483/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 71/2022

Processo n.º 483/21

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente A., S.A., e recorrida a B., S.A., a primeira interpôs recurso ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), do acórdão daquele Tribunal de 8 de abril de 2021 que, negando provimento ao recurso, manteve a sentença arbitral que julgara procedente a ação intentada pela ora recorrida, na parte em que foi requerido o reconhecimento da vigência de um contrato de concessão, celebrado em 3 de março de 2000, e a consequente condenação da recorrente ao pagamento das taxas devidas em contrapartida da utilização, para fins turísticos e hoteleiros, da área de domínio público hídrico visada no contrato.

2. No requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, a recorrente enunciou a questão de constitucionalidade que pretende ver apreciada nos seguintes termos:

«(…) A questão cuja inconstitucionalidade foi suscitada é a aplicação da sucessão legislativa relativa aos denominados Programas POLIS ao caso aqui em apreço, uma vez que se encontra em causa a caducidade ou não de um contrato de concessão, decorrente da publicação do Decreto-Lei n.º 330/2000, de 27 de dezembro, que determinou a extinção da correspondente concessão, a que veio suceder o Decreto-Lei n.º 388/2007, de 30 de novembro, que desafetou a zona da faixa ribeirinha compreendida entre a Ponte D, Luís I e o extremo jusante do «Cais de Gaia» da área de intervenção no âmbito do Programa Polis na cidade de Vila Nova de Gaia.

Ora, como é bom de ver, existiu uma série de produção legislativa que abalou, de modo inegável, a segurança e certeza jurídicas da Recorrente, no sentido de que tal sucessão legislativa viola os princípios da certeza e segurança jurídicas, previstos no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa.

Ou seja, com a publicação do Decreto-Lei n.º 330/2000, de 27 de dezembro, criou-se na esfera jurídica da Recorrente, na qualidade de Cessionária do Cais de Gaia, uma convicção de que o contrato de concessão se havia extinguido, expectativa essa que veio a ser gorada com a (muito) posterior publicação do Decreto-Lei n.º 388/2007, de 30 de novembro.

Assim, torna-se inequívoco que existe uma questão de inconstitucionalidade desta sucessão legislativa, que foi suscitada, nos termos e com o alcance que se pretende sindicar, pela Recorrente nas alegações de recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, sendo certo que tal questão não foi conhecida por aquele douto Tribunal.

Nos termos do disposto no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, "A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa."

A verdade é que esta sucessão legislativa outra coisa não veio fazer senão abalar toda e qualquer certeza e segurança jurídicas que pudessem existir na esfera jurídica da Recorrente quanto a este contrato de concessão.

Nessa conformidade, foi ferido o princípio basilar do Estado de Direito Democrático, previsto no artigo 2.º da CRP, bem como os princípios da segurança e certeza jurídicas, pelo que a aplicação desta sucessão legislativa encontra-se ferida de inconstitucionalidade.

(…).»

3. Através da Decisão Sumária n.º 404/2021, foi decidido não conhecer o objeto desse recurso, com base na seguinte fundamentação:

«4. Analisado o requerimento de interposição de recurso, rapidamente se verifica que em momento algum vem enunciada, com rigor, uma norma ou interpretação normativa que possa constituir objeto idóneo do recurso de constitucionalidade. Pelo contrário, a recorrente limita-se a mencionar os Decretos-Leis n.º 330/2000, de 27 de dezembro e n.º 388/2007, de 30 de novembro, invocando a «inconstitucionalidade desta sucessão legislativa».

Acresce que nas alegações de recurso apresentadas ao tribunal recorrido – peça em que a recorrente alega ter suscitado a questão de inconstitucionalidade –, a questão foi formulada em termos igualmente imprecisos (cf., em especial, as conclusões 9-13 das alegações de recurso). Tanto assim é, que o tribunal a quo, apesar de ter decidido não conhecer a questão, afirmou no acórdão recorrido que a alegada inconstitucionalidade «nunca seria procedente dado que o recorrente não aponta em concreto quais as normas dos referidos diplomas legais que a seu ver padecem de inconstitucionalidade».

É, pois, evidente que a recorrente não cumpriu o ónus de identificar com precisão o objeto do recurso, nem de suscitar a questão de inconstitucionalidade «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer», tal como prescrito no n.º 2 do artigo 72.º da LTC. A deficiente identificação do objeto do recurso prejudica, por sua vez, a verificação da necessária coincidência entre as normas objeto do recurso e a ratio decidendi do acórdão recorrido.

Como tal, resta concluir, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, que não pode ser conhecido o objeto do presente recurso.»

4. Inconformada, vem a recorrente reclamar da referida Decisão Sumária para a conferência, o que faz nos seguintes termos:

«A., S.A., recorrente nos autos à margem referenciados, notificada da douta Decisão Sumária n.º 404/2021, proferida pelo Exmo. Juiz Conselheiro Lino José Batista Rodrigues Ribeiro, e não se conformando com a mesma, dela pretende Reclamar para a Conferência, nos termos dos artigos 78.º-A, n.º 3 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional,

o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos:

1. A Reclamante apresentou requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo no processo n.º 8/12/.3BCPRT, pretendendo a averiguação da constitucionalidade das seguintes questões:

Da interpretação dada à sucessão legislativa relativa aos denominados Programas POLIS ao caso aqui em apreço, uma vez que se encontra em causa a caducidade ou não de um contrato de concessão, decorrente do publicação do Decreto-Lei n.º 330/2000, de 27 de dezembro, que determinou a extinção da correspondente concessão, a que veio suceder o Decreto-Lei n,° 388/2007, de 30 de novembro, que desafetou a zona da faixa ribeirinha compreendida entre a Ponte D. Luís I e o extremo jusante do «Cais de Gaia» da área de intervenção no âmbito do Programa Polis na cidade de Vila Nova de Gaia.

2. Por decisão sumária datada de 16/06/2021, decidiu o Tribunal Constitucional pela não admissão do recurso de constitucionalidade interposto, uma vez que considerou que "...se verifica que em momento algum vem enunciada, com rigor, uma norma ou interpretação normativa que possa constituir objeto idóneo do recurso de constitucionalidade. Pelo contrário, a recorrente limita-se a mencionar os Decretos-Leis n.º 330/2000, de 27 de dezembro e n.º 388/2007, de 30 de novembro, invocando a «inconstitucionalidade desta sucessão legislativa».''.

3. Em suma, considerou este colendo Tribunal que "É pois, evidente que a recorrente não cumpriu com o ónus de identificar com precisão o objeto do recurso, nem de suscitar a questão de inconstitucionalidade «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer»."

4. A reclamante reconhece a excecionalidade da admissão de Recursos no Tribunal Constitucional,

5. no entanto, não pode conformar-se com a decisão sumária proferida.

6. Com efeito, considerou o Colendo Senhor Juiz Relator que a questão trazida aos autos não identificava, de forma clara e precisa, a norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade pretende ver apreciada.

7. Sucede, no entanto, que no caso em apreço o que se encontra em causa é uma sucessão legislativa relativa à prossecução do Programa Polis - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.? 26/2000, de 15 de maio.

8. Essa sucessão legislativa tem de ser tido em consideração na totalidade e não apenas tendo em conta uma norma constante dos Decretos-Lei em questão.

9. A sucessão legislativa em causa tem de ser vista como um todo e não apenas como uma parte, e por essa razão não foi discriminada uma norma em concreto.

10. Na verdade, a publicação do Decreto-Lei n° 330/2000, de 27 de dezembro determinou a extinção de obras públicas, de serviço público e de exploração de bens dominiais, bem como todos os direitos de uso privativo, constituídos sobre bens imóveis situados nas zonas de intervenção aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 119/2000, de 4 de julho, e que respeitem ao domínio público marítimo e ao domínio público hídrico.

11. A este Decreto-Lei veio suceder o Decreto-Lei n° 388/2007, de 30 de novembro, que desafetou a zona da faixa ribeirinha compreendida entre a Ponte D. Luís I e o extremo jusante do «Cais de Gaia» da área de intervenção no âmbito do Programa Polis na cidade de Vila Nova de Gaia.

12. Sucede, no entanto, que o Decreto-Lei n° 388/2007 não diz uma palavra sobre os efeitos que o Decreto-Lei n° 330/2000 associou, de modo automático, à inclusão da referida faixa na planta de delimitação da dita área de intervenção.

13. Ora, como é bom de ver, existiu uma série de produção legislativa que abalou, de modo inegável, a segurança e certeza jurídicas da Recorrente.

14. De facto, com a assinatura do contrato de concessão veio a ser criada na esfera jurídica da Reclamante uma expectativa de um contrato com 20 anos de duração;

15. de seguida, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 330/2000, essa expectativa veio a ser gorada e, portanto, alterada. Mais tarde, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n° 388/2007, essa expectativa volta a ser alterada.

16. Nos termos do disposto no artigo 2° da Constituição da República Portuguesa, "A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa."

17. A verdade é que esta sucessão legislativa outra coisa não veio fazer senão abalar toda e qualquer certeza e segurança jurídicas que pudessem existir na esfera jurídica da Recorrente quanto a este contrato de concessão.

18. Nessa conformidade, foi ferido o princípio basilar do Estado de Direito Democrático, previsto no artigo 2.° da CRP, bem como os princípios da segurança e certeza jurídicas,

19. Pelo que a aplicação desta sucessão legislativa encontra-se ferida de inconstitucionalidade.

20. Como é bom de ver, existiu uma série de produção legislativa que abalou, de modo inegável, a segurança e certeza jurídicas da Recorrente, no sentido de que tal sucessão legislativa viola os princípios da certeza e segurança jurídicas, previstos no artigo 2.° da Constituição da República Portuguesa.

21. Ou seja, com a publicação do Decreto-Lei n.° 330/2000, de 27 de dezembro, criou-se na esfera jurídica da Recorrente, na qualidade de Cessionária do Cais de Gaia, uma convicção de que o contrato de concessão se havia extinguido, expectativa essa que veio a ser gorada com a (muito) posterior publicação do Decreto-Lei n.º 388/2007, de 30 de novembro.

22. Assim, torna-se inequívoco que existe uma questão de inconstitucionalidade desta sucessão legislativa, que foi suscitada, nos termos e com o alcance que se pretende sindicar, pela Recorrente nas alegações de recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, sendo certo que tal questão não foi conhecida por aquele douto Tribunal.

23. Pelo exposto, conclui-se que o Tribunal a quo aplicou a interpretação da sucessão legislativa cuja inconstitucionalidade foi pela Reclamante devidamente invocada e que coincide com o objeto do recurso interposto.

TERMOS EM QUE,

deve ser concedido provimento à presente reclamação, ordenando-se o prosseguimento do recurso interposto e notificando-se as partes para apresentar as suas alegações, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 79° da LTC.»

5. A recorrida pronunciou-se pelo indeferimento da reclamação, nos seguintes termos:

«B., S.A., Recorrida nos autos em epígrafe, vem responder ao requerimento de reclamação para a conferência apresentado pela Recorrente A., S.A., o que faz nos seguintes termos:

1. Com o devido respeito, a Recorrente reclama para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A n.º 3 da Lei do Tribunal Constitucional, mas volta a laborar no mesmo equívoco, o que faz com que a reclamação deva ser julgada improcedente.

2. As razões apontadas pelo Senhor Relator na decisão sumária de não conhecimento do objeto do recurso - “a recorrente não cumpriu o ónus de identificar com precisão o objeto do recurso, nem de suscitar a questão da inconstitucionalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos deste estar obrigado dela conhecer” – não merecem censura ou reparo, nem a Recorrente invoca qualquer fundamento que determine a aceitação do recurso.

Vejamos porquê:

3. Embora a Recorrente defenda que não indiciou uma norma concreta porque “a sucessão legislativa em causa tem de ser vista como um todo e não apenas como uma parte” e que “existiu uma série de produção legislativa que abalou, de modo inegável, a segurança e certeza jurídicas da Recorrente” este argumento não é honesto, na medida em que os diplomas legais a que a Recorrente se refere contêm várias normas.

4. Nessa medida, e dado que a questão em concreto a que a Recorrente se refere quando tenta justificar a alegada violação do direito constitucional, nomeadamente, a extinção do contrato de concessão e a desafetação de determinada área da concessão em causa, está bem delimitada em alguns dos artigos dos diplomas a que se refere, impunha-se, caso quisesse, que tivesse sido dado cumprimento pleno ao disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do TC; como era possível fazê-lo.

5. Se não o fez logo de início perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, está impedido pelo artigo 72.º/2 da Lei do TC de interpor o presente recurso.

6. Como bem resulta da decisão do Senhor Relator “Analisado o requerimento de interposição de recurso, rapidamente se verifica que em momento algum vem enunciada, com rigor, uma norma ou interpretação normativa que possa constituir objeto idóneo do recurso de constitucionalidade. Pelo contrário, a recorrente limita-se a mencionar os Decretos-Leis n.º 330/2000, de 27 de dezembro e n.º 388/2007, de 30 de novembro, invocando a ‘inconstitucionalidade desta sucessão legislativa’. Acresce que nas alegações de recurso apresentadas ao tribunal recorrido - peça em que a recorrente alega ter suscitado a questão de inconstitucionalidade -, a questão foi formulada em termos igualmente imprecisos (cf., em especial, as conclusões 9-13 das alegações de recurso). Tanto assim é, que o tribunal a quo, apesar de ter decidido não conhecer a questão, afirmou no acórdão recorrido que a alegada inconstitucionalidade ‘nunca seria procedente dado que o recorrente não aponta em concreto quais as normas dos referidos diplomas legais que a ser ver padecem de inconstitucionalidade”.

7. Assim sendo, e porque a Recorrente se limita a insistir que “a sucessão legislativa outra coisa não veio fazer senão abalar toda e qualquer segurança jurídica” e que a sua “expectativa criada pelo diploma de 2000 veio a ser gorada com o posterior diploma de 2007”, como se tal fosse fundamento relativamente à arguição de inconstitucionalidade de uma norma jurídica, e agora de novo, sem o mínimo de concretização normativa, é evidente que não se encontram reunidos os pressupostos que permitam que o Tribunal Constitucional conheça do recurso interposto.

Por tudo isto, deverão V. Exas., Senhores Conselheiros do Tribunal Constitucional, reunidos em conferência, validar e manter o sentido da decisão sumária tomada pelo Senhor Relator Juiz Conselheiro Lino José Ribeiro de não conhecimento do objeto do recurso.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

6. A recorrente vem reclamar para a conferência da Decisão Sumária n.º 404/2021, onde se decidiu não conhecer o objeto do recurso de constitucionalidade pela mesma interposto, por se ter considerado que não fora em momento algum enunciada, com o mínimo grau de rigor exigível, uma norma ou interpretação normativa suscetível de constituir objeto idóneo de um recurso como o presente, tendo-se limitado antes a recorrente a mencionar os Decretos-Leis n.º 330/2000, de 27 de dezembro, e n.º 388/2007, de 30 de novembro, invocando a «inconstitucionalidade desta sucessão legislativa».

7. A reclamação em apreço não abala o entendimento acolhido. Na verdade, a reclamação insiste na mesma espécie de enunciação da problemática constitucional que já tinha sido feita no requerimento de recurso e que na Decisão Sumária n.º 404/2021 se considerar já inidónea a ser compreendida como uma autêntica questão de constitucionalidade. A reclamante confirma que «apresentou requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo no processo n.º 8/12/.3BCPRT, pretendendo a averiguação da constitucionalidade [da] interpretação dada à sucessão legislativa relativa aos denominados Programas POLIS ao caso aqui em apreço (...), que determinou a extinção da correspondente concessão, a que veio suceder o Decreto-Lei n,° 388/2007, de 30 de novembro, que desafetou a zona da faixa ribeirinha compreendida entre a Ponte D. Luís I e o extremo jusante do «Cais de Gaia» da área de intervenção no âmbito do Programa Polis na cidade de Vila Nova de Gaia»; insiste que «no caso em apreço o que se encontra em causa é uma sucessão legislativa relativa à prossecução do Programa Polis - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.? 26/2000, de 15 de maio» (sublinhados nossos). Tece em seguida um conjunto de considerações interpretativas sobre essa mesma «sucessão legislativa» (cf. supra, o ponto 4), das quais decorre, não a imputação a qualquer enunciado normativo de uma desconformidade com a Constituição da República Portuguesa, mas a sua discordância quanto à forma como as normas que integram os diplomas legislativos em questão aplicaram o direito infraconstitucional.

Continua a ser rigorosamente impossível discernir na argumentação da recorrente uma norma ou conjunto de normas, gerais e abstratas, minimamente bem delineadas, cuja conformidade com a Constituição este Tribunal Constitucional pudesse apreciar sem desse passo se estar já debruçando sobre o problema da aplicação do direito infraconstitucional.

Entretanto, e conforme se sustentou já na Decisão Sumária ora reclamada, esse tipo de enunciação estava já presente nos momentos processuais anteriores, em que deveria ter sido apresentada ao tribunal recorrido uma questão de constitucionalidade em termos que o obrigassem a pronunciar-se sobre a mesma (cf. em especial e novamente, as conclusões 9 a 13 das alegações de recurso). Não surpreende, portanto – e como também já se notou –, que o tribunal recorrido, apesar de ter decidido não conhecer a questão, tenha afirmado que a pretensa inconstitucionalidade «nunca seria procedente dado que o recorrente não aponta em concreto quais as normas dos referidos diplomas legais que a seu ver padecem de inconstitucionalidade».

Por tudo isto, não pode deixar de manter-se o entendimento de que a recorrente não cumpriu os ónus que sobre si impendiam de identificar com precisão o objeto do recurso e de suscitar a questão de constitucionalidade prévia e adequadamente, conforme se exige no n.º 2 do artigo 72.º da LTC – o que, ademais, prejudicou a eventualidade de a decisão recorrida ter integrado como sua ratio decidendi alguma questão de constitucionalidade que pudesse vir ulteriormente a ser conhecida por este Tribunal Constitucional. Sobre este último aspeto, aliás, a reclamação nem se pronuncia, o que já por si a impediria de proceder.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se não conhecer o objeto do presente recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 20 de janeiro de 2022 - Lino Rodrigues Ribeiro

Atesta o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e do Conselheiro Afonso Patrão.

Lino Rodrigues Ribeiro