325/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 193/2022 Processo n.º 325/21 3.ª Secção Relator: Concelheiro Lino Rodrigues Ribeiro (Conselheira Joana Fernandes Costa) Acordam na 3.ª secção do Tribunal Constitucional I – Relatório 1. Nos presentes autos, vindos do Juízo Local Criminal da Amadora – Juiz 3, do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., foi interposto recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional («LTC»), da sentença proferida por aquele Tribunal, em 25 de janeiro de 2021, que recusou a aplicação dos «artigos 43.º, n.º 1, c), d), e 6 do Decreto n.º 2-B/2020, na parte em que punem com pena agravada nos limites mínimo e máximo a desobediência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no respetivo decreto, por tais normas enfermarem de inconstitucionalidade orgânica e formal». 2. O Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional. 3. O recorrente apresentou alegações, que conclui nos seguintes termos: 1. Está em causa nos autos ajuizar da inconstitucionalidade orgânica e formal da norma contida nos preceitos enunciados e transcritos em III., sendo a questão jurídico-constitucional sobre a qual incide a douta decisão judicial impugnada resultante da ponderação de uma das diversas dimensões do quadro normativo que emergiu da necessidade de combater a pandemia de COVID-19 causada pelo novo Coronavírus, SARS-CoV2, que já foi designada como «Ordem jurídica da crise pandémica». 2. Apesar da dificuldade de apreensão dos diferentes tópicos plasmados na fundamentação da douta decisão recorrida, porque logramos, ainda assim, descortinar o essencial da questão jurídico-constitucional suscitada e, bem assim, porque já abordada e apreciada noutros processos, passaremos a reproduzir, por tal se nos afigurar pertinente, o conteúdo de alegações do Ministério Público anteriormente produzidas sobre a temática aqui convocada. 3. No cenário do combate à Pandemia COVID-19, e face ao seu agravamento, em termos de propagação e de sobrecarga do Serviço Nacional de Saúde, declarou o Senhor Presidente da República, por via do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março, o estado de emergência com fundamento na verificação de uma situação de calamidade pública, pelo período de quinze dias. 4. Esta declaração do estado de emergência veio a ser renovada, por mais quinze dias, através da emissão do Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril. 5. À semelhança do que ocorrera com o primeiro destes decretos do Presidente da República (com a publicação do Decreto n.º 2-A/2020, de 20 de março) o Governo, por intermédio do seu Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril, procedeu à regulamentação da referida prorrogação do estado de emergência decretado pelo Presidente da República. 6. É, por conseguinte, neste último decreto que se encontram, fundamentalmente, sediadas as normas cuja aplicação foi recusada pelo douto tribunal a quo, a saber, as plasmadas nos n.ºs 1, alíneas c) e d) e 6, do artigo 43.º, e no art. 5.º do Decreto 2-B/2020, de 2 de abril, que prescrevem, conforme já vimos, para além do mais e na sua dimensão mais relevante, que “[a] desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no presente decreto, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho”. 7. Na verdade, as normas contestadas, fundamentalmente a inserta no n.º 6, do artigo 43.º, do Decreto 2-B/2020, de 2 de abril, operam a agravação em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, na parte aqui relevante, o sancionamento da “desobediência (…) às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no presente decreto”, tendo o Governo, consequentemente, criado ex novo, sem autorização da Assembleia da República, uma distinta moldura penal para o crime de desobediência quando praticado nos termos nela previstos. 8. Uma tal conclusão, que procuraremos fundamentar, leva-nos a concordar com o teor do decidido pela M.ma Juíza recorrida e a convergir, a final, com o entendimento por ela sustentado. 9. A matéria sobre a qual o Governo legislou no referido n.º 6, do artigo 43.º, do Decreto n.º 2-B/2020, de 02-04, é, inquestionavelmente, do domínio da definição e determinação de penas e dos respetivos pressupostos e, por isso mesmo e por força do previsto na alínea c), do n.º 1, do artigo 165.º, da Constituição da República Portuguesa, matéria da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República. 10. De acordo com o disposto no referido complexo normativo, «[é] da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo (…) [d]efinição dos crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos, bem como processo criminal». 11. A Assembleia da República não autorizou, em qualquer momento relevante, o Governo a legislar sobre o agravamento da pena aplicável ao crime de desobediência, designadamente quando resultante da “desobediência (…) às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no presente decreto”, ou seja, quando praticadas em violação de normas contidas no decreto de regulamentação da primeira prorrogação do estado de emergência decretado pelo Presidente da República. 12. Afigura-se, pois, ter o Governo legislado sobre matéria subtraída da sua esfera de competência constitucional, em violação do disposto no já mencionado artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, o que consubstancia uma inconstitucionalidade orgânica, porque violada uma norma de competência. 13. Além do que se expôs, cumpre-nos apurar se, ainda assim, poderia o Governo ter legislado sobre a referida matéria sem ofender a Constituição, atento o contexto jurídico-constitucional conformado pelo Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril, que declarou o estado de emergência. 14. Sucede que, a Constituição da República Portuguesa é inequívoca ao prescrever no n.º 7 do seu artigo 19.º que «[a] declaração do estado de sítio ou do estado e emergência só pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos na Constituição e na lei, não podendo, nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania (…)». 15. Tal norma impede a subversão ou modificação do conteúdo da esfera de competência constitucional dos órgãos de soberania, mesmo em momentos de reconhecida e imperiosa excecionalidade jurídico-constitucional, como o estado de emergência. 16. Acresce, ainda, que a própria Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, que regula o regime do estado de sítio e do estado de emergência, numa formulação muito semelhante à redação da norma transcrita e reforçando o comando constitucional identificado, determina no seu artigo 3.º, n.º 2, que «[a] declaração do estado de sítio ou do estado e emergência só pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos na própria Constituição e na presente lei, não podendo, nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania (…)», dela não constando, obviamente, qualquer disposição que contrarie esta asserção ou que autorize o Governo a legislar em matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República. 17. Para além disto, atendendo ao conteúdo da norma desaplicada ou, melhor dizendo, cuja aplicação foi recusada, devemos ainda concluir que a mesma tem caráter inovatório, uma vez que, apesar de estatuir que a agravação determinada ocorre «nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho» – a Lei de Bases da Proteção Civil –, o certo é que os pressupostos de que o legislador ordinário faz depender a agravação da moldura penal não se encontravam previstos, previamente, em qualquer outra norma aprovada pela Assembleia da República ou por ela autorizada. 18. Com efeito, determina a Lei de Bases da Proteção Civil no n.º 4 do seu artigo 6.º que “[a] desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de alerta, contingência ou calamidade, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo”, determinando o agravamento, para além do mais, da moldura penal do crime de desobediência apenas quando a prática dos factos que dele são pressuposto ocorram em situação de alerta, contingência ou calamidade, as três situações que, no quadro daquele diploma legal, se destinam a dar resposta a acidentes graves ou calamidades. 19. Ou seja, a previsão legal para a qual a norma contestada remete, enquanto aparente suporte da sua conformidade jurídico-constitucional, apenas define a moldura penal aplicável à desobediência praticada nas situações de alerta, contingência ou calamidade, sendo, porém, omissa no que respeita a factos idênticos cometidos em contexto de estado de emergência. 20. Consequentemente, não sendo aplicável às situações abrangidas pelo Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril, nomeadamente as que constituem pressuposto do regulado pelo n.º 6 do seu artigo 43.º, e não se limitando a reproduzir uma norma que reitere uma outra validamente aprovada pela Assembleia da República, só poderemos inferir que a norma naquele contida apresenta caráter inovador. 21. Sobre esta dimensão da possível compatibilidade constitucional de normas produzidas pelo Governo, por via da mera reprodução de normas preexistentes emanadas da Assembleia da República, tem-se pronunciado vastamente o Tribunal Constitucional, esclarecendo, entre outros, no seu douto Acórdão n.º 114/08, que: «Com efeito, o Tribunal já por diversas vezes afirmou, em jurisprudência que remonta à Comissão Constitucional, que o facto de o Governo aprovar atos normativos respeitantes a matérias inscritas no âmbito da reserva relativa de competência da Assembleia da República não determina, por si só e automaticamente, a invalidação das normas que assim decretem, por vício de inconstitucionalidade orgânica. Força é que se demonstre que as normas postas sob observação não criaram um regime jurídico materialmente diverso daquele que até essa nova normação vigorava, limitando-se a retomar e a reproduzir substancialmente o que já constava de textos legais anteriores emanados do órgão de soberania competente». 22. Complementando tal entendimento, já explicara o Tribunal Constitucional, no douto Acórdão n.º 187/09, citando o seu aresto número 574/06, em situação menos evidente do que a presente, que: «É verdade que os factos em causa não sofreram qualquer alteração e que as penas previstas na norma do Código da Estrada e na norma do Código Penal são idênticas. No entanto, a qualificação de uma dada factualidade à luz de um determinado preceito tem consequências jurídicas que se repercutem (podem repercutir‑se) na determinação da responsabilidade criminal do agente. (…) Visto que a qualificação dos factos respeita à definição legal do crime, o Governo não pode, sem uma prévia lei de autorização, alterar essa qualificação. Ao fazê-lo, estará a alterar a definição legal de um crime, entrando, desse modo, em colisão direta com o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, que reserva à Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, a competência para legislar sobre a “definição dos crimes” e “respetivos pressupostos». 23. Concluindo, no caso vertente, como o fez o Tribunal Constitucional no, igualmente douto, Acórdão n.º 275/09, «[v]erificado esse mesmo conteúdo inovatório, é forçoso concluir-se que o legislador governamental necessitava da autorização legislativa, na medida em que a decisão normativa primária cabia à Assembleia da República, por força da alínea c) do n.º 1 do artigo 165º da CRP». 24. Estas inferências conduzem-nos a concordar com o essencial do conteúdo da douta decisão impugnada e, bem assim, com o teor do texto de Alexandre Au-Yong Oliveira, intitulado Os crimes de desobediência no atual estado de emergência, em especial no domínio das restrições ao direito de deslocação e fixação – Breves Notas, datado de 13 de abril de 2020 (Texto atualizado a 19 de abril de 2020), publicado em Estado de Emergência – Covid 19 – Implicações na Justiça, 2.ª Edição (junho de 2020), e-book do CEJ, no qual aquela se arrimou. 25. No referido artigo, defende o Autor que: «Mantemos, assim, a nossa inclinação para considerar o artigo 3.º, n.º 2, do Decreto n.º 2- A/2020 (e do idêntico artigo 3.º, n.º 2, do Decreto 2-B/2020), na parte em que define um comportamento objetivo como crime, formal e organicamente inconstitucional (nullum crimen sine lege). A tal acresce, na nossa modesta opinião e por razões próximas (agora na fórmula nulla poena sine lege), a inconstitucionalidade formal e orgânica do artigo 43.º, n.º 6, do Decreto n.º 2- B/2020, o qual, de modo que nos parece igualmente inovador, previu pela mesma forma (Decreto) e sem autorização legislativa da Assembleia da República, a agravação de consequências jurídico-penais, nos seguintes termos: «[a] desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no presente decreto, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho». É certo, no que diz respeito a este último preceito, que se remete para a Lei n.º 27/2006, de 03 de julho (Lei de Bases da Proteção Civil). A agravação em causa, apesar de tal remissão, não deixa, contudo, de ser inovadora, porquanto resulta, como o preceito citado deixa claro, da violação do Decreto n.º 2-B/2020 e não daquele outro diploma. Também aqui, portanto, parece-nos, salvo melhor opinião, que o Governo excedeu os poderes administrativos que no momento vestia, para se confundir, de forma ilegítima, com as vestes do legislador (fora, portanto, da sua competência legislativa prevista no artigo 198.º da CRP)». 26. Em suma, somos forçados a concluir que o Governo, ao legislar, inovatoriamente e sem autorização legislativa, sobre definição e determinação de penas e respetivos pressupostos, matéria da reserva relativa da competência da Assembleia da República, violou o disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa. 27. No que concerne à invocada inconstitucionalidade formal da mesma norma afigura-se-nos inútil a sua apreciação, em face do anteriormente sustentado. 28. Assim, atento o que se acaba de expor, não podemos deixar de, perante o conteúdo da interpretação normativa extraída do disposto, conjugadamente, nos números 1, alíneas c) e d); e 6, do artigo 43.º, do Decreto 2-B/2020, de 2 de abril, acolhido pela douta decisão impugnada e cuja aplicação foi recusada, sustentar a sua inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa. 29. Em consequência, deverá o Tribunal Constitucional decidir no sentido de julgar organicamente inconstitucional a interpretação normativa desaplicada – a extraída do artigo 43.º, números 1, alíneas c) e d) e 6, do Decreto 2-B/2020, de 2 de abril – negando-se, assim, provimento ao presente recurso. II - Fundamentação 4. A norma que constitui o objeto material do presente recurso foi extraída das alíneas c) e d) do n.º 1 e no n.º 6, o artigo 43.º do Decreto n.º 2-B/2020, que dispõem o seguinte: «Artigo 43.º Fiscalização 1 - Compete às forças e serviços de segurança e à polícia municipal fiscalizar o cumprimento do disposto no presente decreto, mediante: […] c) A emanação das ordens legítimas, nos termos do presente decreto, designadamente para recolhimento ao respetivo domicílio; d) A cominação e a participação por crime de desobediência, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal, bem como do artigo 7.º da Lei n.º 44/86, de 30 de setembro, por violação do disposto nos artigos 6.º, 9.º a 11.º do presente decreto, bem como do confinamento obrigatório de quem a ele esteja sujeito nos termos do artigo 3.º; […] 6 - A desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em violação do disposto no presente decreto, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo, nos termos do n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho. 5. Sobre a questão jurídico-constitucional colocada nos autos já existe jurisprudência deste Tribunal pertinente, designadamente o Acórdão n.º 352/2021, desta 3.ª Secção, que decidiu «[n]ão julgar inconstitucional a norma do n.º 6 do artigo 43.º do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril». Apesar de a norma cuja aplicação foi recusada no presente caso ter sido extraída também das alíneas c) e d) do n.º 1 do referido artigo 43.º, a verdade é que o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal a quo incidiu exclusivamente sobre o agravamento em um terço dos limites mínimo e máximo da moldura penal prevista para o crime de desobediência, fixado no n.º 6. Entende-se, assim, ser transponível para o caso dos autos a orientação firmada no Acórdão n.º 325/2021: «(…) 7. O raciocínio em que repousou o segmento pertinente da sentença recorrida é de extrema simplicidade. O Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril, é um diploma regulamentar emitido pelo Governo no quadro da sua competência de execução do Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril, que renovou a declaração de estado de emergência constante do Decreto do Presidente da República n.º 14-A/2020, de 18 de março. Ora, a Constituição comete à Assembleia da República, salvo autorização legislativa, a definição das penas (alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º). Ao agravar, por intermédio de regulamento, a moldura penal do crime de desobediência no que respeita às ordens legítimas emanadas das entidades competentes para fiscalizar o cumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, o Governo invadiu a reserva de lei parlamentar. É certo que norma sindicada remete para o n.º 4 do artigo 6.º da Lei n.º 27/2006, de 3 de julho – a Lei de Bases de Proteção Civil −, segundo o qual a «desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de alerta, contingência ou calamidade, são sancionadas nos termos da lei penal e as respetivas penas são sempre agravadas em um terço, nos seus limites mínimo e máximo.» Este preceito prevê um agravamento especial da moldura penal do crime de desobediência no âmbito de situação de alerta, contingência ou calamidade – os estados de exceção administrativa regulados no diploma em que se insere. Sucede que nos presentes autos está em causa uma norma constante de decreto aprovado no âmbito de um estado de emergência – uma das modalidades de estado de exceção constitucional previstas no artigo 19.º da Constituição e regulamentadas pela Lei n.º 44/86, de 30 de setembro (Lei Orgânica que estabelece o Regime do Estado de Sítio e do Estado de Emergência − LOESEE). Este diploma não prevê nenhum agravamento especial da moldura penal do crime de desobediência; o seu artigo 7.º determina que a «violação do disposto na declaração do estado de sítio ou do estado de emergência ou na presente lei, nomeadamente quanto à execução daquela, faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência». Assentes estas premissas, a conclusão parece inexorável. Ao prever em termos inovatórios o agravamento da moldura penal de um tipo de crime, a norma sindicada padece de inconstitucionalidade orgânica, por violação da alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. Recusada a aplicação desta norma, com fundamento no artigo 204.º da Constituição, a punição agravada do arguido deixa de ser autorizada, em virtude do princípio nulla poena sine lege, consagrado no n.º 1 do artigo 21.º da Constituição, pelo que se impôs a aplicação de pena estritamente nos termos gerais previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal. 8. Esta argumentação, que seria irrepreensível em condições de normalidade constitucional, omite a questão fundamental que o Ministério Público suscita nas suas alegações. Trata-se de saber se «poderia o Governo ter legislado sobre a referida matéria sem ofender a Constituição, atento o contexto jurídico-constitucional conformado pelo Decreto do Presidente da República n.º 17-A/2020, de 2 de abril, que declarou o estado de emergência.» A esta questão fundamental o recorrente dá uma resposta categoricamente negativa, baseada no disposto no n.º 7 do artigo 19.º da Constituição (no essencial reiterado no n.º 2 do artigo 3.º da LOESEE), segundo o qual a «declaração do estado de sítio ou do estado e emergência só pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos na Constituição e na lei, não podendo nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania.» Conclui-se que a declaração do estado de emergência não pode autorizar o Governo a «legislar em matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República», de onde se segue que a norma é inconstitucional. Este juízo comporta duas implicações perturbadoras. A primeira é a de que no direito português vigente a sanção penal da desobediência a ordens legítimas emitidas pelas autoridades competentes no âmbito de um estado de exceção administrativa é mais severa do que a definida para a desobediência a ordens legítimas emitidas no âmbito de um estado de exceção constitucional, por natureza de gravidade superior, o que se traduz não apenas na sua declaração integrar a competência própria do Presidente da República (alínea d) artigo 134.º) e se encontrar sujeita a autorização parlamentar (n.º 1 do artigo 138.º), como sobretudo no seu efeito singular de suspensão do exercício de direitos, liberdades e garantias (n.ºs 1 e 5 do artigo 19.º). Ora, se o bem jurídico salvaguardado pela punição da desobediência a ordens legítimas é a autoridade pública, mormente a autoridade dos agentes policiais incumbidos de fiscalizar a observância da legalidade democrática, dificilmente se pode sustentar, sem se incorrer numa ostensiva contradição axiológica, a punição mais severa da desobediência a ordens administrativas orientadas a garantir a legalidade normal do que aquelas que se destinam a garantir uma legalidade excecional que, por circunstâncias e finalidades constitucionalmente reconhecidas, justifica sacrifícios extraordinários. É verdade que incoerências desta natureza ocorrem com maior ou menor frequência na legislação de qualquer democracia constitucional, tendo em conta as contingências da alternância política e da sucessão de leis no tempo. Em todo o caso, note-se que, apesar de a versão originária da LOESEE ter sido aprovada pela Lei n.º 44/86, de 30 de setembro – há mais de três décadas −, o diploma foi revisto duas vezes, a segunda das quais pela Lei Orgânica n.º 1/2012, de 11 de maio, vários anos após a aprovação da versão originária da Lei de Bases da Proteção Civil, da qual já constava o agravamento especial da moldura penal do crime de desobediência. O legislador parlamentar teve, assim, ampla oportunidade para fazer concordar as valorações penais subjacentes aos dois regimes, no pressuposto – a que o recorrente adere − de que só ele o poderia fazer. A segunda implicação perturbadora prende-se com o modo como o recorrente interpreta o n.º 7 do artigo 19.º da Constituição e a disposição homóloga da LOESEE, no sentido de que a declaração do estado de emergência não autoriza o Governo a «legislar em matéria de reserva relativa de competência da Assembleia da República». É ponto assente que a declaração de estado de emergência não autoriza o Governo a legislar em matéria de reserva de lei parlamentar, se por essa expressão se pretender denotar uma competência legislativa normal, visto que os atos de execução da declaração revestem a forma de decretos executivos que caducam uma vez esgotado o prazo de vigência do decreto presidencial – no máximo, quinze dias (artigo 19.º, n.º 5). Antes se trata de uma competência normativa excecional, que não põe evidentemente em causa a «aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania» em condições de «normalidade constitucional». Só que o recorrente retira desta disposição constitucional uma consequência muito mais vasta: a inibição de competência do Governo, no uso do poder de execução da declaração do estado de emergência (artigo 17.º da LOESEE), de emitir quaisquer normas em matéria de competência legislativa reservada da Assembleia da República. A ser assim, é inevitável concluir que o regime do artigo 19.º da Constituição é inexequível, uma vez que a execução de uma declaração que suspende o exercício de direitos e confere «às autoridades competência para tomarem as providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional» (n.º 8 do artigo 19.º) implica necessariamente amplos poderes em matéria de direitos, liberdades e garantias, domínio por excelência da reserva de lei parlamentar (alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição). De resto, toda a experiência histórica de estados de exceção documenta o largo alcance do poder de emergência atribuído ao executivo, de todo incompatível com uma interpretação tão adstringente do n.º 7 do artigo 19.º da Constituição. Como é bom de ver, para se compreender o alcance deste preceito, e se responder à questão fundamental de saber se «poderia o Governo ter legislado [emitido normas] sobre a referida matéria (…) atento o (…) estado de emergência», é indispensável situar o problema no contexto do regime constitucional do estado de emergência. 9. O estado de emergência é uma de duas situações − a outra é o estado de sítio − em que a Constituição admite a «suspensão do exercício de direitos» (artigo 19.º, n.º 1, da Constituição). A terminologia neste domínio é muito variável ao longo da história, entre tradições jurídicas e nas diferentes leis: no direito alemão, a designação comum é a de «estado de exceção» (Ausnahmezustand); as expressões «lei marcial» (martial law) e «poderes de emergência» (emergency powers) são tradicionais nos direitos anglo-saxónicos; nos direitos latinos, é habitual o uso do termo «estado de sítio» (état de siège), de origem francesa; já a denominação «estado de necessidade» ou «direito de necessidade», de origem romana, é moeda corrente no direito penal (artigo 34.º do Código Penal) e no direito civil (artigo 339.º do Código Civil), e mais recentemente no direito administrativo (artigo 3.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo), sendo também usada no domínio constitucional nos direitos de maior influência germânica (Notstand). Ainda que castigada pela memória traumática da aplicação do artigo 48.º da Constituição de Weimar de 1919, a expressão estado de exceção é a mais extensa e sugestiva, compreendendo todo o fenómeno a que respeitam o estado de emergência e o estado de sítio tal como se encontram previstos no texto constitucional. Ambos os estados são formais, porque resultam de uma declaração solene emitida de acordo com determinadas regras, e causais, porque se fundam na verificação de determinados pressupostos comuns – agressão efetiva e iminente por forças estrangeiras; grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática; ou calamidade pública (artigo 19.º, n.º 2, da Constituição). O estado de emergência é menos severo do que o estado de sítio, o que se traduz em só a declaração deste poder determinar a suspensão de todos os direitos fundamentais disso suscetíveis – todos aqueles, quer isto dizer, que não constam do elenco de direitos cuja suspensão é proscrita (artigo 19.º, n.º 6). A opção entre os estados é regulada por um critério de proporcionalidade, no sentido de que a gravidade da causa deve justificar a necessidade da forma mais severa. Na verdade, esta exigência aplica-se não apenas à opção pela declaração de um ou outro dos estados, mas à própria opção de declarar qualquer um deles: a situação deve ser de gravidade tal que torne indispensável a «suspensão do exercício de direitos». É o que decorre do n.º 4 do artigo 19.º da Constituição. Se for possível gerir eficazmente uma calamidade pública, uma agressão externa ou uma perturbação da ordem de um modo compatível com o pleno respeito pelos direitos fundamentais, é evidente que não se pode admitir – seria desproporcional − a suspensão do exercício destes. O que justifica a declaração do estado de exceção é o facto de se verificarem circunstâncias em que a aplicação regular das normas constitucionais colocaria em perigo a subsistência da ordem constitucional. Trata-se de circunstâncias excecionais no sentido de que constituem um desvio em relação a um estado de normalidade pressuposto pelo regime constitucional comum. Por isso, o estado de exceção implica uma derrogação global e transitória de normas constitucionais: global porque essas normas deixam de se aplicar na generalidade dos casos que integram o seu âmbito de aplicação, como se tivessem sido revogadas; transitória porque essas normas não se aplicam apenas enquanto durar o estado de exceção, ou seja, até que seja restaurada a situação de normalidade. Se perguntarmos pela proveniência dos valores em razão dos quais operam os regimes de exceção ordinários – no direito civil, penal e administrativo −, chegaremos sem dificuldade à conclusão de que se trata de valores jurídicos gerais, em última análise com expressão constitucional. A suspensão da tutela de direitos patrimoniais, da punição de factos típicos ou da legalidade administrativa justifica-se em virtude da prevalência dos valores sacrificados pela aplicação regular das normas que integram o instituto jurídico ou setor do ordenamento que esteja em causa. Mas a suspensão do exercício de direitos prevista no artigo 19.º da Constituição não pode ser compreendida exatamente nestes termos, visto que implica a suspensão de normas fundamentais, aquelas mesmas que encerram os valores mais elevados ou radicais axiológicos da ordem jurídica. O problema é agravado pelo facto de, na vigência do estado de exceção constitucional, o poder executivo ser investido de prerrogativas extraordinárias, de modo que se pode falar em suspensão do exercício de direitos fundamentais e da separação regular de poderes. O estado de exceção parece, assim, encerrar o paradoxo de a ordem constitucional se defender através da obliteração da sua essência. 10. Para se compreender o modelo português de exceção constitucional e o modo como procura dissolver o paradoxo da suspensão tem interesse situá-lo entre os dois arquétipos polares do problema. O primeiro corresponde ao modelo ancestral da ditadura romana, em que em situações de emergência, nomeadamente de ameaça externa ou insurreição, um cidadão comum era investido de imperium extraordinário pelo prazo máximo de seis meses, podendo suspender quaisquer leis, usar indiscriminadamente da força e decretar todas as medidas que reputasse indispensáveis ao restabelecimento da ordem (v. a exposição clássica de Theodor Mommsen, Römisches Staatsrecht, II-1, Verlag von S. Hirzel, 2.ª ed., 1877, pp. 133-64). Concluída a tarefa ou atingido o prazo da comissão, o ditador regressava à condição de cidadão comum e as instituições republicanas, designadamente o Senado e os Cônsules, retomavam o exercício regular dos seus poderes constitucionais. A ditadura implicava a suspensão total da ordem constitucional com o fito de assegurar a sua subsistência – um sacrifício temporário, mas integral, dos valores constitucionais. O arquétipo oposto é representado pela ordem constitucional germânica. Na versão originária de 1949, a Lei Fundamental de Bona não previa nenhum regime de exceção, demarcando-se claramente do artigo 48.º da Constituição de Weimar de 1919, que atribuía ao Presidente do Reich amplos poderes de emergência que abriram caminho à implantação por via legal do regime nacional-socialista. Uma revisão constitucional em 1968 introduziu várias disposições destinadas a situações de emergência específicas, com a agilização de procedimentos e reforço de poderes, mas não previu nenhum regime unitário de exceção, nem autorizou a suspensão do exercício de direitos (v. a síntese de Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20.ª ed., C. F. Müller, 1999, pp. 300-17). No quadro constitucional alemão, o regime normal da restrição de direitos fundamentais, mormente no que respeita aos denominados «limites aos limites» (Schranken-Schranken), comparável ao disposto no artigo 18.º da nossa Constituição, aplica-se sem exceções. Não há, assim, estado de exceção constitucional propriamente dito – trata-se de um modelo negacionista. O regime consagrado no artigo 19.º da Constituição pode ser interpretado como uma via média entre o modelo da suspensão e o modelo negacionista – um modelo de suspensão regulada. A essência deste arquétipo exprime-se através de dois enunciados fundamentais: defesa proporcional da ordem constitucional e limites categóricos ao poder de emergência. Trata-se de um modelo de suspensão, porque determina a não aplicação do regime normal e prevê formas de atuação extraordinárias, as quais se traduzem essencialmente na suspensão do exercício de direitos e na concentração de poder executivo. Porém, ao contrário da ditadura romana, a suspensão da ordem constitucional não é integral nem anómica − antes se encontrando submetida a uma ideia reguladora de constitucionalidade material. Em primeiro lugar, e segundo o disposto no n.º 4 do artigo 19.º, «[a] opção pelo estado de sítio ou pelo estado de emergência, bem como as respetivas declaração e execução, devem respeitar o princípio da proporcionalidade e limitar-se, nomeadamente quanto às suas extensão e duração e aos meios utilizados, ao estritamente necessário ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional.» A exigência de proporcionalidade intervém em todos os momentos da aplicação do regime do estado de exceção: declaração, modalidade, extensão, duração e execução. É o ponto nevrálgico do sistema, o canal de articulação entre o regime de exceção e a ordem constitucional, desempenhando três funções essenciais: uma função transcendental, que se traduz na noção de que a proporcionalidade das medidas de exceção é a condição da possibilidade da sua justificação racional; uma função autorreferencial, segundo a qual são os próprios valores da ordem constitucional, como a proteção da vida e da saúde ou a preservação da independência nacional, que fundamentam a suspensão de certas normas constitucionais; e uma função de garantia, como norma de controlo posterior – parlamentar e judicial – da execução do estado de exceção. É esta a forma através da qual regimes como nosso procuram dissolver o paradoxo da defesa da constituição através da sua suspensão: o princípio da proporcionalidade exerce uma força gravitacional sobre o estado de exceção que o integra no sistema axiológico de que participa a norma constitucional. Em segundo lugar, o n.º 6 do artigo 19.º determina que, «[a] declaração do estado de sítio ou do estado de emergência em nenhum caso pode afetar os direitos à vida, à integridade pessoal, à identidade pessoal, à capacidade civil e à cidadania, a não retroatividade da lei criminal, o direito de defesa dos arguidos e a liberdade de consciência e de religião.» Considera-se tão inverosímil a hipótese de a suspensão do exercício destes direitos poder respeitar o princípio da proporcionalidade que se exclui liminarmente que o juízo sobre a matéria seja realizado pelos poderes constituídos num cenário de crise potencialmente caracterizado por insuficiência epistémica e risco acrático – por outras palavras, num contexto de elevada probabilidade de erro e tentação de abuso. Por seu turno, o n.º 7 do artigo 19.º dispõe que o estado de exceção só pode alterar a normalidade constitucional nos termos previstos, «não podendo nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania e de governo próprio das regiões autónomas ou os direitos e imunidades dos respetivos titulares.» Trata-se agora de prevenir o desvio de poder consumado na adoção de providências que usurpam ou inibem o exercício das competências normais dos demais órgãos de soberania e dos órgãos do poder regional ou que lhes cometam competências excecionais não previstas nas disposições constitucionais e legais aplicáveis em estado de exceção. A preocupação subjacente a este preceito é a de impedir que o poder de emergência se transfigure por via legal em poder soberano – o risco latente no modelo da ditadura −, aquela mesma que informa ainda a cláusula dos limites circunstanciais de revisão constitucional constante do artigo 289.º («[n]ão pode ser praticado nenhum ato de revisão constitucional na vigência de estado de sítio ou estado de emergência»). 11. A declaração de um estado de exceção não autoriza apenas a compressão anormal de direitos fundamentais através da suspensão temporária do seu exercício – o que se pode designar como a sua vertente material. Promove ainda um alargamento anormal das competências do poder executivo – a sua vertente orgânica. Ao passo que as restrições de direitos, liberdades e garantias são matéria de reserva de lei parlamentar (artigos 18.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição), é ao executivo que cabe adotar as medidas de emergência que as circunstâncias venham a reclamar, nomeadamente as que comprimem severamente as liberdades fundamentais cujo exercício tenha sido declarado suspenso. Pode, por isso, dizer-se que a declaração do estado de exceção atinge a constituição dos direitos e a constituição dos poderes; e assim como a tutela jurídica daqueles é debilitada com vista a viabilizar a defesa proporcional da ordem constitucional, também estes são reorganizados com o fito de se criarem as condições e se mitigarem os perigos de um poder de emergência apto a desempenhar aquela missão. O artigo 134.º, alínea d), da Constituição, comete ao Presidente da República a competência para declarar o estado de sítio ou o estado de emergência, remetendo depois para o disposto nos artigos 19.º e 138.º. Este último estabelece o regime da declaração, exigindo a audição do Governo e a autorização da Assembleia da República, matéria que é depois minuciosamente regulamentada nos artigos 10.º a 16.º da LOESEE. Uma leitura superficial dos preceitos constitucionais pode sugerir que o poder de emergência é exclusivamente atribuído ao Presidente da República, ainda que o seu exercício dependa da autorização da Assembleia da República. Competir-lhe-ia não apenas declarar o estado de emergência ou o estado de sítio, indicar os direitos de exercício suspenso e definir o âmbito temporal e espacial da suspensão, mas uma larga margem para decidir das medidas a adotar pelas autoridades administrativas e para delegar poderes normativos no Governo, porventura através da definição − por analogia com o regime constante do n.º 2 do artigo 165.º − do objeto, o sentido e a extensão de eventuais autorizações para decretar medidas de exceção. Se assim fosse, o nosso regime orgânico seria próximo do definido no artigo 48.º da Constituição de Weimar de 1919 e no artigo 16.º da Constituição Francesa de 1958, que atribuem ao Chefe do Estado a autoridade de declarar o estado de exceção, suspender direitos fundamentais, adotar as medidas que entender convenientes e autorizar as demais autoridades a decretar outras. Para além das dificuldades de compatibilização de um tal entendimento com o disposto no n.º 2 do artigo 111.º da Constituição – que desautoriza delegações de competência dos órgãos de soberania não expressamente previstas −, uma leitura integrada das normas constitucionais, largamente refletida na LOESEE, permite concluir que não é esse o modelo de organização do poder de emergência no direito constitucional português. Este repousa antes na separação tão estrita quanto possível entre o poder de declaração e o poder de execução do estado de exceção. O primeiro, cometido ao Presidente da República, sujeito a audição do Governo e a autorização da Assembleia da República, exerce-se através de um decreto (artigo 11.º da LOESEE) com o conteúdo fixado no artigo 14.º da LOESEE, do qual se destaca a caracterização (estado de sítio ou estado de emergência) e fundamentação (por referência a uma das causas constitucionalmente reconhecidas) do estado declarado, a fixação do âmbito territorial e da duração (não superior a quinze dias) do mesmo e a «[e]specificação dos direitos, liberdades e garantias cujo exercício fica suspenso ou restringido». O segundo, cometido ao Governo (n.º 8 do artigo 19.º da Constituição e artigo 17.º da LOESEE), traduz-se na adoção das medidas adequadas, necessárias e proporcionais de execução da declaração, ou seja, todas as providências normativas e materiais que o «pronto restabelecimento da normalidade constitucional» reclamar (n.º 4 do artigo 19.º da Constituição) − medidas estas que caducam com a declaração presidencial e são sujeitas a fiscalização parlamentar posterior. Esta cisão entre os poderes de declaração e execução permite realizar, no quadro próprio do regime de exceção, as duas principais dimensões do princípio da separação de poderes – como garantia de moderação política e imperativo de adequação funcional. Por um lado, trata-se de uma forma de evitar a concentração do poder de emergência num único órgão, um traço de regime sobre o qual já se disse constituir «o elemento crucial no processo» de garantia da vinculação jurídica do poder de emergência (Ernst-Wolfgang Böckenförde, “The Repressed State of Emergency”, Constitutional and Political Theory: Selected Essays [Mirjam Künkler e Tine Stein eds.], Oxford University Press, 2017, pp. 128-29) e integrar o património comum da «cultura jurídica continental europeia sobre o direito constitucional de exceção» (Javier Perez Royo e Manuel Carrasco Durán, Curso de Derecho Constitucional, Marcial Pons, 16.ª ed., 2018, p. 847). Por outro lado, a atribuição ao Presidente da República e ao Governo destas distintas funções adequa-se às características dos órgãos: ao primeiro, gozando de legitimidade democrática direta e cabendo-lhe uma função de garantia da independência nacional, da unidade do Estado e do regular funcionamento das instituições democráticas (artigo 120.º da Constituição), compete a decisão política de declarar o estado de exceção e suspender o exercício de direitos; ao segundo, como órgão de condução da política geral do país e órgão superior da Administração Pública (artigo 182.º), compete a atividade de execução num contexto de exceção, desde decretar todas as medidas que se revelem apropriadas nas circunstâncias concretas, até mobilizar os meios administrativos indispensáveis para as pôr em prática. 12. A caracterização do regime jurídico e a apreensão do sentido último dos estados de exceção constitucional torna agora possível uma resposta adequada à questão fundamental do presente recurso de constitucionalidade, qual seja a de saber se o Governo tem competência, no quadro da execução da declaração presidencial do estado de emergência, para decretar normas em matéria de crimes e penas, designadamente agravando os limites mínimo e máximo da moldura penal do crime de desobediência A resposta é inequivocamente afirmativa. No direito constitucional português, a execução da declaração do estado de emergência, compreendendo todas as «providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional», é uma competência diretamente fundada no n.º 8 do artigo 19.º da Constituição. O Governo não carece de autorização da Assembleia da República ou do Presidente da República para decretar as normas que entender necessárias em matérias que integram a reserva de lei parlamentar: uma vez declarado um estado de emergência ou um estado de sítio, o executivo passa a atuar no quadro de uma organização excecional do poder público, podendo não só estabelecer normas de conduta incompatíveis com exercício regular das liberdades fundamentais abrangidas pelo decreto presidencial – como ocorre com a imposição de um dever geral de recolhimento domiciliário −, como tomar providências em matéria de crimes e penas estreitamente relacionadas com a sua função de defesa da ordem constitucional. Com efeito, verifica-se uma simbiose funcional entre a competência para decretar normas primárias de conduta e normas secundárias que sancionam, se necessário sob a forma penal, a violação daquelas; trata-se de duas faces da mesma moeda, o exercício de um poder de emergência constitucional. Por outras palavras, as razões que justificam a autorização extraordinária para invadir a reserva parlamentar em matéria de direitos, liberdades e garantias – inerente ao poder de executar uma declaração que suspende parcialmente o exercício destes − estendem-se necessariamente ao domínio da definição dos crimes e das penas que participe da mesma finalidade e nela encontre justificação material suficiente. Não se trata aqui de nenhuma afetação das «regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania», proibida pelo n.º 7 do artigo 19.º da Constituição, uma vez que este poder normativo é absolutamente excecional e não inibe o uso regular do poder legislativo normal. O seu exercício baseia-se num título extraordinário (a declaração do estado de exceção), reveste caráter temporário (a vigência do decreto presidencial) e é orientado a uma finalidade específica (a restauração da normalidade constitucional). O Governo não tem manifestamente competência, no uso do seu poder de emergência, para agravar a moldura penal do crime de desobediência em geral, ou seja, em todo o âmbito coberto pelo tipo de crime previsto no Código Penal, nem pode revogar ou alterar quaisquer disposições da lei penal, valendo-se do princípio de que lex posterior derogat priori; em suma, não pode aprovar quaisquer leges, no sentido estrito do termo, em matéria reservada. Mas pode decretar normas no âmbito específico da execução do decreto presidencial que declara o estado de emergência, estritamente pelo prazo de vigência daquele e com vista a garantir o cumprimento da legalidade excecional. Trata-se, em suma, de uma competência normativa alargada, cujo âmbito material é definido em função do necessário e adequado ao «pronto restabelecimento da normalidade constitucional». Nunca é de mais enfatizar que este poder normativo de emergência cometido ao executivo na vigência de um estado de exceção constitucional está bem longe de ser arbitrário ou absoluto. No plano material, encontra-se vinculado ao princípio da proporcionalidade em sentido amplo – compreendendo as exigências de adequação, necessidade e justa medida −, plenamente operativo no momento da execução do estado de exceção, sendo as normas e os atos do poder executivo decretados e praticados neste âmbito sindicáveis pelos tribunais nos termos gerais, nomeadamente para efeitos de tutela de pretensões indemnizatórias fundadas na privação ilegal ou injustificada da liberdade (n.º 3 do artigo 2.º da LOESEE). No plano institucional, o Governo responde perante o Presidente da República e a Assembleia da República (artigo 190.º), sendo a aplicação da declaração de estado de sítio ou de estado de emergência objeto específico de fiscalização parlamentar (alínea b) do artigo 162.º), procurando-se desta forma instituir um sistema de freios e contrapesos que compatibilize a necessidade de ação expedita e eficaz em circunstâncias de crise, para a qual o poder executivo se encontra vocacionado, com os mecanismos de deliberação, publicidade e controlo próprios de um regime democrático e representativo. Ao regular e limitar os termos da sua suspensão parcial, integrando o estado de exceção no seu sistema de valores, a ordem constitucional procura domesticar o poder de emergência, recusando os extremos da ditadura comissarial e da negação da necessidade. Daí a competência do Governo para − nas circunstâncias, para as finalidades e nos limites previstos no artigo 19.º da Constituição − decretar normas em matéria normalmente sujeita a reserva de lei parlamentar; o executivo opera, neste quadro constitucional especialíssimo, como um legislador extraordinário ex ratione necessitatis. Ora, o agravamento em um terço dos limites mínimo e máximo do crime de desobediência a ordens legítimas das autoridades incumbidas de garantir o cumprimento do dever geral de recolhimento domiciliário, estabelecido no n.º 6 do artigo 43.º do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril, situa-se nesse âmbito de competência extraordinária. É certo que o artigo 7.º da LOESEE não define o agravamento dos limites da moldura penal do crime de desobediência. Mas note-se que esse preceito, ao contrário do n.º 4 do artigo 6.º da Lei de Bases da Proteção Civil, não remete para a punição da desobediência nos termos da lei penal, muito menos se destina a limitar o poder de modificar os termos dessa punição no exercício das prerrogativas conferidas pelo n.º 8 do artigo 19.º da Constituição. Ao determinar que a violação do disposto na «execução» da declaração de estado de sítio ou do estado de emergência «faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência», a norma em causa constitui unicamente uma «cominação legal» do crime de desobediência, mormente para efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal. Isto sem entrarmos aqui na questão do universo de destinatários desta prescrição: se apenas os titulares de órgãos do poder público – como decorria expressamente da redação originária do preceito, que tinha por epígrafe «crime de responsabilidade» −, se estes e ainda todo o vasto universo dos cidadãos a que se destinam as medidas de execução. Para efeitos do presente recurso, importa apenas assentar em que, mesmo na segunda de tais interpretações, não se trata aqui de nenhuma norma de preclusão de competência, que teria por efeito subtrair ao poder fundado no n.º 8 do artigo 19.º da Constituição a matéria da definição das consequências jurídicas da desobediência a ordens legítimas das autoridades incumbidas de garantir o cumprimento da legalidade de exceção. A comparação entre o teor do n.º 6 do artigo 4.º da Lei de Bases da Proteção Civil – que determina que «a desobediência e a resistência às ordens legítimas das autoridades competentes (…) são sancionadas nos termos da lei penal» – e o artigo 7.º da LOESEE – que dispõe que a «violação do disposto (…) [na] execução [da declaração do estado de emergência] faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência» − é elucidativo a respeito do alcance diverso das respetivas normas: no primeiro caso, trata-se de remeter para as disposições relevantes da lei penal, agravando-se a moldura penal; no segundo, trata-se apenas da cominação legal do crime, sem nenhuma indicação da fonte em que se definem os respetivos pressupostos ou consequências, nem preclusão da possibilidade de a moldura penal ser agravada através de decreto de execução do estado de emergência ou estado de sítio. Esta diferença reflete, como é bom de ver, a descontinuidade radical entre o poder administrativo de exceção, que não pode de modo algum exceder os limites materiais e o quadro de competências próprios da normalidade constitucional – estando-lhe totalmente vedada a emissão de normas em toda a matéria de reserva de lei −, e o poder de emergência constitucional, que nasce exclusivamente com a declaração de um estado de exceção e que implica uma concentração extraordinária de poder executivo fundada no n.º 8 do artigo 19.º da Constituição. Ao abster-se de remeter para a lei penal, mantendo ou agravando os limites da pena nela prevista, a LOESEE reconhece implicitamente que a matéria, em condições normais reservada a lei da Assembleia da República ou a decreto-lei autorizado, inscreve-se na esfera de competência do poder de executar a declaração de um estado de emergência ou de um estado de sítio – a competência, quer isto de dizer, para adotar as «providências necessárias e adequadas ao pronto restabelecimento da normalidade constitucional». A definição dessas «providências», que compreendem normas primárias de conduta e normas secundárias que sancionam a violação daquelas, é domínio próprio do poder de emergência cometido ao executivo, devendo observar uma exigência de proporcionalidade que, em boa verdade, somente no contexto da execução da declaração de estado de exceção pode ser corretamente aferida. Deste modo, o artigo 7.º da LOESEE respeita a repartição de competências em estado de exceção que se pode extrair da Constituição como uma unidade de sentido que institui e regula os termos da sua própria suspensão parcial. Tanto basta para se concluir que a norma sindicada não merece censura constitucional». Entendendo-se manter a concordância com os termos da fundamentação deste Acórdão, não se julga organicamente inconstitucional a norma do n.º 1, c), d) e n.º 6 do artigo 43.º do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril. III - Decisão Em face do exposto, decide-se: a) Não julgar inconstitucional a norma do n.º 1, c), d) e n.º 6 do artigo 43.º do Decreto n.º 2-B/2020, de 2 de abril, na parte em que punem com pena agravada nos limites mínimo e máximo a desobediência às ordens legítimas das entidades competentes; b) Em consequência, conceder provimento ao recurso. c) Ordenar a reforma da sentença recorrida, em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade. Lisboa, 17 de março de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro - Gonçalo Almeida Ribeiro - Afonso Patrão (vencido conforme declaração aposta) - Joana Fernandes Costa (vencida nos termos constantes da declaração de voto aposta ao Acórdão nº 325/2021) - João Pedro Caupers DECLARAÇÃO DE VOTO Vencido. Ao invés do que considerou a maioria, não creio que o disposto no n.º 8 do artigo 19.º da Constituição autorize o Governo a atuar «no quadro de uma organização excecional do poder público», através de «uma competência normativa alargada, cujo âmbito material é definido em função do necessário e adequado ao “pronto restabelecimento da normalidade constitucional”». A meu ver, limita-se aquela norma a conferir-lhe competência para adotar medidas (normativas e materiais) no domínio dos direitos que foram suspensos pela declaração do estado de emergência — o único em que foi levantada a reserva de competência legislativa da Assembleia da República (alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição). Com efeito, a Constituição determina, de modo perentório, que a atribuição de poderes ao Governo está negativamente delimitada, «não podendo nomeadamente afetar a aplicação das regras constitucionais relativas à competência e ao funcionamento dos órgãos de soberania» (n.º 7 do artigo 19.º da Constituição). Fora do âmbito afetado pela suspensão de direitos, mantém-se intacto o sistema constitucional de repartição de competências — designadamente a competência a que se refere a alínea c) do n.º 1 do artigo 165.º, garantindo o princípio do nullum crimen sine lege praevia. Ora, quanto à previsão da sanção dos infratores das normas adotadas em execução do estado de emergência, é a própria LOESEE — que parametriza a execução do estado de emergência e vincula todos os órgãos de soberania nele atuantes (n.º 7 do artigo 19.º da Constituição) — a subtrair tal poder à competência executiva do estado de emergência, determinando em lei a sua punição como crime de desobediência. Não estou convencido, pois, que a formulação aí seguida («faz incorrer os respetivos autores em crime de desobediência»), por contraposição à da Lei de Bases da Proteção Civil («A desobediência e a resistência às ordens legítimas das entidades competentes, quando praticadas em situação de alerta, contingência ou calamidade, são sancionadas nos termos da lei penal»), admita a conclusão de que ali se deixou à disposição das autoridades que executam a declaração do estado de emergência a definição dos termos da punição. E muito menos que tal decorra da circunstância de a LEOSEE determinar «apenas [a] cominação legal do crime»: a previsão legal da cominação integra, em si mesma, a própria tipificação do crime de desobediência. De resto, eventuais incongruências entre a moldura penal da desobediência no estado de exceção constitucional e a que se prevê em situações de normalidade constitucional não pode, enquanto juízo de oportunidade, concorrer para a alteração do sistema constitucional de competências. Trata-se de um problema que cabe ao legislador resolver, sem que daí possa retirar-se qualquer fundamento para sustentar a conformidade constitucional da norma fiscalizada. Afonso Patrão