1111/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 850/2021

Processo n.º 1111/2021

Plenário

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Violante Saramago Matos, mandatária da candidatura da Coligação CONFIANÇA às eleições aos órgãos das autarquias locais do Município do Funchal, apresentou queixa junto da Comissão Nacional de Eleições (adiante designada «CNE») contra Miguel Filipe Machado de Albuquerque, na qualidade de Presidente do Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, na sequência da publicação de determinado conteúdo noticioso no Diário de Notícias da Madeira do dia 6 de setembro de 2021, bem como na edição online do mesmo periódico, ainda que com adaptações no texto.

A queixa teve por fundamento o facto de os referidos conteúdos noticiosos conterem afirmações como «Calado resolve reivindicações dos antigos combatentes»; «A candidatura “Funchal Sempre à Frente” conseguiu que o Governo Regional aprovasse, na passada quinta-feira, a isenção do pagamento dos transportes públicos para os ex-combatentes, medida que entra em vigor esta segunda-feira»; e «Na ocasião, o cabeça de lista à Camara Municipal do Funchal (CMF) assumiu o compromisso de sensibilizar as entidades competentes para a resolução desta reivindicação, tendo recebido devido acolhimento por parte do Governo Regional que se prontificou de imediato a conceder aos antigos combatentes o acesso gratuito aos transportes públicos».

Alegando que a medida noticiada era «[s]uscetível de influenciar o sentido de voto dos eleitores, mormente no processo eleitoral em curso, precisamente para o Município do Funchal», contribuindo «para associar a iniciativa oficial do Governo Regional da Madeira a um ato de propaganda», a queixosa concluiu que «a mensagem em causa [era] suscetível de objetivamente favorecer a candidatura da coligação FUNCHAL SEMPRE À FRENTE para a eleição em causa e prejudicar as restantes»; e, consequentemente, que o Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, bem como o seu atual Presidente, não haviam respeitado o dever de neutralidade e imparcialidade e o princípio da igualdade de oportunidades das candidaturas a que se encontravam obrigados por força dos artigos 38.º, 39.º, 40.º e 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, aprovada pela Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (doravante «LEOAL»), tendo incorrido, por isso, na prática do crime previsto no artigo 172.º da mesma Lei, bem como das contraordenações tipificadas no artigo 12.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

2. No dia 25 de outubro de 2021, às 19h29m, a participante foi notificada por correio eletrónico da seguinte comunicação da autoria do Gabinete Jurídico da Comissão Nacional de Eleições:

«Na sequência da participação apresentada por V. Exa., cuja cópia segue em anexo, visualizado o teor da queixa, constata-se que esta tem por objeto a publicação de uma notícia num órgão de comunicação social, no caso, o Diário de Notícias da Madeira, entidade de cariz privado. Do teor da notícia ora em apreço não se vislumbram declarações do Presidente do Governo Regional - ou de outra entidade pública - suscetíveis de serem consideradas propaganda política a favor de determinada candidatura em detrimento de outra(s), limitando-se a noticiar uma ação de campanha de uma das candidaturas concorrentes ao ato eleitoral, o que não consubstancia violação da lei eleitoral».

3. Na sequência da interposição de recurso desta comunicação para o Tribunal Constitucional, a CNE adotou, em reunião plenária de 29 de outubro de 2021, deliberação com o seguinte teor:

«Recurso da mandatária da Coligação "CONFIANÇA" (Funchal) de esclarecimento prestado pelo GJ/SA-CNE - Deliberação de 29 de outubro

Para os efeitos previstos no artigo 6.º do Regimento, a Comissão tomou conhecimento da correspondência eletrónica trocada, que serve como ata aprovada e que consta em anexo à presente ata, através da qual deliberou, por unanimidade o seguinte:

«1. A Comissão tomou conhecimento do recurso apresentado pela mandatária da coligação "Confiança" e do esclarecimento prestado pelo gabinete jurídico dos seus serviços de apoio que lhe deu origem, o qual«(...) tomou como objeto da queixa a publicação da notícia que, no seu entender, limita-se a "noticiar uma ação de campanha de uma das candidaturas", quando estava em causa a própria aprovação pelo Governo Regional, em período de campanha eleitoral de uma reivindicação que, há algum tempo já era exteriorizada por ex-combatentes, na sequência de uma reivindicação do cabeça-de-lista da coligação FUNCHAL SEMPRE À FRENTE e que, por fim, foi notificada» nas palavras da recorrente.

2 A apresentação de recursos nas entidades recorridas visa possibilitar a eventual revogação, correção ou simples aclaração da decisão recorrida ou, ainda, a apresentação pelo recorrido de articulado que a sustente.

3 Nestes termos, consultada a queixa apresentada pela recorrente, constata-se que ela própria confere ênfase dominante à atividade noticiosa em torno de uma medida da ação governativa regional, a saber, o estabelecimento de uma isenção a favor de antigos combatentes em toda a Região Autónoma através de uma portaria, cuja divulgação, nos termos em que ocorreu, seria, em seu entender, suscetível de beneficiar a referida candidatura FUNCHAL SEMPRE À FRENTE.

4. Os serviços de apoio a esta Comissão, designadamente o seu gabinete jurídico, têm, regimentalmente e por instruções diretas, competência para prestar esclarecimentos aos cidadãos, aos candidatos e outros interessados sempre que sobre as questões que lhes são presentes exista doutrina consolidada da Comissão.

5. Ao caso, é doutrina consolidada da Comissão que não podem as candidaturas e os candidatos, bem assim os órgãos de poder e da administração pública, os seus titulares e agentes ser responsabilizados por mensagens da autoria de terceiros (maxime, de órgãos ou agentes da comunicação social) que a eles ou à sua atividade se refiram.

6. Entende também a Comissão que o processo eleitoral não suspende nem limita a atividade governativa e os poderes da administração exceto nos casos expressamente previstos na lei. A violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade que as leis eleitorais impõem não é suscetível de se consumar através de ato legitimo que beneficie ou prejudique um universo indeterminado de cidadãos, salvo prova circunstanciada em contrário.

7. Como recorrentemente o tem reconhecido o Tribunal Constitucional, o instituto da audiência prévia não é, em si mesmo, aplicável no processo eleitoral face à sua incompatibilidade com o caráter de extrema urgência deste último. A Comissão instituiu-o regimentalmente para a fase de instrução com prazos curtos indissociáveis dos prazos de recurso.

8. Tal instituto enquadra-se nas garantias de defesa dos visados e, consequentemente, não tem aplicação quando liminarmente se decida não proceder contra eles.

9. Em suma, a Comissão delibera, por unanimidade:

a) Ratificar a comunicação do gabinete jurídico dos seus serviços de apoio que é objeto do recurso em presença;

b) Acrescentar-lhe que o ato praticado pelo Governo Regional da Madeira e que vem questionado pela recorrente, nos termos e condições que constam do processo, não é suscetível de ser entendido como violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que aquele órgão está sujeito;

c) Reiterar a dispensa de audiência do visado por inutilidade.

10. Mais deliberou notificar a recorrente para, querendo, desistir do recurso ou apresentar novo articulado no prazo geral de recurso de um dia, ficando ciente de que, se o não fizer, o processo seguirá seus termos, sendo remetido ao Tribunal ad quem.»

4. Tal deliberação foi notificada à participante, por correio eletrónico, no dia 29 de outubro de 2021, pelas 9h53m.

5. A participante recorreu desta deliberação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, (adiante designada «LTC»), invocando os seguintes fundamentos:

«A Recorrente, na sequência da queixa por si apresentada junto da Comissão Nacional de Eleições, foi notificada, no dia 25 de outubro de 2021, às 19:29, por email do Gabinete Jurídico da Comissão Nacional de Eleições, de que "Na sequência da participação apresentada por V. Exa., cuja cópia segue em anexo, visualizado o teor da queixa, constata-se que esta tem por objeto a publicação de uma notícia num órgão de comunicação social, no caso, o Diário de Notícias da Madeira, entidade de cariz privado. Do teor da notícia ora em apreço não se vislumbram declarações do Presidente do Governo Regional - ou de outra entidade pública - suscetíveis de serem consideradas propaganda política a favor de determinada candidatura em detrimento de outra(s), limitando-se a noticiar uma ação de campanha de uma das candidaturas concorrentes ao ato eleitoral, o que não consubstancia violação da lei eleitoral'.

Interposto recurso do teor desse email, que à Recorrente afigurava tratar-se de uma decisão tomada pelo Gabinete Jurídico, foi a Recorrente notificada da seguinte deliberação:

«[…]

8. Em suma, a Comissão delibera, por unanimidade:

a) Ratificar a comunicação do gabinete jurídico dos seus serviços de apoio que é objeto do recurso em presença;

b) Acrescentar-lhe que o ato praticado pelo Governo Regional da Madeira e que vem questionado pela recorrente, nos termos e condições que constam do processo, não é suscetível de ser entendido como violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que aquele órgão está sujeito;

c) Reiterar a dispensa de audiência do visado por inutilidade.

9. Mais deliberou notificar a recorrente para, querendo, desistir do recurso ou apresentar novo articulado no prazo geral de recurso de um dia, ficando ciente de que, se o não fizer, o processo seguirá seus termos, sendo remetido ao Tribunal ad quem."»

Mais uma vez, a Comissão Nacional de Eleições considerou não ocorrer violação da lei eleitoral.

Abstendo-se de fazer uma análise do teor da notícia.

Com efeito, foi noticiado que "A candidatura "FUNCHAL SEMPRE À FRENTE" conseguiu que o Governo Regional aprovasse, na passada quinta-feira, a isenção do pagamento dos transportes públicos para os ex-combatentes", na sequência de uma "reivindicação apresentada pelos antigos militares na passada semana ao candidato da coligação PSD/CDS'.

Ou seja, bastou o candidato da coligação PSD/CDS pedir e, como é dito na notícia foi obtido o "devido acolhimento por parte do Governo Regional que se prontificou de imediato a conceder aos antigos combatentes o acesso gratuito aos transportes públicos".

O que demonstra que não se tratou de uma mera notícia de uma "ação de campanha de uma das candidaturas concorrentes ao ato eleitoral', conforme o Gabinete Jurídico da Comissão Nacional de Eleições entendeu.

Desde logo, conforme é referido no artigo 8.º da queixa apresentada, a medida relacionada com a isenção dos transportes públicos para os ex-combatentes acabou por constar da Portaria n.º 572/2021, que foi publicada no JORAM, I Série, n.º 159, de 2 de setembro de 2021.

Sendo uma reivindicação que já era exteriorizada há muito tempo pelos próprios ex- combatentes, tendo, mesmo antes da marcação da data das eleições, sido destaque a nível nacional, após Pedro Calado ter assumindo o "compromisso de sensibilizar as entidades competentes para a resolução desta reivindicação", o "acolhimento" pelo Governo Regional não foi inocente.

Desde logo, conforme é referido na queixa apresentada, Pedro Calado, apenas por Decreto do Representante da República para a Região Autónoma da Madeira n.º 1-A/2021, publicado no Diário da República n.º 158/2021, 1.º Suplemento, Série I de 2021-08-16, foi exonerado, sob proposta do Presidente do Governo Regional.

Exoneração que se deveu ao facto de ter aceite ser o cabeça-de-lista da coligação FUNCHAL SEMPRE À FRENTE, coligação que é composta pelo partido do Presidente do Governo Regional e pelo CDS, e que, como tal, quer pela afinidade partidária, quer pelo facto de o candidato ter sido o "n.º 2" do Presidente do Governo Regional, leva a crer que existe proximidade entre ambos.

O Presidente do Governo Regional ao dar "acolhimento" à reivindicação dos ex-combatentes, por via de um pedido do cabeça-de-lista da coligação FUNCHAL SEMPRE à FRENTE, em período de campanha eleitoral, praticou, portanto, um ato - a alteração da Portaria precisamente no sentido reivindicado - que favoreceu a candidatura daquela coligação, em detrimento das restantes candidaturas, possibilitando a saída daquela notícia com aquele teor.

Repare-se que, nas eleições autárquicas de 2021, os vários membros do Governo Regional, incluindo o Presidente do Governo Regional, assumiram uma posição pública de apoio da candidatura FUNCHAL SEMPRE À FRENTE, acompanhando os candidatos em diversas iniciativas públicas.

Inclusive, a própria Comissão Nacional de Eleições decidiu, no dia 9 de setembro de 2021, notificar o Presidente do Governo Regional da Madeira para no prazo de 48 horas, mandar retirar todos os cartazes colocados com a mensagem "O Governo cumpre com o Funchal", fundamentando que estava demonstrada a promoção da publicidade institucional no decurso do período eleitoral pelo Governo Regional da Região Autónoma da Madeira, o que era admitido, sem reserva pelo Presidente do Governo Regional na sua pronúncia.

Ou seja, esta aprovação da Portaria, não pode ser retirada do contexto da atuação global do Presidente do Governo Regional e ser vista como um mero exercício da atividade governativa e os poderes da administração do Governo Regional.

Deve antes, ser tida em linha de conta considerando a clara intenção do Presidente do Governo Regional em beneficiar a candidatura da coligação FUNCHAL SEMPRE À FRENTE.

Isto mesmo é largamente demonstrando, por via das várias queixas apresentadas pela recorrente contra o Presidente do Governo Regional, junto da Comissão Nacional de Eleições, nas quais são exteriorizados factos e demonstrada a atuação do Governo Regional em várias frentes, beneficiando a candidatura da coligação FUNCHAL SEMPRE À FRENTE.

O Presidente do Governo Regional ao dar acolhimento ao proposto em iniciativa de campanha desta coligação, manifestada publicamente pelo candidato que acabara de sair do cargo de Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, claramente visou beneficiá-lo.

Desde logo porque não obstante as reivindicações feitas pelos ex-combatentes, muito antes da data de marcação das eleições, não lhes deu, antes, o mínimo de atenção.

Pelo que foi violada a Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.

Desde logo porque, conforme foi referido na queixa apresentada, o artigo 41.°, n.º 1, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, refere que "Os órgãos (...) das Regiões Autónomas (...) bem como, nessa qualidade, os respectivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticas atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais".

Pelo que a decisão de que ora se recorre padece de erro nos pressupostos de facto, bem como de erro de interpretação do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, fazendo uma incorreta subsunção dos factos no direito.

Consequentemente, padece, de vício de violação da lei, impondo a anulação dessa decisão.

Conclusões:

1. A decisão proferida pela Comissão Nacional de Eleições foi tomada na sequência de queixa apresentada pela Recorrente.

2. A Comissão Nacional de Eleições considerou não ocorrer violação da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.

3. Em causa não está a notícia em si nem a aprovação da Portaria em si considerada isoladamente.

4. Está sim em causa a sincronia da ação do Governo Regional com o apelo do candidato da coligação FUNCHAL SEMPRE À FRENTE, em especial do cabeça-de-lista dessa coligação, que acabara de ser exonerado do cargo do Vice-Presidente do Governo Regional e dos Assuntos Parlamentares, em particular, num contexto em que o Presidente do Governo Regional tem assumido, publicamente, o seu apoio a esta coligação, tendo a própria Comissão Nacional de Eleições já concluído pela ocorrência de violação, pelo Presidente do Governo Regional, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, precisamente por se encontrar a fazer publicidade institucional em benefício dessa candidatura.

5. Padece, assim, a deliberação da Comissão Nacional de Eleições de erro nos pressupostos de facto, bem como de erro de interpretação do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, tendo sido feita uma incorreta subsunção dos factos no direito.

6. Consequentemente, padece de vício de violação da lei, impondo a anulação dessa decisão.

7. A deliberação da Comissão Nacional de Eleições violou o artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais.

Termos em que se requer a V/ Ex.a seja o recurso julgado procedente e, em consequência, seja a deliberação tomada pela Comissão Nacional de Eleições, no dia 29 de outubro de 2021, revogada, substituindo por outra que considere violada a Lei Eleitoral dos órgãos das Autarquias Locais, tudo com as legais consequências.»

6. O requerimento de interposição do recurso foi remetido pela recorrente à CNE, através correio eletrónico, no próprio dia 29 de outubro de 2021, às 19h26m, tendo sido recebido neste Tribunal no dia 2 de novembro de 2021.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

7. O presente recurso é interposto ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, nos termos do qual «[a] interposição de recurso contencioso de deliberações da Comissão Nacional de Eleições faz-se por meio de requerimento apresentado nessa Comissão, contendo a alegação do recorrente e a indicação das peças de que pretende certidão».

O artigo 8.º, alínea f), da LTC, dispõe, por sua vez, competir ao Tribunal Constitucional «[j]ulgar os recursos contenciosos interpostos de actos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral».

Conforme jurisprudência reiterada deste Tribunal, daqui decorre que nem todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral constituem objeto idóneo do recurso previsto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC; por força do disposto no artigo 8.º, alínea f), da mesma Lei, tal recurso apenas poderá incidir sobre as decisões que consubstanciem ato administrativo «cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório» (v. os Acórdãos n.ºs 582/2017, n.º 8, e 725/2021, n.º 5).

A deliberação que constitui objeto do presente recurso — adianta-se desde já — não reúne tais propriedades.

8. Nos presentes autos está em causa a deliberação pela CNE, que, em face da denúncia apresentada pela ora recorrente, decidiu: (i) ratificar a comunicação do gabinete jurídico dos seus serviços de apoio dirigida à recorrente, nos termos da qual, «visualizado o teor da queixa» por esta apresentada, se constatou ter a mesma «por objeto a publicação de uma notícia num órgão de comunicação social, no caso, o Diário de Notícias da Madeira, entidade de cariz privado», em cujo teor se não «vislumbra[ram] declarações do Presidente do Governo Regional - ou de outra entidade pública - suscetíveis de serem consideradas propaganda política a favor de determinada candidatura em detrimento de outra(s), limitando-se a noticiar uma ação de campanha de uma das candidaturas concorrentes ao ato eleitoral, o que não consubstancia violação da lei eleitoral»; (ii) acrescentar-lhe que o ato praticado pelo Governo Regional da Madeira, então «questionado pela recorrente, nos termos e condições que constam do processo, não é suscetível de ser entendido como violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade a que aquele órgão está sujeito»; e (iii) reiterar a dispensa de audiência do visado por inutilidade.

Tal deliberação foi tomada no dia 29 de outubro de 2021, data em que, por encontrar já findo o processo eleitoral, nenhuma outra consequência poderia ser utilmente associada ao comportamento denunciado pela ora recorrente para além daquelas que poderiam porventura decorrer de um eventual juízo positivo acerca da respetiva relevância criminal e ou contraordenacional.

Ora, ao considerar que os factos denunciados não eram suscetíveis de configurar a «violação dos deveres de neutralidade e de imparcialidade» a que se encontra sujeito o Governo Regional da Madeira nem de «serem consideradas propaganda política a favor de determinada candidatura em detrimento de outra(s)», a CNE concluiu pela inexistência de indícios de responsabilidade criminal e ou contraordenacional, e, como tal, absteve-se de deliberar o envio do processo ao Ministério Público com vista à eventual instauração de procedimento criminal, assim como de promover a instauração de procedimento contraordenacional contra os visados pela queixa.

Sendo este o conteúdo máximo possível da deliberação impugnada, é fácil de verificar que a mesma não se subsume no conceito de ato administrativo, já que não «visa produzir quaisquer efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta (v. os artigos 148.º do Código de Procedimento Administrativo e 51.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

É quanto basta para concluir pelo não conhecimento do objeto do recurso, uma vez que deliberação que integra o respetivo objeto não é impugnável para o Tribunal Constitucional.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se não conhecer do objeto do recurso.

Lisboa, 5 de novembro de 2021 - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Assunção Raimundo - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - José João Abrantes - José Teles Pereira - Pedro Machete

Certifico o voto de conformidade dos Senhores Juízes Conselheiros António José Ramos, Maria Benedita Urbano e Lino Ribeiro.

Atesto ainda o voto de conformidade do Senhor Juiz Conselheiro Presidente João Caupers.

Joana Fernandes Costa