951/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 762/2021

Processo n.º 951/21

Plenário

Relator: Conselheiro: Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. O Partido Social Democrata, através do Presidente da respetiva Comissão Política do Porto, apresentou uma participação contra o Município do Porto e o Presidente da Câmara Municipal do Porto, por violação do princípio da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas previsto no artigo 41.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, em virtude do envio de «cartas, por toda a cidade, dirigida aos “caros pais, mães e encarregados de educação” [o]nde, entre outras considerações, propagandeia a ação do Município em matéria de política educativa» (a fls. 14 ss.). O Município do Porto fez chegar a participação à Comissão Nacional de Eleições (CNE), acompanhada da sua resposta (a fls. 19 ss.).

2. No dia 16 de setembro de 2021, a CNE emitiu a Informação n.º I-CNE/2021/261 (fls. 35 ss.) e, no mesmo dia, em reunião plenária, tomou, por unanimidade, a seguinte deliberação (fls. 11 ss.):

«1. No âmbito da eleição para os órgãos das autarquias locais, de 26 de setembro de 2021, o PPD/PSD apresentou, no dia 15 de setembro p.p., uma queixa contra a Câmara Municipal do Porto, ao abrigo do procedimento previsto no n.º 1 do artigo 16.º do Regimento da CNE, alegando, em síntese, ter existido violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas, por ter procedido à distribuição de cartas dirigida “aos pais, mães e encarregados de educação”, propagandeando a ação do município em matéria de política educativa, citando depois alguns excertos da referida carta que remete em anexo.

2. O município visado fez chegar a participação à CNE acompanhada da sua resposta, conforme previsto no n.º 1 do artigo 16.º do Regimento da CNE, alegando, em síntese, o seguinte:

- Não pode o exercício das atribuições do município ficar prejudicado pelo período eleitoral, sob pena de serem limitados os direitos fundamentais dos cidadãos, nomeadamente o de acesso à educação;

- O ofício visa prestar uma informação, clara e objetiva, sobre o início do ano letivo aos seus interessados;

A informação não se destina ao público em geral, mas a um setor específico da população;

- O direito dos cidadãos à informação necessária ao acesso à educação não pode sofrer ilimitadas restrições no contexto do ato eleitoral, antes devendo entrar em linha de conta com a necessária preparação do início do ano letivo;

- Como sucessivamente deliberado pela CNE e jurisprudência do Tribunal Constitucional, não podem ser eliminadas em período eleitoral, as comunicações com conteúdo meramente informativo, sob pena de se eliminar, de forma excessiva e desproporcional, outros direitos fundamentais.

Este envio inclui-se numa prática reiterada e habitual no Município, transversal a vários executivos municipais;

A informação disponibilizada sobre o funcionamento dos programas municipais, cuja existência neste concreto Município não é nem recente, nem esporádica, mas sim, habitual, disponibilizada todos os anos;

- Inexiste no texto do ofício qualquer caráter promocional ou publicitário;

- O ofício em apreço não constitui meio idóneo para provocar uma desigualdade de oportunidades das candidaturas.

Juntamente com a resposta, a autarquia remeteu um conjunto de ofícios de teor semelhante remetido em anos letivos anteriores.

3. A carta objeto da presente queixa é subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal do Porto e pelo Vereador do Pelouro da Educação, tendo sido dirigida a toda a comunidade educativa do Porto.

Analisado o teor da carta, constata-se, de facto, que excede a componente informativa, em infração ao disposto no n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/20145, de 23 de julho. Com efeito, a carta não se limita a informar sobre bens ou serviços disponibilizados pelo município aos alunos no ano letivo que teve início no mês de setembro. Aliás, só no final do documento em causa é que são facultados contactos quanto às formas de obter mais informações sobre a oferta educativa em diferentes áreas, remetendo para um portal, bem como para um contacto telefónico e endereço de email para obter mais informações sobre as atividades disponibilizadas.

4. De resto, em várias passagens, são utilizadas expressões elogiosas e que extravasam o teor meramente informativo, consubstanciando publicidade institucional proibida; "[a]s Direções das Escolas merecem também a nossa distinção e reconhecimento. Parceiros de todos os dias com quem construímos uma relação de grande confiança e uma forte colaboração e cumplicidade para que o Porto seja cada vez mais uma cidade educadora e uma referência pela forma como cuida e educa as crianças e os jovens"; "(...) e é essa confiança que se renova a cada ano, que nos inspira para dar continuidade ao investimento para dotar as escolas de melhores condições para o ensino e a aprendizagem, na construção de um equilíbrio entre a segurança e bem-estar e as dinâmicas lúdico-educativas "(...) o Município do Porto continua a assegurar, a todas as crianças das nossas escolas, o programa PORTO DE ATIVIDADES (...), sem encargos financeiros para as famílias(...)"; "o Município do Porto compromete-se ainda a reforçar a oferta educativa das escolas em diferentes áreas (...)"; "Continuaremos a fornecer o serviço de refeições escolares a todas as crianças, garantindo a sua gratuitidade às crianças do escalão 'A'".; "Continuamos a missão na construção de uma cidade amiga das crianças, dos jovens e das famílias, com escolas dinâmicas, criativas, capazes de promover a coesão social e os ideais de uma cidade educadora."

5. Do presente processo faz parte a Informação n.º I-CNE/2021/261, que se dá aqui por integralmente reproduzida e do qual faz parte integrante.

6. Face ao que antecede, a Comissão delibera:

a) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal do Porto e o Vereador do Pelouro da Educação, por violação do disposto no n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho;

b) Advertir o Presidente da Câmara Municipal do Porto e o Vereador do Pelouro da Educação para que, no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se abstenham de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida.»

3. A deliberação foi notificada ao Município do Porto, na pessoa do Presidente da Câmara Municipal do Porto, no dia 20 de setembro, por correio eletrónico, às 10 horas e 58 minutos, acompanhada da Informação n.º I-CNE/2021/261 (fls. 43 ss.).

4. A Câmara Municipal do Porto, através do seu Presidente, interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), por correio eletrónico enviado no dia 21 de setembro de 2021, às 20 horas e 24 minutos (fl. 3), registado na CNE a 22 de setembro de 2021 sob a referência E-CNE/2021/14254, recurso que apresenta, para o que aqui mais releva, o seguinte conteúdo (fls. 5 s.):

«(...)

II – A Admissibilidade e Tempestividade do Recurso

3. Como resulta da análise da notificação recebida, a Comissão não se dignou referir quais as normas legais habilitadoras daquela deliberação.

Não obstante, calcula-se que a mesma tenha sido adotada, como tem sucedido em outras situações semelhantes, ao abrigo dos artigos 5.º e 7.º da Lei n.º 71/78. O artigo 5.º, n.º 1, al. d), daquele diploma é, de resto, referido na Informação "aprovada".

Trata-se, assim, de uma deliberação adotada pela Comissão Nacional enquanto principal órgão de Administração Eleitoral, e, como tal, recorrível, nos termos do n.º 1 do artigo 102.ª-B da Lei do Tribunal Constitucional.

4. Como foi já afirmado peio Tribunal Constitucional (cfr. Acórdão n.º 588/2017), "a jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, e independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cf., Acórdão n.º 471/2008, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cf., neste sentido, Acórdão n.º 209/2009, Acórdão n.º 475/2013 e Acórdão n.º 409/2014, todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

5.Acresce que, tendo a notificação ocorrido no dia de ontem, 20 de setembro, dúvidas não subsistem que o presente recurso é tempestivo.

III – A Invalidade da Deliberação Recorrida

6. Como de seguida se procurará evidenciar, a Deliberação de que agora se recorre é inapelavelmente inválida, por nvício de violação de lei". Com efeito, aquela deliberação incorre num erro manifesto quanto aos seus pressupostos, resultante de ter considerado que uma comunicação informativa enviada pelo Município do Porto a determinados cidadãos constitui um ato de publicidade institu­cional proibido por lei.

Para esse erro muito contribuiu a negligente e descuidada apreciação dos factos pela Comissão Nacional de Eleições - e pelo seu Gabinete Jurídico, como agora se demonstrará que, induzida em erro pela queixa apresentada, não cuidou sequer de confirmar os factos ali referidos.

7. Adiante-se desde já que o Recorrente subscreve, sem reserva, boa parte das considerações tecidas no "Enquadramento Legal" da Informação n.º I-CNE/2021/261.

Assim, dúvidas não subsistem, desde logo, que "as entidades públicas, designadamente os órgãos das autarquias locais e os respetivos titulares, estão sujeitos a especiais deveres de neutralidade e de imparcialidade desde a data da publicação do decreto que marca o dia das eleições. Isso significa que não podem intervir, direta ou indiretamente, na campanha eleitoral, nem praticar atos que, de algum modo, favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção no exercício das suas funções (artigo 41.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto ~ Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais - LEOAL) - cfr, ponto 6 da referida Informação).

Como ali se afirma, e bem, "estes princípios devem ser respeitados em qualquer publicação autárquica, traduzindo-se, quer na equidistância dos órgãos das autarquias locais e dos seus titulares em relação às pretensões e posições das várias candidaturas ao ato eleitoral, quer ainda na necessária abstenção da prática de atos positivos, ou negativos, em relação a estas, passíveis de interferir no processo eleitoral" - cfr. ponto 7 da referida Informação,

A isso acresce que, como ali também se afirma, dúvidas não existem de que, após a marcação das eleições, é proibida a "publicidade institucional" por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços ~ cfr. ponto 8 da referida Informação).

8. Sucede que, se o ora Recorrente acompanha sem grandes reservas a maioria das considerações jurídicas tecidas no referido "Enquadramento Legal", não pode deixar de se insurgir com o erro ostensivo e flagrante na avaliação dos factos relevantes - constante da "Análise" (cfr. ponto 21 da referida Informação - com óbvias repercussões no teor da deliberação adotada).

Dito de outro modo, o "problema" do ato que agora se impugna não está tanto no enquadramento jurídico da questão (no qual avulta a reprodução de algumas normas legais e a citação de diversos acórdãos deste Tribunal), mas sim na indevida análise e compreensão dos factos pela Comissão Nacional de Eleições.

Vejamos melhor,

9. Como resulta da Informação supra referida (e, depois, da deliberação adotada), a mesma assentou no pressuposto de que a carta subscrita pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto e pelo sr. Vereador com o Pelouro da Educação constitui uma forma de publicidade institucional - que só é ilícita em situações excecionais.

Sucede que aquela "qualificação" resultou de uma errada apreciação dos factos relevantes, que resultou do facto de a Comissão Nacional de Eleições ter dado como assente, indevidamente, que a referida carta foi "...dirigida a toda comunidade educativa do Porto" (cfr. ponto 21 da Informação e ponto 3 da Deliberação de que agora se recorre) - o que supostamente evidenciaria a sua natureza "publicitária" e não "informativa".

Para esse efeito terá seguramente contribuído o teor da queixa apresentada, na qual se afirma, sem que qualquer facto o comprove (ou sequer indicie...), que «o Município do Porto iniciou uma distribuição de cartas, por toda a cidade, dirigida aos "caros pais, mães e encarregados de educação" - ponto 1 da queixa apresentada.

Acontece que

10. Aquele "pressuposto de facto" é manifestamente falso - e foi acriticamente aceite pela Comissão Nacional de Eleições, que em momento algum procurou avaliar quem foram os reais destinatários daquela missiva.

É que, ao contrário do que se dá por assente na Deliberação de que agora se recorre, aquela carta teve como destinatários um universo bem determinado (os encarregados de educação dos alunos da rede de ensino municipal, crianças do jardim de infância e alunos do primeiro ciclo do ensino básico e, que, no ato da matrícula, manifestaram interesse no acesso a determinados programas municipais).

Com efeito, no ato da matrícula, os encarregados de educação têm de indicar se pretendem requisitar determinados serviços, como o almoço escolar ou o lanche escolar (indicando, se for o caso, a existência de restrições alimentares, seja por motivos de saúde, seja por motivos religiosos), e podem também indicar, se assim o pretenderem, a intenção de usufruir de alguns Programas facultados pelo Município, como é o caso do programa AEC - Atividades de Enriquecimento Curricular e do programa Porto de Atividades (ambos gratuitos).

Ora, a carta aqui em causa teve como objetivo informar os Encarregados de Educação que neles tinham manifestado interesse (e apenas estes - ao contrário do que se refere na Deliberação agora impugnada), quais os programas, bem como o respetivo conteúdo, que seriam facultados aos referidos alunos.

11. Sublinhe-se, pois, porque este ponto é decisivo (e não foi bem compreendido pela Comissão Nacional de Eleições) que, ao contrário do que ali se deu como assente, aquela carta não foi dirigida nem enviada a "toda a comunidade educativa do Porto" - e muito menos foi distribuída "...por toda a cidade", conforme se alegava na queixa apresentada.

Na verdade, o destinatário daquelas cartas foi apenas um conjunto, bem determinado, de pessoas; alguns (e nem sequer todos) dos encarregados de educação dos alunos do pré-escolar e do 1º ciclo dos estabelecimentos de ensino administrados pelo Município do Porto, concretamente aqueles que manifestaram o interesse em usufruir daqueles programas.

Com efeito, a carta apenas foi enviada aos encarregados de educação dos alunos que, no ato da matrícula, indicaram que pretendiam beneficiar do Programa de Atividades de Enriquecimento Curricular (AEC) ou do Programa "Porto de Atividades".

Expliquemos melhor,

12. O Município do Porto, no âmbito das suas atribuições e competências, possui hoje competências vastas nalguns ciclos de ensino, tendo sob a sua administração determinados estabelecimentos de ensino.

E proporciona, a alguns dos alunos desses estabelecimentos (quando estes o requerem e reúnem as condições previamente estabelecidas), o acesso a determinados programas municipais.

Assim, no ato da matrícula, os encarregados de educação indicam se pretendem ou não beneficiar desses programas (tal como indicam se pretendem que seja fornecido aos seus alunos almoço ou lanche escolar).

Ora,

12. A carta aqui em causa não foi dirigida a toda a comunidade escolar - como, repete-se, erradamente considerou a Comissão Nacional de Eleições na deliberação que agora se impugna mas apenas aos Encarregados de Educação de alguns dos alunos dos estabelecimentos de ensino da rede pública administrados pelo Município, tendo como único objetivo informá-los do teor e conteúdo dos Programas nos quais os seus filhos tinham sido matriculados (a seu pedido expresso).

Como facilmente se comprova pela leitura daquela missiva, a mesma tem como objetivo único proporcionar àqueles concretos encarregados de educação (aqueles que se inscreveram nos referidos programas) informações sobre o conteúdo dos referidos Programas.

Como bem se compreende, as referidas informações deveriam ser prestadas no início do ano letivo, pelo que não se vê como pode aquela missiva ser reputada com um ato de publicidade institucional.

Recorde-se,

de resto,

13. Que foi a própria Comissão Nacional de Eleições que, bem recentemente (a 13 de 3ulho de 2021), divulgou um documento informativo no qual enumerava as 7 características da "publicidade institucional", e no qual se referia que uma dessas características era o facto de a mesma pretender "...atingir uma pluralidade de destinatários indeterminados" (cfr. página 2 da AL 2021 "Publicidade Institucional").

Ora, como já se evidenciou, não é esse o caso daquela missiva, que foi exclusivamente dirigida a um universo bem determinado de cidadãos - os encarregados de educação de alunos do pré-escolar e do 1.º ciclo dos estabelecimentos de ensino da rede de escolas do Município que se inscreveram naqueles Programas pretendendo apenas informá-los do teor e alcance daqueles mesmos programas.

A missiva não foi, portanto, distribuída aleatoriamente pela cidade do Porto, tendo sido exclusivamente dirigida aos Encarregados de Educação a quem aquelas informações respeitavam e interessavam, pelo que, a atender nos próprios critérios definidos, e publicitados, pela Comissão Nacional de Eleições, aquela missiva nunca poderá ser qualificada como uma forma de publicidade institucional.

14. A natureza informativa daquela comunicação resulta evidente, aliás, não só da análise do universo dos seus destinatários, como também da análise do conteúdo do seu texto.

Com efeito, resulta bem patente que o mesmo tem apenas como objetivo facultar aos encarregados de educação supra referidos informações quanto às atividades dos programas facultados aos seus alunos. Informações essas cuja utilidade é inquestionável, dado que tendo aqueles encarregados de educação manifestado interesse no acesso àqueles programas, não se compreenderia que o Município não confirmasse o acesso aos mesmos, e não indicasse, ainda que sumariamente, em que consistiam os mesmos.

Assim, e após algumas palavras de apreço pela capacidade de resiliência manifestada peia comunidade educativa e pelo trabalho das Direções das Escolas (tão merecido, e devido, atendendo ao longo período de pandemia que atravessamos), a carta enviada fornece um conjunto de informações cuja utilidade para os seus destinatários é inequívoco, limitando-se a indicar quais os principais projetos que integravam aqueles Programas.

Sublinhe-se, aliás, que (como sublinhou o Município atempadamente - e que parece ter sido ignorado pela Comissão Nacional de Eleições):

i) Em momento algum é feita a promoção, o apelo ou o aliciamento para a inscrição dos programas disponibilizados pelo Município do Porto ou a exaltação da atividade do Município;

ii) são meramente enunciados o seu período de funcionamento, as condições financeiras da inscrição e o conteúdo disponibilizado, isto é, apenas são indicados elementos que respondem, quase jornalisticamente, a questões do interesse direto dos seus destinatários;

iii) são facultadas informações respeitantes ao serviço de refeições escolares;

iv) indica-se que a todos os alunos será disponibilizada uma garrafa de água reutilizável;

v) e, por fim, são indicados os meios (site da internet, contato telefónico e endereço de correio eletrónico) a que os cidadãos poderão recorrer caso pretendam obter informação adicional.

15. A natureza informativa daquela missiva resulta não só da análise do universo dos destinatários da mesma e da natureza do seu conteúdo, mas também da história e contexto daquela.

Com efeito, o envio anual, no início de cada ano escolar, de uma missiva com idêntico teor não é uma conduta Inusitada nem recente, e muito menos reveste natureza "publicitária" ou "propagandaística",

O envio daquela missiva também não visa "favorecer ou prejudicar uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra" - prática essa, sim, que seria legalmente proibida.

Bem pelo contrário. Há muito que, todos os anos (e, portanto, também em outros períodos eleitorais), o Município envia uma comunicação com este teor aos cidadãos a quem aquelas informações dizem respeito. Assim, e no período que tem antecedido cada ano escolar, sempre o Município (e, mais concretamente, os responsáveis diretos do mesmo) tem enviado uma missiva com teor semelhante, destinada a informar os encarregados de educação dos alunos que frequentem os estabelecimentos escolares por si administrados sobre alguns factos respeitantes ao ano letivo a iniciar.

16. Resulta, assim, evidente, que, ao contrário do que se pressupôs na deliberação que agora se impugna, que a missiva não integra o conceito de "publicidade institucional".

Assim, a mesma:

i) não foi dirigida indiscriminadamente a toda a comunidade educativa (e muito menos foi distribuída por toda a cidade), ao contrário do que erradamente deu como assente a Deliberação que agora se impugna - os seus destinatários foram apenas os Encarregados de Educação dos alunos inscritos naqueles Programas;

ii) o seu conteúdo não é propagandístico, mas sim informativo;

iii) e o envio daquelas informações, no período que antece a casa ano escolar, não tem como objetivo favorecer ou prejudicar qualquer candidatura, mas antes fornecer aos seus destinários informações cujo relevo é inequívoco.

É evidente, por isso, o vício de violação de lei em que a mesma incorre - e a sua consequente anulabilidade.

Termos em que se requer a anulação da supra referida deliberação.»

5. A carta em questão apresenta, na íntegra, o seguinte teor:

«Caros pais, mães e encarregados de educação,

Os últimos tempos têm sido desafiantes. Desde março do ano passado vimo-nos confrontados com uma realidade nova e surpreendente que exigiu a toda a comunidade educativa uma capacidade de resiliência e de adaptação, mas que constituiu também uma oportunidade de proximidade.

Agradecemos, por isso, a todos vós, pelo investimento colocado na educação dos vossos filhos e pelo trabalho colaborativo com as escolas, que no atual contexto foi essencial para que se mantivesse a relação pedagógica.

As Direções das Escolas merecem também a nossa distinção e reconhecimento. Parceiros de todos os dias com quem construímos uma relação de grande confiança e uma forte colaboração e cumplicidade para que o Porto seja cada vez mais uma cidade educadora e uma referência pela forma como cuida e educa as crianças e os jovens.

Reiteramos a confiança demonstrada por todos vós na rede escolar pública da Cidade e é essa confiança que se renova a cada ano, que nos inspira para dar continuidade ao investimento para dotar as escolas de melhores condições para o ensino e a aprendizagem, na construção de um equilíbrio entre a segurança e bem-estar e as dinâmicas lúdico-educativas, fundamentais para um desenvolvimento sustentável e para o sucesso educativo de todas e de cada uma das crianças.

Assim, no ano letivo 2021/2022, o Município do Porto continuará a assegurar, a todas as crianças que frequentem os jardins de infância, o programa Porto de Apoio à Família, no período entre o término da componente letiva e até às 17h30, sem encargos financeiros para as famílias e com as seguintes Atividades de Animação e de Apoio à Família:

- Crescer com a Música - com sessões semanais de 45 minutos, ao longo do ano letivo, de expressão musical;

- Formar Campeões para a Vida - com sessões semanais de 45 minutos, ao longo do ano letivo, de prática de judo;

- Expressão Físico-Motora - com sessões semanais de 45 minutos, ao longo do ano letivo, de atividade física.

O Município do Porto compromete-se ainda a reforçar a oferta educativa em diferentes áreas:

- da educação artística e científica, com vários projetos diferenciadores do programa Porto de Crianças;

- da promoção da leitura e da aprendizagem da língua portuguesa, através do Centro de Investigação e Intervenção na Leitura - CiiL;

- da educação para os valores, com o projeto Praia Grande;

- da literacia da saúde, através do projeto Aprender a ser Saudável.

Continuaremos a fornecer o serviço de refeições escolares a todas as crianças, garantindo a sua gratuitidade às crianças do escalão 'A'. O serviço de lanche e a fruta escolar manter-se-ão gratuitos para todas as crianças.

É nossa preocupação a promoção de hábitos alimentares saudáveis e sustentáveis e neste sentido será oferecida, no arranque do ano letivo, a cada criança, uma garrafa reutilizável para o consumo regular de água ao longo do dia.

Continuamos a missão na construção de uma cidade amiga das crianças, dos jovens e das famílias, com escolas dinâmicas, criativas, capazes de promover a coesão social e os ideais de uma cidade educadora.

De forma a estarem informados sobre o quotidiano das escolas sugerimos a consulta regular do portal de gestão de apoio às escolas em https://are.cm-porto.pt

Caso necessite de alguma informação adicional poderá contatar-nos através do número de telefone 222 061 750 (entre as 9h00 e as 17h00) ou através do e-mail dme@cm-porto.pt,

Um excelente ano letivo!

Porto, setembro de 2021»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

6. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos, documentalmente comprovados e não disputados:

a) Pelo Decreto do Presidente da República n.º 18-A/2021, de 7 de julho, publicado no Diário da República n.º 130, 1.ª série, de 7/07/2021, foi marcada a realização das eleições gerais paras os órgãos representativos das autarquias locais para o dia 26/09/2021;

b) Em setembro de 2021 teve lugar a distribuição de uma carta, subscrita pelo Presidente da Câmara Municipal do Porto e pelo Vereador do Pelouro da Educação da mesma Câmara Municipal, que apresenta o conteúdo transcrito supra, no ponto 5, que aqui se dá por reproduzido.

c) O Partido Social Democrata, através do Presidente da respetiva Comissão Política do Porto, apresentou uma participação contra o Município do Porto e o Presidente da Câmara Municipal do Porto, por violação do princípio da neutralidade e imparcialidade das entidades públicas previsto no artigo 41.º da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, em virtude do envio de «cartas, por toda a cidade, dirigida aos “caros pais, mães e encarregados de educação” [o]nde, entre outras considerações, propagandeia a ação do Município em matéria de política educativa».

d) O Município do Porto fez chegar a participação à CNE, acompanhada de resposta, em exercício do seu direito ao contraditório.

e) No dia 16 de setembro de 2021, a CNE emitiu a Informação n.º I-CNE/2021/261 e, no mesmo dia, em reunião plenária, deliberou por unanimidade ordenar (i) procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal do Porto e o Vereador do Pelouro da Educação, por violação do disposto no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e (ii) advertir o Presidente da Câmara Municipal do Porto e o Vereador do Pelouro da Educação para que, no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se abstenham de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida.

f) A deliberação foi notificada ao Município do Porto, na pessoa do Presidente da Câmara Municipal do Porto, no dia 20 de setembro, por correio eletrónico, às 10 horas e 58 minutos, acompanhada da Informação n.º I-CNE/2021/261.

g) O Presidente da Câmara Municipal do Porto interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), por correio eletrónico enviado no dia 21 de setembro de 2021, às 20 horas e 24 minutos.

7. Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral. O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE ao abrigo da alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro (cf. o ponto 5 da Informação n.º I-CNE/2021/261), cujo objeto consiste em ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal do Porto e o Vereador do Pelouro da Educação, por violação do disposto no n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e em adverti-los para que, no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se abstenham de efetuar publicidade institucional proibida.

Importa aferir: (i) se a deliberação impugnada deve ser tida como um ato recorrível ao abrigo dos preceitos da LTC acima mencionados; (ii) se estamos perante um ato praticado pela CNE no exercício de competência que lhe seja conferida por lei; (iii) e se a impugnação judicial é tempestiva.

8. Começando pelo último ponto, importa notar que, nos termos do disposto no artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC, o prazo de impugnação judicial de deliberação da CNE é de 1 (um) dia a contar da data do conhecimento pelo recorrente da deliberação impugnada, sendo que o dia em que é feita a notificação não se inclui na contagem do prazo. Importa depois recordar que a jurisprudência do Tribunal Constitucional quanto à contagem do prazo a interposição de recursos de atos de administração eleitoral tem vindo a rejeitar, por extemporaneidade, recursos entrados, conforme os casos, nos órgãos de administração eleitoral ou no Tribunal Constitucional depois do termo do horário normal das respetivas secretarias, uma vez que o termo do prazo ocorre com o termo do horário normal do serviço onde o mesmo deveria ser apresentado. Esta solução é ditada pelas particulares razões de celeridade que se impõem nas diferentes fases do processo eleitoral, as quais encontram expressão clara no artigo 229.º, n.º 2, da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais, LEOAL, nos termos do qual: «Quando qualquer ato processual previsto na presente lei envolva a intervenção de entidades ou serviços públicos, o termo dos prazos respetivos considera-se referido ao termo do horário normal dos competentes serviços ou repartições». Neste sentido, cf. por exemplo os Acórdãos n.º 478/2013, n.º 660/2017, e n.º 751/2021.

Compulsados os presentes autos, verifica-se que a deliberação impugnada foi notificada ao recorrente no dia 20 de setembro, segunda-feira, às 10 horas e 58 minutos e que o presente recurso foi interposto no dia seguinte, 21 de setembro, terça-feira, às 20 horas e 24 minutos – ou seja, depois do termo do horário normal da secretaria da CNE, mas antes do termo do horário alargado (20 horas e 30 minutos) constante, à data presente, do website da CNE. É assim de considerar o presente recurso como tempestivo, embora tenha sido registado na CNE somente no dia 22 de setembro de 2021, quarta-feira.

9. Contudo, a deliberação em causa já não satisfaz a primeira condição referida. Ou seja, não constitui um ato recorrível ou impugnável, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 8.º, alínea f), e 102.º-B, da LTC.

É certo que a jurisprudência deste Tribunal tem reiteradamente considerado que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si (não apenas o ato eleitoral em sentido estrito) e bem assim que nessa pluralidade de atos se incluem as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cf. v.g. os Acórdãos n.º 471/2008, n.º 209/2009, n.º 475/2013, n.º 409/2014, n.º 585/2017 e n.º 678/2021).

Porém, para que os atos praticados pela CNE (ou outro órgão da administração eleitoral) sejam impugnáveis é necessário, nos termos do disposto expressamente no artigo 8.º, alínea f), da LTC, que constituam «atos administrativos definitivos e executórios». Daqui decorre que não constituem objeto idóneo do recurso previsto no n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral, mas apenas aquelas que se traduzam num ato administrativo «cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório»: cf. o Acórdão n.º 582/2017, ainda recentemente convocado no Acórdão n.º 749/2021. Neste último Acórdão decidiu-se que, dos vários atos que integram a deliberação cuja impugnação aí se conhecia, apenas poderiam ter-se como impugnáveis as injunções de remoção e de cessação da divulgação de conteúdos constitutivos de publicidade institucional proibida, pois «apenas estas impõem ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas». Pelo contrário, consideraram-se inimpugnáveis atos idênticos aos que estão em causa nestes autos, mais especificamente: (i) o de ordenar procedimento contraordenacional por violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e (ii) o de advertir o sujeito visado no sentido de se abster, no decurso do período eleitoral, de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional.

Nos presentes autos, a advertência feita ao Presidente da Câmara Municipal do Porto e ao Vereador do Pelouro da Educação foi no sentido de que, «no decurso do período eleitoral e até à data da realização da eleição, se abstenham de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional proibida». Uma advertência com este conteúdo – que se limita a alertar os seus destinatários para a imperatividade de observar uma proibição que decorre já imediatamente da lei e que a deliberação da CNE não intensifica nem por qualquer outra forma modifica –, não apresenta, desde logo, a característica da executoriedade necessária para que o ato fosse conhecido por este Tribunal.

10. Quanto ao ato de «ordenar procedimento contraordenacional», não satisfaz o mesmo, desde logo, a segunda condição referida. Ou seja, a de se tratar de um autêntico ato de administração eleitoral.

O Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro («[a]ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais»), que a CNE é competente para apreciar atos de propaganda política relacionados com o ato eleitoral, incluindo a proibição de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra. A CNE atua, pois, na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral, e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido do voto, ainda que as mencionadas ações ocorram em período anterior ao da campanha eleitoral (cf., neste sentido, por exemplo, os Acórdãos n.º 209/2009, n.º 475/2013 e n.º 409/2014).

No entanto, deve notar-se que, por um lado, este procedimento contraordenacional não tem a natureza de procedimento administrativo nos termos e para os efeitos do Código de Procedimento Administrativo e está, por isso, de resto, afastado da jurisdição administrativa. De qualquer modo, o ato de ordenar a instauração de procedimento contraordenacional nunca poderia considerar-se definitivo, pois trata-se de um mero ato inicial de um procedimento que pode, mas apenas eventualmente, culminar numa decisão que já será suscetível de impugnação. Trata-se de um ato que não determina ou influi de modo algum na decisão que venha a ser tomada no final desse processo sancionatório e que, por isso, só muito remotamente com ela se relaciona. Trata-se, por fim, de um ato que nunca apresentaria a lesividade bastante para justificar um desvio ao princípio da impugnação unitária – princípio que, pese embora a mitigação a que foi já sujeito, continua reger em termos de impor a definitividade do ato administrativo como critério determinante para a sua impugnabilidade –, visto não provocar na esfera jurídica dos seus destinatários qualquer lesão atual, imediata e irreversível.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se não conhecer o presente recurso.

Sem custas.

Lisboa, 24 de setembro de 2021 – Lino Rodrigues Ribeiro

Atesto o voto de conformidade do Senhor Conselheiro Presidente João Caupers (com declaração de voto) do Senhor Vice-Presidente Pedro Machete, (com declaração de voto) do Senhor Conselheiro José António Teles Pereira, da Senhora Conselheira Joana Fernandes Costa, (com declaração de voto) da Senhora Conselheira Maria José Rangel Mesquita, (com declaração de voto), da Senhora Conselheira Assunção Raimundo, do Senhor Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro, do Senhor Conselheiro Fernando Vaz Ventura, da Senhora Conselheira Mariana Canotilho, da Senhora Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros e do Senhor Conselheiro José João Abrantes (com declaração de voto), nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio).

Lino Rodrigues Ribeiro

DECLARAÇÃO DE VOTO

Pelas razões em que assenta a jurisprudência habitual deste Tribunal (v.g. Acórdãos n.os 478/2013, 660/2017 e 751/2021), o recurso devia ser considerado intempestivo.

Com efeito, a indicação do website da CNE respeita apenas ao atendimento telefónico, não se podendo afirmar que tal indicação ponha em causa o horário normal de funcionamento da secretaria a que se refere o artigo 229.º, número 1, da LEOAL.

Pedro Machete

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o presente Acórdão, ainda que com dúvidas quanto à conclusão no sentido da tempestividade do recurso (cf. II - Fundamentação, 8.), por não estar certa de que o “horário de atendimento telefónico – processo eleitoral AL 2021”, constante, à data presente, do website da CNE, possa subsumir-se no conceito de «horário normal dos competentes serviços ou repartições» a que alude o artigo 229.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais), tal como interpretado na jurisprudência maioritária deste Tribunal (v. os Acórdãos 478/2013, 660/2017 e 751/21).

Joana Fernandes Costa

DECLARAÇÃO DE VOTO

Acompanha-se a fundamentação e a decisão, salvo quanto à conclusão no sentido da tempestividade do recurso (cf. II - Fundamentação, 8.), face ao disposto no artigo 229.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto (Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais) e à jurisprudência deste Tribunal que subscrevemos (cf. os Acórdãos n.os 478/2013, 660/2017 e 751/21).

Maria José Rangel de Mesquita

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o projeto, sem prejuízo de manter a minha posição constante da declaração de voto por mim aposta ao Acórdão n.º 751/2021.

José João Abrantes

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o projeto no entendimento de que nada no que nele se diz contraria a posição que assumi na declaração de voto aposta ao Acórdão n.º 751/2021.

João Caupers

Atesto as declarações das Conselheiras Joana Fernandes Costa e Maria José Rangel de Mesquita e dos Conselheiros Pedro Machete e José João Abrantes .

João Pedro Caupers