seguinte: como o único efeito útil potencial da invalidação é o que se projeta no passado, é necessário que a norma tenha produzido efeitos relevantes antes de ter sido revogada, efeitos estes a que só com a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade se possa obviar de forma cómoda e segura.

Tal interesse jurídico relevante não existirá, segundo jurisprudência constitucional sedimentada, sempre que se verifique uma de três situações. Em primeiro lugar, quando seja previsível que a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade venha acompanhada de uma decisão de fixação de efeitos, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, que mitigue ou elimine a sua repercussão no passado (v. os Acórdãos n.ºs 238/88, 135/90, 308/93, 186/94, 57/95, 580/95, 497/97, 671/99. 45/2000, 531/2000, 140/2002, 404/2003, 497/2007 e 31/2009). Em segundo lugar, quando se demonstre que a declaração de inconstitucionalidade de normas não alteraria a posição jurídica dos interessados, designadamente porque as decisões que as aplicaram transitaram em julgado (v. os Acórdãos n.ºs 188/94, 592/99, 45/2000, 32/2002 e 76/2004), as normas eventualmente inconstitucionais seriam mais favoráveis aos arguidos (Acórdão n.º 288/88) ou os efeitos jurídicos produzidos são, por natureza, irreversíveis (Acórdão n.º 135/90). Em terceiro lugar, quando seja reduzido o número de casos em que sejam aplicáveis as normas revogadas, casos esses em que permanece aberta a via do recurso de constitucionalidade (v. os Acórdãos n.ºs 17/83, 32/2002, 187/2003, 485/2003 e 539/2012). A estas três categorias de casos aplica-se o entendimento segundo o qual, «seria inadequado e desproporcionado acionar um mecanismo de índole genérica e abstrata, como é a declaração de inconstitucionalidade (...) para eliminar efeitos eventualmente produzidos que sejam constitucionalmente pouco relevantes ou que possam facilmente ser removidos por outro modo. Por conseguinte, estando em causa normas revogadas, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, só deverá ter lugar – ao menos em princípio – quando for evidente a sua indispensabilidade» (Acórdão n.º 238/88).»

Assim se sintetiza, de uma forma particularmente elucidativa, aquela que tem sido a jurisprudência reiterada e uniforme do Tribunal Constitucional sobre esta questão. Este Tribunal tem, de facto, de modo uniforme e constante, entendido que a revogação de uma norma objeto de um pedido de declaração de inconstitucionalidade não obsta, só por si, à sua eventual declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, precisamente porque, enquanto a revogação tem, em princípio, uma eficácia prospetiva (ex nunc), a declaração de inconstitucionalidade de uma norma tem, por regra, uma eficácia retroativa (ex tunc), nos termos do artigo 282.º, n.º 1, da Constituição - daí decorrendo, logicamente, poder haver interesse na eliminação dos efeitos produzidos no período da vigência da norma sindicada.

Um tal interesse na emissão de uma declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, em face da revogação de uma norma, existirá «justamente toda a vez que ela for indispensável para eliminar efeitos produzidos pelo normativo questionado, durante o tempo em que vigorou» e essa indispensabilidade for evidente, por se tratar da eliminação de efeitos produzidos constitucionalmente relevantes (cfr. os Acórdãos n.ºs 17/83, 103/87, 238/88, 73/90, 135/90, 465/91, 804/93 e 186/94, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 1.º Vol., pp. 93 e segs., e no Diário da República, I Série, de 6 de Março de 1987, II Série, de 21 de Dezembro de 1988, II Série, de 19 de Julho de 1990, II Série, de 7 de Setembro de 1990, II Série, de 2 de Abril de 1992, II Série, de 31 de Março de 1994, e II Série, de 14 de Maio de 1994, respetivamente).

Todavia, e ainda segundo orientação firme deste Tribunal, o conhecimento do pedido da declaração de inconstitucionalidade apenas fará sentido nos casos em que se demonstre haver um interesse jurídico relevante, que, como se referiu, não existirá quando, por exemplo, não se vislumbre qualquer alcance prático em tal declaração, devido à circunstância de o Tribunal, no caso de eventualmente proferir uma declaração de inconstitucionalidade, não poder deixar de, com base em razões de segurança jurídica, equidade ou de interesse público de excecional relevo, limitar os efeitos da inconstitucionalidade, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, de modo a deixar incólumes os efeitos produzidos pela norma antes da sua revogação. Em tais situações, como vem referindo este Tribunal, «em que é visível a priori que o Tribunal Constitucional iria, ele próprio, esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que conclua, desde logo, pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito» (cfr. os arestos acima mencionados).

Nesses casos, em que essas razões de segurança jurídica e interesse público de excecional relevo justificariam sempre uma tal ressalva de efeitos, “o conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas em crise careceria de interesse jurídico relevante, já que, em face de uma hipotética declaração de inconstitucionalidade, não deixaria o Tribunal, manifestamente, por força de razões de segurança jurídica e de interesse público de excecional relevo, de limitar os efeitos dessa eventual declaração, de modo a deixar incólumes os efeitos produzidos por tais normas durante o período de tempo em que estiveram em vigor” (cfr. Acórdão 57/95).

9. Assim, in casu, cabe a este Tribunal averiguar se existe ou não esse interesse público relevante na emissão da declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas impugnadas, certo de que a inexistência de tal interesse determina, necessariamente, que não se tome conhecimento da peticionada apreciação de inconstitucionalidade.

Ora, não restam dúvidas de que, ainda que o Tribunal viesse a declarar a inconstitucionalidade das normas questionadas, também não poderia deixar, em nome da segurança jurídica, de restringir os efeitos dessa inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da CRP, de modo a salvaguardar os efeitos por elas produzidos durante o período da sua vigência, conforme, aliás, peticionado pela Requerente, invocando o “vincado cariz existencial” com “notórias repercussões pessoais e familiares” do regime do ensino individual e doméstico.

Com efeito, se tudo se passasse como se as normas impugnadas nunca tivessem produzido efeitos, seria evidente a afetação de um interesse público de excecional relevo, a saber, a estabilidade e regularidade do funcionamento dos anos letivos abrangidos pela Portaria n.º 69/2019 (quanto a alguns aspetos, desde 2018/2019 e, integralmente, desde 2019/2020 – cfr. o artigo 23.º), no tocante às modalidades educativas do ensino individual e doméstico. Como tal, a não ressalva dos efeitos já produzidos pelas normas sindicadas (v.g., quanto à frequência, matrícula, conclusão de ciclo e de nível de ensino, transição entre modalidades de ensino e emissão de certificados e diplomas – cfr., em particular, os artigos 7.º, 8.º a 10.º, 18.º, 19.º e 20.º da Portaria n.º 69/2019) resultaria em graves prejuízos para os alunos que frequentam essas modalidades, que veriam o seu percurso escolar perturbado, e para as suas famílias, assim se justificando a restrição temporal dos efeitos da eventual declaração de inconstitucionalidade.

Ora, como se viu, e tal como o Tribunal Constitucional tem sucessivamente entendido, quando qualquer hipotética declaração de inconstitucionalidade imponha, manifestamente, por força de razões de segurança jurídica ou de quaisquer outras razões previstas no n.º 4 do artigo 282.º da CRP, a necessidade de limitar os respetivos efeitos, de modo a que tal declaração de inconstitucionalidade acabe por carecer, na prática, de qualquer utilidade, deixa de haver interesse jurídico relevante – um interesse prático apreciável – no conhecimento do pedido.

De facto, considera essa jurisprudência – que cumpre aqui reafirmar - que, ocorrendo uma situação em que é visível a priori, segundo um juízo de prognose, que o Tribunal iria, ele próprio, esvaziar de qualquer sentido útil a declaração de inconstitucionalidade que viesse eventualmente a proferir, bem se justifica que se conclua, desde logo, pela inutilidade superveniente de uma decisão de mérito (cfr., inter alia, e para além dos anteriormente citados, os Acórdãos n.ºs 308/93, 186/94, 238/88, 319/89, 415/89, 73/90, 135/90, 468/96, 497/97, 625/97, 45/2000, 171/2001, 31/2009, 539/2012, 244/2017 e 426/2018).

De harmonia com esta orientação jurisprudencial sedimentada, não subsistindo as normas impugnadas no ordenamento jurídico e sendo previsível que a eventual declaração de inconstitucionalidade viesse acompanhada de uma decisão de restrição de efeitos nos termos do n.º 4 do artigo 282.º da CRP, de molde a que a eficácia dessa declaração não excedesse os efeitos próprios da revogação, deixa de haver, no nosso caso, interesse jurídico relevante no conhecimento do pedido.

Consequentemente, dada a inexistência de interesse jurídico relevante, conclui-se pela inutilidade superveniente, que obsta ao conhecimento do mérito do pedido formulado.

III. DECISÃO

Nestes termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide não tomar conhecimento do pedido de declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das alíneas b) e c) do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 55/2018, de 6 de julho, e das normas previstas na Portaria n.º 69/2019, de 26 de fevereiro.

Lisboa, 5 de abril de 2022 - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Maria Benedita Urbano - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Pedro Machete - Assunção Raimundo - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Afonso Patrão - João Pedro Caupers

O relator atesta o voto de conformidade do Sr. Conselheiro Teles Pereira, que não assina por não estar presente.

José João Abrantes