929/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 749/2021

Processo n.º 929/2021

Plenário

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. O Município do Seixal, representado pelo Presidente da Câmara Municipal do Seixal, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC») da deliberação tomada pela Comissão Nacional de Eleições, de 9 de setembro de 2021.

2. Foram apresentadas junto da Comissão Nacional de Eleições diversas participações relativas ao uso de meios de publicidade institucional pela Câmara Municipal do Seixal e pelo seu Presidente. Tais queixas deram origem aos processos n.º AL.P-PP/2021/175, 177, 189, 259, 327, 348, 534, 554 e 563.

3. Na sequência das mencionadas participações, e após instrução, a Comissão Nacional de Eleições deliberou, em 9 de setembro de 2021, na parte relevante para os presentes autos:

«c) Notificá-lo, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelo n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punível pela alínea b), do n.º 1 do artigo 348.º, do Código Penal, no prazo de 48 horas, remover da página oficial da Câmara Municipal do Seixal na Internet o Boletim Municipal e da página do Facebook as publicações objecto de queixa; fazer cessar a divulgação dos vídeos no centro de vacinação Covid-19 e promover a remoção ou total ocultação dos outdoors denunciados.»

Com interesse para os presentes autos, pode ler-se na deliberação em causa:

«[…]

19. De toda a factualidade apurada no âmbito dos processos em análise, nos termos que constam da Informação n.° l-CNE/2021/239, de 08-09-2021, que se dá aqui por integralmente reproduzida, e dos respetivos anexos, resulta o seguinte:

i) Quanto à informação veiculada através de vídeos exibidos nos ecrãs colocados no centro de vacinação Covid-19 atente-se o teor do texto da pronúncia do Presidente da Câmara Municipal do Seixal, que, por si só, é suficiente para concluir que a informação divulgada por aquela via não se enquadra nas exceções previstas na Lei, pois os mesmos divulgam informação sobre a atividade normal da câmara municipal, sem que corresponda a necessidade grave e urgente nem a informação relevante para a fruição de bens e serviços pelos munícipes, contrariando, assim, o disposto na Lei e a mais recente Jurisprudência do Tribunal Constitucional, vertida no Acórdão n.° 678/2021, supracitada. Note-se, ainda, que a jurisprudência invocada pelo Presidente da Câmara Municipal (ac. TC 254/2019) não se adequa nem é transponível para o presente processo eleitoral, por se tratar de um acórdão, aliás único, produzido no âmbito do processo eleitoral para o Parlamento Europeu, em que a análise foi feita em função da eleição em curso àquela data;

ii) No que diz respeito aos outdoors denunciados, podemos observar que nenhum deles se encontra na situação de a sua publicitação ser de grave e urgente necessidade pública. Ademais, como decidiu o Tribunal Constitucional, são proibidas expressões que representam verdadeiros slogans publicitários (como sucede no caso ora em análise: "Trabalhamos para si!"), ou tão só a utilização de uma linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da instituição (como a requalificação de determinadas zonas), não se enquadrando em nenhuma das exceções admitidas pela CNE. Ainda quanto aos outdoors importa referir que, embora o Presidente da Câmara Municipal do Seixal alegue que a colocação dos mesmos foi muito anterior à publicação do decreto da marcação da eleição, entende o Tribunal Constitucional que incumbe ao titular do órgão do Estado ou da Administração Pública "por sua iniciativa, determinar a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços e/ou suspender a produção e divulgação deformas de publicidade institucional até ao dia da eleição sob pena de, não o fazendo, violar a norma por omissão (...)" [n.° 4 do artigo 10.° da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho], (Cf. Acórdão TC n.° 545/2017).24

iii) No caso da informação constante no folheto distribuído com a fatura da água é evidente, face ao seu teor, que se encontra subjacente uma intenção de promover a imagem do executivo camarário, pois que se trata de conteúdo que extravasa o caráter informativo, contendo expressões como por exemplo "Seixal Apoia Famílias, Instituições e Empresas com 2 milhões de Euros", contrariando assim o regime legal vigente, o entendimento do Tribunal Constitucional, e o entendimento e orientações desta Comissão.

iv) No que se refere às publicações denunciadas (26) na página da Câmara Municipal do Seixal na rede social Facebook (https://www.facebook.com/municipioseixal/) verifica-se que as mesmas versam sobre a divulgação de ato, programa, obra ou serviço realizado ou em curso, não correspondendo nenhuma delas a um caso de necessidade pública grave e urgente, pelo que violam a proibição de publicidade institucional legalmente prevista.

Ademais, tais publicações contêm mesmo algumas expressões que ultrapassam a mera necessidade de informação do público, utilizando mesmo em algumas delas expressões que representam verdadeiros slogans publicitários (ex: o hashtag "#TrabalhamosParaSi"), bem como linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da Câmara Municipal (ex: "A obra de requalificação da Rua (...) teve como principal objetivo melhorar as condições da via, através de remodelação(...)"; "A obra de recuperação da rotunda (...)" "Em fevereiro deste ano, a autarquia assumiu a missão de transportar munícipes com mobilidade condicionada (...) como forma de apoiar a população(...)"-, etc).

v)Por fim, quanto ao Boletim Municipal (https://www.cm-seixal.pt/sites/default/files/documents/sbm765. pdf), importa referir que segundo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, a imprensa institucional (propriedade da autarquia) está abrangida pelo âmbito da proibição de publicidade institucional: "[r]elativamente aos meios de difusão, devem considerar-se incluídos todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade (...) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensa institucional ou departamentos internos de comunicação).

Contudo, a Comissão considera que devem ser excecionadas as publicações autárquicas (órgão oficial de comunicação de um município ou freguesia), desde que respeitando a cadência regular da sua periodicidade, tenham um conteúdo objetivo, contendo-se dentro dos limites do relato isento dos factos, sendo absolutamente vedado que assumam uma função de promoção, direta ou indireta, da atividade do órgão, bem como de um candidato ou candidatura, quer através do texto, quer das imagens utilizadas, nomeadamente através da sua sistemática e repetida difusão.

Assim, tem sido entendimento da CNE, quanto às publicações autárquicas em período eleitoral, que é admissível a publicação de boletins das autarquias desde que respeite a sua regularidade e modos de difusão habituais e tenham conteúdos meramente informativos, designadamente a publicitação das deliberações dos respetivos órgãos. Nada obsta a que as câmaras municipais e as juntas de freguesia neles incluam balanços da sua atividade durante e no final dos respetivos mandatos, desde que se limitem a apresentar uma breve descrição sobre a ação do órgão autárquico, nos diversos domínios, mesmo que ilustrada através de fotografias, não se aceitando, todavia, que a publicação em período eleitoral seja a única relativa ao mandato.

Porém, não é admissível uma publicação que contenha promessas para o futuro, o que é suscetível de configurar propaganda eleitoral. Os editoriais da autoria dos presidentes de câmara ou de junta, ou quaisquer outras declarações, devem igualmente abster-se de referir, ainda que indiretamente, quaisquer projetos e iniciativas de ação futura

Face ao acima mencionado, constata-se que do boletim municipal em causa consta a referência a obras futuras, como por exemplo "Novas medidas de apoio Câmara municipal lança programa de habitação para jovens (...) lançamento de um projeto-piloto que coloca em hasta pública um terreno municipal (...), para a construção de um edifício com 8 frações autónomas para posterior venda a jovens do concelho, (...)" (pág.4). Ora, o anúncio de projetos futuros é percecionado como um ato de propaganda eleitoral a favor da candidatura que suporta o executivo municipal em detrimento das demais, sendo, assim, suscetível de violar os deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas e seus titulares estão obrigados a partir da marcação da data da eleição voto.

20. Face ao que antecede, a Comissão delibera:

a) Remeter ao Ministério Público o Boletim Municipal, por indícios da prática do crime previsto e punido pelo artigo 172.° da LEOAL;

b) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal do Seixal, por violação do n.° 4, do artigo 10.°, da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho, relativamente aos restantes materiais objeto de queixa e acima elencados;

c) Notificá-lo, no uso dos poderes que lhe são conferidos pelo n.° 1 do artigo 7.° da Lei n.° 71/78, de 27 de dezembro, para, sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b), do n.° 1 do artigo 348.°, do Código Penal, no prazo de 48 horas, remover da página oficial da Câmara Municipal do Seixal da Internet o Boletim Municipal e da página no Facebook as publicações objeto de queixa; fazer cessar a divulgação dos vídeos no centro de vacinação Covid-19 e promover a remoção ou a total ocultação dos outdoors denunciados;

d) Advertir que se abstenha, no decurso do período eleitoral, até à realização do ato eleitoral marcado para 26 de setembro próximo, de efetuar, por qualquer meio, todo e qualquer tipo de publicidade institucional.

Da alínea c) da presente deliberação cabe recurso para o Tribunal Constitucional, a interpor no prazo de um dia, nos termos do artigo 102.°-B da Lei n.° 28/82, de 15 de novembro.»»

4. Notificada de tal decisão, a autarquia visada interpôs o presente recurso, através de peça processual com as seguintes conclusões:

«1ª

No presente processo foram apensadas várias participações que têm por objeto diferentes situações relacionadas com:

a) Publicações na página oficial da Câmara Municipal do Seixal na internet e na sua página do Facebook;

b) Divulgação de videogramas no Centro de Vacinação Covid-19;

c) Divulgação informativa através de outdoors.

2ª

Na decisão da CNE não são analisadas individualmente e em concreto as várias situações dos diferentes suportes de divulgação de informação. A CNE limita-se a fazer uma apreciação geral e global sobre as várias situações de cada um dos suportes de informação e determina a remoção e a cessação da divulgação de todas as publicações, videogramas e de todos os outdoors informativos, sem atentar que estão em causa situações totalmente diferentes e que impõem decisões específicas para cada caso.

3ª

No que respeita às publicações na página oficial da Câmara Municipal do Seixal na internet e na sua página do Facebook, constam das participações que dão causa ao processo a divulgação de mensagens sobre a vigilância nas praias, sobre o transporte dos munícipes aos Centros de Vacinação do Concelho, sobre a localização de novos equipamentos de recolha de resíduos e sobre a localização da nova Loja do Cidadão do Concelho do Seixal.

4ª

Trata-se de informação em que manifestamente não está em causa publicitar atos, programas, obras ou serviços da Câmara Municipal que possam ser interpretados como a divulgação do trabalho desenvolvido e da capacidade demonstrada para beneficiar o partido político responsável pela gestão autárquica no mandato que findará, pelo que não se verifica nenhum tipo de publicidade institucional, revelando-se totalmente infundada a decisão recorrida de determinar a sua remoção ou ocultação.

5ª

Resulta por demais evidente que as mensagens acima citadas são meramente informativas para os munícipes e visam divulgar a disponibilização de novos serviços implementados, pelo que não integram o conceito de publicidade institucional, tal como tem entendido a jurisprudência desse Venerando Tribunal sobre a matéria em apreciação.

6ª

Revela-se, assim, totalmente infundada e injustificada a decisão da CNE de mandar remover a publicação destas mensagens.

7ª

O mesmo se invoca no que respeita à informação veiculada no Centro de Vacinação Covid-19. São divulgados, videogramas informativos sobre as vantagens da vacinação e que apelam à população para se vacinar como meio eficaz para combater a propagação do vírus, pelo que revela-se totalmente infundada e injustificada a decisão da CNE de mandar remover a publicação deste tipo de mensagens que não integram o conceito de publicidade institucional.

8ª

Também no que respeita às mensagens veiculadas nos inúmeros outdoors informativos denunciados, a CNE limita-se a determinar a sua remoção ou ocultação total, sem curar de julgar, caso a caso, sobre o teor de cada uma das mensagens. A CNE refere-se ao slogan "Trabalhamos para si!" que não está presente em todos os outdoors.

9ª

A CNE omitiu pronúncia sobre o facto invocado em sede de contraditório pelo Município ora recorrente de se desconhecer em absoluto a que situações se refere a participação AL.P-PP/2021/189, uma vez que não foram remetidas quaisquer imagens/informações sobre os outdoors e os posts no canal Facebook da autarquia que permitam a respetiva identificação. Ainda assim, a CNE mandou remover/ocultar essas imagens, pelo que a decisão recorrida, nesta parte, padece de nulidade atenta a manifesta falta de prova sobre os factos objeto da participação dos autos.

10ª

Do acima exposto resulta a invalidade da decisão da CNE por violar os requisitos de fundamentação dos atos administrativos. Dispõe o n.° 2 do art.º 153.° do CPA sobre esta matéria que equivale à falta de fundamentação a adoção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do ato.

11ª

A insuficiência da fundamentação da decisão da CNE é flagrante ao determinar a remoção total das inúmeras mensagens em causa nos diferentes suportes, sem apreciar, caso a caso, os concretos conteúdos, a subsunção, ou não, no conceito de publicidade institucional e a eventual justificação para a sua remoção individual.

12ª

Face ao exposto, a decisão recorrida da CNE é ilegal, por padecer de vício de forma por falta de fundamentação, pelo que requer-se a sua anulação, nos termos do art.º 163.° do CPA.

13ª

Transigindo, sem consentir, a decisão recorrida padece de erro de interpretação e aplicação do direito, porquanto toda a factualidade em apreço no processo não se subsume no conceito de publicidade institucional, ao contrário do entendimento perfilhado pela Entidade recorrida.

14ª

Ao determinar a remoção ou ocultação total da informação objeto das várias participações em apreço, deve, em limite, a decisão recorrida ser parcialmente revogada, relativamente às mensagens nas publicações na página oficial da Câmara Municipal do Seixal na internet e na sua página do Facebook que são meramente informativas para os munícipes e visam divulgar a disponibilização de novos serviços implementados, não estando em causa publicitar atos, programas, obras ou serviços da Câmara Municipal, tal como referidos no n.° 4 do art.º 10.° da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho, que possam ser interpretados como a divulgação do trabalho desenvolvido e da capacidade demonstrada para beneficiar o partido político responsável pela gestão autárquica no mandato que findará.

15ª

Nessas mensagens sobre a vigilância nas praias, sobre o transporte dos munícipes aos Centros de Vacinação do Concelho, sobre a localização de novos equipamentos de recolha de resíduos e sobre a localização da nova Loja do Cidadão do Concelho do Seixal não se verifica nenhum tipo de publicidade institucional, pelo que revela-se totalmente infundada a decisão recorrida de determinar a sua remoção ou ocultação.

16ª

Relativamente às imagens do "Centro de Vacinação Portugal Cultura e Recreio, Seixal", remetidas com a participação AL.P-PP/2021/534, também têm um conteúdo informativo sobre as medidas preventivas e de contenção à Covid-19, pelo que, não se encontra demonstrada a violação do dever de neutralidade e imparcialidade a que o Município do Seixal se encontra sujeito através em toda esta atividade, nem a violação do artigo 10°, n° 4, da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho.

17ª

A Câmara Municipal do Seixal cumpre o disposto na Nota Informativa da CNE, de 13 de julho de 2021.

18ª

No que diz respeito à publicidade institucional, no acórdão n.° 254/2019 desse Venerando Tribunal Constitucional julgou-se o seguinte:

"a) A questão central à qual cumpre responder é a de saber se a ação da entidade pública é suscetível de influenciar o sentido de voto dos eleitores, em cada caso, e no processo eleitoral em curso;

Nem toda a publicidade institucional se encontra abrangida pela proibição estabelecida no n.° 4 do artigo 10.° da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho;

A proibição não abrange comportamentos que em nada contribuam para associar a iniciativa oficial da entidade pública a um ato de propaganda;

(...)"

19ª

Ora, tal como se invocou, nem todas as mensagens em apreço nas participações objeto da decisão recorrida da CNE consubstanciam publicidade institucional abrangida pela proibição estabelecida no n.° 4 do artigo 10.° da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho.

20ª

Alguns Outdoors estão colocados há vários anos a divulgar tomadas de posição aprovadas pela Câmara Municipal do Seixal, muitas por unanimidade dos eleitos deste órgão, e não por nenhum partido político em particular. A divulgação da informação em causa é muito anterior à publicação do Decreto do Presidente da República n.° 18-A/2021 de 7 de julho, a marcar a eleição para os órgãos das autarquias locais para o dia 26 de setembro de 2021.

21ª

A gestão da página do Facebook do Município do Seixal tem sido rigorosa na escolha dos seus conteúdos desde a publicação do Decreto do Presidente da República n.° 18-A/2021, restringindo-os à prestação de informação sobre todos os bens e serviços por si disponibilizados, dando naturalmente especial

22ª

Sobre o Boletim Municipal, importa esclarecer que se trata de uma publicação com mais de 765 edições ininterruptas, cuja 1a edição remonta ao mês de abril de 1975, e que atualmente tem uma tiragem de 76 mil exemplares. O Boletim Municipal não altera o seu editorial, as informações e imagens nos períodos eleitorais.

23ª

Sobre a atividade desenvolvida pela Câmara Municipal no combate à Covid-19, a mesma está objetivamente enquadrada no âmbito das atribuições e competências desta autarquia, tratando-se de campanhas para a promoção da saúde e prevenção da doença que não se podem suspender enquanto se aguarda por um ato eleitoral.

24ª

Refuta-se, por conseguinte, a alegada violação dos princípios e regras sobre a publicidade institucional. As mensagens em apreço nos autos são totalmente alheias à atribuição de quaisquer vantagens ou benefícios para algum partido político para o próximo ato eleitoral para as autarquias locais, pelo que não integram o conceito de publicidade institucional, tal como tem entendido a jurisprudência desse Venerando Tribunal sobre a matéria em apreciação, designadamente no acórdão n.° 545/2017, de 11 de setembro de 2017. proferido no processo n.° 870/2017.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. O presente recurso é interposto ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, nos termos do qual, «[a] interposição de recurso contencioso de deliberações da Comissão Nacional de Eleições faz-se por meio de requerimento apresentado nessa Comissão, contendo a alegação do recorrente e a indicação das peças de que pretende certidão». Rege a respeito deste tipo de impugnação a alínea f) do artigo 8.º da LTC, segundo a qual compete ao Tribunal Constitucional, no que concerne a processos eleitorais, «[j]ulgar os recursos contenciosos interpostos de actos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral».

Daqui decorre que nem todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral constituem objeto idóneo do recurso previsto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, mas apenas aquelas que se traduzam num ato administrativo «cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório» (Acórdão n.º 582/2017). No caso vertente, apenas as injunções enunciadas na alínea c) do dispositivo da deliberação impugnada estão nestas condições, na medida em que impõem ao recorrente a adoção imediata de determinadas condutas.

O recurso é tempestivo e o recorrente tem legitimidade ad causam.

A. Invalidade da decisão recorrida.

6. O recorrente começa por arguir a invalidade da decisão da Comissão Nacional de Eleições.

Para tanto, alega que a decisão não analisou individualmente e de forma circunstanciada as diversas situações que foram denunciadas, limitando-se a delas fazer uma apreciação genérica, na base da qual determinou a remoção e a cessação da divulgação de todas as publicações, videogramas e outdoors, sem atentar nas diferenças relevantes entre os vários casos abrangidos. Entendendo que se trata de falta de fundamentação, nos termos do artigo 153.º, n.º 2, do CPA, conclui pela anulabilidade da decisão. Mais invoca que, no que diz respeito à participação n.º AL.P-PP/2021/189, a Comissão Nacional de Eleições omitiu pronúncia sobre a absoluta falta de prova dos factos denunciados, invocada no âmbito do contraditório, pelo que a decisão recorrida padece de nulidade.

Vejamos.

7. Como se salientou no recente Acórdão n.º 727/2021, que reitera jurisprudência constante, a Comissão Nacional de Eleições «desempenha um papel central de “guardião” da regularidade e legalidade democráticas dos procedimentos eleitorais da República Portuguesa. No entanto, a sua atividade, como a de qualquer entidade administrativa, não escapa à necessária obediência ao princípio da legalidade» (v., ainda, o Acórdão n.º 509/2019).

As deliberações da Comissão Nacional de Eleições em matéria eleitoral que consubstanciem atos administrativos devem ser fundamentadas, nos termos dos artigos 152.º e 153.º do CPA, fundamentação essa que deve ser expressa, traduzindo-se numa sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão. Porém, como se salientou no Acórdão n.º 579/2019, as exigências de fundamentação das deliberações da Comissão Nacional de Eleições variam «em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que ele é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização de um critério prático: indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e das suas circunstâncias, fica em condições de perceber o motivo pelo qual se decidiu num sentido e não noutro, bem como os factos sobre os quais incidiu a decisão, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir contra a decisão pelos meios legais». Aliás, bem se compreende que, no contexto de proximidade da data agendada para o ato eleitoral, do grande volume de participações e tendo em vista a necessária celeridade de que as decisões se devem revestir por forma a assegurar o seu efeito útil, a fundamentação exigível se baste com a determinabilidade por um destinatário normal do sentido e motivação da deliberação.

Percorrendo a fundamentação aduzida na deliberação impugnada, afigura-se que observa esse nível mínimo de exigência. Apesar de não examinar de forma individualizada cada um dos factos ou atos objeto de participação – cada outdoor, cada mensagem, cada vídeo etc. –, com vista a determinar se consubstanciava ou não publicidade institucional proibida, nos termos do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, procede a um exame por categoria – videogramas, outdoors, Facebook e Boletim Municipal –, identificando os elementos e características comuns a cada uma delas e explicitando em que medida violavam a lei.

A título de exemplo, e no que respeita aos outdoors, veja-se a referência a que «nenhum deles se encontra na situação de a sua publicitação ser de grave e urgente necessidade pública», contendo «verdadeiros slogans publicitários (como sucede no caso ora em análise: "Trabalhamos para si!"), ou tão só a utilização de uma linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da instituição (como a requalificação de determinadas zonas)». A propósito das publicações constantes da página da Câmara Municipal do Seixal na rede social Facebook, atente-se na referência a que «as mesmas versam sobre a divulgação de ato, programa, obra ou serviço realizado ou em curso, não correspondendo nenhuma delas a um caso de necessidade pública grave e urgente» e incluem «expressões que ultrapassam a mera necessidade de informação do público, utilizando mesmo em algumas delas expressões que representam verdadeiros slogans publicitários (ex: o hashtag "#TrabalhamosParaSi"), depois exemplificados.

Esta forma de fundamentação, ainda que não individualizada, permite identificar as razões para sustentar cada uma das decisões tomadas, tornando-as inteligíveis para um destinatário normal, o que se deve ter por admissível e suficiente num contexto de exigência de extrema celeridade na instrução e decisão das participações.

8. No que respeita à participação n.º AL.P-PP/2021/189, sustenta o recorrente que a decisão recorrida padece de nulidade por manifesta falta de prova sobre os factos participados, tendo a Comissão Nacional de Eleições omitido pronúncia sobre esta questão, suscitada no momento do exercício do contraditório.

Este fundamento, ainda que se verificasse, não constitui causa específica de nulidade do ato, por não ser subsumível em nenhuma das situações típicas do artigo 161.º do CPA. De todo o modo, ao contrário do que afirma o recorrente, quando convidado a pronunciar-se sobre o teor da participação que deu origem ao processo n.º AL.P-PP/2021/189, o Presidente da Câmara Municipal do Seixal não invocou que se «desconhec[iam] em absoluto a que situações se refere a participação AL.P-PP/2021/189, uma vez que não foram remetidas quaisquer imagens/informações sobre os outdoors e os posts no canal Facebook da autarquia que permitam a respetiva identificação». Ao invés, nessa resposta, datada de 19 de agosto de 2021 (fls. 18 a 19v do respetivo processo), não contesta a existência dos factos denunciados, antes apresenta argumentação tendente a demonstrar a legitimidade da colocação dos outdoors, das mensagens na página da Câmara Municipal do Seixal na rede social Facebook e do conteúdo do Boletim Municipal. Ora, sobre toda esta matéria pronunciou-se a Comissão Nacional de Eleições, precisamente através da deliberação que constitui objeto do presente recurso.

B. Mérito da decisão recorrida.

9. Os factos relevantes para a apreciação do recurso são os seguintes:

a) Pelo Decreto n.º 18-A/2021, de 7 de julho, publicado no Diário da República n.º 130, 1.ª série, de 7 de julho de 2021, foi marcada a realização das eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais para o dia 26 de setembro de 2021.

b) Em data posterior a 7 de julho de 2021, a Câmara Municipal do Seixal fez exibir em ecrã colocado no Centro de Vacinação Covid-19 Portugal Cultura e Recreio, no Seixal, videogramas com conteúdo não concretamente apurado (fls. 6 proc 534).

c) Em data posterior a 7 de julho de 2021, a Câmara Municipal do Seixal manteve afixados na área geográfica do concelho do Seixal (localizações concretas descritas a fls. 16v a 17 do processo PP/2021/177) painéis com os seguintes dizeres:

i. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Centro de Dia da Torre da Marinha. Concluído. Investimento municipal 1 milhão. (Proc. AL.P-PP/2021/177, p. 2);

ii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Centro Internacional de Medalha Contemporânea. Concluído. (Proc. AL.P-PP/2021/177, p. 2v);

iii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Reparação de passagem hidráulica na EN378, na rotunda da Ponte da Fraternidade. Câmara Municipal do Seixal substitui-se ao Governo. Investimento Municipal 185 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/177, p. 3);

iv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Associação Naval Amoreirense Clube de Canoagem da Amora. Construção do Centro Náutico da Amora. Investimento Municipal 3 474 020 euros (Proc. AL.P-PP/2021/177, p. 4);

v. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Reparação de passagem hidráulica na EN378 na rotunda da Ponte da Fraternidade. Câmara Municipal do Seixal substitui-se ao Governo. Investimento Municipal 185 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/177, p. 3);

vi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Escola Básica da Quinta do Conde de Portalegre. Pintura, Reformulação das instalações sanitárias e substituição de pavimento. Investimento Municipal 146 090.76 euros (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 4);

vii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Escola Básica da Quinta de St.º António. Concluída. Investimento Municipal 1,7 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 4v);

viii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Clube de Canoagem da Amora. Ampliação do Hangar. Investimento Municipal 8 058 euros (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 5);

ix. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Loja do Cidadão. Em construção. Investimento Municipal 1,5 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 5v e 10);

x. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Requalificação do mercado municipal da Cruz de Pau. Investimento Municipal 351 649 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 6);

xi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção do Pavilhão Municipal Cidade de Amora. Investimento Municipal 2 075 353 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 6v);

xii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Universidade Sénior. Em construção. Investimento Municipal 2,4 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 7);

xiii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção do Centro de Treinos. Investimento Municipal 2 496 725 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 7v);

xiv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Quartel dos Bombeiros Amora. Concluído. Investimento Municipal 1,1 milhões + terreno. (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 8);

xv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Requalificação de espaços públicos na zona central de Corroios. Início: 14 de Novembro de 2019. Prazo: 180 dias. Valor: 131 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 8v);

xvi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção do Parque Urbano de Miratejo 1.ª Fase. Investimento Municipal 298 746. (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 9);

xvii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Pavimentação da Rua Cidade de Almada. Investimento Municipal 76 000 euros Massa betuminosa utilizada 1200 toneladas. (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 9v);

xviii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Complexo Desportivo de Santa Marta do Pinhal. Em construção. Investimento Municipal 1,9 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 10v);

xix. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Centro Inova Miratejo. Em construção. Investimento Municipal 205 000 (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 11);

xx. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Clube Associativo de Santa Marta do Pinhal. Construção do novo Complexo Desportivo. Investimento Municipal 750 000 euros. (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 11v);

xxi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção do Cemitério Municipal de Fernão Ferro. Investimento Municipal 578 700 euros. (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 12);

xxii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Lar de Idosos de Fernão Ferro. Em construção. Investimento Municipal 1,8 milhões (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 12v);

xxiii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Criação da Praça do Peregrino. Investimento Municipal 12 300 euros (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 13);

xxiv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Piscina Municipal de Aldeia de Paio Pires. Concluída. Investimento Municipal 2,3 milhões. (Proc. AL.P-PP/2021/189, p. 13v);

xxv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Casa do Educador. Novas Instalações da Universidade Sénior. Investimento Municipal 2 355 450 euros. (Proc. AL.P-PP/2021/554, p. 4);

xxvi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Quartel dos Bombeiros Mistos do Concelho do Seixal Secção Destacada de Fernão Ferro. Apoios da Câmara Terreno de 4800 m2 + 589 809.68 euros. (Proc. AL.P-PP/2021/554, p. 6);

xxvii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Associação Unitária de Reformados Pensionistas e Idosos de Corroios. Futuro Lar de Idosos. Investimento Municipal: Projeto: 126 493 euros Terreno: 508 000 euros. (Proc. AL.P-PP/2021/554, p. 10);

xxviii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção do Jardim de Infância da Quinta de S. Nicolau. Investimento Municipal: 1 856 419 euros. (Proc. AL.P-PP/2021/554, p. 25);

xxix. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Escola Básica e Jardim de Infância da Quinta do Conde de Portalegre. Substituição de pavimentos e requalificação do edificado e dos espaços de jogos e recreio. Investimento Municipal 191 906 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 5);

xxx. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Grupo Recreativo de St.º António. Requalificação do Edifício-Sede. Investimento Municipal 78 762 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 7);

xxxi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Seixal Clube 1925. Requalificação do Pavilhão-Sede. Investimento Municipal 150 550 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 8);

xxxii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Amora Futebol Clube. Construção do Centro de Treinos. Investimento Municipal 750 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 9);

xxxiii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Pavimentação da Av. 25 de Abril. Extensão total: 1500 metros. Massa betominosa utilizada: 1300 toneladas. Investimento Municipal 102 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 10);

xxxiv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Portugal Cultura e Recreio. Requalificação do Edifício-Sede. Investimento Municipal 139 291 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 11);

xxxv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Pavimentação da Av. Manuel da Fonseca e Alameda dos Bombeiros Voluntários. Extensão total: 920 metros. Massa betominosa utilizada: 1100 toneladas. Investimento Municipal 90 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 12);

xxxvi. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Sociedade Filarmónica Democrática Timbre Seixalense. Requalificação do Edifício-Sede. Investimento Municipal 91 543 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 13);

xxxvii. Impactos ambientais prejudicam a qualidade de vida. Autarquias e população exigem medidas ao Ministério do Ambiente. Seixal Câmara Municipal. (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 15);

xxxviii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção de nova rotunda. Investimento Municipal 146 407 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 16);

xxxix. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Nova via de acesso ao Pavilhão Municipal da Torre da Marinha. Investimento Municipal 43 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 17);

xl. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Pavimentação da Rua dos Foros de Amora. Extensão total: 600 metros. Massa betominosa utilizada: 400 toneladas. Investimento Municipal 32 000 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 18);

xli. Seixal +. Investimento Municipal: 50 000 euros. Execução de circuitos pedonais nos Redondos e Foros da Catrapona, Fernão Ferro: Av.ª dos Redondos. Seixal Câmara Municipal. (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 20);

xlii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Associação de Reformados Pensionistas e Idosos de Fernão Ferro. Construção de Lar de Idosos. Apoios da Câmara Terreno de 4950 m2 + 1 082 410 euros (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 21);

xliii. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Centro Distribuidor de Água de Fernão Ferro. Concluído. Investimento Municipal 2 milhões. (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 22);

xliv. Seixal Câmara Municipal. Trabalhamos para si! Construção de Rotunda na Avenida 10 de Junho. Iniciativa Municipal: 203 257.91 euros. Prazo de execução: 45 dias Início: julho de 2020 (Proc. AL.P-PP/2021/563, p. 23).

d) Em data posterior a 7 de Julho de 2021, a Câmara Municipal do Seixal manteve na sua página na rede social Facebook (https://www.facebook.com/municipioseixal/) e na sua página oficial na internet (https://www.cm-seixal.pt/publicacoes-e-edicoes/publicacoes-regulares), vídeos e publicações descritas a fls. 2v do Processo AL.P-PP/2021/259, que aqui se dão por integralmente reproduzidas:

i. Dia 8 de julho, vídeo “implementação, em Amora, um Quiosque Verde...”;

ii. Dia 9 de julho, vídeo “o executivo municipal visitou duas ruas na zona dos Foros de Amora, onde a autarquia está a realizar a requalificação do espaço público, com um investimento de cerca de 60 mil euros...”;

iii. Dia 12 de julho, vídeo “Joaquim Santos, presidente da Câmara Municipal do Seixal, e vereadores da autarquia, visitaram o Estádio Municipal do Bravo, onde foram recebidos por Hugo Rodrigues, presidente do Seixal Clube 1925...”;

iv. Dia 13 de julho, vídeo “As praias do Seixal e da Ponta dos Corvos contam com três nadadores salvadores durante o período de verão...”;

v. Dia 14 de julho, vídeo “A Quinta da Fábrica, na freguesia de Corroios, foi hoje palco de mais uma intervenção conjunta Seixal + Perto...”;

vi. Dia 15 de julho, vídeo “O executivo da autarquia esteve no Parque Municipal do Serrado para acompanhar as obras do futuro Pavilhão Municipal Cidade de Amora, com conclusão prevista para o final de setembro deste ano...”;

vii. Dia 15 de julho, “A autarquia aprovou, em reunião de câmara, a prorrogação da redução, por mais três meses, da tarifa integrada de água, saneamento e resíduos sólidos urbanos...”;

viii. Dia 15 de julho, vídeo “Em fevereiro deste ano, a autarquia assumiu a missão de transportar munícipes com mobilidade condicionada para os centros municipais de vacinação, mobilizando para o efeito 18 dos seus trabalhadores, como forma de apoiar a população e o Serviço Nacional de Saúde no objetivo de atingir a imunidade de grupo e de regressar quanto antes à normalidade possível....”;

ix. Dia 16 de julho, vídeo “A obra de requalificação da Rua da Juventude teve como principal objetivo melhorar as condições da via, através da remodelação das redes de saneamento e pluvial, execução de passeios e pavimentação ...”;

x. Dia 17 de julho, vídeo “Ocorreu hoje mais uma intervenção conjunta Seixal + Perto, desta vez no Casal do Marco...”.

xi. Dia 19 de julho, vídeo “Está prestes a iniciar-se a construção do novo Jardim de Infância da Quinta de São Nicolau, em Corroios ...”;

xii. Dia 20 julho, vídeo “A obra de recuperação da rotunda de acesso a Miratejo, situada na confluência da Avenida Arsenal do Alfeite com a Rua do Rouxinol, em Corroios...”;

xiii. Dia 21 de julho, vídeo “A Escola Básica da Quinta da Cabouca, em Vale de Milhaços, foi alvo de várias intervenções de requalificação...”;

xiv. Dia 21 de julho, vídeo “Decorreu hoje mais uma intervenção conjunta Seixal + Perto, desta vez em Vale de Gatos, freguesia de Amora, ...”;

xv. Dia 22 de julho, vídeo “A Quinta dos Lírios, na freguesia de Amora, dispõe de uma nova zona de lazer, resultante da obra de requalificação do espaço público levada a cabo pela autarquia...”;

xvi. Dia 23 de julho, vídeo “A Rua Emídio Guilherme Garcia Mendes, em Amora, está a ser requalificada…”;

xvii. Dia 26 de julho, vídeo “A Quinta do Lírio, em Arrentela, conta agora com novos equipamentos de recolha de resíduos...”;

xviii. Dia 27 de julho, vídeo “A Rua Cidade do Porto, em Corroios, recebeu mais uma intervenção dos serviços da autarquia, ao nível da repavimentação, trabalhos que cumprem o plano de pavimentações delineado para todo o município...”;

xix. Dia 28 de julho, vídeo “A sede do Grupo de Futsal Amigos da Encosta do Sol, em Aldeia de Paio Pires, foi alvo de obras de requalificação que melhoraram as condições do recinto desportivo...”;

xx. Dia 29 de julho, vídeo “A Loja de Cidadão do Concelho do Seixal situa-se no Edifício Alentejo, nas Paivas, Amora...”.

xxi. Dia 30 de julho, vídeo “No âmbito do Plano Municipal de Pavimentações em curso no concelho, estão concluídas as pavimentações na Avenida Vale de Milhaços, em Corroios ...”;

xxii. Dia 30 de julho, vídeo “A construção do Complexo Desportivo de Santa Marta do Pinhal está em fase de acabamentos...”;

xxiii. Dia 31 de julho, vídeo “Hoje pela manhã, as ruas das Paivas, em Amora, receberam hoje mais uma intervenção no âmbito do Seixal + Perto...”;

xxiv. Dia 2 de agosto, vídeo “A Sociedade Musical 5 de Outubro, em Aldeia de Paio Pires, uma das cinco associações culturais centenárias do concelho, acolheu uma visita do executivo municipal para avaliação das obras de requalificação que estão a decorrer...”;

xxv. Dia 3 de agosto, vídeo “A construção do Complexo Desportivo de Santa Marta do Pinhal está em fase de acabamentos...”;

xxvi. Dia 4 de agosto, vídeo “Prossegue a construção do Lar de Idosos de Fernão Ferro...”.

e) A Câmara Municipal do Seixal editou o Boletim Municipal n.º 765, de julho de 2021, de distribuição gratuita, cujo conteúdo consta de fls. 49 a 62v do processo n.º AL.P-PP/2021/259 e que aqui se dá por integralmente reproduzido.

f) O Boletim Municipal n.º 765 esteve disponível no sítio oficial da Câmara Municipal do Seixal (https://www.cm-seixal.pt/sites/default/files/documents/sbm_765.pdf), em data posterior a 7 de Julho de 2021.

10. Os factos enunciados estão documentados nos autos, nas folhas indicadas em cada passagem concreta e nos sítios da internet especificados.

No que respeita aos videogramas referidos na alínea b), os autos não contêm nenhuma referência ou suporte que permita aceder ao seu conteúdo, nem nenhuma descrição feita pela Comissão Nacional de Eleições na sequência da sua eventual visualização, pelo que nada se pode dar como provado quanto ao seu conteúdo exato. Nem se pode admitir, como na decisão recorrida, a inferência desse conteúdo exclusivamente a partir da defesa apresentada pelo recorrente, a qual se resume a certas apreciações e conclusões sobre o vídeo em apreço.

11. Com base nos factos provados, vejamos se o recurso merece ou não provimento.

O artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, estabelece o seguinte:

«Artigo 10.º

Publicidade comercial

1 – A partir da publicação do decreto que marque a data da eleição ou do referendo é proibida a propaganda política feita direta ou indiretamente através dos meios de publicidade comercial.

2 – Excluem-se da proibição prevista no número anterior os anúncios publicitários, como tal identificados, em publicações periódicas desde que se limitem a utilizar a denominação, símbolo e sigla do partido, coligação ou grupo de cidadãos e as informações referentes à realização de um determinado evento.

3 – Excluem-se igualmente da proibição prevista no n.º 1, nos mesmos termos do número anterior, anúncios publicitários nas estações de radiodifusão e bem assim nas redes sociais e demais meios de expressão através da Internet.

4 – No período referido no n.º 1 é proibida a publicidade institucional por parte dos órgãos do Estado e da Administração Pública de atos, programas, obras ou serviços, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública».

A proibição contida no n.º 4 do artigo transcrito assenta em evidentes razões de neutralidade e imparcialidade dos órgãos de entidades públicas e respetivos titulares que, adotando o comportamento proibido, poderiam mobilizar meios ou informação de natureza pública para favorecer certo candidato ou candidatura. A Lei Eleitoral dos Titulares dos Órgãos das Autarquias Locais (Lei Orgânica n.º 1/2001, de 14 de agosto, doravante designada pela sigla «LEOAL»), no seu artigo 38.º, também limita um conjunto de atividades «[…] desde a publicação do decreto que marque a data das eleições gerais ou da decisão judicial definitiva ou deliberação dos órgãos autárquicos de que resulte a realização de eleições intercalares».

No artigo 41.º, relativo à neutralidade e imparcialidade das entidades públicas, dispõe-se que:

«1 – Os órgãos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, das demais pessoas coletivas de direito público, das sociedades de capitais públicos ou de economia mista e das sociedades concessionárias de serviços públicos, de bens do domínio público ou de obras públicas, bem como, nessa qualidade, os respetivos titulares, não podem intervir direta ou indiretamente na campanha eleitoral nem praticar atos que de algum modo favoreçam ou prejudiquem uma candidatura ou uma entidade proponente em detrimento ou vantagem de outra, devendo assegurar a igualdade de tratamento e a imparcialidade em qualquer intervenção nos procedimentos eleitorais.

2 – Os funcionários e agentes das entidades previstas no número anterior observam, no exercício das suas funções, rigorosa neutralidade perante as diversas candidaturas e respetivas entidades proponentes.

3 – É vedada a exibição de símbolos, siglas, autocolantes ou outros elementos de propaganda por titulares dos órgãos, funcionários e agentes das entidades referidas no n.º 1 durante o exercício das suas funções».

Sobre este regime, lê-se no Acórdão n.º 545/2017:

«[…] Como se referiu no Acórdão n.º 461/2017, “estão inseridos no âmbito da publicidade institucional, para efeitos da sua proibição, todos os serviços ou meios que, habitualmente, são adquiridos para publicidade, mesmo que já façam parte do património da entidade pública (como outdoors, etc.) ou que sejam realizados por serviços da entidade pública (como imprensas municipais ou departamentos internos de comunicação)”.

A proibição de publicidade institucional que recai sobre os órgãos do Estado e da Administração Pública visa impedir que, em período eleitoral, a promoção por tais entidades de uma atitude dinâmica favorável quanto ao modo como prosseguiram ou prosseguem as suas competências e atribuições, coexista no espaço público e comunicacional com as mensagens de propaganda das candidaturas eleitorais, as quais podem, por essa via, objetivamente, favorecer ou prejudicar. Por assim ser, entendeu o legislador que, para o funcionamento do princípio da igualdade de oportunidade e de tratamento das diversas candidaturas (artigo 113.º, n.º 3, al. b), da Constituição), as prerrogativas de divulgação institucional das entidades, órgãos ou serviços públicos deveriam ceder no período eleitoral, salvo em casos de necessidade pública urgente. Nesta ótica, no âmbito de proteção da norma não se encontram compreendidas meras comunicações informativas e sem caráter promocional, como sejam, por exemplo avisos e anúncios sobre condicionamentos ou alterações de trânsito e atos similares, ou com indicações sobre alterações de funcionamento de serviços, mas inscrevem-se seguramente todas os atos de comunicação que visem, direta ou indiretamente, promover junto de uma pluralidade de destinatários indeterminados, iniciativas, atividades ou a imagem de entidade, órgão ou serviço público. […]».

Sublinhou-se ainda no mesmo aresto:

«[…] [A] interpretação […] de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático.

Daí que o dever imposto no referido preceito, em conjugação com o dever geral estatuído no artigo 41.º da LEOAL, possa ser violado tanto por ação como por omissão, designadamente quanto o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública não determine, logo que publicado o Decreto que marca a data para as eleições, a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços, nem proceda à suspensão da produção e/ou divulgação de formas de publicidade institucional até ao decurso do período eleitoral, salvaguardada a exceção de urgência admitida pela parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-B/2015. […]».

Com efeito, a lei estabelece um princípio da absoluta neutralidade e imparcialidade de todas as entidades públicas relativamente ao ato eleitoral em curso. O fundamento de tal proibição é o perigo abstrato de que publicidade institucional com conotações partidárias, por mais vagas que estas sejam, possa enviesar o debate público e a formação da vontade eleitoral. É certo que esse dever de neutralidade e imparcialidade, até pela sua extensíssima amplitude, pode ceder perante considerações de sentido contrário, nomeadamente deveres de informação absolutamente imprescindíveis e impreteríveis. Porém, o Tribunal tem entendido que basta uma relação ténue e oblíqua entre a utilização de linguagem com conotação partidária para o cumprimento de deveres de informação impreteríveis e o ato eleitoral para se consumar a violação do dever de imparcialidade e neutralidade que a lei impõe às entidades públicas. Tanto mais que estas, pela sua natureza representativa e instrumental, não gozam de direitos fundamentais à liberdade de expressão ou de informação, direitos estes que se pudessem considerar excessivamente restringidos por tão ampla proibição legal.

12. A decisão recorrida determina a cessação da divulgação do vídeo no Centro de Vacinação Covid-19, por entender que a «a informação divulgada por aquela via não se enquadra nas exceções previstas na Lei, pois os mesmos divulgam informação sobre a atividade normal da câmara municipal, sem que corresponda a necessidade grave e urgente nem a informação relevante para a fruição de bens e serviços pelos munícipes».

Contudo, esta conclusão não encontra suporte na matéria de facto dada como provada. Não se tendo tido acesso, direto ou mediatizado, ao conteúdo do vídeo transmitido no Centro de Vacinação, não se mostra possível concluir que as informações nele transmitidas constituam publicidade institucional proibida, na aceção do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho.

Como tal, nesta parte o recurso merece provimento.

13. Sobre os painéis afixados pela Câmara Municipal do Seixal, entendeu-se na decisão recorrida que consubstanciavam publicidade institucional proibida, dado que anunciavam obras concluídas ou em curso sem que essa publicitação se verificasse num quadro de grave e urgente necessidade pública. Ademais, essa divulgação é acompanhada de «expressões que representam verdadeiros slogans publicitários (como sucede no caso ora em análise: "Trabalhamos para si!"), ou tão só a utilização de uma linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da instituição».

No recurso interposto, no que concerne especificamente aos painéis (outdoors), argumenta a autarquia recorrente que o slogan «Trabalhamos para si!» não está presente em todos os cartazes e que muitos deles estão colocados nos respetivos locais há diversos anos – e, por conseguinte, em data anterior à publicação do Decreto n.º 18-A/2021 de 7 de julho –, visando «divulgar tomadas de posição aprovadas pela Câmara Municipal do Seixal, muitas por unanimidade dos eleitos deste órgão, e não por nenhum partido político em particular».

Estas objeções não procedem.

Como se pode verificar pela descrição constante das diversas alíneas do ponto 9 c., num universo de quarenta e quatro cartazes, apenas um não contém a expressão «Trabalhamos para si!». No mais, todos os cartazes em apreço (com exceção do descrito em 9.c.xxxvii) são integralmente subsumíveis na proibição constante do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, na medida em que publicitam obras promovidas pela Câmara Municipal do Seixal já concluídas ou em fase de construção. Não se vislumbrando que a divulgação destas obras e dos respetivos custos para a autarquia ou das formas pelas quais esta contribuiu para a sua concretização, obedeça a imperativos de grave e urgente necessidade pública – nem o recorrente o alega – é de concluir pela improcedência desta parte do recurso.

14. Embora tenha contornos diferentes, o cartaz descrito em 9.c.xxxvii consubstancia igualmente publicidade institucional.

Como se afirmou no Acórdão n.º 590/2017, a proibição de publicidade institucional, estabelecida no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, surgindo como decorrência dos deveres de imparcialidade e neutralidade, destina-se a impedir, em período eleitoral, a promoção pelos órgãos do Estado e da Administração Pública de uma atitude favorável quanto ao modo como exercem as suas competências e prosseguem as correspondentes atribuições. Tal efeito pode ser alcançado através da «utilização de associações discretas, contendo uma mensagem não explícita, mas indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação à entidade identificada como promotora».

É precisamente o caso, na medida em que a mensagem constante do cartaz transmite, de forma subtil, mas eficaz e inequívoca, uma imagem de simbiose entre a autarquia e a sua população, unidas por uma causa justa e exaltada pela polarização entre os interesses da população e da autarquia, por um lado, e o poder de os satisfazer do Ministério do Ambiente, por outro. Afigura-se que a afixação de um cartaz com estas conotações viola os deveres de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas, tal como consagrado no artigo 41.º da LEOAL.

15. Acrescente-se que a circunstância de os cartazes descritos em 9.c poderem ter sido colocados em data anterior à publicação do Decreto n.º 18-A/2021 de 7 de julho, e de as obras nele publicitadas poderem ter correspondido, em alguns casos, à execução de decisões tomadas pela Câmara Municipal com unanimidade dos seus membros, em nada obsta à cogência da conclusão alcançada.

A propósito desta questão, argumentou-se no Acórdão n.º 545/2017:

«Temos que a interpretação implicitamente defendida pelo recorrente, de que a proibição de publicidade institucional não atinge os materiais produzidos ou colocados em momento anterior ao da fixação da data do sufrágio eleitoral, podendo então a entidade, órgão ou serviço publico eximir-se à respetiva remoção, ou à suspensão de difusão, tornaria o regime inteiramente incongruente e ineficaz. Uma vez que o início do período eleitoral assume alguma previsibilidade, fácil seria aos agentes vinculados contornar a apontada proibição e assim frustrar o intento do legislador democrático.

Daí que o dever imposto no referido preceito, em conjugação com o dever geral estatuído no artigo 41.º da LEOAL, possa ser violado tanto por ação como por omissão, designadamente quanto o titular do órgão do Estado ou da Administração Pública não determine, logo que publicado o Decreto que marca a data para as eleições, a remoção de materiais que promovam atos, programas, obras ou serviços, nem proceda à suspensão da produção e/ou divulgação de formas de publicidade institucional até ao decurso do período eleitoral, salvaguardada a exceção de urgência admitida pela parte final do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-B/2015. Exceção que o recorrente não invoca, nem se mostra verificada.»

Reiterando o juízo efetuado neste aresto e inteiramente transponível para o caso vertente, deve concluir-se pela improcedência do recurso, no que concerne aos painéis descritos em 9.c.

16. Apreciemos agora as publicações efetuadas e mantidas na página da Câmara Municipal do Seixal na rede social Facebook e na sua página oficial na internet, identificadas nas diversas alíneas do ponto 9.d.

Na decisão recorrida, a Comissão Nacional de Eleições entendeu que «as mesmas versam sobre a divulgação de ato, programa, obra ou serviço realizado ou em curso, não correspondendo nenhuma delas a um caso de necessidade pública grave e urgente, pelo que violam a proibição de publicidade institucional legalmente prevista» e que, para além disso, «contêm mesmo algumas expressões que ultrapassam a mera necessidade de informação do público, utilizando mesmo em algumas delas expressões que representam verdadeiros slogans publicitários (ex: o hashtag "#TrabalhamosParaSi"), bem como linguagem adjetivada e promotora de obras e iniciativas da Câmara Municipal».

O recorrente alega que muitas dessas publicações têm natureza meramente informativa, visando divulgar «a disponibilização de novos serviços implementados, não estando em causa publicitar atos, programas, obras ou serviços da Câmara Municipal, tal como referidos no n.° 4 do art.º 10.° da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho, que possam ser interpretados como a divulgação do trabalho desenvolvido e da capacidade demonstrada para beneficiar o partido político responsável pela gestão autárquica no mandato que findará». Dá como exemplo as «mensagens sobre a vigilância nas praias, sobre o transporte dos munícipes aos Centros de Vacinação do Concelho, sobre a localização de novos equipamentos de recolha de resíduos e sobre a localização da nova Loja do Cidadão do Concelho do Seixal». Informa ainda que, não obstante discordar da decisão recorrida, «foram removidas da sua página do Facebook as publicações objeto de queixa».

Também aqui não assiste razão ao recorrente.

Na realidade, muitos destes vídeos (9.d.i, iv, v, vii a xxiii, xxv e xxvi) publicitam e divulgam um conjunto de serviços e de valências criados ou mantidos pela Câmara Municipal para servir os interesses dos munícipes. Noutros vídeos (9.d.ii, iii, vi, xxiv), procede-se à divulgação pública de visitas e acompanhamentos feitos pelos atuais autarcas a obras ou a equipamentos sociais, o que, naturalmente, constitui uma forma de valorizar e promover a atuação dos membros do partido ou da força política responsável pela gestão da autarquia, conferindo-lhes visibilidade, associando-os às obras e serviços publicitados e, dessa forma, inculcando a imagem de capacidade de trabalho, empenho, preocupação e dedicação à causa pública municipal.

Em termos substanciais, estes vídeos não se distinguem dos cartazes apreciados no ponto anterior: em ambos os casos está em causa a publicitação institucional a atos, programas, obras ou serviços, na aceção prevista no n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, apenas mudando o meio técnico e o grau de sofisticação, dado que um filme de alguns minutos permite fazer um enquadramento diverso da realidade retratada. Ao contrário do que argumenta o recorrente, os vídeos em causa, nomeadamente aqueles que versam sobre «mensagens sobre a vigilância nas praias, sobre o transporte dos munícipes aos Centros de Vacinação do Concelho, sobre a localização de novos equipamentos de recolha de resíduos e sobre a localização da nova Loja do Cidadão do Concelho do Seixal», não têm natureza exclusivamente informativa, que os subtraia ao domínio de incidência da proibição de publicidade institucional.

Não se nega que tais vídeos – como, aliás, a maioria dos cartazes que aludem a obras ou a serviços, como os descritos no ponto 9.c – contenham informação relevante para os munícipes. Só que eles não contêm apenas informação relevante, cuja divulgação em período eleitoral seja justificada por grave e urgente necessidade pública. Em boa verdade, a sua visualização mostra que a componente puramente informativa tem um peso secundário; apresentam-se sob a forma de reportagens, com frequentes testemunhos de munícipes manifestando o seu agrado pelas medidas tomadas, divulgando o número dos munícipes que já beneficiaram das medidas, com intervenção pessoal dos autarcas na divulgação das obras ou serviços, salientando a suas vantagens, descerrando placas de inauguração e coisas do mesmo género. É manifesta a vocação promocional, que extravasa o âmbito restrito da informação ditada por deveres ou necessidades públicas impreteríveis, a única cuja divulgação no decurso do período eleitoral está de acordo com a lei.

17. Resta apreciar o segmento do recurso que impugna a decisão da Comissão Nacional de Eleições, na parte em que determina a remoção do Boletim Municipal n.º 765 da página oficial na internet da Câmara Municipal do Seixal.

Para fundamentar a decisão em causa, a Comissão Nacional de Eleições argumenta que, não obstante a imprensa institucional, designadamente aquela que seja propriedade da autarquia, estar abrangida pelo âmbito da proibição de publicidade institucional, devem ser excecionadas as publicações autárquicas que constituam órgãos oficiais de comunicação de um município ou freguesia, desde que, respeitando a cadência regular da sua periodicidade, tenham um conteúdo objetivo, contendo-se dentro dos limites do relato isento dos factos.

Será o caso da «publicitação das deliberações dos respetivos órgãos» ou a inclusão de «balanços da sua atividade durante e no final dos respetivos mandatos, desde que se limitem a apresentar uma breve descrição sobre a ação do órgão autárquico, nos diversos domínios, mesmo que ilustrada através de fotografias, não se aceitando, todavia, que a publicação em período eleitoral seja a única relativa ao mandato». Contudo, essa exceção não se verifica no caso de virem a desempenhar «uma função de promoção, direta ou indireta, da atividade do órgão, bem como de um candidato ou candidatura, quer através do texto, quer das imagens utilizadas, nomeadamente através da sua sistemática e repetida difusão». No caso vertente, entende a Comissão Nacional de Eleições que o Boletim Municipal n.º 765 contém «referência a obras futuras, como por exemplo “Novas medidas de apoio, Câmara municipal lança programa de habitação para jovens (...) lançamento de um projeto-piloto que coloca em hasta pública um terreno municipal (...), para a construção de um edifício com 8 frações autónomas para posterior venda a jovens do concelho, (...)" (pág.4)».

Contra-argumenta o recorrente que «o Boletim Municipal [é] uma publicação com mais de 765 edições ininterruptas, cuja 1ª edição remonta ao mês de abril de 1975, e que atualmente tem uma tiragem de 76 mil exemplares. O Boletim Municipal não altera o seu editorial, as informações e imagens nos períodos eleitorais», e que as matérias divulgadas não consubstanciam publicidade institucional.

A decisão recorrida aponta, em concreto, uma publicação constante do Boletim Municipal, a fls. 4, relativa ao lançamento, pela Câmara Municipal, de um programa de habitação para jovens, apresentado sob a epígrafe «Novas medidas de apoio». No conteúdo da publicação, para além de se dar conta do teor da deliberação aprovada em reunião de Câmara Municipal de 23 de junho, bem como dos seus traços gerais, acrescenta-se depois uma citação do Presidente da Câmara Municipal, em que este salienta as motivações da proposta, os objetivos que visa alcançar e o empenho da Câmara em criar medidas que promovam a fixação de jovens no concelho e contribuam para a qualidade de vida desse segmento da população, salientando em contraposição as «escassas soluções apresentadas pelo Poder Central».

Ora, apesar de a publicação conter um segmento objetivo e informativo, dando conta da existência da deliberação e dos termos em que o programa aprovado se desenvolverá, contém ainda referências ao Presidente da Câmara que promovem naturalmente a associação entre os interesses da população e o desempenho do órgão autárquico, reforçada pela sugestão de antagonismo com o «Poder Central». A proibição de publicidade institucional é uma concretização dos deveres de imparcialidade e neutralidade, destinando-se a impedir, em período eleitoral, a promoção do desempenho dos titulares dos órgãos eletivos no exercício das suas competências e no prosseguimento das respetivas atribuições. Esse efeito pode ser alcançado, como se refere no já citado Acórdão n.º 590/2017, através da «utilização de associações discretas, contendo uma mensagem não explícita, mas indutora de um estado de espírito de recetividade e adesão à imagem veiculada e de consequente memorização da ligação à entidade identificada como promotora».

A circunstância de o Boletim Municipal ser uma publicação regular do Município e que «não altera o seu editorial, as informações e imagens nos períodos eleitorais», em nada interfere com a conclusão alcançada. O tipo de publicações como a aqui analisada não é passível de censura legal, exceto precisamente no decurso de período eleitoral. Daí que, contendo normalmente o Boletim Municipal publicidade institucional, a sua linha editorial terá de ser modificada em período eleitoral.

Em face do exposto, improcede o recurso quando a este segmento.

18. Não há lugar ao pagamento de custas processuais, por o presente recurso beneficiar de isenção objetiva, nos termos do artigo 84.º, n.º 1, da LTC e do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

(a) Conceder parcial provimento ao recurso, revogando-se a deliberação da Comissão Nacional de Eleições, de 9 de setembro de 2021, na parte em que determina a notificação do recorrente para, no prazo de 48 horas e sob pena de cometer o crime de desobediência previsto e punido pela alínea b) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal, fazer cessar a divulgação dos vídeos no centro de vacinação Covid-19.

(b) Em tudo o mais, negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 23 de setembro de 2021 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Fernando Vaz Ventura - Pedro Machete - Mariana Canotilho - Maria de Fátima Mata-Mouros - José João Abrantes - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Assunção Raimundo - João Pedro Caupers

Atesto os votos de conformidade dos Senhores Conselheiros Lino Ribeiro e Teles Pereira, que não assinam porque participam na sessão por videoconferência. Gonçalo Almeida Ribeiro

Gonçalo Almeida Ribeiro