930/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 750/2021

Processo n.º 930/2021

Plenário

Relatora: Conselheira Assunção Raimundo

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O Município da Covilhã, notificado da deliberação da Comissão Nacional de Eleições (adiante, abreviadamente, «CNE»), tomada na reunião n.º 104/CNE/XVI, de 09.09.2021 – Processo n.º AL.P/PP/2021/237, interpôs recurso contencioso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 102.º-B da Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante, abreviadamente, LTC), no âmbito da qual: (i) Foi ordenado procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; (ii) Foi ordenada a notificação daquele, no uso dos poderes conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção de todos os conteúdos de publicidade institucional que constam da página da Câmara Municipal da Covilhã no Facebook; (iii) Recomendar ao Presidente da Câmara Municipal da Covilhã que, no decurso do período eleitoral, até à realização do ato eleitoral marcado para o dia 26 de setembro próximo, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional.

2. Em 30 de julho de 2021, o cidadão João José da Conceição Morgado apresentou denúncia junto da CNE contra o Município recorrente e o Presidente do seu executivo, «por utilização abusiva dos meios da autarquia para se promover enquanto (re)candidato nas próximas eleições autárquicas», invocando que «a Câmara Municipal da Covilhã, com os recursos humanos e técnicos da autarquia, está a publicitar na rede social da autarquia, vídeos promocionais do Presidente/executivo – Candidato anunciado do PS, que não são de caráter informativo fatual mas simplesmente propagandístico da acção», e fez alusão a quatro conteúdos constantes da página de Facebook do Município, com datas de 9, 16, 23 e 26 de julho (cf. fls. 17-21).

No dia 2 de agosto de 2021, o mesmo cidadão fez uma segunda denúncia junto da CNE, por alegadas «novas prevaricações e reincidências», em virtude da publicação, em 30 de julho de 2021, na rede Facebook, de conteúdo «patrocinado», referente à abertura do «Museu da Covilhã», com a seguinte legenda. «A partir do próximo dia 03 de agosto, terça-feira, será possível conhecer melhor o passado do concelho da Covilhã num museu onde estão representadas todas as épocas de ocupação do território, fomentando em simultâneo uma reflexão sobre a atualidade e o futuro.» (cf. fls. 21 verso-26).

3. Recebida a queixa, a CNE notificou o recorrente para se pronunciar sobre o teor da queixa, não tendo sido remetida resposta (cf. fls. 2 verso).

4. Por mensagem de correio eletrónico datada de 15 de setembro de 2021, a CNE comunicou ao recorrido ter, em sessão plenária de 9 de setembro de 2021, tomado a seguinte deliberação:

«Reportando-me ao assunto em referência e por delegação do Secretário da Comissão, comunico a V. Exa. que, na reunião plenária de 9 de setembro p.p., desta Comissão, foi tomada a seguinte deliberação:

«1. No âmbito do processo eleitoral em curso, que culminará com a realização de eleições para os órgãos das Autarquias Locais em 26 de setembro próximo, foi apresentada a esta Comissão, uma denúncia/queixa contra a Câmara Municipal da Covilhã, com fundamento em violação da proibição de publicidade institucional e, consequentemente, dos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, por parte de titulares de órgãos autárquicos em exercício, por publicações na rede social da autarquia, vídeos promocionais do Presidente recandidato anunciado do PS e, ainda, pela distribuição nas caixas de correio do boletim municipal com entrevista ao presidente, programas de festas (que já passaram) e as previstas inaugurações de obras antes das eleições.

2. Notificado para se pronunciar sobre o teor da queixa apresentada, o Presidente da Câmara não respondeu.

3. Analisadas as provas remetidas pelo queixoso verifica-se que na presente data apenas consta como publicado na página do facebook institucional do município da Covilhã o vídeo de 30/07/2021, sobre o Museu do concelho da Covilhã.

4. Como questão prévia, valerá a pena mencionar que esta Comissão no âmbito do processo eleitoral em curso e no âmbito de outra queixa apresentada por um cidadão, em sessão plenária de 17/08/2021, tomou uma deliberação no Processo AL.P-PP/2021/63 - Cidadão | CM Covilhã | Publicidade institucional (publicação no Facebook), objeto de recurso para o Tribunal Constitucional, o qual decidiu por Acórdão n.º 684/2021 (Processo n.º 859/2021) confirmar a deliberação impugnada, com a consequente improcedência do recurso.

5. A Comissão Nacional de Eleições, entre outras competências que legalmente lhe estão cometidas, ao abrigo do disposto na al. b) do n.º 1 do artigo 5.º do mesmo diploma legal, compete-lhe assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em todos os atos do recenseamento e operações eleitorais, sendo-lhe conferidos, para o efeito, os poderes necessários ao cumprimento das suas funções sobre os órgãos e agentes da Administração (cf. artigo 7.º do diploma legal em referência).

A CNE, nas palavras do Tribunal Constitucional, "atua na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas

e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido de voto." (Cf. Acórdão do TC n.º 461/2017).

6. A partir da publicação do decreto que marque a data das eleições, no caso, desde 08/07/2021, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

7. O fundamento de tal proibição inscreve-se nos deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais e de idênticas disposições das demais leis eleitorais.

8. A proibição estabelecida pelo n.º 4 do referido artigo 10.º, conjugada com a sujeição aos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, visa impedir que as entidades públicas, através dos meios que estão ao seu dispor, os utilizem a favor de determinada candidatura em detrimento das demais, inserindo-se aqui um fator de desequilíbrio entre elas e afetando sobremaneira o princípio - ínsito em todas as leis eleitorais - da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b), do n.º 3, do artigo 113.º da CRP.

9. Da apreciação da factualidade apurada, com a visualização do único vídeo que ainda se encontra publicado, datado de 30/07/2021 sobre o museu do concelho da Covilhã, verifica-se que o texto associado ao vídeo, com imagens do Presidente da Câmara Municipal, é violador da proibição de publicidade institucional. Veja-se, por exemplo, a seguinte transcrição: "A partir do próximo dia 03 de agosto, terça-feira, será possível conhecer melhor o passado do concelho da Covilhã num museu onde estão representadas todas as épocas de ocupação do território, fomentando em simultâneo uma reflexão sobre a atualidade e o futuro. Após um vasto conjunto de intervenções destinadas a resolver problemas estruturais do edifício, tais como infiltrações ou dificuldades ao nível da acessibilidade, o centro histórico da Covilhã volta assim a contar com este espaço museológico. A empreitada e a musealizacão do espaço representaram para o Município um custo de cerca de 200 mil euros, 85% comparticipado por fundos europeus." (sublinhado nosso).

Na verdade, tal mensagem acaba por extravasar o carácter meramente informativo e revela-se perfeitamente desnecessária no decurso do presente período eleitoral, tanto mais que, como resulta da mais recente Jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, fixada através do seu Acórdão n.º 678/2021: “... É a potencialidade dessa leitura favorável - como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito - que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação - a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (...) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação...".

10. Face ao exposto, a Comissão delibera:

a) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho;

b) Notificá-lo, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção do conteúdo de publicidade institucional que consta da página da Câmara Municipal da Covilhã no Facebook sobre o Museu da Covilhã (publicação de 30/07/2021);

c) Advertir o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã para que, no decurso do período eleitoral, até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional.

Da alínea b) da presente deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional, a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.º-B da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro.»

Junto remeto a V. Exa. a Informação aprovada.».

5. Inconformada com tal decisão, o recorrente interpôs o presente recurso, pedindo a anulação da deliberação da CNE, alegando, em síntese, o seguinte:

«[…] III – Do vício de falta de fundamentação (artigo 125.º do Código de Procedimento Administrativo e artigo 268.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa):

9.º

A deliberação da CNE objeto da presente impugnação, sustenta a respetiva suposta fundamentação em meros considerandos e numa seriação de trechos de acórdãos, sem qualquer contextualização e sem que estabeleça qualquer nexo causal entre estes (individualmente considerados e em conjunto) com a lei que supostamente consideram violada.

10.º

A deliberação sub judice deveria especificar concretamente quais os fundamentos de facto e a partir daí relacioná-los com o direito aplicável, não sendo suficiente para uma fundamentação clara e esclarecida, uma simples menção da violação de uma norma legal, sem que se estabeleça em que termos concretos de facto, a mesma norma foi violada.

11.º

Sobretudo, competia-lhe esclarecer, de modo capaz e expressamente, fundamentando em que medida os atos que apreciou, independentemente da sua classificação como publicidade institucional ou mera atividade informativa, influencia o sentido de voto, favorecendo alguma candidatura ou candidaturas, em detrimento de outra ou outras, constituindo fator de desequilíbrio entre candidaturas.

12.º

Os factos concretos levados em conta na deliberação impugnada não considera expressamente, nem em sentido positivo e nem no negativo, nada avaliando, ainda que de forma perfunctória ou meramente superficial, a suscetibilidade de a ação do Município da Covilhã influenciar o sentido de voto dos eleitores.

13.º

Sendo certo que, salvo melhor opinião, a suscetibilidade de influenciar o sentido de voto constitui circunstância nuclearmente essencial à fundamentação de uma deliberação como a que foi tomada pela CNE.

14.º

É certo que a deliberação objeto do presente recurso alude à circunstância de a mensagem contida no vídeo em causa acabar «por extravasar o carácter meramente informativo e revela-se perfeitamente desnecessária no decurso do presente período eleitoral, tanto mais que, como resulta da mais recente Jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, fixada através do seu Acórdão n.º 678/2021: “… É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação – a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (…) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação …”.»

Porém,

15.º

Em parte alguma da mesma faz a menor apreciação ou referência ao facto de os atos do Município recorrente influenciarem ou sequer serem suscetíveis de influenciarem sentidos de voto.

Na verdade:

16.º

A CNE, na referida deliberação, não avalia a capacidade de influenciar a votar em determinado sentido e nem especifica, nem concretiza de que forma é que as informações prestadas subjacentes à deliberação que tomou influencia alguma das candidaturas.

17.º

Tornando, desse modo, impossível aferir, seja a quem for, o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido para deliberar no sentido que deliberou e não em qualquer outro.

E,

18.º

Impedindo-se, assim, aferir se a CNE considera ou não que os atos do Município aqui recorrente se enquadram ou não na proibição estabelecida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

19.º

Competia à CNE, em face dos factos, retirar ou não retirar uma conclusão nesse sentido (influência do sentido de voto).

20.º

Ao não o fazer, impede que este Colendo Tribunal Constitucional possa sindicar, validando ou não a formulação contida na deliberação da CNE, ponderando se os factos correspondem ou não aos conceitos legais.

21.º

Afigura-se, assim, manifestamente insuficiente a fundamentação do ato impugnado, pois que, como se evidenciou, a mesma não contém elementos bastantes ou aptos a permitir entender quais os motivos concretos (de facto e de direito) que a CNE considerou determinantes da decisão que adotou.

[…]

27.º

A deliberação impugnada enferma de um vício de falta de fundamentação, que também constitui um vício de violação de lei, concretamente o artigo 125.º do Código de Procedimento Administrativo e o artigo 268.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa.

De resto:

28.º

O vídeo publicado em 30.07.2021 teve como único escopo informar os cidadãos e turistas que visitam a Covilhã, relativamente à abertura ao público de um Museu.

29.º

A verdade é que o aludido Museu poderia estar aberto ao público em momento anterior.

Sucedeu que,

30.º

Por vicissitudes atinentes à execução da empreitada, e por isso, por motivos alheios ao Município, não foi possível que a abertura do Museu ocorresse em momento anterior.

31.º

É, aliás, por esse motivo que a comunicação visada na deliberação em causa se refere a “problemas estruturais do edifício”, precisamente, dando nota de que só recentemente foi possível o acesso ao público daquela infraestrutura.

Ora,

32.º

O sobredito Museu constitui, inequivocamente, uma oferta cultural para todos os cidadãos e visitantes.

E,

33.º

A abertura ao público ocorreu em 3 de agosto de 2021.

34.º

É certo que, na data da abertura do mesmo, já havia sido publicado o decreto que agendou eleições.

35.º

O que, certamente, também não resulta ser imputável ao Município.

A verdade é que,

36.º

O mês de agosto constitui, por excelência, uma época de férias, o que por si só, constitui uma época alta de turismo na região e na cidade da Covilhã.

Pelo que,

37.º

Impunha o interesse público e a satisfação das necessidades coletivas a informação sobre a existência de uma ocupação e oferta cultural: um Museu aberto ao público.

Com efeito:

38.º

Trata-se de uma infraestrutura municipal que pode ser visitada a qualquer momento pela afluência de turismo que chega à Região.

Posto isto,

39.º

O vídeo em causa constitui, apenas, um mero anúncio (o da abertura do aludido Museu) cujo conhecimento, pelos cidadãos, se revela respetivamente absolutamente essencial, sob pena de, no verão que ainda decorre, mas, que se iniciou em 21 de junho, uma infraestrutura que se tem por nuclear à consciência pública local e que se destina, também, a dar a conhecer aquela consciência pública local a quem visita a Covilhã, mormente no período de verão.

40.º

Constitui, por isso, um momento, uma oportunidade, uma necessidade, pública, que, por isso, é, evidentemente, urgente.

Pois,

41.º

Não sendo feito na oportunidade, no momento em que o foi, satisfazendo uma necessidade pública, que se torna urgente por via da perda da dita oportunidade e, ou necessidade pública, visto que, decorrido que esteja o verão, perde a utilidade no período que, num ano, tem maior demanda turística.

Por conseguinte:

42.º

A publicação do sobredito vídeo não enferma de qualquer ilegalidade, não constituindo ilicitude alguma, sendo claramente conforme o Direito, nomeadamente o número 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho e os deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas.

Pelo que,

43.º

O ato administrativo aqui impugnado enferma de um vício de erros dos pressupostos de facto, visto que a publicação se insere num caso de necessidade pública urgente, que conduz a um vício de violação de lei: concretamente do que dispõe o número 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho e os deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas. […]».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. No âmbito dos presentes autos veio o Município da Covilhã interpor recurso da deliberação da CNE, datada de 9 de setembro de 2021, invocando que a mesma padece de um vício de falta de fundamentação e erro nos pressupostos de facto.

Sustenta a sua posição alegando que a deliberação impugnada «em parte alguma da mesma faz a menor apreciação ou referência ao facto de os atos do Município recorrente influenciarem ou serem suscetíveis de influenciar o sentido de voto», o que, na sua perspetiva, torna «impossível aferir, seja a quem for, o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido para deliberar no sentido que deliberou e não em qualquer outro» (cf. pontos 15.º e 17.º do recurso). Mais refere que o «sobredito Museu constitui, inequivocamente, uma oferta cultural para todos os cidadãos e visitantes» e que a sua «abertura ao público ocorreu em 3 de agosto de 2021» (cf. pontos 32.º e 33.º do recurso).

7. Com relevo para a decisão a proferir, tem-se por assente, a partir dos elementos juntos aos autos, que:

a) Em 2 de agosto de 2021, o cidadão João José da Conceição Morgado, na sequência de uma denúncia por si apresentada a 30 de julho de 2021, apresentou uma nova queixa junto da CNE contra o Município recorrente, por alegadas «novas prevaricações e reincidências», em virtude da publicação, em 30 de julho de 2021, na rede Facebook, de conteúdo «patrocinado», referente à abertura do «Museu da Covilhã» (cf. fls. 21 verso-26).

b) A queixa referida na alínea antecedente era reportada a um vídeo, publicado na referida rede social, com a seguinte “legenda”: «A partir do próximo dia 03 de agosto, terça-feira, será possível conhecer melhor o passado do concelho da Covilhã num museu onde estão representadas todas as épocas de ocupação do território, fomentando em simultâneo uma reflexão sobre a atualidade e o futuro.» (cf. fls. 23).

c) Na sequência da queixa apresentada, a CNE notificou o recorrente para se pronunciar sobre a mesma, não tendo sido remetida resposta (cf. fls. 2 verso).

d) Em 8 de setembro de 2021, o gabinete jurídico da CNE elaborou uma proposta de deliberação sobre o assunto reportado na queixa apresentada (cf. Informação n.º I-CNE/2021/234, no âmbito do Processo n.º AL.P-PP/2021/237, a fls. 13-16).

e) Na sequência da proposta de deliberação referida na alínea antecedente, a CNE, em sessão plenária de 9 de setembro de 2021, com o assunto “Coligação “Covilhã Tem Força” (MPT/PPM/A) | Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas (publicações no Facebook e folhetos)”, tomou a seguinte deliberação, que foi notificada ao Presidente da Câmara Municipal da Covilhã, por correio eletrónico expedido a 15 de setembro de 2021 (cf. fls. 2verso-3):

«[...].

1. No âmbito do processo eleitoral em curso, que culminará com a realização de eleições para os órgãos das Autarquias Locais em 26 de setembro próximo, foi apresentada a esta Comissão, uma denúncia/queixa contra a Câmara Municipal da Covilhã, com fundamento em violação da proibição de publicidade institucional e, consequentemente, dos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, por parte de titulares de órgãos autárquicos em exercício, por publicações na rede social da autarquia, vídeos promocionais do Presidente recandidato anunciado do PS e, ainda, pela distribuição nas caixas de correio do boletim municipal com entrevista ao presidente, programas de festas (que já passaram) e as previstas inaugurações de obras antes das eleições.

2. Notificado para se pronunciar sobre o teor da queixa apresentada, o Presidente da Câmara não respondeu.

3. Analisadas as provas remetidas pelo queixoso verifica-se que na presente data apenas consta como publicado na página do facebook institucional do município da Covilhã o vídeo de 30/07/2021, sobre o Museu do concelho da Covilhã.

4. Como questão prévia, valerá a pena mencionar que esta Comissão no âmbito do processo eleitoral em curso e no âmbito de outra queixa apresentada por um cidadão, em sessão plenária de 17/08/2021, tomou uma deliberação no Processo AL.P-PP/2021/63 - Cidadão | CM Covilhã | Publicidade institucional (publicação no Facebook), objeto de recurso para o Tribunal Constitucional, o qual decidiu por Acórdão n.º 684/2021 (Processo n.º 859/2021) confirmar a deliberação impugnada, com a consequente improcedência do recurso.

5. A Comissão Nacional de Eleições, entre outras competências que legalmente lhe estão cometidas, ao abrigo do disposto na al. b) do n.º 1 do artigo 5.º do mesmo diploma legal, compete-lhe assegurar a igualdade de tratamento dos cidadãos em todos os atos do recenseamento e operações eleitorais, sendo-lhe conferidos, para o efeito, os poderes necessários ao cumprimento das suas funções sobre os órgãos e agentes da Administração (cf. artigo 7.º do diploma legal em referência).

A CNE, nas palavras do Tribunal Constitucional, "atua na garantia da igualdade de oportunidades das candidaturas

e da neutralidade das entidades públicas perante as ações de propaganda política anteriores ao ato eleitoral e, por isso, destinadas a influenciar diretamente o eleitorado quanto ao sentido de voto." (Cf. Acórdão do TC n.º 461/2017).

6. A partir da publicação do decreto que marque a data das eleições, no caso, desde 08/07/2021, é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, nos termos do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

7. O fundamento de tal proibição inscreve-se nos deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas, designadamente, nos termos do artigo 41.º da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais e de idênticas disposições das demais leis eleitorais.

8. A proibição estabelecida pelo n.º 4 do referido artigo 10.º, conjugada com a sujeição aos especiais deveres de neutralidade e imparcialidade, visa impedir que as entidades públicas, através dos meios que estão ao seu dispor, os utilizem a favor de determinada candidatura em detrimento das demais, inserindo-se aqui um fator de desequilíbrio entre elas e afetando sobremaneira o princípio - ínsito em todas as leis eleitorais - da igualdade de oportunidades das candidaturas, plasmado na alínea b), do n.º 3, do artigo 113.º da CRP.

9. Da apreciação da factualidade apurada, com a visualização do único vídeo que ainda se encontra publicado, datado de 30/07/2021 sobre o museu do concelho da Covilhã, verifica-se que o texto associado ao vídeo, com imagens do Presidente da Câmara Municipal, é violador da proibição de publicidade institucional. Veja-se, por exemplo, a seguinte transcrição: "A partir do próximo dia 03 de agosto, terça-feira, será possível conhecer melhor o passado do concelho da Covilhã num museu onde estão representadas todas as épocas de ocupação do território, fomentando em simultâneo uma reflexão sobre a atualidade e o futuro. Após um vasto conjunto de intervenções destinadas a resolver problemas estruturais do edifício, tais como infiltrações ou dificuldades ao nível da acessibilidade, o centro histórico da Covilhã volta assim a contar com este espaço museológico. A empreitada e a musealizacão do espaço representaram para o Município um custo de cerca de 200 mil euros, 85% comparticipado por fundos europeus." (sublinhado nosso).

Na verdade, tal mensagem acaba por extravasar o carácter meramente informativo e revela-se perfeitamente desnecessária no decurso do presente período eleitoral, tanto mais que, como resulta da mais recente Jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, fixada através do seu Acórdão n.º 678/2021: “... É a potencialidade dessa leitura favorável - como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito - que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço. É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação - a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (...) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação...".

10. Face ao exposto, a Comissão delibera:

a) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã, por violação do n.º 4, do artigo 10.º, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho;

b) Notificá-lo, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, proceder à remoção do conteúdo de publicidade institucional que consta da página da Câmara Municipal da Covilhã no Facebook sobre o Museu da Covilhã (publicação de 30/07/2021);

c) Advertir o Presidente da Câmara Municipal da Covilhã para que, no decurso do período eleitoral, até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, se abstenha de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional. [...]».

d) O presente recurso foi interposto a 16 de setembro de 2021 (cf. fls. 2).

8. Nos termos previstos no artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos praticados pela CNE ou por outros órgãos da administração eleitoral.

O ato impugnado enquadra-se na competência da CNE para intervir no processo eleitoral (artigo 5.º, n.º 1, alínea d), da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro) e foi praticado no uso dos “[…] poderes [sobre órgãos administrativos] necessários ao cumprimento das suas funções” (artigo 7.º do mesmo diploma).

O conceito de ato de administração eleitoral em que assenta o artigo 102.º-B da LTC “[…] abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito, incluindo, para o que aqui releva, as deliberações da CNE sobre os atos de propaganda política diretamente relacionados com a realização de um dado ato eleitoral, independentemente de serem ou não praticados no período de campanha eleitoral definido por lei (cfr., neste sentido, entre outros, os Acórdãos n.º 209/09, 475/2013, 409/2014, 429/2017 e 461/2017)” e “[…] o Tribunal Constitucional tem reconhecido, por referência à alínea d) do n.º1 do artigo 5.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro – “[a]ssegurar a igualdade de oportunidades de ação e propaganda das candidaturas durante as campanhas eleitorais” – que a CNE é competente para a apreciação da legalidade de atos de publicidade institucional, com o intuito de impedir a prática de atos por entidades públicas que favoreçam ou prejudiquem uma candidatura em detrimento ou vantagem de outra (Acórdão n.º 461/2017)” (cf. Acórdão n.º 545/2017).

Decorre do exposto que o ato é impugnável e a decisão sobre a impugnação cabe ao Tribunal Constitucional (artigos 8.º, alínea f), e 102.º-B da LTC).

O recurso é também tempestivo (artigo 102.º-B, n.º 2, da LTC).

9. O artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece o seguinte:

Artigo 10.º

Publicidade comercial

1 – A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial.

2 – Excluem-se da proibição prevista no número anterior os anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas desde que se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento.

3 – Excluem-se igualmente da proibição prevista no n.º 1, nos mesmos termos do número anterior, anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet.

4 – No período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública.

A proibição contida no n.º 4 do artigo transcrito assenta em evidentes razões de neutralidade e imparcialidade dos órgãos de entidades públicas e respetivos titulares que, adotando o comportamento proibido, poderiam mobilizar meios ou informação de natureza pública para favorecer certo candidato. A Lei Eleitoral dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante LEOAL) também limita um conjunto de ações e atividades “[…] desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais ou da decisão judicial definitiva ou deliberação dos órgãos autárquicos de que resulte a realização de eleições intercalares” (artigo 38.º).

Prevê, por seu turno, o seu artigo 41.º, com a epígrafe “Neutralidade e imparcialidade das entidades públicas”, que:

1 – Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.

2 – Os funcionários e agentes das entidades previstas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas e respetivas entidades proponentes.

3 – É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções.

Pode ler-se, sobre este regime, no Acórdão n.º 545/2017:

“[…] Como se referiu no Acórdão n.º 461/2017, “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)”.

A proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do Estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar. Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente. Nesta ótica, no âmbito de proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares, ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços, mas inscrevem-se seguramente todas os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público. […]”.

Por outro lado, como se faz notar no mesmo acórdão:

“[…] [A] interpretação […] de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático.

Daí que o dever imposto no referido preceito, em conjugação com o dever geral estatuído no artigo 41.º da LEOAL, possa ser violado tanto por ação como por omissão, designadamente quanto o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública não determine, logo que publicado o Decreto que marca a data para as eleições, a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços, nem proceda à suspensão da produção e/ou divulgação de formas de publicidade institucional até ao decurso do período eleitoral, salvaguardada a exceção de urgência admitida pela parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-B/2015. […]”.

As publicações em redes sociais – designadamente, em páginas institucionais, geridas pelos órgãos autárquicos como meios de fazer chegar informação e outras mensagens aos cidadãos – integram-se, indubitavelmente, na proibição assinalada, uma vez que “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação). Está fora de dúvidas, pois, que a página oficial do Facebook [de uma autarquia] – na qual, aliás, os “posts” são publicados acompanhados do logotipo do Município –, constitui um desses meios” (Acórdão n.º 591/2017).

10. O Município recorrente, no presente recurso, vem invocar que a deliberação recorrida enferma de falta de fundamentação, por não esclarecer em que medida os atos que apreciou influenciam o sentido de voto e, nesse sentido, conclui que a deliberação impugnada viola o artigo 125.º, n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA) e 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa.

Não podemos acompanhar o seu raciocínio.

Com efeito, a deliberação impugnada nos autos, não obstante vir acompanhada da “proposta de deliberação”, elaborada pelo Gabinete Jurídico da CNE, contendo, não só uma parte I de “Relatório”, com o respetivo enquadramento factual, mas também uma parte IV de “Enquadramento legal e apreciação”, em particular sobre o âmbito da proibição de publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública, constante do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, bem como de uma explicitação geral dos termos da referida proibição, acompanhada de uma referência à jurisprudência relevante do Tribunal Constitucional sobre a matéria em apreço, de modo concreto, no respetivo ponto 23, aprecia a questão a que se reporta estes autos, por estar em causa, como ali se diz, à “visualização do único vídeo que ainda se encontra publicado, datado de 30/07/2021 sobre o museu do concelho da Covilhã”. Essa mesma análise e fundamentação foi, depois, acolhida na deliberação tomada pela CNE, no respetivo ponto 9, que se transcreveu supra (cf. alínea e) dos factos assentes).

O artigo 153.º do CPA estabelece, na parte relevante, que: “1 - A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato”, equivalendo a falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato (cf. n.º 2 do mesmo artigo).

Esta disposição legal tem correspondência no artigo 268.º, n.º 3, da CRP, nos termos do qual, os atos administrativos «carecem de fundamentação expressa e acessível quando afetem direitos ou interesses legalmente protegidos». Cumprido tal dever, ou imposição legal, os cidadãos podem conhecer as razões, de facto e de direito, que permitem a uma autoridade administrativa conformar-lhes a esfera jurídica. A fundamentação do ato visa, assim, explicitar as exigências que a lei impõe à Administração de atuar na realização do interesse público, com eficácia e racionalidade e, em especial, assegurar o cumprimento das normas legais aplicáveis. Ou seja: a sua conformação com o princípio da legalidade.

O ato administrativo só estará fundamentado se explanar os motivos, de facto e de direito, em que assenta a decisão. Este dever de fundamentação visa, no fundo, captar a transparência da atividade administrativa. Mas, para se atingir tal objetivo, basta uma fundamentação sucinta, que seja clara, concreta, congruente e se mostre contextual, como se referiu também no âmbito do Acórdão n.º 684/2021 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Ora, relativamente à publicação do vídeo constante da página de Facebook divulgado pelo Município da Covilhã, a 30 de julho de 2021, a deliberação impugnada nos autos enunciou, quer as razões de facto, quer as razões de direito, em que se baseou para concluir que a mesma constitui publicidade institucional proibida, por considerar que “Na verdade, tal mensagem acaba por extravasar o carácter meramente informativo e revela-se perfeitamente desnecessária no decurso do presente período eleitoral”, o que, reflexamente, conduz à conclusão de que a mencionada publicação é suscetível de influenciar o sentido de voto dos eleitores do Município da Covilhã.

Perante o exposto, é de concluir que a deliberação impugnada nos autos contém uma fundamentação clara e suficiente, expondo as razões, quer de facto, quer de direito, que permitiram à CNE decidir no sentido da remoção do conteúdo do vídeo que foi objeto de publicação no Facebook, a 30 de julho de 2021, pelo que improcede, nesta parte, a argumentação do recorrente.

11. Por outro lado, quanto à alegada finalidade meramente informativa dessa publicação, que vem invocada nos pontos 32.º e seguintes do presente recurso, importa referir que, ao proibir a publicidade a “atos, programas, obras ou serviços”, o n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, tem em vista afastar atos de divulgação que, as mais das vezes, serão abertos à interpretação dos destinatários. Neste sentido, tem este Tribunal considerado que, fruto da natural ambiguidade das mensagens desta natureza, poderão ser vistos por alguns cidadãos com indiferença ou enquanto mera informação e por outros como promoção da obra feita e, por essa via, do candidato que a realizou. É a potencialidade dessa leitura favorável – como expressão de uma desigualdade à partida entre quem pode expor aos cidadãos resultados, porque teve oportunidade de os atingir no período em curso, e quem não os pode projetar, porque não teve essa oportunidade, a diferença, enfim, entre o que já foi feito por uns e o que outros só podem especular que teriam feito – que a lei pretende afastar, sendo certo que a informação objetiva pode servir o propósito de promover a uma luz favorável a ação de quem realizou certa obra ou serviço.

É por esse motivo que a intenção meramente informativa não constitui causa de justificação – a conduta só seria justificada perante a urgente necessidade pública (n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho) ou o estrito cumprimento de um dever legal de divulgação, sendo que nenhum dos referidos fundamentos foi invocado ou decorre dos factos provados nos presentes autos (cfr., neste sentido, o Acórdão n.º 678/2021).

O vídeo em causa excede a mera intenção informativa, pelo que essa publicação não se pode considerar conforme às exigências legais vigentes no período posterior à marcação das eleições autárquicas, não padecendo a deliberação impugnada, por isso, de erro nos pressupostos de facto.

12. Face ao exposto, é de concluir que a publicação em rede social do vídeo, referido na alínea b) da factualidade provada, é injustificada e contrária à previsão dos artigos 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, e 41.º da LEOAL.

Em conformidade, por não padecer dos vícios que lhe são assacados, a deliberação impugnada deve ser confirmada, com a consequente improcedência do recurso.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Sem custas (artigo 2.º Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a contrario).

Lisboa, 23 de setembro de 2021 – Assunção Raimundo – Gonçalo de Almeida Ribeiro – Fernando Vaz Ventura – Pedro Machete – Mariana Canotilho – Maria de Fátima Mata-Mouros – José João Abrantes – Joana Fernandes Costa – Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers

A relatora atesta o voto de conformidade dos Senhores Conselheiros Lino Ribeiro e José Teles Pereira, que intervieram por meios telemáticos.

Assunção Raimundo