1169/2021 · 1169/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 128/2022 Processo n.º 1169/2021 1.ª Secção Relator: Conselheiro José António Teles Pereira Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I – A Causa 1. Pela Sentença n.º 12/2021 do Tribunal de Contas, proferida no processo n.º 10/2020/JRF e datada de 08/06/2021, foi A. (a ora recorrente) condenada, pela prática de uma infração financeira de natureza sancionatória, em duas multas no valor de 25 Unidades de Conta cada. 1.1. Desta decisão recorreu a demandada para o Plenário da 3.ª Secção do Tribunal de Contas. Das alegações de recurso que apresentou consta, designadamente, o seguinte: “[…] [Sobressaem] conceitos vagos, genéricos, imprecisos e indeterminados, quando na verdade e antecedentemente o que importa é: O que podia e devia a recorrente de concreto ter feito? Que cuidados não tomou e que estavam ou podiam estar ao seu alcance e descuidou? Como deveria ter agido e não agiu? Afinal e concretamente onde errou? Sob pena de lançarmos a recorrente num circuito de tortura inquebrantável e kafkiano, empurrando-a para uma defesa sobre ‘sombras’, ‘moinhos de vento’, para um desvario de contraditório vazio, de prova intangível e, por conseguinte, numa indevida e inadmissível sonegação do direito a ver asseguradas as garantias de audiência, de defesa e do princípio do contraditório, em violação dos artigos 32.º, n.ºs 1, 2 e 5, e 20.º, n.ºs 1 e 4, da Constituição da República Portuguesa. E de caminho e por identidade de razão a decisão demarcada nestes precisos termos sofre de ausência de fundamentação em aditada violação do artigo 205.º da mesma lei fundamental. […] Com superior reverência, pode retirar-se que a sentença em recurso não considerou o princípio da legalidade sob travejamento constitucional, ínsito no artigo 29.º, n.º 1, da CRP e concitado sob o brocardo latino ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’, traduzível por não poder haver crime nem que pena que não resulta de uma lei prévia, escrita, estrita e certa. […] Conclusões […] 5.º Impõe-se descrever o que podia e devia a recorrente de concreto ter feito? Que cuidados não tomou e que estavam ou podiam estar ao seu alcance e descuidou? Como deveria ter agido e não agiu? Afinal e concretamente onde errou? 6.º A não ser assim, é obstada à recorrente o pleno exercício do contraditório, da produção de prova, da influência na decisão, numa indevida e inadmissível sonegação do direito à garantia de audiência, de defesa e do princípio do contraditório. 7.º A decisão recorrida estará inquinada por insuficiência de especificação dos factos objetivos do ilícito imprescindíveis à prolação e sustentação do sentido decisório, nos termos do art.º 410.º n.º 2, al. a), do Cód. Proc. Penal. 8.º E por interpretação e aplicação desconforme com a Constituição da República Portuguesa, violou os art.ºs 32.º, n.ºs 1, 2 e 5, e 20.º, n.ºs 1 e 4, nesta previstos. 9.º E por identidade de razões, a decisão sofre de ausência de fundamentação em violação do art.º 205.º da mesma lei fundamental. […] 32.º A decisão desatendeu o regime do “Erro sobre a ilicitude” previsto no art.º 17.º, n.º 1, do Cód. Penal, pertinente à substância da lide e por força da remissão inscrita no art.º 67.º, n.º 4, da LOPTC. 33.º Ainda sob este paradigma legal a douta sentença não considerou o princípio da legalidade sob travejamento constitucional ínsito no art.º 29.º, n.º 1, da C.R.P. e resumido sob o brocardo latino ‘nullum crimen, nulla poena sine lege’ e traduzível por não poder haver crime nem pena que não resulte de uma lei prévia, escrita, estrita e certa. 34.º Pois que a infração deve ser claramente definida na lei, o agente tem de saber a partir da disposição quais os atos ou omissões que determinam responsabilidade penal e as respetivas consequências e o sucedido não encontra o mínimo respaldo na regra. 35.º A aceitarmos que as atribuições da recorrente e por conseguinte a sua negligência decorre da inobservância do regime da citada diretiva 44/EMGFA/2015, que a própria decisão sob recurso atesta como desprovida de clareza, sem olvidarmos o seu desalinho e conflito no confronto com um Dec.-Lei 184/2014, de 29.12, daí ainda se surpreendendo toda a desarticulação de funções, parece que somos conduzidos a concluir que a fundamentação da punição é inconstitucional por eivada de meandros escanifobéticos, duvidosos, afrontando a cristalinidade que o princípio da legalidade consagrado no art.º 29.º, n.º 1, da C.R.P impõe. […]” (sublinhados acrescentados). 1.1.1. Por acórdão de 06/10/2021, o Plenário da 3.ª Secção do Tribunal de Contas negou provimento ao recurso. 1.2. A demandada interpôs, então, recurso para o Tribunal Constitucional do referido acórdão, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos – nos termos seguintes: “[…] O recurso é interposto ao abrigo do art.º 70.º n.º 1 al. b) da LOTC e incide sobre o referido douto aresto, agora notificado, que, no caso concreto, sufragou como acertada a responsabilidade financeira sancionatória assacada sobre a recorrente, por factos praticados no exercício de funções públicas enquanto Diretora do Hospital das Forças Armadas e, por aplicação do artigo 65.º, n.º 1, als. b) e l), da Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas. Com o devido respeito, no humilde olhar da recorrente a decisão não terá, no entanto, prosseguido uma rigorosa interpretação da lei sob a autoridade da lei fundamental. A recorrente reporta-se às questões suscitadas nas alegações que estruturaram o seu precedente recurso, mas especificamente: a) No que toca à apreciação da culpa atribuída à recorrente, seus fundamentos e nesta órbita, a interpretação normativa do tribunal a quo desconforme com as garantias de defesa, de audiência, do contraditório, da dignidade da pessoa humana e da igualdade, face ao sentido teleológico e axiológico dos art.ºs 1.º, 13.º, 20.º n.ºs 1 e 4 e 32.º n.ºs 1, 2, 5 da C.R.P. b) Assim como, na análise normativa que a mesma judicatura desenvolveu em dissonância com a Constituição, por relação e interpretação do específico regime de que supostamente despontaria a conduta infratora e condenável da conduta da recorrente. É que neste âmbito, tendo emanado a responsabilidade e a negligência imputada e justificativa da condenação da recorrente da falta de observância dos procedimentos de contratação de serviços a terceiros, que encontra enfoque e suporte legal no Dec. Lei 184/2014 de 29.12 e na Diretiva 44/EMGFA/2015. A verdade é que as normas daqueles diplomas pertinentes ao caso, padecem de falta de clareza e certeza. Ao ponto de a antecedente sentença assim também o ter qualificado, no que inclusive lobrigou a mesma decisão que dessa redação resultou uma desarticulação entre os serviços, (fls. 29 e 30 da sentença) E de facto assim terá ocorrido um conflito negativo de competências na preparação de procedimentos orçamentais entre o Hospital das Forças Armadas dirigido pela recorrente e a Direção de Finanças que detinha sobre aquele a autoridade técnica e funcional Ora, o que salvo o devido respeito se afigurara notório e nesta instância recursiva reclama dedicado empenho e justiça, é que naquele cerne a interpretação adotada pelo tribunal a quo subvalorizou, em interpretação desconforme com a Constituição, os efeitos da falta de clareza da norma e desta feita, o escopo e para tanto a tutela; consagrada no art.º 29.º, n.ºs 1 e 3, da C.R.P. […]”. 1.2.1. O recurso foi admitido no Tribunal de Contas. 1.2.2. No Tribunal Constitucional, o relator proferiu a Decisão Sumária n.º 747/2021, no sentido do não conhecimento do objeto do recurso. Assentou tal decisão nos fundamentos seguintes: “[…] 2.2.1. Desde logo, não foi suscitada qualquer questão de inconstitucionalidade normativa perante o tribunal recorrido. Nas alegações de recurso para o Plenário de 3.ª Secção do Tribunal de Contas, as referências à inconstitucionalidade dirigem-se diretamente à sentença impugnada e não a qualquer norma, adequadamente delimitada com autonomia formal e substancial, que lhe tenha servido de critério. Não se trata, ali, de questionar, no plano constitucional, um juízo-sobre-normas, mas sim o juízo-sobre-o-caso, através de critérios que se diluem nas inúmeras variáveis das circunstâncias concretas. Ora, só questões normativas podem moldar um recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional e, por essa razão, apenas a suscitação de questões com essa natureza dá cumprimento ao ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC. Assim, não deve conhecer-se do objeto do recurso, por falta de legitimidade da recorrente (artigo 72.º, n.º 2, da LTC). 2.2.2. Acresce que o próprio recurso para o Tribunal Constitucional carece de dimensão normativa. Lido o respetivo requerimento de interposição (cfr. item 1.2., supra), verifica-se que não só se omite o enunciado de um sentido normativo passível de configurar objeto do recurso, como toda a argumentação da recorrente se situa num plano casuístico e infraconstitucional – pretende-se que o Tribunal Constitucional proceda a um reexame do percurso hermenêutico do acórdão recorrido. Ainda que essa pretensão se erga sobre argumentos de inconstitucionalidade, ela não corresponde às competências do Tribunal, que fiscaliza normas e não diretamente decisões. Basta pensar que, a aceitar-se o recurso assim configurado, o Tribunal Constitucional teria de formular o seu próprio juízo de culpa e subsumir o direito aos factos – em suma, um reexame do mérito da decisão, que teria lugar num hipotético recurso ordinário de mérito, se a ele houvesse lugar, mas não num recurso com natureza incidental e normativa. Consequentemente, também por inidoneidade do seu objeto, o recurso é inviável. 2.3. Não estando em causa mera insuficiência formal do requerimento de interposição do recurso, mas sim, no essencial, omissões em momento anterior à sua apresentação e a desconformidade substancial do seu objeto, não há lugar ao convite previsto no artigo 75.º-A, n.os 5 e 6, da LTC – a falta de verificação das condições legalmente previstas para recorrer não é suprível através daquela correção. Impõe-se, assim, uma decisão de não conhecimento do objeto do recurso. […]”. 1.2.3. Notificada desta decisão, a recorrente dela reclamou para a conferência, invocando o seguinte: “[…] As vicissitudes do foro constitucional suscitadas pela recorrente, foram sintetizadas nas conclusões a dois tempos, como se transcreve: […] 2.ª A recorrente não pode e por justiça material deve ser-lhe dado a conhecer e a permitir aceder aos fundamentos reais que subjazem à censura do seu comportamento. 3.ª Especificamente quais as razões factuais, concretas, da sua prevaricação e condenação, e da mácula irreversível assinalada na sua dedicada carreira militar. 4.ª A matéria de facto inserta nos parágrafos 58 e 117 e a concernente motivação da decisão na al. e), cujas expressões são de resto consecutivas em todo o excurso da decisão recorrida, revelam conceitos vagos, genéricos, imprecisos e indeterminados, ao caso incompreensíveis quando concatenados com os parágrafos 119 e 120 dos factos igualmente lobrigados, isto é, que a recorrente desconhecia por completo a tramitação contratual a que estaria obrigada. 5.ª Impõe-se descrever o que podia e devia a recorrente de concreto ter feito? Que cuidados não tomou e que estavam ou podiam estar ao seu alcance e descuidou? Como deveria ter agido e não agiu? Afinal e concretamente onde ERROU? 6.ª A não ser assim, é obstada à recorrente o pleno exercício do contraditório, da produção de prova, da influência na decisão, numa indevida e inadmissível sonegação do direito à garantia de audiência, de defesa e do princípio do contraditório. 7.ª A decisão recorrida estará inquinada por insuficiência de especificação dos factos objetivos do ilícito imprescindíveis à prolação e sustentação do sentido decisório, nos termos do art.º 410.º n.º 2 al. a) do Cód. Proc. Penal. 8.ª E por interpretação e aplicação desconforme com a Constituição da República Portuguesa, violou os art.º 32.º n.ºs 1; 2; 5 e 20.º n.º 1 e 4 nesta previstos. 9.ª E por identidade de razões, a decisão sofre de ausência de fundamentação em violação do art.º 205.º da mesma lei fundamental. […] 33.ª Ainda sob este paradigma legal a douta sentença não considerou o princípio da legalidade sob travejamento constitucional ínsito no art.º 29.º n.º 1 da C.R.P. e resumido sob o brocardo latino "nullum crimen, nulla poene sine lege" e traduzível por, não poder haver crime nem pena que não resulte de uma lei prévia, escrita, estrita e certa. 34.ª Pois que a infração deve ser claramente definida na lei, o agente tem de saber a partir da disposição quais os atos ou omissões que determinam responsabilidade penal e as respetivas consequências e o sucedido não encontra o mínimo respaldo na regra. 35.ª A aceitarmos que as atribuições da recorrente e por conseguinte a sua negligência decorre da inobservância do regime da citada diretiva 44/EMGFA/2015, que a própria decisão sob recurso atesta como desprovida de clareza, sem olvidarmos o seu desalinho e conflito no confronto com um Dec. Lei 184/2014 de 29.12, daí ainda se surpreendendo toda a desarticulação de funções, parece que somos conduzidos a concluir que a fundamentação da punição é inconstitucional por eivada de meandros escanifobéticos, duvidosos, afrontando a cristalinidade que o princípio da legalidade consagrado no art.º 29.º n.º 1 da C.R.P impõe. […] Ora, no primeiro segmento, a recorrente visava sustentar, que as disposições previstas nos art.ºs 32.º n.ºs 1, 2 e 5 e, 20.º n.º e 4 da C.R.P. elegem como critério normativo ou interpretação abstrata, a regra que genericamente impõe que todo o acervo factual das circunstâncias suscetíveis de justificar a aplicação de uma condenação de natureza penal, contraordenacional ou outra, e.g. laboral, tem de ser suficientemente concretizado, delimitado, de modo a permitir ao agente a sua plena compreensão e perceção e, desta forma, serem-lhe assegurados os respetivos direitos e interesses legalmente protegidos, maxime as garantias de defesa, do contraditório e por fim um processo equitativo, prefigurando esta a melhor interpretação das concitadas disposições. A interpretação contida na sentença do Tribunal de Contas, que encontrou suficiente amparo na expressão segundo a qual a recorrente ‘…agiu livre e voluntariamente, sem cuidar de cumprir e fazer cumprir naqueles procedimentos aquisitivos as normas relativas à contratação e à despesa pública que sabia devia observar’, afigurar-se-á desconforme à lei fundamental. Num segundo passo, O art.º 29.º n.º 1 da C.R.P., de que exaltam os princípios da legalidade e da tipicidade, deve se interpretado numa dimensão normativa que restringe à lei a criação e a definição das normas sancionatórias e, bem assim, pautada por regras de antecedência, de certeza e rigor, de que flui uma dimensão subjetiva de proteção do cidadão contra normas penais sem conformação legislativa e incertas. A sentença proferida pelo Tribunal de Contas que conferiu a penalização de uma conduta com fundamento na violação de uma diretiva do Estado Maior do Exército, (diretiva 44/EMGFA/2015). Que ademais a própria decisão qualifica como sendo desprovida de clareza. Não se enquadra, contraria e ofende a melhor interpretação e o desiderato das regras constitucionais. Em suma, neste contexto, com o permanente e devido respeito, que é muito, não pode a reclamante conformar-se com o sentido de justiça material preconizado pela decisão sumária prolatada. Antes, parece ser admissível aceitar que as questões de índole normativas e que de modo evidente constituíram a ratio decidendi do processo, terão sido suscitadas de modo expresso, direto, claro e percetível, ao ponto de o Tribunal de Contas sobre as mesmas ter se pronunciado a pág. 21 e 28. E afinal, porque é de justiça material e de cidadãos que cuidamos e resgatando os assisados e experientes ensinamentos do Meritíssimo Juiz-Conselheiro Jubilado Guilherme da Fonseca no sentido de procurarmos assegurar o conhecimento do mérito do recurso de constitucionalidade in ‘O Tribunal Constitucional ao serviço verdadeiramente da justiça material’ (Jurisbook). Suplica-se pela admissibilidade do recurso, eventualmente suprindo oficiosamente falhas ou irregularidades ou no limite, convidando-se a recorrente ao seu aperfeiçoamento, mas garantindo a realização da Justiça! […]”. 1.2.4. O Ministério Público pronunciou-se no sentido do indeferimento da reclamação, conforme ora se transcreve: “[…] 1.º Pela douta Decisão Sumária n.º 747/2021, decidiu-se, para além do mais, na parte aqui relevante, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto para o Tribunal Constitucional por A., ao abrigo da alínea b), do n.º 1 do artigo 70.º, da Lei de Organização Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC). 2.º Com efeito, conforme resulta do exposto naquela douta decisão sumária, a ora reclamante identificou o objeto de tal questão de constitucionalidade nos seguintes termos: […]. 3.º Ora, perante tal formulação de uma questão de constitucionalidade a sujeitar ao Tribunal Constitucional, não poderia o Exm.º Sr. Conselheiro relator deixar de decidir, como decidiu, não tomar conhecimento do objeto do recurso interposto. 4.º Na verdade, resulta com evidência, da extensa concretização da questão divisada, que, conforme percebido pelo Exm.º Sr. Conselheiro relator, o objeto do recurso interposto pela ora, não se corporiza num conteúdo de natureza normativa, mas, pelo contrário, se consubstancia na própria decisão recorrida e, mais tangivelmente, no critério concreto de tal decisão. 5.º Em tal objeto não se vislumbra a norma jurídica cuja inconstitucionalidade se pretende questionar, mas exclusivamente a adequação e a correção da concreta aplicação das disposições legais identificadas por parte do douto tribunal “a quo”, o que justifica o proferido juízo de inidoneidade de tal objeto recursivo. 6.º Confrontado com a inferência alcançada pela douta Decisão Sumária n.º 747/2021, limita-se a ora reclamante, no essencial, a discordar do juízo de não conhecimento enunciado pelo Exm.º Sr. Conselheiro relator, acabando por evidenciar, em razão da argumentação aduzida, a falta de natureza normativa do objeto do recurso interposto. 7.º Na verdade, ao procurar, de novo, debater a apreciação de matéria fáctica decidida pelo douto tribunal “a quo”, bem como sindicar o próprio ato de julgamento na sua indissociável conexão com a singularidade do caso concreto, invocando a falta de concretização e delimitação do “acervo factual das circunstâncias suscetíveis de justificar a aplicação de uma condenação de natureza penal, contraordenacional ou outra” ou a necessidade da reapreciação dos critérios de justiça material aplicados ao litígio, demonstrou a reclamante a falta de dimensão normativa do objeto do recurso e o bem fundado da douta decisão reclamada. 8.º Assim sendo, tendo-se o reclamante limitado a divergir do entendimento expresso por este Tribunal na douta decisão sumária reclamada, apenas discordando do resultado do concreto ato de julgamento a que procedeu o tribunal recorrido e cuja apreciação se encontra vedada ao Tribunal Constitucional, não poderá a sua pretensão deixar de ser, em nosso entender, desatendida. 9.º Por força do acabado de expor, deve a presente reclamação, em nosso entender, ser indeferida. […]”. Cumpre apreciar e decidir a reclamação. II – Fundamentação 2. A decisão reclamada pronunciou-se no sentido do não conhecimento do objeto do recurso, em suma, por falta de dimensão normativa, seja do pretendido objeto do recurso, seja das questões suscitadas perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida. A reclamação não é apta a afastar tal conclusão. Pelo contrário, confirma-a. Na verdade, a reclamante reitera questões que nada têm de normativo. Trata-se de questões de (des)conformidade constitucional diretamente relacionadas com o mérito da causa. Em nenhum momento a recorrente apresenta uma questão de inconstitucionalidade normativa enunciada com a devida autonomia formal e substancial, ou seja, uma certa norma, em determinada interpretação, extraída de um preceito legal claramente identificado. Pelo contrário, como se referiu na decisão reclamada, “[…] as referências à inconstitucionalidade dirigem-se diretamente à sentença impugnada […]. Não se trata, ali, de questionar, no plano constitucional, um juízo-sobre-normas, mas sim o juízo-sobre-o-caso, através de critérios que se diluem nas inúmeras variáveis das circunstâncias concretas. Ora, só questões normativas podem moldar um recurso de fiscalização concreta para o Tribunal Constitucional […]”. Ademais, “[…] toda a argumentação da recorrente se situa num plano casuístico e infraconstitucional – pretende-se que o Tribunal Constitucional proceda a um reexame do percurso hermenêutico do acórdão recorrido. Ainda que essa pretensão se erga sobre argumentos de inconstitucionalidade, ela não corresponde às competências do Tribunal, que fiscaliza normas e não diretamente decisões. Basta pensar que, a aceitar-se o recurso assim configurado, o Tribunal Constitucional teria de formular o seu próprio juízo de culpa e subsumir o direito aos factos – em suma, um reexame do mérito da decisão, que teria lugar num hipotético recurso ordinário de mérito, se a ele houvesse lugar, mas não num recurso com natureza incidental e normativa”. A reclamação insiste na mesma categoria de questões, persistindo no descaso da (necessária) dimensão normativa do recurso de fiscalização concreta e reafirmando a pretensão de apresentar um recurso de mérito, que não encontra correspondência com o sistema português de fiscalização concreta. Não releva, neste contexto, que o tribunal recorrido tenha apreciado questões de inconstitucionalidade não normativas – no sentido aqui relevante –, uma vez que estas não poderiam, em caso algum, moldar um o recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Tanto basta para concluir pela inviabilidade do recurso e a consequente confirmação da decisão reclamada. III – Decisão 3. Face ao exposto, decide-se indeferir a reclamação deduzida pela recorrente A., mantendo-se a decisão reclamada de não conhecimento do objeto do recurso por si interposto nos presentes autos. 3.1. Custas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma). Lisboa, 15 de fevereiro de 2022 - José Teles Pereira - Pedro Machete – (o relator atesta de conformidade do Conselheiro José João Abrantes, que participa por via telemática). José Teles Pereira