482/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 787/2021

Processo n.º 482/2021

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam, em Conferência, na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A., S.A. (a ora recorrente) impugnou judicialmente, junto do Tribunal Tributário de Lisboa, a liquidação das taxas cobradas pelo Município de Lisboa e relativas à renovação, para o ano de 2011, do licenciamento da publicidade instalada em espaços publicitários pertencentes à Companhia de Carris de Ferro de Lisboa, colocados em meios e transporte coletivos da cidade de Lisboa, de cuja concessão a impugnante é titular, no valor global de €126.995,41.

A impugnação foi julgada totalmente improcedente em primeira instância.

1.1. A impugnante recorreu desta decisão para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), que, por acórdão de 14/10/2020, negou provimento ao recurso.

1.1.1. A impugnante interpôs recurso para uniformização de jurisprudência desta última decisão, invocando, designadamente, a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa e 29.º, n.º 5, alínea a), da Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa de 2009.

1.1.2. Por acórdão de 21/04/2021 do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, decidiu-se não tomar conhecimento do objeto do recurso. Assentou tal decisão, designadamente, nos seguintes fundamentos:

“[…]

[É] inelutável e desde logo, que o acórdão recorrido se prende com taxas resultantes da renovação de licenciamento de publicidade exibida em veículos de transportes coletivos enquanto o acórdão fundamento se ocupa de taxas decorrentes da renovação de licença de afixação de painéis publicitários em edifícios privados.

Daí ser forçoso concluir, na esteira do recente Acórdão deste STA de 13.01.2021, tirado no Proc. n.º0212/07.6BELSB, que inexiste a correspondência, legal e jurisprudencialmente exigida para a existência da oposição, por falta de identidade da questão de facto, que necessariamente delimita a questão de direito e as normas a aplicar.

Extrai-se claramente do acórdão fundamento – analisada a respetiva tela factual e a súmula do seu discurso jurídico – que o mesmo não se pronunciou especificamente sobre a concreta questão tida em conta no acórdão recorrido e de que se deu conta atrás.

Não sendo as realidades factuais subjacentes às decisões idênticas não será possível afirmar que tais decisões resultaram unicamente de uma divergente interpretação jurídica.

É, pois, patente que entre a decisão recorrida e o acórdão fundamento inexiste, desde logo, identidade de pressupostos de facto, o que vale por dizer que inexiste qualquer contradição sobre a mesma questão fundamental de direito entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento.

Radicando os distintos sentidos das decisões em confronto em diferente valoração da prova produzida nos respetivos processos, no exercício do poder de livre apreciação que ao tribunal é conferido (art.607º, nº 5 CCivil), na esteira do Acórdão do Pleno desta Secção de Contencioso Tributário de 27.06.2018, proferido no Recurso n.º 165/18 (Em sentido idêntico se pronunciaram os Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 06.06.2106, recurso 63/16 e de 14.12.2016, recurso 535/16), «as questões de valoração da prova não podem servir de fundamento ao recurso para uniformização de jurisprudência. A oposição entre os arestos situa-se num plano simplesmente de facto (…). Essa discrepância verifica-se em sede de julgamento de facto, pelo que não pode afirmar-se que as decisões em confronto tenham decidido a mesma questão fundamental de direito em sentido divergente, divergência essa que poderia servir de fundamento ao presente recurso para uniformização de jurisprudência.»

E mesmo no tangente ao quadro normativo os Acórdãos em conflito movem-se em diferenciados enquadramentos jurídicos, tendo o acórdão recorrido baseado a sua fundamentação e decisão na redação do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, o qual não foi ponderado no Acórdão fundamento, que procedeu ao enquadramento legal da questão recorrendo, apenas e essencialmente, ao art. 4.º da LFL, e às normas da CRP o que vale por dizer que também falha a identidade normativa legalmente exigível.

E também se diga, na peugada da alegação da recorrida, que o presente Recurso também é inadmissível, nos termos do n.º 3, do art. 284.º do CPPT, na medida em que o acórdão recorrido abrigou a jurisprudência uniforme e mais recentemente consolidada no STA como pode apurar-se da análise da jurisprudência fixada sobre a matéria da taxa de publicidade, ainda que reportada a renovação de Licenciamento, a publicidade exibida em bens particulares, e ao Regulamento do Município de Lisboa, designadamente, os Acórdãos do STA de 05/02/2015 (Proc. n.º0333/14), de 21/11/2012, (Proc. n.º0222/12); de 04/12/2013 (Proc. n.º 01062/13), de 21/11/2012 (Proc. n.º0222/12), de 31/01/2012 (Proc. n.º 0906/11), de 29/02/2012 (Proc. n.º 0133/11), de 25/01/2012 (Proc. n.º 0954/11), de 02/11/2011, (Proc. n.º 0116/10), de 28/09/2011 (Proc. n.º 015/11), ou de 01/06/2011 (Proc. n.º 0135/11), os quais apreciam de forma idêntica a questão de direito aqui controvertida e que se prende com a natureza jurídica da liquidação de taxa devida pela renovação de licenciamento de publicidade exibida em propriedade privada.

Veja-se, por todos, o citado acórdão de 05-02-2015, Processo nº 0333/14, relatado pela Exmª Conselheira Isabel Marques da Silva em que se plasmou a seguinte doutrina: “Tem a natureza de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, e respetiva Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, ainda que incida sobre a renovação do licenciamento de publicidade em veículos particulares.”

Não se verificam, pois, os requisitos do recurso para uniformização de jurisprudência previsto no art.º 284.º do CPPT, nomeadamente a existência de contradição de julgados sobre a mesma questão fundamental de direito entre a decisão recorrida e o acórdão fundamento e porque a decisão recorrida acolhe a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA, sobre a matéria que examina, pelo que não deve tomar-se conhecimento do presente recurso, tudo, nos termos dos n.ºs 1 e 3, do art. 284.º do CPPT.

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.2. A impugnante recorreu do acórdão de 21/04/2021 do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º do artigo 70.º da LTC, tendo em vista a apreciação da inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa e 29.º, n.º 5, alínea a), da Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa de 2009.

1.2.1. O recurso foi admitido no STA, com efeito suspensivo.

1.2.2. No Tribunal Constitucional, o relator proferiu decisão sumária no sentido do não conhecimento do objeto do recurso. Assentou tal decisão nos fundamentos seguintes:

“[…]

2.2. Analisado o que consta do requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional (cfr. item 1.2., supra), constatamos que o recurso é manifestamente inviável.

Na verdade, é manifesto que a norma impugnada no recurso não foi critério da decisão recorrida (ou seja, o acórdão de 21/04/2021 do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA). Embora a recorrente afirme o contrário, desconsidera nessa afirmação dois aspetos essenciais da fundamentação adotada pelo STA.

A decisão do STA é processual (de não admissão do recurso) e, por esse motivo, assenta em normas processuais: artigo 284.º, n.os 1 e 3, do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

Concretamente, o fundamento da decisão foi duplo: não se verifica a contradição entre decisões prevista no n.º 1 do artigo 284.º do CPPT e, em todo o caso, a decisão está alinhada com a jurisprudência recente do STA, o que sempre impediria o recurso, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo.

Pode admitir-se, é certo, que a interpretação das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa e 29.º, n.º 5, alínea a), da Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa de 2009 teve alguma relevância na fundamentação da decisão, relativamente ao preenchimento da hipótese prevista no n.º 3 do artigo 284.º do CPPT. Ainda assim, essa relevância foi indireta, pois destinou-se apenas a possibilitar a comparação que a norma processual prevê entre a decisão recorrida e a ‘jurisprudência recente’. O critério normativo principal e imprescindível foi, nesse segmento, extraído do n.º 3 do artigo 284.º do CPPT.

De todo o modo, existiu o critério principal para não admitir o recurso que foi extraído do n.º 1 do artigo 284.º do CPPT (ausência de contradição entre decisões) – por si só suficiente e, aliás, no caso, principal, visto que o n.º 3 do mesmo artigo só adquiriria relevância se a contradição se desse por verificada.

As normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa e 29.º, n.º 5, alínea a), da Tabela das Taxas e Outras Receitas do Município de Lisboa de 2009 foram critério de decisão do acórdão de 14/10/2020. No entanto, não tendo sido interposto recurso desta decisão (cfr. artigo 75.º, n.º 2), mas sim do acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, resta concluir pela inutilidade do recurso, porquanto a norma indicada como objeto do recurso não constituiu ratio decidendi da decisão recorrida, pelo que um eventual juízo no sentido sua inconstitucionalidade não implicaria a modificação da decisão recorrida de não admissão do recurso de uniformização de jurisprudência.

2.3. Não estando em causa mera insuficiência formal do requerimento de interposição do recurso, mas sim, no essencial, a sua inutilidade, não há lugar ao convite previsto no artigo 75.º-A, n.os 5 e 6, da LTC – a falta de verificação das condições legalmente previstas para recorrer não é suprível através daquela correção.

Impõe-se, assim, uma decisão de não conhecimento do objeto do recurso.

[…]” (sublinhados conforme original).

1.2.3. Inconformada com esta decisão, dela reclamou a recorrente para a conferência, invocando o que ora se transcreve:

“[…]

4. Desde logo, importa ter presente que, de acordo com o disposto no artigo 70.º, n.º 2, da LTC, "os recursos previstos nas alíneas b) e f) do número anterior apenas cabem de decisões que não admitam recurso ordinário, por a lei o não prever ou por já haverem sido esgotados todos os que no caso cabiam, salvo os destinados a uniformização de jurisprudência.".

5. Verifica-se, pois, que os recursos para o Tribunal Constitucional fundados na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional apenas são admissíveis de decisões que não admitam recurso ordinário, quer porque já foram esgotados os recursos aplicáveis ao caso, quer porque a lei já não prevê recurso daquela decisão, excecionando a lei expressamente o recurso de uniformização de jurisprudência.

6. Ora, na legislação fiscal, em especial, no [CPPT] prevê-se, expressamente, no respetivo artigo 284.º o recurso de uniformização de jurisprudência.

7. Verifica-se, pois, que, o diploma legal que regula o procedimento e processo tributário expressamente prevê no seu artigo 284.º, n.º 1, do CPPT, que é admissível o recurso de uniformização de jurisprudência quando sobre a mesma questão fundamental de direito exista contradição entre um acórdão do Tribunal Central Administrativo e outro acórdão anteriormente proferido pelo mesmo ou outro Tribunal Central Administrativo ou pelo Supremo Tribunal Administrativo ou entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

8. O que significa que, para efeitos do disposto no artigo 70.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional a decisão final em processos tributários apenas ocorre com o acórdão que recaia sobre o recurso de uniformização de jurisprudência.

9. Aliás, a pertinência no caso vertente do recurso de uniformização de jurisprudência interposto é evidenciada pelo facto de no caso ter existido um voto de vencido no qual se concluiu que "com efeito, a taxa assim cobrada não tem relação com a compensação da atividade de renovação de licenciamento desenvolvida pelo município, apresentando natureza puramente unilateral como é típico dos impostos, considerando aí serem de inserir casos artificialmente criados, critério que a jurisprudência mais recente do Tribunal Constitucional (T.C.) tem considerado - assim, no acórdão n.º 367/2018, que declarou a inconstitucionalidade da taxa municipal de proteção civil por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa".

10. Ou seja, embora o recurso de uniformização de jurisprudência não tenha sido julgado procedente e a maioria do coletivo tenha concluído que não deveria tomar conhecimento do recurso, verifica-se que o acórdão não gerou unanimidade no seio do coletivo.

11. Assim sendo, torna-se evidente que o acolhimento vertido na decisão sumária tornaria inoperante a parte final do n.º 2, do artigo 70º da LTC, pois, o Recorrente teria de fazer um juízo de prognose sobre a decisão do recurso de uniformização de jurisprudência para determinar se poderia ou não interpor recurso daquela decisão, pois, se a decisão fosse negativa, designadamente, por entender o Supremo Tribunal Administrativo que não é admissível o recurso, ficaria inviabilizada a possibilidade de posterior recurso para o Tribunal Constitucional, o que contende frontalmente com ratio legis do n.º 2, in fine do artigo 70.º, da LTC.

12. Verifica-se, pois, que esta disposição legal consagrada na LTC não estabelece que a decisão do recurso de uniformização de jurisprudência se tenha de pronunciar sobre a questão da constitucionalidade das normas, designadamente, por concluir, como foi o caso vertente, que no caso não se encontravam reunidos os pressupostos legais para aquele recurso, conclusão que, conforme demonstrado não obteve unanimidade no Supremo Tribunal Administrativo.

13. Com efeito, aquela disposição legal estabelece, de forma expressa, que sendo admissível o recurso de uniformização de jurisprudência, o recurso para o Tribunal Constitucional deverá ser interposto dessa decisão.

14. Pelo que a decisão sumária de que se reclama efetuou uma errada aplicação ao caso vertente do disposto no artigo 70.º, n.º 2, da LTC.

15. Acresce que o artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional estabelece expressamente que apenas é admissível o recurso para o Tribunal Constitucional quando seja aplicada norma cuja inconstitucionalidade seja invocada durante o processo, o que manifestamente aconteceu no caso vertente.

16. Com efeito, num primeiro momento a questão da inconstitucionalidade daquelas normas foi suscitada na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário de Lisboa, designadamente, nos artigos 12.º e 13.º e 18.º a 33.º da petição inicial. Posteriormente, e já em sede de recurso, junto do Supremo Tribunal Administrativo, a questão foi desenvolvida nas alegações de recurso e, em especial, até à página 13 do recurso e depois nas conclusões das alegações nas alíneas b) a p) da petição inicial.

17. Como se pode ver de forma clara na conclusão p) das mencionadas alegações, aí se refere que, não se entendendo que a referida norma regulamentar contempla a renovação automática do licenciamento, então, ao entender que a mencionada renovação implicava o pagamento de uma taxa, o Tribunal a quo fez interpretação e aplicação inconstitucionais das normas dos artigos 3.º e 16.º do RPML e do artigo 29.º, n.º 5, alínea a), da TTORML, em violação dos artigos 103.º, n.º 2, e 3, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.

18. Conclui-se, pois, que a ora Reclamante se limitou a cumprir com o disposto no artigo 70.º, n.º 2, da LTC recorrendo da decisão de primeira instância para o Supremo Tribunal Administrativo a coberto do disposto no artigo 284.º, n.º 1, do CPPT e através de um recurso de uniformização de jurisprudência, sendo que desta decisão cabia recurso para o Tribunal Constitucional.

19. Devendo, pois, este douto Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre a constitucionalidade dos artigos 3.º e 16.º do RPML e do artigo 29.º, n.º 5, alínea a), da TTORML, concluindo que o tributo liquidado pela renovação automática de licenciamento da atividade publicitária tem a natureza de uma taxa e não de um imposto, nos termos dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3 e 165.º, nº 1, alínea i) da [CRP].

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.2.4. A recorrida respondeu à reclamação, pugnando pela respetiva improcedência, em síntese, pelas razões afirmadas na decisão reclamada.

II – Fundamentação

2. A decisão reclamada pronunciou-se no sentido do não conhecimento do objeto do recurso, em síntese, porquanto as normas que constituem objeto do recurso não foram aplicadas pela decisão recorrida.

Em síntese, a recorrente impugnou a liquidação de um tributo no tribunal de primeira instância e viu a sua pretensão negada por sentença. Recorreu desta sentença para o STA que, conhecendo do mérito, negou provimento ao recurso por acórdão de 14/10/2020. Do acórdão do STA procurou interpor recurso para uniformização de jurisprudência, que não foi admitido por acórdão de 21/04/2021. A recorrente interpôs, então, recurso do acórdão de 21/04/2021 para o Tribunal Constitucional, tendo em vista um juízo de inconstitucionalidade de normas atinentes ao juízo de mérito.

Na decisão reclamada entendeu-se que ao recorrer de um acórdão que não admitiu o recurso e indicar como objeto do recurso normas aplicadas apenas no acórdão anterior, não se verifica congruência entre esse objeto e a ratio decidendi do acórdão recorrido.

A recorrente discorda deste entendimento.

É correto dizer-se, como faz a recorrente, que “[…] para efeitos do disposto no artigo 70.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional a decisão final em processos tributários apenas ocorre com o acórdão que recaia sobre o recurso de uniformização de jurisprudência”.

Todavia, não lhe assiste razão ao afirmar que “[…] o acolhimento vertido na decisão sumária tornaria inoperante a parte final do n.º 2, do artigo 70.º da LTC, pois, o Recorrente teria de fazer um juízo de prognose sobre a decisão do recurso de uniformização de jurisprudência para determinar se poderia ou não interpor recurso daquela decisão, pois, se a decisão fosse negativa, designadamente, por entender o Supremo Tribunal Administrativo que não é admissível o recurso, ficaria inviabilizada a possibilidade de posterior recurso para o Tribunal Constitucional”.

Na verdade, o sentido adotado na decisão reclamada não obriga a qualquer juízo de prognose por parte da recorrente, simplesmente conduziria a que, confrontada com o acórdão de 21/04/2021, que não admitiu o recurso para uniformização de jurisprudência, a recorrente pudesse recorrer do acórdão (de mérito) de 14/10/2020, pois só então este se tornaria definitivo. O que não pode é o Tribunal Constitucional substituir-se à recorrente na identificação da decisão recorrida.

É certo que o artigo 70.º, n.º 2, da LTC “[…] não estabelece que a decisão do recurso de uniformização de jurisprudência se tenha de pronunciar sobre a questão da constitucionalidade das normas […]”, mas esta questão está deslocada. Perante o acórdão que não admite o recurso para uniformização de jurisprudência, a recorrente: (a) pode pretender questionar as próprias normas processuais de recorribilidade e, nesse caso, recorre do último acórdão; ou (b) caso pretenda questionar as normas atinentes ao mérito da causa, recorre do acórdão que apreciou o mérito, para o que ainda está em tempo, sendo esse o sentido útil do disposto no artigo 75.º, n.º 2, da LTC. O que não pode é afirmar serem irrelevantes as normas aplicadas ou apreciadas na decisão recorrida, pois é em função destas que se determina a utilidade do recurso.

Tudo para concluir que, efetivamente, o recurso foi interposto de uma decisão (o acórdão de 21/04/2021) que não aplicou as normas objeto do recurso, podendo na mesma data a recorrente ter recorrido do acórdão (de 14/10/2020) que as aplicou, sendo o recurso inútil na primeira hipótese e útil na segunda.

Vale o mesmo por dizer que os fundamentos da decisão reclamada – que aqui se dão por reproduzidos – são válidos e ajustados às circunstâncias do caso, pelo que a reclamação improcede.

É o que resta afirmar.

III – Decisão

3. Face ao exposto, decide-se indeferir a reclamação deduzida pela recorrente A., S.A., mantendo-se a decisão reclamada de não conhecimento do objeto do recurso.

3.1. Custas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, tendo em atenção os critérios definidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 7 de outubro de 2021 - José Teles Pereira - José João Abrantes - Pedro Machete