1112/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 851/2021

Processo n.º 1112/2021

Plenário

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. Uma cidadã não identificada dirigiu uma denúncia à Comissão Nacional de Eleições (CNE), dando conta, inter alia, da publicação de textos na página oficial da Câmara Municipal de Sintra na internet que, no entender da denunciante, se reconduziam à prática proibida de publicidade institucional no período pré-eleitoral.

1.1. Foi ouvido o Presidente da Câmara Municipal de Sintra, que manifestou o entendimento de que a publicação em causa não constitui publicidade institucional.

1.2. Apreciando os factos, a CNE, em reunião plenária que teve lugar em 19/10/2021, deliberou ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Sintra, por violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, “quanto à publicação no sítio oficial do município na internet”.

1.3. Da deliberação de 19/10/2021 recorreu o Presidente da Câmara Municipal de Sintra para o Tribunal Constitucional, invocando o seguinte:

“[…]

I – Da tutela jurisdicional efetiva

1.º

É consabido que o princípio da tutela jurisdicional efetiva é um direito fundamental previsto na Constituição da República Portuguesa (CRP) e implica, desde logo, o pleno acesso aos tribunais para a defesa dos direitos, não podendo as normas que regem este acesso limitar o seu exercício ao ponto de o tornar impossível ou de o dificultar de forma não objetivamente exigível.

2.º

Aquele princípio pressupõe igualmente que as partes no processo possuam um conjunto de poderes processuais passíveis de influenciar a decisão final, sendo que na modelação de tal situação o legislador ordinário deve ater- se ao postulado do direito a um processo equitativo (n.º 4 do artigo 20.º da CRP), ao princípio do contraditório (consagrado no artigo 32.º, n.º 5, e extensível a todas as formas de processo além do processo penal).

Ora,

3.º

A deliberação da Comissão Nacional de Eleições (CNE) in casu, determinou a abertura de procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal de Sintra, postergando e fazendo tábua rasa de todas as justificações oportunamente alinhadas pela Autarquia (conforme adiante se demonstrará) e reveladoras da sua razão.

4.º

A decisão de ordenar um procedimento contraordenacional por referência, como se disse, a uma situação manifestamente inexistente, constitui um gravíssimo prejuízo para a imagem e a honorabilidade do signatário e (principalmente) da própria Autarquia.

5.º

O que vale por dizer que a decisão da CNE é ela já lesiva dos direitos do signatário e do Município que este representa.

6.º

Não sendo suficiente a mera expectativa de uma eventual fase de defesa, no âmbito de um procedimento contraordenacional futuro.

7.º

Qual mancha sobre a honorabilidade do signatário e da Autarquia, sem data marcada para o seu fim.

8.º

Mas com data certa (desde a decisão da CNE!) para o seu aproveitamento imediato!

9.º

Sendo que é para acorrer a situações como a presente (isto é, em que verifica uma lesão atual, imediata e irreversível na esfera jurídica do signatário e da Autarquia por este representada) que a lei prevê a possibilidade de recurso ou de impugnação de todas as decisões administrativas e jurisdicionais.

10.º

É, assim, à luz de um tal enquadramento que deve ser interpretada a alínea f) do artigo 8.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional (LOTC).

11.º

Pelo que todas as decisões da CNE devem ser passíveis de recurso imediato para o Venerando Tribunal Constitucional, último garante da proteção dos direitos e princípios consagrados na Lei Fundamental.

12.º

Assim, a decisão agora em causa deve ser passível de sindicância por parte do Venerando Tribunal Constitucional

13.º

Só assim se obtendo o estrito respeito pelo princípio da tutela jurisdicional efetiva.

II – Da omissão de pronúncia e da falta de fundamentação

14.º

O que já ficou expendido sai ainda reforçado pela incompletude e pela natureza marcadamente perfunctória da ponderação encetada pela CNE.

15.º

Na verdade, numa decisão feita por "atacado", onde são ponderadas diversas alegadas infrações, inclusivamente de outros Municípios, a CNE (por mera remissão para uma informação-matriz onde apenas é feita alusão a preceitos legais, a Lei n.º 72-A/2015, e a decisões anteriores do Venerando Tribunal Constitucional) profere uma decisão meramente tabelar, só identificável num mero anexo (adiante "anexo") a essa decisão.

16.º

Ora, no referido anexo (com oito pontos), é unicamente expendido um enquadramento genérico, por remissão para a lei e para a referida informação-matriz (a Informação I- CNE/2021/292), sendo que só no seu ponto oito é que vem esboçada (de forma incipiente e não tuteladora dos direitos envolvidos) alguma alusão à situação concreta em causa.

17.º

Em boa verdade, no ponto oito do "anexo" é referido o seguinte:

"8. De toda a factualidade apurada no âmbito dos processos em análise, verifica-se que a publicação de 18 de agosto de 2021, na página oficial da Câmara Municipal de Sintra na internet, ocorreu após a publicação do decreto da marcação da data da eleição e diz respeito á divulgação de obra de requalificação do parque municipal florestal da Serra da Carregueira. De facto, tal publicação, para além de ser acompanhada de um texto cujo teor vai além de mero caráter informativo à população com vista a precaver situações de constrangimento ou mesmo por razões de segurança (ex: (...) A Serra da Carregueira é uma das manchas verdes de maior expressão no Concelho de Sintra que urge conservar e cujo uso deverá ser potenciado de forma a garantir o usufruto e a proteção dos recursos naturais deste lugar."), não corresponde a nenhum caso de necessidade pública e urgente ou dever legal de divulgação, únicas causas de justificação, contrariando assim o disposto na lei e as orientações da CNE."

18.º

E nem mais uma palavra ou consideração sobre a materialidade e as alegações oportunamente formuladas pelo signatário em representação do Município.

19.º

Ainda assim, torna-se mister referir que o que foi expendido pela CNE no referido ponto oito, com particular destaque para a transcrição da mensagem em causa, não poderia veicular qualquer juízo negativo relativamente à conduta da Autarquia e do signatário.

20.º

Na verdade, a mensagem faz meramente alusão à natureza geofísica do local, justamente para identificar o mesmo e para assim referenciar os respetivos avisos à população relativamente aos trabalhos em curso e às consequentes alterações das condições de fruição do espaço, frequentemente utilizado por ciclistas e peões.

21.º

Ora, a CNE, ao invés de ter atentado nas razões e motivações oportunamente apresentadas pela Autarquia, preferiu limitar a sua ponderação à parte da mensagem do Município em que é feita a mera alusão ao local, descontextualizando-a,

22.º

Certamente que de modo inadvertido e somente motivado pelo consabido e excessivo número de solicitações de intervenção da CNE, decorrente do evidente abuso do recurso a um tão importante Órgão, concebido, aliás, para acorrer às situações que verdadeiramente devem merecer o seu contributo.

23.º

Como se disse, a decisão é unicamente fundada na mera alusão às especiais características do local, não existindo na mensagem do Município qualquer encómio, louvor ou qualquer outra referência que promova a imagem da Autarquia,

24.º

Não tendo sido sequer ponderada a defesa e os argumentos oportunamente apresentados pelo Município, tendo sido expendida qualquer fundamentação específica.

25.º

Ao decidir assim, a deliberação da CNE está eivada por um manifesto vicio de omissão de pronúncia e de falta de fundamentação, a motivar igualmente a intervenção do Venerando tribunal Constitucional.

III – Da questão material

26.º

A participação foi apresentada na CNE por uma cidadã não identificada, pelo que importa referir que entendemos que a defesa da Autarquia ficou condicionada ante a não identificação da participante, e o consequente desconhecimento das intenções e motivações subjacentes, o que coloca em causa o princípio da igualdade e o direito ao contraditório

27.º

Princípio da igualdade igualmente subjacente à estatuição contida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

28.º

Ora, o respeito peio princípio da igualdade é igualmente uma das nossas preocupações institucionais, máxime durante o período eleitoral, sejam quais forem as eleições!

29.º

A denúncia feita pela cidadã não pode estar mais longe da realidade, desde logo no plano da intenção, atento o que ficou dito e, principalmente, em função da factualidade e da materialidade em causa.

Em boa verdade,

30.º

A cidadã esqueceu-se completamente de fazer o devido cotejo entre a aludida estatuição legal e o conteúdo da mensagem visada;

31.º

E se o tivesse feito, isto é, se tivesse levado a cabo um iter cognoscitivo isento, imparcial e responsável, não tinha levado a que a CNE tivesse de tramitar um procedimento sem qualquer razão de ser, quando tal Órgão deve estar disponível e liberto, isso sim, para indagar sobre as situações verdadeiramente ilícitas sujeitas à sua Douta jurisdição.

Vejamos:

32.º

A mensagem, cujo teor consta da participação e damos como reproduzido, foi veiculada no sitio oficial do Município na internet.

33.º

Não foi objeto de qualquer partilha, nem de qualquer outra difusão em redes sociais ou meios equiparados.

34.º

O objetivo da inclusão da mensagem no sítio da Autarquia visou (ao invés da intenção malevolamente imputada pela cidadã) unicamente informar as populações do início da subfase do Parque Florestal da Serra da Carregueira (em Belas), com particular destaque para a execução dos trabalhos de espalhamento de terras e modulação de terrenos, assim como no que concerne à execução do pavimento referente ao caminho de acesso ao Belas Clube de Campo.

35.º

Tudo trabalhos a executar no espaço público e com evidentes repercussões para a circulação de pessoas e de bens, cuja segurança urge acautelar em conformidade.

36.º

O que vale por dizer que se impunha avisar as populações para os trabalhos em causa, diminuindo, dessa forma, o risco de acidentes.

Ora,

37.º

O que o artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015 proíbe é a publicidade comercial (vd. a epígrafe do seu cap. III), mormente a publicidade institucional durante o período compreendido entre a publicação do diploma que marca a data das eleições e o respetivo ato eleitoral, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.

38.º

A este propósito e seguindo as Doutas orientações da CNE, transmitidas pela Nota Informativa aprovada em 13 de julho de 2021 (e "circulada" no dia 22 do mesmo mês), "...não se encontram abrangidos pela proibição comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam avisos e anúncios sobre condicionamentos de trânsito e similares ou com indicações sobre alterações das condições de funcionamento de serviços…"

39.º

E era exatamente essa a intenção subjacente à mensagem agora injustamente posta em crise, isto é, fazer o devido aviso às populações, relativamente à execução dos trabalhos no espaço público e frequentado pelo público em geral;

40.º

Sem a utilização de qualquer tipo de "linguagem adjetivada", de "slogans", ou de "mensagens elogiosas ou encómios", atente-se, apenas mediado por um texto de enquadramento e, ainda assim, de natureza exclusivamente informativa.

41.º

E sem qualquer tipo de intenção promocional ou propagandística!

42.º

O que vale por dizer que estamos perante uma das situações materialmente excecionadas da proibição contida no preceito acima citado.

Ademais,

43.º

as comunicações feitas pela Autarquia após a publicação do decreto que marcou a data da realização das eleições autárquicas assumiram sempre uma natureza marcadamente excecional e com vital informação para as populações. E, ainda assim, as mesmas sempre utilizaram o sitio do Município, sem nunca sequer ter-se recorrido à comunicação social, registe-se.

44.º

O que vale por dizer que inexistiu qualquer restrição ao princípio da igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas.

45.º

Repetimos: a mensagem objeto de denúncia não envolveu qualquer tipo de ilícito ou de desconformidade ao regime previsto no número 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015 (ou noutro normativo), nem sequer lhe esteve subjacente qualquer intenção em veicular uma mensagem de propaganda ou de promoção, com a violação do princípio a igualdade ou dos deveres de neutralidade e imparcialidade.

46.º

Louvando-nos na douta jurisprudência do Venerando Tribunal Constitucional, a respeito do alcance do disposto no n.º 4 do artigo 10.º da Lei 72-A/2015 (vd, por todos os Acórdãos 254/2019, 586/2017, 545/2017 e 591/2017), "o que justifica a proibição da publicidade institucional é evitar a sua utilização como um conteúdo ou um sentido que, objetivamente, possa favorecer ou prejudicar determinadas candidaturas à eleição em curso, em violação dos princípios da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas e do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, alínea b), da CRP).

47.º

Segundo a mesma jurisprudência, a proibição visa igualmente impedir a utilização ou afetação de recursos e estruturas das instituições à prossecução das campanhas, assim como a promoção da imagem das entidades durante os períodos eleitorais, influenciando o sentido de voto.

48.º

De tudo o que supra ficou expendido (incluindo em I e II), resulta evidente que a situação em apreço jamais visou ou sequer veiculou a violação do preceito em causa, tendo procedido, isso sim, à mera indicação do local e ao aviso das populações para os trabalhos em curso, ante os respetivos e inerentes condicionamentos de utilização do espaço.

49.º

Sendo que a mensagem, pautada unicamente pelo cumprimento de uma efetiva necessidade informativa, em momento algum veiculou qualquer situação de desigualdade entre candidaturas ou aproveitamento eleitoral de recursos da Autarquia, nem tão pouco promoveu ou visou promover o Município e a respetiva atividade.

50.º

Estamos assim certos de que a CNE não levou em conta o que acima ficou aduzido, não tendo adotado as medidas que se afiguravam adequadas, mormente o arquivamento dos autos, ante as justificações oportunamente apresentadas, e a reposição da verdade e da legalidade democráticas.

Conclusões

1 – Face ao que ficou expendido, a decisão agora impugnada é clara e evidentemente lesiva dos direitos do signatário e da Autarquia, importando, assim, viabilizar a apreciação da presente impugnação pelo Venerando Tribunal Constitucional.

2 – A decisão da CNE, ao não apreciar devidamente as alegações e motivações oportunamente apresentadas pelo Município e ao não explicar e fundamentar o iter cognoscitivo do resultado da sua deliberação, está eivada, conforme supra ficou demonstrado, pelos vícios de omissão de pronúncia e de falta de fundamentação.

3 – Ademais, a proibição contida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, visa acautelar a violação do princípio da igualdade entre candidaturas e impedir a violação do princípio da neutralidade e da imparcialidade dos entes públicos durante período eleitoral.

4 – Ora, durante os diversos períodos eleitorais e mesmo fora deles, a Autarquia e o signatário sempre pautam a sua conduta e a prolação da sua comunicação institucional, pelo estrito respeito pelos princípios da igualdade e da imparcialidade, não dando azo a quaisquer situações de alcance nesse domínio.

5 – A mensagem em causa, ao invés de ter um objetivo propagandístico ou eleitoralista, visou, unicamente, informar as populações utilizadoras do espaço relativamente aos condicionamentos da sua utilização, decorrentes da realização das obras então ali em curso, evitando, do mesmo passo, a ocorrência de quaisquer sinistros e garantindo a segurança de pessoas e bens.

6 – A deliberação da CNE é assim claramente violadora da lei e dos diversos princípios nos termos agora invocados, devendo ser declarada nula ou, no mínimo, anulada em conformidade.

Prova

Os factos agora alegados podem ser comprovados em função dos documentos juntos aos autos da CNE, sendo que se manifesta desde já a disponibilidade para apresentar a prova adicional julgada necessária, inclusive a testemunhal.

A impugnação deve ser instruída com certidão integral do processo, a emitir pela CNE.

Nestes termos e para os efeitos do disposto nos artigos 8.º e 102.º-B da LOTC, e sempre com o Mui Douto suprimento desse Venerando Tribunal,

Deve ser julgada procedente a presente impugnação e em consequência:

– Declarar a nulidade ou anular a Deliberação proferida pela CNE no âmbito e no que respeita ao Processo ALP-PP/2021/625, por violação do disposto nos artigos 6.º, 9.º, 12.º do CPA e artigos13.º, 20.º, 32.º, 266.º, 267.º e 268.º da Constituição da República.

–Sem prescindir, deverá a mesma deliberação ser ainda anulada por erro nos pressupostos de facto e de direito. Junta: a Comunicação de notificação agora remetida pela CNE.

[…]”.

Cumpre apreciar.

II – Fundamentação

2. Está em causa, nos presentes autos, a impugnação de uma deliberação da CNE no sentido de ordenar procedimento contraordenacional contra o ora recorrente.

2.1. Os fundamentos de facto relevantes para a presente decisão reconduzem-se às incidências processuais atrás relatadas (itens 1. a 1.3., supra), que aqui se dão por integralmente reproduzidas.

2.2. O Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral [artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional (LTC)].

A decisão foi notificada, por correio eletrónico, ao recorrente em 28/10/2021 (fls. 46), pelo que a interposição do recurso em 29/10/2021 (fls. 3) é tempestiva, observando o prazo de um dia (artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC).

2.3. O presente recurso é interposto ao abrigo do artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, que estabelece que a interposição de recurso contencioso de deliberações da Comissão Nacional de Eleições se faz por meio de requerimento apresentado nessa Comissão, contendo a alegação do recorrente e a indicação das peças de que pretende certidão.

A competência do Tribunal Constitucional nesta matéria é a que se encontra prevista na alínea f) do artigo 8.º da LTC: “julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral”.

“Daqui decorre que nem todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral constituem objeto idóneo do recurso previsto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, mas apenas aquelas que se traduzam num ato administrativo «cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório» (Acórdão n.º 582/2017)” (Acórdão n.º 749/2021, ponto 5. da respetiva fundamentação).

Ato impugnável será, então, por exemplo, uma ordem da CNE para remover certo objeto publicitário de um lugar público ou para remover a publicação de um texto numa rede social, mas já não assim a decisão de instauração de um procedimento contraordenacional ou a mera advertência para que alguém se abstenha de um certo comportamento, visto que nenhum destes atos impõe ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas (cfr. o Acórdão n.º 749/2021, ponto 5., no confronto com o ponto 3., da respetiva fundamentação; v., ainda, o Acórdão n.º 763/2021).

Ora, a decisão recorrida limitou-se a determinar a abertura do procedimento contraordenacional.

Não se trata, pois, face ao exposto, de ato que imponha ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas, pelo que não é recorrível.

Tem-se presente o que foi invocado pelo recorrente, a este propósito, nos artigos 1.º a 13.º das alegações de recurso.

No entanto, os argumentos aí apresentados não procedem. A mera abertura de um procedimento de contraordenação não é apta, só por si, a gerar quaisquer efeitos imediatamente operantes na esfera jurídica do recorrente, pois nada decide quanto à ocorrência de factos por si praticados e às respetivas consequências. A pendência do procedimento não constitui “prejuízo”, nem para a imagem, nem para a honorabilidade do recorrente, na medida em que não envolve a afirmação de qualquer juízo de censura. Pelo contrário, permite-lhe o exercício do direito de defesa, em termos amplos, em relação a todos os factos em discussão.

Que a defesa tenha lugar dentro do referido processo – que é, efetivamente, a sua sede própria – e não em momento anterior em nada prejudica o direito à tutela jurisdicional efetiva. Pelo contrário, remete o respetivo exercício para o momento em que o mesmo é relevante: o processo em que os factos em que assenta uma possível infração são discutidos, bem como os respetivos efeitos jurídicos. Ademais, nenhuma apreciação dessa natureza teve lugar na decisão impugnada, que se limitou a constatar factos e remeter para o processo contraordenacional a respetiva apreciação.

Como se referiu supra, da alínea f) do artigo 8.º da LTC decorre que nem todos os atos praticados pela CNE são recorríveis, ao contrário do que afirma o recorrente, e o ato em causa não o é, pelas razões apontadas, visto que os seus efeitos jurídicos não se reconduzem à resolução de uma situação individual e concreta, carecendo, nessa medida, de conteúdo decisório.

Tanto basta para concluir pelo não conhecimento do objeto do recurso.

III – Decisão

3. Em face do exposto, decide-se não tomar conhecimento do objeto do recurso, por ser dirigido a decisão inimpugnável.

3.1. Sem custas (artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario).

Notifique.

Lisboa, 5 de novembro de 2021 - José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - José João Abrantes - Pedro Machete

O relator certifica o voto de conformidade dos Conselheiros Ascensão Ramos, Maria Benedita Urbano e Lino Ribeiro, que participam por meio telemático. Certifica igualmente o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers, que não assina por não se encontrar presente.

José Teles Pereira