993/20 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 541/2021

Processo n.º 993/20

3.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A., Lda. e é recorrida AT – Autoridade Tributária e Aduaneira, a primeira interpôs recurso ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada pela sigla «LTC»), do acórdão proferido por aquele Supremo Tribunal em 14 de outubro de 2020, o qual indeferiu a reclamação apresentada pela ora recorrente contra a decisão sumária proferida pelo Relator em 27 de dezembro de 2019 que não admitiu o recurso para uniformização de jurisprudência interposto do Acórdão do STA de 22 de maio de 2019, o qual, por seu turno, decidiu não admitir o recurso excecional de revista interposto de acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN).

2. Através da Decisão Sumária n.º 272/2021 decidiu-se, ao abrigo do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, «[n]ão julgar inconstitucional a norma extraída da interpretação do artigo 152.º, n.º 1, alínea b), do CPTA no sentido de não contemplar o recurso para uniformização de jurisprudência de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que procedam à apreciação preliminar dos pressupostos de recurso de revista excecional nos termos previstos no artigo 150.º, n.º 6, do CPTA.; e, em consequência, «[n]egar provimento ao presente recurso». Isto, com os seguintes fundamentos (cf. II – Fundamentação, n.º 5 e ss.):

«II – Fundamentação

5. A questão de constitucionalidade colocada pela recorrentes no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional (supra transcrito em I, 3.), é assim enunciada: «a apreciação da (des)conformidade constitucional do regime vertido no n.° 1 do artigo 152.° do CPTA, quando interpretado no sentido de excluir do seu âmbito de aplicação as decisões (rectius, os Acórdãos) proferida(o)s pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista, nos termos previstos no n.° 6 do artigo 150.° do CPTA», por alegada violação do princípio da igualdade, contido no artigo 13.º da Constituição.

Assim dispõe o artigo 152.º do CPTA:

«Artigo 152.º

Recurso para uniformização de jurisprudência

1 - As partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contado do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência, quando, sobre a mesma questão fundamental de direito, exista contradição:

a) Entre um acórdão do Tribunal Central Administrativo, e outro acórdão anteriormente proferido pelo mesmo ou outro Tribunal Central Administrativo ou pelo Supremo Tribunal Administrativo;

b) Entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

2 - A petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspetos de identidade que determinam a contradição alegada e a infração imputada ao acórdão recorrido.

3 - O recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.

4 - O recurso é julgado pelo pleno da secção e o acórdão é publicado na 1.ª série do Diário da República.

5 - A decisão de provimento emitida pelo tribunal superior não afeta qualquer decisão anterior àquela que tenha sido impugnada, nem as situações jurídicas ao seu abrigo constituídas.

6 - A decisão que verifique a existência da contradição alegada anula o acórdão recorrido e substitui-o, decidindo a questão controvertida.

7 - O recurso de uniformização de jurisprudência deve ser interposto pelo Ministério Público, mesmo quando não seja parte na causa, caso em que não tem qualquer influência na decisão desta, destinando-se, unicamente à emissão de acórdão de uniformização sobre o conflito de jurisprudência.»

Assim dispõe o artigo 150.º do CPTA:

«Artigo 150.º

Recurso de revista

1 - Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

2 - A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual.

3 - Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado.

4 - O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

5 - Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme o acórdão recorrido, substitui-o mediante decisão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias.

6 - A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo.»

Afigura-se, deste modo, que a dimensão normativa questionada reconduz-se à norma extraída do artigo 152.º, n.º 1, alínea b), do CPTA no sentido de não contemplar o recurso para uniformização de jurisprudência de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que procedam à apreciação preliminar dos pressupostos de recurso de revista excecional nos termos previstos no artigo 150.º, n.º 6, do CPTA.

Invoca a recorrente a ofensa do princípio da igualdade, decorrente do artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, enunciando, deste modo, as razões que determinam a alegada inconstitucionalidade material da dimensão normativa impugnada:

«Demonstrando a admissibilidade formal do referido recurso para uniformização de jurisprudência, a recorrente sublinhou nas suas alegações de recurso que o enunciado do artigo 152.° do CPTA admite, quer em termos literais, quer em termos teleológicos, a interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista proferidas pela formação a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA, devendo considerar-se materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa, qualquer interpretação daquele preceito legal que tenha por efeito inibir ou limitar a admissibilidade da interposição de um tal recurso nestes casos.

5.º

Mais concretamente, a RECORRENTE sustentou — e demonstrou — que o acolhimento de uma interpretação que tenha por efeito excluir do âmbito de aplicação do artigo 152.° do CPTA as decisões (rectius, os Acórdãos) proferida(o)s pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista será revelador de um sentido normativo do artigo 152.° do CPTA que, além de não ter qualquer assento no respetivo texto legal, é totalmente arbitrário, na medida em que admite soluções diferentes para situações idênticas sem qualquer justificação objetiva, sendo por esse motivo materialmente inconstitucional por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa.»

A questão de constitucionalidade colocada no presente recurso reconduz-se a saber se a solução normativa aplicada pelo Tribunal a quo, e que impõe a irrecorribilidade, no âmbito dos recursos para uniformização de jurisprudência previstos no n.º 1 do artigo 152.º, do CPTA (em, especial, da alínea b), do n.º 1, desse artigo 152.º), de decisões proferidas pela formação especial do STA a quem incumbe aferir do preenchimento dos pressupostos de revista excecional nos termos do n.º 6 do artigo 150.º, também do CPTA, corresponde a uma limitação arbitrária do direito ao recurso e, assim, violadora do princípio da igualdade (artigo 13.º, da Constituição).

6. A resposta não pode deixar de ser negativa, face à extensa e consolidada jurisprudência constitucional neste âmbito, que agora se convoca e reitera.

Com efeito, a questão de constitucionalidade colocada no presente recurso não é nova. Pese embora a específica formulação da questão suscitada e colocada nos autos – por referência ao arco normativo decorrente da conjugação da norma constante do artigo 152.º, n.º 1, com a norma constante do artigo 150.º, n.º 6, ambos do CPTA –, certo é que, em termos substanciais, a questão de se aferir da conformidade ou desconformidade constitucional da limitação dos recursos para uniformização de jurisprudência (sobretudo em matéria não penal, como in casu) e, bem assim, a questão da tendencial inimpugnabilidade das decisões da formação preliminar a que se refere o n.º 6 do artigo 150.º do CPTA (correspondente ao n.º 5 do mesmo artigo 150.º, na versão anterior à redação atual) e outras normas congéneres (como a do artigo 672.º, do CPC de 2013, correspondente ao artigo 721.º-A, do CPC anterior), foram já objeto de ponderação neste Tribunal, concluindo-se que as soluções normativas sindicadas não constituíam uma violação do direito ao recurso jurisdicional (no quadro do direito de acesso ao direito e aos tribunais plasmado no artigo 20.º, n.º 1, da Constituição), nem configuravam uma limitação arbitrária ou desproporcionada de tal direito, por ofensa dos princípios constitucionais pertinentes.

7. Quanto à jurisprudência constitucional sobre o direito ao recurso, tenha-se presente o entendimento consolidado de não derivar da Constituição a garantia de um direito ao recurso (em matéria não penal), de que dá conta o recente Acórdão n.º 686/2020, sublinhando-se, ainda, a específica referência neste mesmo aresto ao recurso para uniformização de jurisprudência, cuja previsão e regulação encontra na Constituição uma amplíssima margem de conformação. De todo o modo, a mesma jurisprudência sublinha que a ampla margem de discricionariedade legislativa no domínio da previsão e conformação dos recursos (em matéria não penal) encontra limites nos princípios constitucionais estruturantes do Estado de direito democrático, em especial, os princípios da igualdade e da proporcionalidade, sendo vedado ao legislador, para além da supressão global da faculdade de recurso, a consagração de regimes arbitrários ou desproporcionados.

Assim, o Acórdão n.º 686/2020 (disponível, bem como os demais citados, em www.tribunalconstitucional.pt):

«7. É conhecida a jurisprudência deste Tribunal sobre o direito ao recurso jurisdicional.

Seguindo a síntese feita no Acórdão n.º 396/2014 (acessível, assim como os demais adiante referidos, a partir da ligação https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/), é de reiterar:

«[N] não resulta da Constituição, em termos genéricos, nenhuma garantia do duplo grau de jurisdição; nem tal direito faz parte integrante e necessária do princípio constitucional do acesso ao direito e à justiça, expressamente consagrado no artigo 20.º da Constituição (cfr., por todos, os Acórdãos n.ºs 44/2008 e 339/2011 […].

Como se referiu, designadamente, no Acórdão n.º 202/99, o direito que o artigo 20.º, n.º 1, da Constituição a to­dos assegura de “acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos” consiste no “direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei apli­cável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e independência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena igualdade no que diz respeito à defesa dos respetivos pontos de vista (designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal possibilidade)”. Da previsão constitucional decorre ainda que a tutela jurisdicional dos direitos e interesses legalmente protegidos deve ser efetuada “mediante processo equitativo” e cujos procedimentos possibilitem uma “decisão em prazo razoável” e sejam “caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” (n.ºs 4 e 5 do referido artigo 20.º da CRP).

A exigência de um duplo grau de jurisdição apenas está expressamente consagrada no âmbito do processo penal e relativamente a decisões condenatórias ou que afetem a liberdade do arguido (artigo 32.º, n.º 1, da CRP). Para além disso, esse direito é considerado por alguma doutrina e jurisprudência, embora com fundamentação não inteiramente coincidente, como inerente à proteção contra decisões jurisdicionais que imponham restrições a direitos, liberdades e garantias pessoais.

Fora desses domínios específicos, o legislador ordinário goza de ampla margem de conformação do direito ao recurso, podendo regular diversamente a possibilidade e o modo de impugnação das decisões jurisdicionais. Refere LOPES DO REGO: “fora do âmbito processual penal, vem sendo uniformemente entendido pela jurisprudência constitucional que a garantia de um duplo grau de jurisdição não goza de proteção generalizada, não se podendo, nomeadamente, considerar incluída no direito de acesso aos tribunais – e gozando, consequentemente, o legislador infraconstitucional de uma ampla margem de discricionariedade legislativa” (Estudos em Memória do Conselheiro Luís Nunes de Almeida, 2007, p. 853).

Contudo, da não consagração de um direito ao duplo grau de jurisdição em processo civil não decorre que o legislador possa proceder arbitrariamente à regulação dos meios de impugnação das decisões judiciais. Para além da supressão ou inviabilização global da faculdade de recurso – limite que decorre da própria previsão constitucional de tribunais superiores -, as restrições ao direito ao recurso estão sujeitas aos princípios estruturantes do Estado de direito democrático e, de um modo especial, aos princípios da igualdade e da proporcionalidade, ambos invocados como violados pelos recorrentes.

No que respeita ao primeiro, é entendimento abundante e reiterado deste Tribunal que o princípio da igualdade não proíbe ao legislador que faça distinções, mas apenas diferenciações de tratamento sem qualquer fundamento razoável ou sem qualquer justificação objetiva e racional (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 319/2000 e 460/2011 e, entre outros autores, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., p. 339); avaliação que se obtém mediante a ponderação da ratio das soluções em confronto e aferição destinada a determinar se a diferenciação possui fundamento razoável. Neste domínio, o Tribunal Constitucional controla sobretudo o respeito pela proibição do arbítrio, enquanto critério negativo e limitador da liberdade do legislador ordinário.

Desta forma, como se afirmou no Acórdão n.º 202/99, a ampla margem de discricionariedade na concreta conformação e delimitação dos pressupostos de admissibilidade e do regime dos recursos que deve ser reconhecida ao legislador ordinário em processo civil tem como “limite a não consagração de regimes arbitrários, discriminatórios ou sem fundamento material bastante, em obediência ao princípio da igualdade”.

Para além disso, tem de ser respeitado o princípio da proporcionalidade, enquanto princípio geral de limitação do poder público, decorrente do próprio princípio geral do Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição). Impõem-se, na realidade, limites resultantes da avaliação da relação entre os fins e as medidas eleitas para a sua prossecução, devendo o legislador ajustar a sua projetada ação de modo a não conformar medidas desadequadas, desnecessárias ou excessivamente restritivas.»

No Acórdão n.º 40/2008 admitiu‑se, com efeito, que, para além dos casos que relevam do direito de defesa do arguido em processo penal, seria também sustentável que, sendo constitucionalmente assegurado o acesso aos tribunais contra quaisquer atos lesivos dos direitos dos cida­dãos (maxime dos direitos, liberdades e garantias), sejam esses atos provenientes de par­ticu­lares ou de órgãos do Estado, se garantisse o direito à impugnação judicial de atos dos tribu­nais (sejam eles decisões judiciais ou atuações materiais) que constituíssem a causa primeira e direta da afetação de tais direitos. Considerou‑se, então, que quando a atuação de um tribunal, por si mesma, afeta, de forma direta, um direito fundamental de um cida­dão, mesmo fora da área penal, a este deveria ser reconhecido o direito à apreciação judicial dessa situação; mas quando a afetação do direito fundamental do cidadão tivesse tido origem numa atuação da Admi­nistração ou de particulares e esta atuação já tivesse sido objeto de controlo jurisdicional, então não seria em todos os casos constitucionalmente imposta uma reapreciação judicial dessa decisão de controlo (cfr., no mesmo sentido, os Acórdãos n.ºs 44/2008 e 197/2009).

Porém, esta é uma questão que, pela própria natureza do recurso para fixação de jurisprudência – e sobre a mesma basta recordar o que foi dito na decisão ora recorrida, no ponto 2.5, transcrito supra no ponto 5.2 –, não se coloca relativamente à norma ora sindicada.»

Na mesma linha - e especificamente quanto ao recurso para harmonização de jurisprudência em direito processual administrativo ou tributário (como é o caso) - já houve oportunidade para afirmar que «não pode pretender-se retirar dos artigos 20º, n.º 1 e 268º, n.º 4, da CRP, qualquer direito fundamental ao recurso para harmonização de jurisprudência, em sede de Direito Processual Administrativo ou Tributário. Mesmo em sede de processo penal, já foi por este Tribunal entendido que o legislador ordinário não se encontra constitucionalmente obrigado a prever um recurso para harmonização de jurisprudência que abranja todas as hipóteses possíveis de contradição de julgados proferidos por tribunais superiores» (cf. Acórdão n.º 50/2010; em sentido próximo, mas referindo-se ao recurso extraordinário para uniformização de jurisprudência em processo civil consagrado no artigo 763.º, n.º 1, do CPC, vd. Acórdão n.º 657/2013).

8. Por outro lado, tenha-se também presente que a definitividade ou inimpugnabilidade da decisão da formação de apreciação preliminar a que se refere o n.º 6 do artigo 150.º, do CPTA (anterior n.º 5), decidindo sobre a admissibilidade do recurso excecional de revista, não mereceu, por regra, censura constitucional na jurisprudência anterior deste Tribunal (com exceção da específica situação analisada no Acórdão n.º 184/2020, abaixo referenciado), concluindo-se caber tal solução na margem de discricionariedade consentida pela Constituição, quer na perspetiva de uma eventual violação do direito de acesso ao direito e aos tribunais, quer na perspetiva de uma eventual colisão com outros princípios fundantes da Constituição que devem nortear, em qualquer caso, a específica configuração normativa dos recursos, mesmo que não constitucionalmente impostos – como o princípio da igualdade, convocado pela recorrente, ou o princípio da proporcionalidade –, não se considerando arbitrária ou desproporcionada a específica conformação do regime de acesso ao recurso previsto no referido artigo 150.º, do CPTA.

Assim, o Acórdão n.º 197/2009, também convocado no Acórdão do STA recorrido (supra transcrito em I, 2.3), que decidiu «não julgar inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, alterada pela Lei n.º 4 A/2003, de 19 de Fevereiro, interpretado no sentido de ser inimpugnável a decisão da “Formação de apreciação preliminar” que não admita recurso excepcional de revista, por entender não estarem preenchidos os pressupostos referidos no n.º 1 do mesmo preceito».

Isto, com os seguintes fundamentos (cf. Acórdão n.º 197/2009, 2. Fundamentação):

«2. Fundamentação

2.1. A introdução da figura do “recurso excepcional de revista” para o STA, no âmbito da reforma da justiça administrativa empreendida pelas Leis n.ºs 13/2002, de 19 de Fevereiro (que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF), e 15/2002, de 22 de Fevereiro (que aprovou o CPTA), ambas com início de vigência em 1 de Janeiro de 2004, prende‑se directamente com a reorganização das competências dos tribunais administrativos no âmbito da respectiva jurisdição.

No sistema precedente, o STA, apesar de ser um “tribunal supremo”, decidia em 1.ª instância um conjunto relevante de questões através sobretudo dos numerosos recursos contenciosos directamente interpostos para as suas Secções (cf. artigo 26.º, n.º 1, do anterior ETAF – Decreto‑Lei n.º 129/84, de 27 de Abril), conhecendo de matéria de direito e de maté­ria de facto (artigo 21.º do anterior ETAF), amplitude de cognição que valia igualmente quando intervinha como tribunal de recurso das decisões dos tribunais administrativos inferio­res (tribunais administrativos de círculo e, desde 1996, o Tribunal Central Administrativo). A inexistência de alçada nos tribunais administrativos (artigo 10.º do anterior ETAF), associada à regra tradicional da existência de um duplo grau de jurisdição [sendo admitido um terceiro grau apenas com fundamento em oposição de julgados – cf. artigo 103.º da Lei de Processo nos Tri­bunais Administrativos (Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho)], e ao número consi­derável de casos em que o TCA intervinha como tribunal de 1.ª instância, determinava que o STA funcionasse essencialmente como um tribunal de 1.ª instância e como um tribunal de apela­ção, afastando‑se dos modelos típicos de funcionamento e competência dos tribunais supre­mos (cf. Ministério da Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo, vol. II, Coim­bra, 2003, onde foram publicados o “Estudo de organização e funcionamento dos tribunais admi­nistrativos”, elaborado por Accenture, SA, e o “Relatório sobre a justiça administrativa em Portugal (1974‑1999)”, realizado, no âmbito do Observatório Permanente da Justiça Portu­guesa, por Vital Moreira e Catarina Sarmento e Castro, e, desta última autora, “Orga­nização e competência dos tribunais administrativos”, em A Reforma da Justiça Admi­nistra­tiva, Boletim da Faculdade de Direito, Stvdia Ivridica, n.º 86, Coimbra, 2005, pp. 29‑78).

Com a opção fundamental, tomada no âmbito da reforma, da consagração da regra de atribuição aos tribunais administrativos de 1.ª instância da competência para o conhecimento da generalidade das acções afectas à jurisdição administrativa (incluindo a “acção administrativa especial”, em que foi convertido o anterior “recurso contencioso de anulação”), assumindo agora carácter excepcionalíssimo os casos em que os tribunais superio­res julgam em 1.ª instância (cf. artigos 24.º e 37.º do novo ETAF), mas com a persistência da regra da existência de um duplo grau de jurisdição, colocou‑se naturalmente a questão de assegurar uma intervenção significativa do STA, que não se confinasse à função de uniformi­zação de jurisprudência, fundada em oposição de julgados. Para atingir esta finalidade, consa­graram‑se três mecanismos: (i) a interposição de recurso de revista per saltum para o STA de decisões de tribunais administrativos de círculo quando o valor da causa for superior a 3 milhões de euros ou seja indeterminado e as partes, nas suas alegações, suscitem apenas questões de direito, e desde que não se trate de processos respeitantes a questões de funciona­lismo público ou relacionadas com formas públicas ou privadas de protecção social (artigo 151.º do CPTA); (ii) o reenvio prejudicial para o STA, decidido pelo presidente de um tribu­nal administrativo de círculo, para emissão de pronúncia sobre questão de direito nova que suscite dificuldades sérias e possa vir a ser suscitada noutros domínios (artigo 93.º do CPTA); e (iii) o recurso excepcional de revista, interposto de decisão proferida em 2.ª instância pelos TCAs, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja clara­mente necessária para uma melhor aplicação do direito (artigo 150.º do CPTA).

Estas opções foram justificadas na “Exposição de motivos” da Proposta de Lei n.º 93/VII (Diário da Assembleia da República, II Série‑A, Suplemento ao n.º 76, de 18 de Julho de 2001, pp. 2434‑(47) a 2434‑(66)), nos seguintes termos:

“4 – (…)

No que se refere aos tribunais administrativos de círculo e à secção de conten­cioso ad­­­ministrativo do Tribunal Central Administrativo e do Supremo Tribunal Ad­mi­nis­trativo, a mais significativa inovação prende‑se com a redis­tribuição das suas com­­pe­tências. Indo ao encontro de diversas propostas que vinham sendo for­mu­la­das na juris­pru­dência e na doutrina e foram reafirmadas no âmbito da discussão pú­bli­ca, mas tam­bém à revelia de algumas reticências desde sempre manifestadas, op­tou‑se por adoptar um modelo no qual o Supremo Tribunal Administrativo e o Tri­bu­nal Central Adminis­trativo deixam, no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância, para exercerem as competências que são próprias dos tribunais supe­riores.

Sem prejuízo de algumas ressalvas de li­mi­tada expressão estatística, os tri­bunais admi­nis­tra­tivos de círculo passam, assim, a conhecer, em pri­mei­ra instância, da generalidade dos processos e os tribunais superiores a funcionar, essencialmente, co­mo tribu­nais de recurso. O Tribunal Central Administrativo passa a ser o tribunal de segunda instância, para o qual são interpostos os recursos de apelação das sen­ten­ças proferidas pelos tribunais de círculo.

Ao Supremo Tribunal Ad­mi­nis­tra­tivo fica re­ser­vada a tarefa de funcio­nar como regulador do sistema, função ade­qua­da a uma ins­tân­­cia suprema. Neste sentido, cabe‑lhe apreciar os recursos para uniformização de juris­­pru­dência, fundados em oposição de acórdãos. Também lhe po­dem ser, entre­tan­to, diri­gi­dos recursos de revista, interpostos per saltum, com exclusivo funda­mento em questões de direito, de decisões de mérito proferidas pelos tribunais adminis­tra­tivos de círculo em processos de valor mais elevado, ou interpostos de decisões de mérito proferidas pelo Tribunal Central Administrativo, relati­vamente a matérias que, pela sua rele­vân­cia jurídica ou so­cial, se reve­lem de importância fundamental, ou em que a admis­são do recurso seja ne­cessária para uma melhor aplicação do direito. O Supremo Tribunal Administrativo po­de ser, enfim, cha­mado, por um tribunal administrativo de círculo, a pronun­ciar‑se, a título prejudicial, relativamente ao sen­tido em que deve ser resolvida uma questão de di­reito nova, que suscite difi­cul­dades sérias e se possa vir a colocar noutros lití­gi­os.

Repare‑se que a referida admissão de um recurso de revista para o Supremo Tribu­nal Ad­mi­nis­­trativo vem intro­du­zir no contencioso administra­tivo portu­guês a possi­bi­lidade de uma segunda instância de recurso e, portanto, de um triplo grau de juris­dição. Considerou‑se adequada a introdução desta via pelo facto de, no novo quadro de distribuição de competências, ser ao Tribunal Central Administrativo que incum­be funcio­nar como instância normal de recurso e se afigurar útil que, em ma­té­rias de maior importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma in­ter­ven­ção que, mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa ser­vir para orientar os tribu­nais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à res­pectiva jurisprudên­cia em sectores que devam ser considerados mais impor­tan­tes. Não há, assim, a intenção de generalizar o recurso de re­vis­ta, institucionali­zan­do o ter­cei­ro grau de jurisdição, com o óbvio inconveniente de dar causa a uma acres­cida mo­ro­si­dade na resolução final dos litígios. Ao Su­pre­mo Tribunal Ad­mi­nis­trativo caberá dosear a sua intervenção, por forma a permitir que esta via funcione, como se pre­ten­de, como uma válvula de segurança do sis­tema.

(…).”

Este “doseamento” da intervenção do STA, quando intervenha em terceiro grau de jurisdição, através da instituição de um procedimento prévio de admissão, já havia sido preconizado por Sérvulo Correia (“Linhas de aperfeiçoamento da jurisdição administra­tiva”, Revista da Ordem dos Advogados, ano 51, 1991, pp. 181‑190, em especial p. 183), invocando o precedente instituído pela lei francesa de 31 de Dezembro de 1987 para os recur­sos de cassação interpostos para o Conseil d’État das decisões das Cours administratives d’appel então criadas.

Pronunciando‑se sobre o regime agora vigente, refere este Autor (Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I vol., Lisboa, 2005, pp. 696‑697):

“Em suma, a revista per saltum e a revista excepcional asseguram que, não obstante o princípio geral da dupla jurisdição e a existência de duas instân­cias abaixo do STA, não fiquem necessariamente subtraídas à cognição deste os processos de maior relevância social e económica que tramitem pela ordem jurisdicional administrativa. Mas, a par do propósito de não excluir o STA do julgamento de uma parte das questões mais salientes em termos de impacte social metajurídico, importava igualmente assegurar o acesso ao STA daquelas causas que, pelo tipo de problemas de direito que a sua apreciação suscite, se prestem ao desempenho de uma função de estabelecimento de novos marcos de jurisprudência, de apoio indicativo ao exercício da jurisdição pelos tribunais inferiores e de consolidação de soluções. É esta a finalidade considerada no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, quando se condiciona a admissibilidade da revista excepcional à importância da questão à luz da sua relevância jurídica ou à clara necessidade da apreciação do recurso para uma melhor aplicação do direito.

Tais pressupostos são expressos através de conceitos claramente indeter­minados, cujo preenchimento valorativo através de apreciação prelimi­nar sumária estará a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo (artigo 150.º, n.º 5, do CPTA). A sujeição da admissão do recurso a um livre juízo do tribunal sobre a suficiência do interesse da causa por modo a justificar que dela se ocupe o tribunal supremo é uma solução que tende hoje em dia a vulgarizar‑se no Direito Processual comparado. Representa, simultaneamente, um modo de aliviar o tribunal de cúpula de uma chusma de casos irrelevantes e nocivos para o cabal desempenho da função de renovação jurisprudencial do Direito e de lhe reservar a escolha dos processos que se prestem à prossecução desse objectivo pela natureza das questões neles versadas.”

São, no entanto, diversos os sistemas conhecidos, em direito processual compa­rado, de filtragem de recursos para os supremos tribunais, assinalando Armindo Ribeiro Mendes (Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administrativo, comunicação apre­sentada no Curso de Pós‑Graduação em Contencioso Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, 2002/2003, policopiado, pp. 46‑47) que algumas das soluções têm deparado “com resistência da prática forense e com acusações de inconstitucio­nalidade, por violação dos princípios da igualdade e do acesso ao direito”.

Eles revestem‑se de carácter assumidamente discricionário nos países anglo‑saxónicos, dependendo, no sistema inglês, a application for judicial review (AJR) de uma autorização discricionária do juiz (leave), que só será concedida se o requerente conven­cer que se justifica a discussão do seu caso (if an arguable case is shown) (Sérvulo Correia, obra citada, p. 155). Como refere Armindo Ribeiro Mendes (local citado, p. 47), é “tradicional no direito processual inglês a distinção entre recursos de direito (as of right) e recursos at the discretion of the higher court, em que é necessário, nestes últimos, obter uma permissão do tribunal a quo ou do superior (leave to appeal)”.

Nos sistemas continentais, após a reforma do contencioso administrativo fran­cês de 1987, os recursos de cassação para o Conselho de Estado foram sujeitos a um procedi­mento prévio de admissão, sendo esta recusada, por uma formação restrita de juízes, se o recurso não se fundar em razões sérias, ou seja, se lhe faltar um mínimo razoável de fumus boni iuris, enquanto o sistema alemão condiciona a admissibilidade de recurso de revista (Revision) para o Bundesverwaltungsgericht à verificação dos pressupostos do interesse substancial do recurso à luz dos fins da uniformidade da interpretação e aplicação ou do desenvolvimento do Direito, da oposição com decisões de tribunais superiores ou da violação de uma norma processual que possa ter influenciado o sentido da decisão (Sérvulo Correia, obra citada, pp. 48, 93‑94 e 697, nota 414; e Miguel Ângelo Oliveira Crespo, O Recurso de Revista no Con­tencioso Administrativo, Coimbra, 2007, pp. 69‑77, para o sistema alemão, e pp. 77‑100, para o sistema francês).

O sistema instituído pelo artigo 150.º do CPTA não deve ser caracterizado como permitindo uma escolha discricionária, pelo STA, dos casos em que conhecerá do recurso excepcional de revista, mas antes a consagração de regras de selecção assentes em conceitos indeterminados. Como se referiu no acórdão do STA, de 29 de Setembro de 2005, P. 938/05 (www.dgsi.pt/jsta), o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA “não atribui um poder discricio­nário à referida «formação» do STA, não podendo esta, por isso, eleger uma entre várias soluções, igualmente válidas e legais, antes tendo de proceder casuisticamente à con­cretização da definição normativa”, tratando‑se, no fundo, “de subsumir os factos a uma determinada categoria legal contida no conceito indeterminado”, pois, “se se interpretasse o mencionado n.º 1 do artigo 150.º do CPTA vendo nele a consagração de um poder discricio­nário, então, poder‑se‑ia questionar a constitucionalidade de tal interpretação, desde logo, com base na exigibilidade, à luz do princípio do Estado de Direito Democrático, de um grau mínimo de previsibilidade de que se devem revestir as normas processuais atinentes com a definição dos casos em que seja de admitir um recurso para um tribunal superior”.

Na opi­nião de José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, 2007, p. 443), “a exigir‑se uma fundamentação qualificada da rejeição, a solução não será inconstitucional” (para uma desenvolvida defesa da constitucionalidade desta utili­zação de conceitos indeterminados, quer face ao princípio da igualdade, quer face ao princípio da proporcionalidade, cf. Miguel Ângelo Oliveira Crespo, obra citada, pp. 227‑237; para a análise dos critérios que têm sido seguidos pela aludida “Formação de apreciação prelimi­nar”, cf. a mesma obra, pp. 249‑289;

Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Coimbra, 2007, pp. 860‑872; Rosendo Dias José, “Os meios do CPTA próprios para a tutela de direitos fundamentais e o recurso do artigo 150.º”, em Centro de Estudos Judiciários, A Nova Justiça Administrativa, Coimbra, 2006, pp. 207‑235, em especial pp. 219‑232; Elizabeth Fernandez, “Notas sobre a excepcionalidade da revista no processo administrativo”, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 60, Novembro/Dezembro 2006, pp. 18‑31; e Teresa Violante, “Os recursos jurisdicionais no novo contencioso administra­tivo”, em O Direito, ano 139.º (2007), IV, pp. 841‑877).

Não é, porém, a globalidade do regime instituído para o recurso excepcional de revista, nem designadamente a utilização de conceitos indeterminados, que está em causa no presente recurso, já que a recorrente apenas questiona a constitucionalidade da interpretação normativa, seguida no acórdão recorrido, de que é inimpugnável a decisão da “Formação de apreciação preliminar” que não admita o recurso por considerar não preenchidos os respecti­vos pressupostos. Esta interpretação tem sido constantemente assumida na jurisprudência do STA, com apoio na doutrina (Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, obra citada, p. 869; em sentido divergente, cf. Elizabeth Fernandez, estudo citado, pp. 19‑20), embora sem explícita consagração na letra do preceito [diversamente do que ocorre no artigo 93.º, n.º 3, do CPTA, que refere que a apreciação da questão objecto de reenvio prejudicial pode ser liminarmente recusada, “a título definitivo”, pela “Formação de apreciação preliminar”, e do que viria a ser expressamente consagrado no artigo 721.º‑A do Código de Processo Civil, aditado pelo Decreto‑Lei n.º 303/2007, de 24 de Agosto, que, assumidamente inspirado no artigo 150.º do CPTA (cf. Ministério da Justiça / Gabinete de Política Legislativa e Planeamento, O Sistema de Recursos em Processo Civil e em Pro­cesso Penal, Coimbra, 2006, pp. 149‑156, 168‑170 e 232; e Armindo Ribeiro Mendes, “A reforma de 2007 dos recursos cíveis e o Supremo Tribunal de Justiça”, em Estudos Comemo­rativos dos 10 Anos da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, vol. II, Coim­bra, 2008, pp. 545‑573, em especial pp. 563‑565), instituiu, na reforma dos recursos cíveis, a revista excepcional, dispondo o seu n.º 4 que a decisão da “Formação de apreciação prelimi­nar” do Supremo Tribunal de Justiça quanto à verificação dos pressupostos de admissibilidade desse recurso “é definitiva”].

Como é sabido, não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar‑se sobre a correcção, ao nível da interpretação do direito ordinário, do critério normativo adoptado no acórdão recorrido, mas apenas apreciar se tal critério, que é recebido como um dado da ques­tão, se mostra constitucionalmente conforme. Advirta‑se, desde já, que, estando perante um recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o parâmetro a considerar há‑de consistir em norma ou princípio da CRP, e já não em normas ou princípios de convenções internacionais, designadamente os artigos 6.º da Conven­ção Europeia dos Direitos do Homem e 14.º do Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polí­ticos, invocados pela recorrente, que, aliás, para o que ora importa, não se afigura que confi­ram mais intensa protecção que a assegurada pelo artigo 20.º da CRP.

2.2. Como se recordou no Acórdão n.º 40/2008 desta 2.ª Secção, relativamente ao direito de acesso aos tribunais, constitui reiterado entendi­mento deste Tribunal o de que do artigo 20.º, n.º 1, da CRP não decorre um direito geral a um duplo grau de jurisdição. Como se referiu no Acórdão n.º 638/98 (na senda do já exposto, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 210/92, 346/92, 403/94, 475/94, 95/95, 270/95, 336/95, 489/95, 715/96, 1124/96, 328/97, 234/98 e 276/98, e explicitando orientação posteriormente reiterada em numerosos arestos, designadamente nos Acórdãos n.ºs 202/99, 373/99, 415/2001, 261/2002, 302/2005, 689/2005, 399/2007 e 500/2007):

“7. O artigo 20.º, n.º 1, da Constituição assegura a todos «o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos».

Tal direito consiste no direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e indepen­dência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena igualdade no que diz respeito à defesa dos respectivos pontos de vista (designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal possibili­dade). Ao fim e ao cabo, este direito é ele próprio uma garantia geral de todos os restantes direitos e interesses legalmente protegidos.

Mas terá de ser assegurado em mais de um grau de jurisdição, incluindo‑se nele também a garantia de recurso? Ou bastará um grau de jurisdi­ção?

A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em pro­cesso civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional (constante da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro), passou a incluir, no artigo 32.º, a menção expressa ao recurso, incluído nas garantias de defesa, assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta revi­são, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso inte­gra esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32.º

Para além disso, algumas vozes têm considerado como constitucional­mente incluído no princípio do Estado de direito democrático o direito ao recurso de decisões que afectem direitos, liberdades e garantias constitucio­nalmente garantidos, mesmo fora do âmbito penal (ver, a este respeito, as declarações de voto dos Conselheiros Vital Moreira e António Vitorino, res­pectivamente no Acórdão n.º 65/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 653, e no Acórdão n.º 202/90, id., vol. 16.º, p. 505).

Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer.

Na verdade, este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III – Recursos, AAFDL, Lisboa, 1982, p. 126), que, impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judi­ciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da competên­cia própria do Tribunal Constitucional – artigo 210.º), terá de admitir‑se que «o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos» (cf., a este propósito, Acórdãos n.º 31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9.º, p. 463, e n.º 340/90, id., vol. 17.º, p. 349).

Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir‑se que o legislador está impedido de eliminar pura e simples­mente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liber­dade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cf. os citados Acórdãos n.ºs 31/87 e 65/88, e ainda n.º 178/88 (Acórdãos do Tribunal Cons­titucional, vol.. 12.º, p. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acór­dãos n.º 359/86 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8.º, p. 605), n.º 24/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 525) e n.º 450/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13.º, p. 1307).

O legislador ordinário terá, pois, de assegurar o recurso das decisões penais condenatórias e ainda, segundo certo entendimento, de quaisquer deci­sões que tenham como efeito afectar direitos, liberdades e garantias constitu­cionalmente reconhecidos. Quanto aos restantes casos, goza de ampla margem de manobra na conformação concreta do direito ao recurso, desde que não suprima em globo a faculdade de recorrer.”

No aludido Acórdão n.º 40/2008 admitiu‑se que – para além dos casos em que este Tribunal tem tradicionalmente afirmado a imposição constitucional de um direito ao recurso jurisdicional (ou direito a um duplo grau de jurisdição), a saber: as decisões conde­natórias em processo penal ou que impliquem a adopção de medidas restritivas da liberdade ou de outros direitos fundamentais do arguido – seria sustentável que, sendo constitu­cional­mente assegurado o acesso aos tribunais contra quaisquer actos lesivos dos direitos dos cida­dãos (maxime dos direitos, liberdades e garantias), sejam esses actos provenientes de par­ticu­lares ou de órgãos do Estado, se garantisse o direito à impugnação judicial de actos dos tribu­nais (sejam eles decisões judiciais ou actuações materiais) que constituíssem a causa primeira e directa da afectação de tais direitos. Considerou‑se, então, que quando uma actuação de um tribunal, por si mesma, afecta, de forma directa, um direito fundamental de um cida­dão, mesmo fora da área penal, a este deveria ser reconhecido o direito à apreciação judicial dessa situação, mas que quando a afectação do direito fundamental do cidadão tivesse tido ori­gem numa actuação da Admi­nistração ou de particulares e esta actuação já tivesse sido objecto de controlo jurisdicional, não era sempre constitucionalmente imposta uma reapreciação judicial dessa decisão.

O presente caso não cabe nem no entendimento tradicional deste Tribunal quanto à garantia do direito ao recurso, nem sequer no alargamento admitido pelo Acórdão n.º 40/2008, já que o direito da recorrente afectado pela decisão da “Formação de apreciação pre­liminar” cuja impugnabilidade se discute – a saber: o direito a um terceiro grau de jurisdição, pois nisso se traduziria a admissão do recurso excepcional de revista – não pode ser qualifi­cado como direito fundamental, para o apontado efeito.

Conclui‑se, assim, não violar o direito de acesso aos tribunais, na dimensão de direito ao recurso, nos termos em que ele deve ser considerado como constitucionalmente consagrado, o entendimento de que é inimpugnável a decisão da “Formação de apreciação preliminar” que, nos termos do n.º 5 do artigo 150.º do CPTA, não admita o recurso excep­cional de revista.

É certo que do facto de não ser constitucionalmente imposto que o legislador ordinário consagre um terceiro grau de jurisdição no contencioso administrativo, não se segue que o mesmo legislador, se decidir prever esse terceiro grau em determinadas situações, tenha irrestrita liberdade na regulação desse recurso. O Tribunal Constitucional sempre tem enten­dido que se o legislador, apesar de a tal não estar constitucionalmente obrigado, prevê, em certas situações, um duplo ou triplo grau de jurisdição, na respectiva regulamentação não lhe é consentido adoptar soluções desrazoáveis, desproporcionadas ou discriminatórias, devendo considerar‑se vinculado ao respeito do direito a um processo equitativo e aos princípios da igualdade e da proporcionalidade. Como se referiu no Acórdão n.º 628/2005, a garantia cons­titucional do direito ao recurso não se esgota na dimensão que impõe a previsão pelo legisla­dor ordinário de um grau de recurso, pois “tal garantia, conjugada com outros parâmetros constitucionais, pressupõe, igualmente, que na sua regulação o legislador não adopte solu­ções arbitrárias e desproporcionadas, limitativas das possibilidades de recorrer – mesmo quando se trate de recursos apenas legalmente previstos e não constitucionalmente obrigatórios (assim, vejam‑se os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 1229/96 e 462/2003 (…))”.

Acontece que, no caso, nenhuma destas violações vem alegada nem se descor­tina a sua existência. Na verdade, a decisão de admissão, ou não, do recurso excepcional de revista: (i) tem de ser adequadamente fundamentada; (ii) está sujeita à verificação de requisi­tos legal­mente predeterminados, que, apesar de definidos através de conceitos indetermina­dos, não se deve qualificar como puramente discricionária ou arbitrária; e (iii) está confiada a uma formação cole­gial dos juízes mais experientes do STA (tendo a Lei n.º 4‑A/2003, de 19 de Fevereiro, alte­rado a redacção originária do n.º 5 do artigo 150.º do CPTA no sentido de a decisão de admis­são do recurso excepcional de revista deixar de competir à “formação de três juízes à qual caiba o julgamento da revista” para passar a competir a uma “formação consti­tuída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo”, alte­ração aplau­dida pela doutrina, que apontava à opção primitiva três defeitos: ser claro o risco de desincen­tivo à admissão por parte de quem teria o trabalho suplementar de julgar; dificul­tar‑se a esta­bilidade na tarefa de densificação jurisprudencial dos pressupostos de admissibili­dade; e haver contradição, desprovida de justificação material, com a solução acolhida no n.º 3 do artigo 93.º do CPTA para a determinação preliminar dos pressupostos do reenvio preju­dicial – cf. Sérvulo Correia, obra citada, p. 697, nota 413).

Neste contexto, a não previsão de qualquer forma de impugnação da decisão de não admissão do recurso excepcional de revista, além de não ser constitucionalmente imposta, não se mostra desconforme com os aludidos princípios que devem nortear a regulação dos recursos apenas legalmente previstos.»

Em perspetiva não diversa, embora resolvendo diferente questão de constitucionalidade, o Acórdão n.º 151/2015 (referindo-se ao regime congénere então contido no artigo 721.º-A do CPC anterior, ora regulado no artigo 672.º do CPC vigente), considerando justificada a definitividade da decisão de verificação dos pressupostos de admissibilidade do recurso excecional de revista previsto na lei processual civil:

«Contudo, quanto ao caso julgado na admissão do recurso de revista excecional, apesar dessa questão não deixar de se inserir na temática processual da definitividade das decisões sobre a admissibilidade de recurso tomadas por quem ainda não é o tribunal competente para apreciar o mérito do recurso, estão presentes particularidades de relevo que importa ponderar.

Na verdade, há que ter presente que estas decisões são proferidas por uma formação especial qualificada do Supremo Tribunal de Justiça a quem a lei atribuiu a competência específica e exclusiva de preliminar e sumariamente proceder à verificação dos pressupostos do recurso de revista excecional, com vista a admitir ou não admitir este tipo de recurso. Essa formação, nos termos do n.º 3, do artigo 721º- A do Código de Processo Civil, é constituída por três juízes escolhidos anualmente pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça de entre os mais antigos das secções cíveis.

Tendo-se previsto a constituição no seio do Supremo Tribunal de Justiça de uma formação específica qualificada com o fim exclusivo de proceder à verificação dos pressupostos do recurso de revista excecional, com vista à sua admissão, não fazia qualquer sentido que as suas decisões proferidas no uso dessa competência única fossem meramente provisórias, podendo vir a ser alteradas, designadamente por decisão posterior do relator ou da conferência a quem o recurso viesse a ser redistribuído. Se assim fosse não era visível qualquer utilidade na previsão dessa formação especial qualificada no seio do Supremo Tribunal de Justiça.

Daí a disposição inserida no n.º 4, do artigo 721.º-A, do Código de Processo Civil - “A decisão referida no número anterior é definitiva”.»

E só assim não será, como ponderado no recente Acórdão n.º 184/2020 (referindo-se ao atual artigo 672.º do CPC de 2013, semelhante ao artigo 721.º-A do CPC anterior), em situações em que possa estar em causa a nulidade da própria decisão da formação – o que não é, manifestamente, o caso dos autos sub judice:

«Ora, as decisões judiciais proferidas sobre a admissibilidade de recurso de revista excecional, nos termos previstos no n.º 3 do artigo 672.º do CPC, são indubitavelmente decisões que não admitem reclamação ou recurso, por força do disposto no n.º 4 do mesmo artigo. Mas não estando em causa a reclamação de nulidades processuais ou uma impugnação dissimulada de arguição de nulidade – através da qual as partes verdadeiramente pretendam obter a revisão da decisão, por motivos diferentes da respetiva nulidade –, não se vê por que razão a decisão judicial de não admitir o recurso de revista excecional há de ficar excluída do regime aplicável à generalidade das decisões judiciais que não admitem recurso. Assim como não se vê que seja admissível, à luz da Lei Fundamental, privar as partes da oportunidade processual de pugnar pelo suprimento de vícios potencialmente geradores de nulidade da pronúncia judicial a que, nos termos da lei e da Constituição, tenham direito.»

9. Tenha-se, por fim, presente que, decidindo questão similar à colocada nos presentes autos, no Acórdão n.º 414/2016 foi decidido não julgar inconstitucional a interpretação normativa retirada do n.º 4 do artigo 672.° do Código de Processo Civil, com o sentido “de que está vedado ao cidadão interpor Recurso de uniformização de Jurisprudência da decisão proferida em Recurso de Revista Excecional”. Isto, ponderando-se o seguinte (cf. Acórdão n.º 414/2016, II-8. e segs.):

«II – Fundamentação

8. Relativamente à questão prévia de não conhecimento do objeto do presente recurso, considera este Tribunal convincentes os argumentos do recorrente no sentido do conhecimento, pelo que se passa de imediato à apreciação da questão de constitucionalidade suscitada pelo recorrente, a qual tem a ver com a interpretação normativa retirada do n.º 4 do artigo 672.° do Código de Processo Civil («CPC») pelo Supremo Tribunal de Justiça, com o sentido “de que está vedado ao cidadão interpor Recurso de uniformização de Jurisprudência da decisão proferida em Recurso de Revista Excecional”, por eventual violação do direito de acesso aos tribunais ou a uma tutela jurisdicional efectiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa («CRP»), que, nas palavras do recorrente, implica “a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz, ou, de uma tutela judicial efetiva” (fl. 85).

O teor das normas legais em causa (na versão vigente à data da decisão judicial recorrida) é o seguinte:

Artigo 672.º do Código de Processo Civil

(Revista excecional)

1 - Excecionalmente, cabe recurso de revista do acórdão da Relação referido no n.º 3 do artigo anterior quando:

(…)

c) O acórdão da Relação esteja em contradição com outro, já transitado em julgado, proferido por qualquer Relação ou pelo Supremo Tribunal de Justiça, no domínio da mesma legislação e sobre a mesma questão fundamental de direito, salvo se tiver sido proferido acórdão de uniformização de jurisprudência com ele conforme.

(…)

3 - A decisão quanto à verificação dos pressupostos referidos no n.º 1 compete ao Supremo Tribunal de Justiça, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes escolhidos anualmente pelo presidente de entre os mais antigos das secções cíveis.

4 - A decisão referida no número anterior, sumariamente fundamentada, é definitiva, não sendo suscetível de reclamação ou recurso.

Artigo 692.º do Código de Processo Civil

(Apreciação liminar)

1 - Recebidas as contra-alegações ou expirado o prazo para a sua apresentação, é o processo concluso ao relator para exame preliminar, sendo o recurso rejeitado, além dos casos previstos no n.º 2 do artigo 641.º, sempre que o recorrente não haja cumprido os ónus estabelecidos no artigo 690.º, não exista a oposição que lhe serve de fundamento ou ocorra a situação prevista no n.º 3 do artigo 688.º.

(…)

Ou seja, a questão ora em análise prende-se com a constitucionalidade da interpretação normativa de acordo com a qual é permitido rejeitar o requerimento de recurso de uniformização de jurisprudência, quando este seja interposto da decisão de rejeição da revista excepcional, proferida no âmbito da apreciação preliminar consagrada no artigo 692.º, n.º 1, do CPC, que é irrecorrível.

Antes de mais, importa relembrar que a fiscalização concreta da constitucionalidade incide, apenas e tão-somente, sobre normas ou interpretações normativas, pelo que todas as considerações adiantadas pelo recorrente relativamente a outros aspectos do processo são tidas por irrelevantes. Além disso, importa igualmente relembrar que não compete ao Tribunal Constitucional pronun­ciar‑se sobre a correcção, em termos de interpretação do direito infraconstitucional, realizada pelo tribunal recorrido. Ao Tribunal Constitucional apenas cabe apurar se a interpretação normativa assumida pelas instâncias viola ou não as normas constitucionais invocados pelo recorrente ou outras.

9. Dito isto, cumpre apreciar a constitucionalidade da norma colocada em crise, para o que se analisará, em primeiro lugar, o argumento apresentado pelo recorrente nos termos do qual se verifica uma violação do direito de acesso aos tribunais ou a uma tutela jurisdicional efectiva, e, em segundo lugar, a eventual violação de um direito fundamental ao recurso.

Em primeiro lugar, sobre a matéria do sentido e alcance do direito de acesso aos tribunais é de salientar que existe jurisprudência constitucional abundante. Entre tantos outros, refira-se o Acórdão n.º 440/94, de 7 de junho, no qual pode ler-se o seguinte:

“4 – Em conformidade com o preceituado no artigo 20.º, n.º 1, da Cons­tituição, «a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legí­timos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos».

O direito de acesso aos tribunais ou à tutela juris­dicional implica a ga­rantia de uma protecção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efectiva, cujo âmbito normativo abrange nomeadamente: (a) o direito de acção no sen­tido do direito subjectivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional; (b) o direito ao processo, traduzido na abertura de um processo após a apresentação daquela pretensão, com o consequente dever de o órgão jurisdicional sobre ela se pronunciar mediante decisão fundamentada; (c) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas, no sentido de a deci­são haver de ser proferida dentro dos prazos pré‑estabelecidos, ou, no caso de estes não estarem fixados na lei, dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à complexidade da causa; (d) o direito a um processo justo baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade, no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas.

Ora, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra ci­tada, págs. 163 e 164, no âmbito normativo daquele preceito constitucional deve integrar-se ainda «a proibição da “indefesa” que consiste na privação ou limitação do direito de defesa do particular perante os órgãos judiciais, junto dos quais se discu­tem questões que lhe dizem respeito. A violação do direito à tu­tela judicial efectiva, sob o ponto de vista de limitação do di­reito de defesa, verificar‑se‑á sobretudo quando a não observân­cia de normas processuais ou de princípios gerais de processo acarreta a impossibilidade de o particular exercer o seu direito de alegar, daí resultando prejuízos efectivos para os seus inte­res­ses».

Entendimento similar tem vindo a ser definido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, caracterizando o Acór­dão n.º 86/88, Diário da Repú­blica, II Série, de 22 de Agosto de 1988, o direito de acesso aos tribunais como sendo «entre o mais um direito a uma solução jurídica dos conflitos, a que se deve chegar em prazo razoável e com observância de garantias de impar­ciali­dade e independência, possibilitando‑se, designadamente, um correcto funcio­namento das regras do contraditório, em termos de cada uma das partes poder “deduzir as suas razões (de facto e de direito), oferecer as suas provas, contro­lar as provas do adver­sário e discretear sobre o valor e resultado de umas e ou­tras” (cfr. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, ci­tado, pág. 364)».”

Daqui não decorre, todavia, que o direito de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva implique um direito ilimitado ao recurso. Sobre esta matéria há jurisprudência constante deste Tribunal no sentido de que o direito de acesso aos tribunais não impõe ao legislador ordinário que consagre em todos os casos o acesso a diferentes graus de jurisdição para defesa dos seus direitos, termos em que, por exemplo, é natural a possibilidade de a lei não apenas poder excluir o recurso, como poder ainda restringir o recurso em matéria de facto.

Sobre isto, a título meramente ilustrativo, atente-se nas palavras do Tribunal proferidas no Acórdão n.º 261/2002, de 18 de junho:

“impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judiciais [...], terá de admitir-se que «o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos» (cfr., a este propósito, os acórdãos n.º 31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9, pág. 463, e n.º 340/90, id., vol. 17º, pág. 349). Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir-se que o legislador está impedido de eliminar pura e simplesmente a faculdade de recorrer em todo o qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões [...]”.

Assim, à luz da jurisprudência constitucional de acordo com a qual não existe um direito ao recurso que imponha a possibilidade de recorrer de todas as decisões judiciais, estando aliás em causa uma matéria em que é concedida ao legislador ampla margem de liberdade de conformação, a interpretação normativa concretamente em apreço, nos termos da qual seria permitido rejeitar o requerimento de recurso de uniformização de jurisprudência, quando este seja interposto da decisão de rejeição da revista excepcional, por não cumprimento dos pressupostos consagrados no n.º 1 do artigo 672.º do CPC, não viola a Constituição.

Aliás, nos presentes autos, é manifesto que a possibilidade de defesa judicial do recorrente foi‑lhe suficientemente garantida, tendo usufruido efetivamente de várias possibilidades de recurso que culminaram no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça que rejeitou o recurso porque o recorrente não juntou certidão dos acórdãos indicados; em sequência e em face daquela rejeição, o recorrente resolveu interpor recurso de uniformização de jurisprudência, que, no âmbito de apreciação preliminar, também foi rejeitado pelo Supremo Tribunal de Justiça.

A concessão desta pluralidade de meios de reação judicial impossibilita que, tendo em conta a norma que constitui o objeto do recurso de constitucionalidade em apreço, se possa considerar como intoleravelmente restringida a garantia atribuída ao recorrente de defender, perante os tribunais, os seus direitos e interesses legítimos.

Em face do exposto, não se verifica qualquer violação do direito de acesso aos tribunais ou a uma tutela jurisdicional efectiva, constante do artigo 20.º, n.º 1, da CRP, devendo concluir-se pela não inconstitucionalidade da interpretação normativa retirada do n.º 4 do artigo 672.° do CPC, com o sentido “de que está vedado ao cidadão interpor Recurso de uniformização de Jurisprudência da decisão proferida em Recurso de Revista Excecional”.»

10. Tendo presente a jurisprudência atrás referida, que corresponde a um entendimento consolidado do Tribunal Constitucional e cujo sentido se entende transponível para a questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos, há que concluir que se está perante uma “questão simples”, suscetível de ser enquadrada na hipótese normativa delimitada pelo n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC.

Responde-se, assim, negativamente, à questão de saber se a solução normativa adotada nos autos, no sentido da irrecorribilidade, no âmbito dos recursos para uniformização de jurisprudência previstos no n.º 1 do artigo 152.º, do CPTA (em, especial, da alínea b), do n.º 1, desse artigo 152.º), das decisões proferidas pela formação especial do STA a quem incumbe aferir do preenchimento dos pressupostos de revista excecional nos termos do n.º 6 do artigo 150.º, também do CPTA, corresponde a uma limitação arbitrária do direito ao recurso e, assim, violadora do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição).

Com efeito, dessa jurisprudência sólida e reiterada do Tribunal Constitucional (designadamente a sintetizada e retomada no Acórdão n.º 686/2020) resulta que não pode considerar-se que a interpretação normativa acolhida no acórdão recorrido constitua uma violação do direito ao recurso – o qual, tratando-se de recurso para uniformização de jurisprudência em direito processual administrativo ou tributário, não se mostra especificamente garantido pelo artigo 20.º da Constituição (ou pelo seu artigo 268.º, como assinalado no Acórdão n.º 50/2010) –, ou que configure uma solução normativa arbitrária, como invocado pela recorrente, mostrando-se justificada a irrecorribilidade das decisões adotadas pelas formações qualificadas dos tribunais superiores (como previsto no artigo 150.º do CPTA ou no artigo 672.º do CPC) em matéria de verificação dos pressupostos da revista extraordinária (como ponderado no Acórdão n.º 197/2009), as quais, aliás, pela especificidade das pretensões recursivas apreciadas, dificilmente poderiam ser objeto de uma revisão uniformizadora, como pretendido. Em qualquer caso, a restrição da faculdade de recorrer operada na situação dos autos não se afigura arbitrária ou desproporcionada, encontrando na especificidade dos modelos recursivos em causa a justificação objetiva e razoável para a diferenciação da pretensão recursiva recusada em face de outras que possam caber na previsão do artigo 152.º, do CPTA, e não se revelando aquela restrição especialmente gravosa para os recorrentes que dispuseram, até ao momento, no quadro processual vigente, de várias possibilidades de impugnação e revisão das decisões adotadas nas instâncias para defesa dos seus direitos (como também assinalado no Acórdão n.º 414/2016, decidindo questão similar).

Não cabe, deste modo, um juízo de censura fundado na Constituição.

11. Assim, pelas razões expostas na jurisprudência anterior, importa concluir que não é constitucionalmente censurável, a irrecorribilidade no âmbito dos recursos para uniformização de jurisprudência previstos no n.º 1 do artigo 152.º, do CPTA, das decisões adotadas pela formação do STA para os efeitos e nos moldes previstos no n.º 6 do artigo 150.º, do CPTA, considerando-se que a dimensão normativa objeto de fiscalização não viola os princípios e direitos consagrados no artigo 20.º da Constituição, em especial o direito de acesso ao direito e aos tribunais, nem constitui uma limitação arbitrária desse direito, não consentida pelo princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição), termos em que se justifica a prolação da presente decisão sumária, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.

3. Notificada da Decisão Sumária n.º 272/21, a recorrente veio reclamar para a conferência, apresentando um requerimento de reclamação com o seguinte teor:

«A., Lda., com sede na Rua …, Soutelo, 3850-516 Branca, titular do número único de pessoa coletiva 505 168 014, recorrente nos autos supra identificados,

notificada da decisão sumária proferida pela Excelentíssima Juíza Relatora nos autos de recurso n.° 993/20,

vem, ao abrigo do disposto no artigo 78.°-A, n.° 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de novembro, que aprovou a Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (adiante abreviadamente designada por «LTC»), apresentar

Reclamação para a conferência

o que faz nos termos e com os fundamentos seguintes:

§1.°

Considerações introdutórias (contextualização da presente reclamação)

1.º

Os presentes autos têm origem no recurso para uniformização de jurisprudência interposto pela recorrente no dia 18 de setembro de 2019, ao abrigo do disposto no n.° 1 do artigo 152.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos («CPTA»), contra o Acórdão proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo no processo de impugnação judicial n.° 83/15.9BEAVR, através do qual aquele Supremo Tribunal decidiu não ser admissível o recurso de revista oportunamente interposto pela recorrente.

2.º

Mais concretamente, por decisão preliminar do Supremo Tribunal Administrativo, datada de 27 de dezembro de 2019, foi «decidido não admitir o recurso», observando-se, para o efeito, que «o Sr. Procurador-Geral adjunto neste STA expressou no seu parecer cuja fundamentação a título complementar para aqui se aporta, por absoluta concordância [ que (...)] Como expendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, na anotação 6 ao artigo 150.° (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.a edição), "O n.° 6 estabelece que é ao STA que cabe avaliar se se verificam os requisitos de admissão do recurso, sabendo-se que esses requisitos envolvem o preenchimento de conceitos indeterminados: apreciação de questão de importância fundamental ou necessidade da admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito. A atribuição desta função a uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo denota que não estamos perante uma mera competência administrativa, mas uma competência jurisdicional, de admissão ou não admissão de um recurso jurisdicional. Não está prevista, todavia, a possibilidade de recurso desta decisão, que, aliás, sendo adotada em conferência, por três juízes da secção, apenas poderia ser impugnável perante o Pleno da secção. Excluindo a lei o recurso para o Pleno, que apenas é admitido nas condições especificadas no artigo 25.°, n.° 1, do ETAF, haverá de concluir-se que a decisão de admissão ou não admissão do recurso é definitiva (neste sentido, cfr.. acórdão do STA de 30 de janeiro de 2007. Processo n.° 171 /06. Por identidade de razão, da decisão da formação de apreciação preliminar também não cabe recurso para uniformização de jurisprudência cfr. acórdão do STA de 22 de fevereiro de 2006. Processo n.° 948/051» (destacado da RECORRENTE).

3.º

Por discordar da referida decisão preliminar de não admissão do recurso interposto, a RECORRENTE apresentou reclamação para a conferência, tendo sido subsequentemente notificada do Acórdão proferido em conferência pelo Supremo Tribunal Administrativo — decisão de que presentemente se recorre —, onde foi decidido «que, com o Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral adjunto junto deste STA, se entende não caber recurso para uniformização de jurisprudência de Acórdão da formação preliminar a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA que não admita recurso de revista, não sendo inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, uma interpretação da norma do artigo 152.° do CPTA no sentido de excluir do seu âmbito de aplicação as decisões da formação de apreciação preliminar prevista no n.° 6 do artigo 150.° do CPTA».

4.º

Foi, pois, neste contexto, que a RECORRENTE interpôs o presente recurso para o Tribunal Constitucional, invocando, em síntese, que o acolhimento de uma interpretação que tenha por efeito excluir do âmbito de aplicação do artigo 152.° do CPTA as decisões (i.e.. os Acórdãos) proferida(s) pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista será reveladora de um sentido normativo do artigo 152.° do CPTA que, além de não ter qualquer assento no respetivo texto legal, é totalmente arbitrário, na medida em que admite soluções diferentes para situações idênticas sem qualquer justificação objetiva, sendo por esse motivo materialmente inconstitucional por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa.

5.°

Por outras palavras, a RECORRENTE invocou junto deste Tribunal Constitucional que o regime recursivo estabelecido pelo legislador ordinário no artigo 152.° do CPTA admite, quer em termos literais, quer em termos teleológicos, a interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista proferidas pela formação a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA, devendo considerar-se materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa, qualquer interpretação daquele preceito legal que tenha por efeito inibir ou limitar a admissibilidade da interposição de um tal recurso nestes casos.

6.º

Porém, por decisão sumária proferida por este Tribunal, foi entendido que «Pese embora a específica formulação da questão suscitada e colocada nos autos — por referência ao ato normativo decorrente da conjugação da norma constante do artigo 152.°, n.° 1, com a norma constante do artigo 150.°, n.° 6, ambos do CPTA —, certo é que, em termos substanciais, a questão de se aferir da conformidade ou desconformidade constitucional da limitação dos recursos para uniformização de jurisprudência (sobretudo em matéria não penal, como in casu) e, bem assim, a questão da tendencial inimpugnabilidade das decisões da formação preliminar a que se refere o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA (correspondente ao n.° 5 do mesmo artigo 150.°, na versão anterior à redação atual) e outras normas congéneres (como a do artigo 672.°, do CPC de 2013, correspondente ao artigo 721°-A, do CPC anterior), foram já objeto de ponderação neste Tribunal, concluindo-se que as soluções normativas sindicadas não constituíam uma violação do direito ao recurso jurisdicional (no quadro do direito de acesso ao direito e aos tribunais plasmado no artigo 20.°, n.° 1, da Constituição), nem configuravam uma limitação arbitrária ou desproporcionada de tal direito, por ofensa dos princípios constitucionais pertinentes».

7.°

Em consequência, observou-se na decisão sumária sob apreciação que, «pelas razões expostas na jurisprudência anterior, importa concluir que não é constitucionalmente censurável, a irrecorribilidade no âmbito dos recursos para uniformização de jurisprudência previstos no n.° 1 do artigo 152.°, do CPTA, das decisões adotadas pela formação do STA para os efeitos e nos moldes previstos no n.° 6 do artigo 150.°, do CPTA, considerando-se que a dimensão normativa objeto de fiscalização não viola os princípios e direitos consagrados no artigo 20.° da Constituição, em especial o direito de acesso ao direito e aos tribunais, nem constitui uma limitação arbitrária desse direito, não consentida pelo princípio da igualdade (artigo 13.° da Constituição), termos em que se justifica a prolação da presente decisão sumária, nos termos do artigo 78°-A, n.° 1, da LTC».

8.º

Verifica-se, assim, que a decisão sumária sob apreciação assenta, essencialmente, em jjurisprudência constitucional anterior que analisou a (des)conformidade constitucional da irrecorribilidade de decisões proferidas em sede de recurso de revista, seja por tal irrecorribilidade se encontrar expressamente prevista na lei (como sucede nos casos que versaram sobre o recurso de revista excecional previsto no Código de Processo Civil, em que a irrecorribilidade das decisões preliminares proferidas nesta sede resulta de forma expressa do artigo 672.°, n.° 4, do CPC), seja por não subsistir qualquer regime recursivo previsto para o efeito pelo legislador ordinário.

9.°

Por outras palavras: a jurisprudência constitucional anterior foi produzida no contexto de uma irrecorribilidade consumada, ou seja, resultante ipso facto do quadro normativo aplicável, sendo o Tribunal Constitucional chamado a pronunciar-se nessa sede acerca da (des)conformidade constitucional de tal irrecorribilidade ao abrigo dos princípios do accesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva consagrados no artigo 20.° da Constituição da República Portuguesa.

10.º

Sucede, contudo, que, contrariamente ao que ali se verifica, está em causa nos presentes autos a análise da (des)conformidade constitucional da limitação do alcance aplicativo do n.° 1 do artigo 152.° do CPTA, norma que, prima facie, admite, quer em termos literais, quer em termos teleológicos, a interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista proferidas pela formação a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA

11.º

Com efeito, impõe-se sublinhar que, no caso vertente — i.e. no contexto dos artigos 150.° e 152.° do CPTA — a avançada inadmissibilidade de recurso para uniformização de jurisprudência na sequência de decisão de não admissão de recurso de revista não resulta expressamente da lei (não sendo, por esse motivo, um dado adquirido na análise que se impõe ao presente Tribunal realizar), sobressaindo antes de uma interpretação de origem doutrinária que assenta num argumento lógico de identidade de razões que, como se demonstrará adiante, assenta num manifesto erro sobre os respetivos pressupostos.

12.º

Ora, neste contexto, a RECORRENTE entende que o acolhimento de um sentido interpretativo que tenha por efeito excluir do âmbito de aplicação do artigo 152.° do CPTA as decisões (i.e.. os Acórdãos) proferida(a)s pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista será reveladora de um sentido normativo do artigo 152.° do CPTA, que, além de não ter qualquer assento no respetivo texto legal, é totalmente arbitrário, na medida em que admite soluções diferentes para situações idênticas sem qualquer justificação objetiva, sendo por esse motivo materialmente inconstitucional por violação às princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa.

13°

Dito de outra forma: é precisamente o sentido interpretativo restritivo que foi atribuído por alguma doutrina a um regime recursivo expressamente previsto pelo legislador ordinário, que na sua formulação gramatical e teleológica abrange a possibilidade de recurso de decisões de não admissão de recursos de revista (cf. artigo 152.° do CPTA), que a RECORRENTE pretende ver apreciado nesta sede, iá que entende que o mesmo assenta em manifesto erro sobre os respetivos pressupostos de direito. sendo, nessa medida, suscetível de violar o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da CRP.

14.º

De resto, conforme observado em aresto citado na decisão sumária sob apreciação, «O Tribunal Constitucional sempre tem entendido que se o legislador, apesar de a tal não estar constitucionalmente obrigado, prevê, em certas situações, um duplo ou triplo grau de jurisdição [como sucede no presente caso com o regime vertido no artigo 152.° do CPTA], na respetiva regulamentação não lhe é consentido adotar soluções desrazoáveis, desproporcionadas ou discriminatórias, devendo considerar-se vinculado ao respeito do direito a um processo equitativo e aos princípios da igualdade e da proporcionalidade. Como se referiu no Acórdão n.° 628/2005, a garantia constitucional do direito ao recurso não se esgota na dimensão que impõe a previsão pelo legislador ordinário de um grau de recurso, pois "tal garantia, conjugada com outros parâmetros constitucionais, pressupõe, igualmente, que na sua regulação o legislador não adote soluções arbitrárias e desproporcionadas, limitativas das possibilidades de recorrer - mesmo quando se trate de recursos apenas legalmente previstos e não constitucionalmente obrigatórios (assim, vejam-se os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.°s 1229/96 e 462/2003 (...)"» (cf. Acórdão n.° 197/09; destacados da RECORRENTE)

15.º

O mesmo é dizer, em suma, que a questão decidenda concretamente submetida pela ora RECORRENTE a este Tribunal Constitucional não é idêntica às questões apreciadas pela jurisprudência invocada na decisão sumária de que se reclama, já que nos casos aí referidos foi sempre assumida a irrecorribilidade das decisões em causa, não sendo, em consequência, apreciada a conformidade constitucional do alcance aplicativo atribuído pelo legislador ordinário ao artigo 152.° do CPTA e impondo-se a V. Excelências, nessa medida, admitir a presente reclamação e (re)apreciar a questão suscitada, concluindo, a final, pela manifesta inconstitucionalidade do sentido interpretativo restritivo que vem contestado, pelos motivos que se exporão de seguida.

§2.º

Sobre o alcance do recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.º do CPTA e sobre a inconstitucionalidade material do sentido interpretativo restritivo acolhido na decisão recorrida

16.º

Conforme acima referido, o fundamento invocado para sustentar a inadmissibilidade de interposição de recurso para uniformização de jurisprudência na sequência da prolação de Acórdão de não admissão de recurso de revista, encontra-se recortado em torno do seguinte entendimento sufragado por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, o qual foi invocado no Parecer emitido pelo Senhor Procurador-Geral Adjunto nos presentes autos e secundado pela decisão recorrida: «O n.° 6 [do artigo 150.° do CPTA] estabelece que é ao STA que cabe avaliar se se verificam os requisitos de admissão do recurso, sabendo-se que esses requisitos envolvem o preenchimento de conceitos indeterminados: apreciação de questão de importância fundamental ou necessidade da admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito. A atribuição desta função a uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo denota que não estamos perante uma mera competência administrativa, mas uma competência jurisdicional, de admissão ou não admissão de um recurso jurisdicional. Não está prevista, todavia, a possibilidade de recurso desta decisão, que, aliás, sendo adotada em conferência, por três juízes da secção, apenas poderia ser impugnável perante o Pleno da secção. Excluindo a lei o recurso para o Pleno, que apenas é admitido nas situações especificadas no artigo 25.°, n.° 1, do ETAF, haverá de concluir-se que a decisão de admissão ou não admissão do recurso é definitiva neste sentido, cfr. acórdão do STA de 30 de janeiro de 2007, Processo n.° 571/06). Por identidade de razão, da decisão da formação de apreciação preliminar também não cabe recurso para uniformização de jurisprudência (cfr. acórdão do STA de 22 de fevereiro de 2006. Processo n.° 948/05)» (cf. Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, 4.a Edição, Almedina, pp. 1155-1156; destacado da RECORRENTE).

17.°

Sustentando o transcrito entendimento, verifica-se que os citados AA. destacam que a decisão de admissão ou de não admissão de recurso de revista, proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo no âmbito da apreciação preliminar prevista no n.° 6 do artigo 150.° do CPTA, não admite recurso para o Pleno da respetiva secção em virtude de tal faculdade recursiva não se encontrar prevista no n.° 1 do artigo 25.° do ETAF.

l8.º

Travejando esta conclusão, os AA. convocam o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo no processo n.° 571/06, onde se sufraga que, «de acordo com o disposto no artigo 25.°/l/a) do ETAF compete ao Pleno da Secção conhecer "dos recursos de acórdãos proferidos pela Secção em 1.° grau de jurisdição". E, para os efeitos desta norma, o que é determinante é saber se a Secção foi instada a pronunciar-se em decisão primária, por ser este Tribunal o competente para a ação, ou se foi chamada a decidir já na fase final do procedimento de impugnação de anterior sentença judicial, por ser este o Tribunal competente para o recurso jurisdicional. No primeiro caso cabe recurso para o Pleno. No segundo, não há lugar a esse recurso».

19.º

Neste aresto, todavia, o Supremo Tribunal Administrativo pronuncia-se acerca da inadmissibilidade de um recurso jurisdicional interposto para o Pleno da respetiva secção que teve por objeto (i.e., por decisão recorrida) um Acórdão proferido pelo mesmo Supremo Tribunal em sede de revista (já depois, portanto, de admitido o respetivo recurso de revista por Acórdão proferido em sede de apreciação preliminar).

20.º

Foi, pois, naquele preciso contexto, que o Supremo Tribunal Administrativo veio afirmar que o recurso jurisdicional em causa não era admissível em virtude de a decisão recorrida não ter sido proferida em 1.º instância por aquele Supremo Tribunal, ou seja, por não se verificar o pressuposto recursivo traçado pelo artigo 25.°, n.° 1, alínea a), do ETAF (que estabelece que «Compete ao pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer: a) Dos recursos de acórdãos proferidos pela Secção em 1.° grau de jurisdição»).

21.°

Alicerçados nesta (primeira) conclusão no sentido da inadmissibilidade de recurso para o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de uma decisão proferida em sede de revista por umasubsecção deste mesmo Tribunal, os AA. avançam, com singelo fundamento no argumento lógico-racional de identidade de razão, para a seguinte (segunda) conclusão: «Por identidade de razão, da decisão da formação de apreciação preliminar também não cabe recurso para uniformização de jurisprudência (cfr. acórdão do STA de 22 de fevereiro de 2006, Processo n.° 948/05)» (cf. Op. cit., p. 1156; destacado da RECORRENTE).

22.°

Sucede, porém, que esta segunda conclusão — a que se sindica no presente recurso para o Tribunal Constitucional —, não só tem na sua origem um aresto que não aprecia a (ir)recorribilidade de uma decisão de admissão ou de não admissão de recurso de revista (note-se, uma vez mais, que no Acórdão invocado pelos AA. estava em causa um recurso interposto de uma decisão preferida em sede de revista, já depois de admitido o respetivo recurso), como, sobretudo, convoca uma igualdade de circunstâncias — ou uma identidade de razões — entre a analisada alínea a) do n.° 1 do artigo 25.° do ETAF e a alínea b) do mesmo preceito legal (que estabelece que «Compete ao pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer: (...) b) Dos recursos para uniformização de jurisprudência») que, conforme se demonstrará de seguida, não se verifica.

23.°

Demonstrando o que se afirma, tenha-se presente que o recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.° do CPTA é um recurso extraordinário impulsionado pela situação muitíssimo particular de subsistência de uma contradição entre duas decisões proferidas por um Tribunal superior a propósito da mesma questão fundamental de direito.

24.º

Como vem afirmando o Supremo Tribunal Administrativo, «De harmonia com o disposto no art. 152.° do CPTA, os recursos para uniformização de jurisprudência destinam-se a obter decisão que fixe a orientação jurisprudencial nos casos em que se verifiquem os seguintes pressupostos: i) existência de decisões contraditórias entre acórdãos do STA ou deste e do TCA ou entre acórdãos do TCA (...)» (cf. Acórdão datado de 25 de janeiro de 2018, proferido no processo n.° 01231/17).

25.º

Neste mesmo sentido, são os AA. que esclarecem, mais adiante na sua obra, que «É apropria emergência de um conflito jurisprudencial, consolidado op. cit., p. 1173).

26.º

Resulta do que antecede, por conseguinte, que o recurso jurisdicional para o Pleno a que se refere a alínea a) do n.° 1 do artigo 25.° do ETAF em nada se confunde com o recurso para uniformização de jurisprudência a que se reporta, por seu turno, a alínea b) do n.° 1 do artigo 25.° do mesmo diploma: enquanto o primeiro visa assegurar à parte vencida, na medida do seu decaimento, a possibilidade de obter uma reapreciação da questão controvertida em segundo grau de jurisdição (i.e., quando a decisão recorrida tenha sido proferida em primeira instância pelo Supremo Tribunal Administrativo), o segundo visa assegurar ao Supremo Tribunal Administrativo a faculdade de expurgar do ordenamento jurídico decisões contraditórias relativamente a uma mesma questão fundamental de direito, promovendo a harmonização jurisprudencial da respetiva matéria (sendo o requisito essencial deste recurso, por seu turno, o da subsistência de decisões finais contraditórias proferidas por Tribunais superiores, independentemente do contexto processual ou do grau jurisdicional em que as mesmas tenham sido prolatadas).

27.º

De resto, é o próprio Supremo Tribunal Administrativo que, não obstante considerar irrecorrível uma decisão proferida em sede de recurso de revista por via do recurso jurisdicional a que se refere a alínea a) do n.° 1 do artigo 25.° do ETAF (cf. Acórdão invocado pelos AA., proferido no referido processo n.° 571/06), não deixa de sublinhar, nesse mesmo aresto, que «(...) a filosofia do nosso ordenamento do contencioso administrativo (...) só a título muito excecional (arts. 150.° e 152.° CPTA) admite que os processos julgados em 1.a instância nos TAF e em segunda nos TCA, possam subir ao STA», reconhecendo, assim, a transversalidade do recurso para uniformização de jurisprudência, bem como a sua autonomia relativamente aos demais recursos.

28.°

Consequentemente, perante a indelével dissemelhança ou desigualdade de razões entre os casos regulados na alínea a) do n.° 1 do artigo 25.° do ETAF (recurso jurisdicional para o Pleno, de natureza preventiva, a proferir em segundo grau de jurisdição), e a situação prevista na alínea b) do n.° 1 do artigo 25.° do ETAF (recurso para uniformização de jurisprudência, interposto após trânsito em julgado da decisão recorrida e destinado a harmonizar contradições jurisprudenciais), o argumento de identidade de razões invocado pelos AA. para afastar a possibilidade de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista deve considerar-se, sem mais, liminarmente improcedente.

29.º

Verifica-se, por seu turno, que o entendimento dos citados AA. foi acolhido pelo Supremo Tribunal Administrativo em Acórdão datado de 22 de fevereiro de 2006, proferido no processo n.° 0948/05; neste aresto, a inadmissibilidade da interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisão de não admissão de recurso de revista foi fundamentada nos seguintes — e singelos — termos: «como bem se salienta na obra "Comentários ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", de Mário Aroso de Almeida e F. Cadilha, a págs. 755, não está prevista na lei a possibilidade de recurso de tal decisão, daí que bem tenha andado o relator do processo ao não admitir o questionado recurso, por da decisão em causa não caber recurso, o que teria de levar, como levou, ao indeferimento do requerimento de interposição de recurso» (cf. Acórdão datado de 22 de fevereiro de 2006, proferido no processo n.° 0948/05).

30.º

Resulta desta decisão, contudo, que o Tribunal não aduziu, além do entendimento doutrinário que se vem infirmando, qualquer argumento adicional que sustente o sentido decisório perfilhado (razão pela qual, i.e., em virtude deste aresto assentar exclusivamente numa posição doutrinária que, conforme se demonstrou, não é procedente, o mesmo deverá ser igualmente desconsiderado).

31.º

Sem prejuízo do que antecede, um derradeiro argumento poderá ser apresentado em prejuízo da tese defendida pelos citados AA., na medida em que estes fundamentaram a sua conclusão recorrendo, tão-somente, à análise do artigo 25.° do ETAF, ou seja, por referência a uma norma de competência que tem por exclusivo propósito (e efeito) o de atribuir ao Pleno do STA a competência para a apreciação de determinados recursos recortados pela lei processual geral.

32.º

Ora, será curial admitir que um juízo válido acerca da suscetibilidade de tais recursos serem, ou não, admissíveis, dependerá, outrossim, da análise das normas processuais adjetivas pressupostas por aquela norma de competência, ou seja, no caso vertente, do artigo 152.° do CPTA, preceito em que o legislador parametrizou detalhadamente o alcance e os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência cuja competência decisória foi atribuída ao Pleno daquele Supremo Tribunal Administrativo.

33.º

O artigo 152.° do CPTA determina, no seu n.° 1, que «As partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contado do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência, quando, sobre a mesma questão fundamental de direito, exista contradição: a) Entre acórdão do Tribunal Central Administrativo e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo Tribunal ou pelo Supremo Tribunal Administrativo; b) Entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo».

34.º

Começando pela letra deste preceito legal, pode dela extrair-se que a opção do legislador ordinário se encaminhou no sentido de permitir o recurso para uniformização de jurisprudência sempre que, sobre a mesma questão fundamental de direito, subsista uma contradição entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

35°

Por conseguinte, a primeira questão que se coloca é a de saber se a decisão proferida pela formação de três juízes no âmbito da apreciação preliminar prevista no n.° 6 do artigo 150.° do CPTA constitui, para este efeito, um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.

36.º

Conforme observam, a este propósito, os AA. acima indicados, «A atribuição desta função a uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da secção de contencioso administrativo denota que não estamos perante uma mera competência administrativa, mas uma competência jurisdicional, de admissão ou não admissão de um recurso jurisdicional» (cf. Op. cit., pp. 1155-1156).

37.°

Por outras palavras — desta feita, nas deste Tribunal Constitucional—, «a decisão de admissão, ou não, do recurso excecional de revista: (i) tem de ser adequadamente fundamentada; (ii) está sujeita à verificação de requisitos legalmente predeterminados, que, apesar de definidos através de conceitos indeterminados, não se deve qualificar como puramente discricionária ou arbitrária; e (iii) está confiada a uma formação colegial dos juízes mais experientes do STA (tendo a Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, alterado a redação originária do n.° 5 do artigo 150.° do CPTA no sentido de a decisão de admissão do recurso excecional de revista deixar de competir à "formação de três juízes à qual caiba o julgamento da revista" para passar a competir a uma "formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo", alteração aplaudida pela doutrina, que apontava à opção primitiva três defeitos: ser claro o risco de desincentivo à admissão por parte de quem teria o trabalho suplementar de julgar; dificultar-se a estabilidade na tarefa de densificação jurisprudencial dos pressupostos de admissibilidade; e haver contradição, desprovida de justificação material, com a solução acolhida no n.° 3 do artigo 93.° do CPTA para a determinação preliminar dos pressupostos do reenvio prejudicial - cf. Sérvulo Correia, obra citada, p. 697, nota 413)» (cf. Acórdão n.° 197/09).

38.º

Resulta do que antecede, portanto, que a decisão proferida em sede de apreciação preliminar de recurso de revista consubstancia uma efetiva decisão jurisdicional, de conteúdo definido e legalmente parametrizado, incidente sobre a verificação dos pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 150.° do CPTA, a qual, cabendo a uma formação de três juízes do Supremo Tribunal Administrativo, assumirá a forma de acórdão.

39.°

Por seu turno, no plano teleológico, verifica-se que o escopo do recurso para uniformização de jurisprudência é o de permitir ao Supremo Tribunal Administrativo a harmonização de contradições jurisprudenciais.

40.º

Neste contexto, o propósito de eliminar contradições judicativas encontra-se, também, plenamente verificado, na medida em que a decisão de não admissão de recurso de revista poderá estar em contradição com outras decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Administrativo no âmbito da apreciação preliminar prevista no artigo 150.°, n.° 6, do CPTA, impondo-se, nesses casos, uma pronúncia clarificadora e harmonizadora por parte do Supremo Tribunal Administrativo quanto à interpretação dos pressupostos de admissibilidade do recurso de revista.

41.º

Reforçando esta conclusão, verifica-se que em momento algum do enunciado do artigo 152.° do CPTA se permite extrair qualquer elemento interpretativo (explícito ou implícito) que iniba a admissibilidade de interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de uma específica decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo (seja da decisão proferida no âmbito de uma apreciação preliminar de um recurso de revista, seja de qualquer outra), antes pelo contrário: a latitude da formulação utilizada pelo legislador ordinário contradição entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo) parece claramente ter pretendido abranger todas as decisões jurisdicionais proferidas por aquele Supremo Tribunal.

42.º

De facto, não se vislumbra qualquer razão para que, estando em causa uma contradição entre acórdãos do STA, essa mesma contradição possa ser apreciada em sede de recurso para uniformização de jurisprudência em todos os casos (sublinhe-se que o Supremo Tribunal Administrativo vem pacificamente admitindo recursos para uniformização de jurisprudência de decisões proferidas em sede de recurso de revista, já depois de proferido Acórdão quanto à sua admissibilidade — cf., inter alia, Acórdãos proferidos nos processos n.° 0270/16 e n.° 01369/17), exceto nos casos em que a questão fundamental de direito em contradição se delimite em torno da interpretação dos requisitos de admissibilidade dos recursos de revista e se encontre vertida em decisão proferida no âmbito da apreciação preliminar a que se refere o artigo 150.°. n.° 6. do CPTA.

43.°

A necessidade de acautelar o efeito harmonizador do recurso para uniformização de jurisprudência é exatamente idêntica quer se encontre em causa uma decisão proferida em sede revista ou em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recurso de revista (delimitando-se as posições contraditórias, neste último caso, não em torno da questão controvertida, mas sim em torno da interpretação e densificação dos requisitos consagrados no artigo 150.° do CPTA para a admissibilidade deste recurso).

44.º

Neste contexto, o acolhimento de uma interpretação que tenha por efeito excluir do âmbito de aplicação do artigo 152.° do CPTA as decisões (i.e., os Acórdãos) proferida(o)s pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista é revelador de um sentido normativo do artigo 152.° do CPTA que, além de não ter qualquer assento no respetivo texto legal, é totalmente arbitrário, na medida em que admite soluções diferentes para situações idênticas sem qualquer justificação objetiva, sendo por esse motivo materialmente inconstitucional por violação ào princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa.

45.º

Por outras palavras: resulta de tudo o que fica exposto que o artigo 152.° do CPTA admite, quer em termos literais, quer em termos teleológicos, a interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista proferidas pela formação a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA, sendo materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, qualquer interpretação que tenha por efeito inibir ou limitar (de forma injustificada e, nessa medida, totalmente arbitrária) a admissibilidade da interposição de um tal recurso.

46.º

Travejando o que se afirma perfila-se a seguinte — incisiva — observação deste Tribunal Constitucional: É certo que do facto de não ser constitucionalmente imposto que o legislador ordinário consagre um terceiro grau de jurisdição no contencioso administrativo, não se segue que o mesmo legislador, se decidir prever esse terceiro grau em determinadas situações, tenha irrestrita liberdade na regulação desse recurso. O Tribunal Constitucional sempre tem entendido que se o legislador, apesar de a tal não estar constitucionalmente obrigado, prevê, em certas situações, um duplo ou triplo grau de jurisdição, na respetiva regulamentação não lhe é consentido adotar soluções desrazoáveis. desproporcionadas ou discriminatórias, devendo considerar-se vinculado ao respeito do direito a um processo equitativo e aos princípios da igualdade e da proporcionalidade. Como se referiu no Acórdão n.° 628/2005, a garantia constitucional do direito ao recurso não se esgota na dimensão que impõe a previsão pelo legislador ordinário de um grau de recurso, pois "tal garantia, conjugada com outros parâmetros constitucionais, pressupõe, igualmente, que na sua regulação o legislador não adote soluções arbitrárias e desproporcionadas, limitativas das possibilidades de recorrer — mesmo quando se trate de recursos apenas legalmente previstos e não constitucionalmente obrigatórios (assim, vejam-se os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.°s 1229/96 e 462/2003 (...)"» (cf. Acórdão n.° 197/09; destacados da Recorrente).

47.º

O mesmo é dizer, em suma, que o sentido interpretativo restritivo atribuído pelo Acórdão recorrido ao n.° 1 do artigo 152.° do CPTA — de que esta norma exclui do seu âmbito de aplicação as decisões proferidas pela formação de apreciação preliminar prevista no n.° 6 do artigo 150.° do CPTA — padece do vício de o vício de inconstitucionalidade material por violação ào princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa.

Termos em que,

Requer a V.. Exas. se dignem declarar a inconstitucionalidade material do n.° 1 do artigo 152.° do CPTA, quando interpretado restritivamente no sentido de excluir do seu âmbito de aplicação as decisões proferidas pela formação de apreciação preliminar prevista no n.° 6 do artigo 150.º do mesmo diploma»

4. Notificada da reclamação, decorrido o prazo, a recorrida não respondeu.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. A reclamação apresentada é dirigida à Decisão Sumária n.º 272/2021 nos termos da qual foi decidido, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, não julgar inconstitucional a norma extraída da interpretação do artigo 152.º, n.º 1, alínea b), do CPTA no sentido de não contemplar o recurso para uniformização de jurisprudência de acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo que procedam à apreciação preliminar dos pressupostos de recurso de revista excecional nos termos previstos no artigo 150.º, n.º 6, do CPTA» (cf. Decisão Sumária n.º 272/21 III-Decisão).

Considerou a Decisão Sumária ora reclamada que (cf. II, 6.):

«Pese embora a específica formulação da questão suscitada e colocada nos autos — por referência ao ato normativo decorrente da conjugação da norma constante do artigo 152.°, n.° 1, com a norma constante do artigo 150.°, n.° 6, ambos do CPTA —, certo é que, em termos substanciais, a questão de se aferir da conformidade ou desconformidade constitucional da limitação dos recursos para uniformização de jurisprudência (sobretudo em matéria não penal, como in casu) e, bem assim, a questão da tendencial inimpugnabilidade das decisões da formação preliminar a que se refere o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA (correspondente ao n.° 5 do mesmo artigo 150.°, na versão anterior à redação atual) e outras normas congéneres (como a do artigo 672.°, do CPC de 2013, correspondente ao artigo 721°-A, do CPC anterior), foram já objeto de ponderação neste Tribunal, concluindo-se que as soluções normativas sindicadas não constituíam uma violação do direito ao recurso jurisdicional (no quadro do direito de acesso ao direito e aos tribunais plasmado no artigo 20.°, n.° 1, da Constituição), nem configuravam uma limitação arbitrária ou desproporcionada de tal direito, por ofensa dos princípios constitucionais pertinentes.»

Concluiu então a Decisão Sumária ora reclamada, na linha da jurisprudência anterior deste Tribunal, que não é constitucionalmente censurável a irrecorribilidade, no âmbito dos recursos para uniformização de jurisprudência previstos no n.º 1 do artigo 152.º, do CPTA, das decisões adotadas pela formação do STA para os efeitos e nos moldes previstos no n.º 6 do artigo 150.º, do CPTA, considerando-se que a dimensão normativa objeto de fiscalização não viola os princípios e direitos consagrados no artigo 20.º da Constituição, em especial o direito de acesso ao direito e aos tribunais, nem constitui uma limitação arbitrária desse direito, não consentida pelo princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição).

6. Insurge-se a reclamante contra a conclusão alcançada na Decisão Sumária ora posta em crise.

A argumentação da reclamação apresentada pela recorrente assenta, primeiramente, nas seguintes asserções (cf., Reclamação, supra transcrita em I, 3., em especial, 8.º a 13.º): i) «a jurisprudência constitucional anterior foi produzida no contexto de uma irrecorribilidade consumada, ou seja, resultante ipso facto do quadro normativo aplicável, sendo o Tribunal Constitucional chamado a pronunciar-se nessa sede acerca da (des)conformidade constitucional de tal irrecorribilidade ao abrigo dos princípios do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva consagrados no artigo 20.° da Constituição da República Portuguesa; ii) «contudo, (…) contrariamente ao que ali se verifica, está em causa nos presentes autos a análise da (des)conformidade constitucional da limitação do alcance aplicativo do n.° 1 do artigo 152.° do CPTA, norma que, prima facie, admite, quer em termos literais, quer em termos teleológicos, a interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista proferidas pela formação a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA.

Isto já que, segundo o recorrente, «no caso vertente — i.e. no contexto dos artigos 150.° e 152.° do CPTA — a avançada inadmissibilidade de recurso para uniformização de jurisprudência na sequência de decisão de não admissão de recurso de revista não resulta expressamente da lei (não sendo, por esse motivo, um dado adquirido na análise que se impõe ao presente Tribunal realizar), sobressaindo antes de uma interpretação de origem doutrinária que assenta num argumento lógico de identidade de razões que, como se demonstrará adiante, assenta num manifesto erro sobre os respetivos pressupostos» pelo que entende que «o acolhimento de um sentido interpretativo que tenha por efeito excluir do âmbito de aplicação do artigo 152.° do CPTA as decisões (i.e.. os Acórdãos) proferida/os pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista será reveladora de um sentido normativo do artigo 152.° do CPTA, que, além de não ter qualquer assento no respetivo texto legal, é totalmente arbitrário, na medida em que admite soluções diferentes para situações idênticas sem qualquer justificação objetiva, sendo por esse motivo materialmente inconstitucional por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa.

Deste modo, «é precisamente o sentido interpretativo restritivo que foi atribuído por alguma doutrina a um regime recursivo expressamente previsto pelo legislador ordinário, que na sua formulação gramatical e teleológica abrange a possibilidade de recurso de decisões de não admissão de recursos de revista (cf. artigo 152.° do CPTA), que a RECORRENTE pretende ver apreciado nesta sede, já que entende que o mesmo assenta em manifesto erro sobre os respetivos pressupostos de direito, sendo, nessa medida, suscetível de violar o princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da CRP.»

Vejamos.

7. O poder conferido ao relator, pelo n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, de proferir uma decisão sumária, sempre que considere que a questão de constitucionalidade colocada no requerimento de interposição de recurso é simples, configura um meio ao serviço da economia processual e da boa administração da justiça constitucional. Através dessa solução consegue evitar-se, «designadamente», que o Tribunal, em formação coletiva, seja chamado a pronunciar-se repetidamente sobre questões que já foram objeto de estudo, apreciação e decisão – hipótese que o legislador expressamente fez constar da lei como exemplificativa de uma decisão simples, «que pode consistir em simples remissão para anterior jurisprudência do Tribunal».

Tenha-se em conta que a simplicidade da questão em apreço (nos termos e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 78.º-A, da LTC), ou seja, a possibilidade de decidir a mesma questão remetendo para a argumentação previamente expendida pelo Tribunal – a qual, como se referiu, é expressamente autorizada pelo legislador e prossegue finalidades de indiscutível interesse público –, não significa que a questão colocada não tenha sido apreciada, mas sim que o relator considera ser de reiterar o juízo de (não) inconstitucionalidade antes proferido pelo Tribunal Constitucional, na medida em que conclui que as questões colocadas foram já sido devidamente ponderadas.

Em qualquer caso, diversamente do agora alegado, a questão de apurar se o critério normativo adotado na decisão judicial recorrida decorre de uma interpretação literal da lei ou de uma alegada interpretação restritiva não é razão determinante para afastar a identidade substancial da questão de constitucionalidade colocada nos autos relativamente às questões de constitucionalidade já ponderadas e decididas na jurisprudência. Aliás, resultando sempre as normas sindicadas (em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade) de um processo hermenêutico dirigido à respetiva interpretação, a invocada circunstância não é determinante para se aferir da similitude ou diferença dos critérios normativos que subjazem às decisões recorridas – sendo aqueles critérios normativos apreciados nos Acórdãos do Tribunal Constitucional nos quais se apoiou o juízo de não inconstitucionalidade formulado na Decisão Sumária reclamada, a qual se pronunciou circunstanciadamente sobre a jurisprudência pela mesma convocada, concluindo pela improcedência da tese de inconstitucionalidade da norma sindicada nos presentes autos.

Improcede, também, a argumentação dirigida a sustentar que a inconstitucionalidade invocada pela recorrente (por ofensa do princípio da igualdade) é imputável à própria interpretação (alegadamente restritiva) das normas legais que constituem o objeto do pedido de fiscalização, em especial, por, segundo a ora reclamante, não respeitar aquela interpretação os elementos gramaticais e teleológicos da lei, incorrendo em erro sobre os pressupostos de direito. Ora, não cabe, em qualquer caso, ao Tribunal Constitucional aferir da correção das decisões judiciais recorridas, dada a caracterização constitucional e legal dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade habilitar uma fiscalização estritamente normativa, dirigida à norma aplicada – ou desaplicada – e não à decisão judicial em si mesma considerada. Com efeito, constituindo o direito infraconstitucional, tal como foi aplicado pelo Tribunal recorrido, um dado para o Tribunal Constitucional, porquanto relativo à definição do objeto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, apenas dessa norma, e com o sentido aplicável ao caso, se poderá curar.

Assim sendo, seja para o efeito da apreciação do recurso de constitucionalidade, seja para o efeito da apreciação da presente reclamação, afigura-se manifestamente improcedente a explanação, pela ora reclamante, das razões que determinam, no seu entender, ter ocorrido erro na interpretação das normas legais aplicáveis, amplamente desenvolvidas nos pontos 16.º a 41.º da presente reclamação, sob a epígrafe §2.º: «Sobre o alcance do recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.º do CPTA e sobre a inconstitucionalidade material do sentido interpretativo restritivo acolhido na decisão recorrida», designadamente a contestação das referências doutrinárias invocadas no Parecer emitido pelo Procurador-Geral Adjunto nos autos e secundado pela decisão recorrida; o alegado erro sobre os pressupostos de direito que teria conduzido ao juízo hermenêutico e subsuntivo adotado nas instâncias (por apelo à diferença entre o disposto na alínea a) e na alínea b) do n.º 1 do artigo 25.º do ETAF que impediria, segundo a reclamante, a formulação de um juízo de identidade de razões); a irrelevância, para o efeito, dos antecedentes jurisprudenciais citados na decisão recorrida; ou a proposta tese interpretativa do artigo 152.º, do CPTA quanto aos requisitos de admissibilidade dos recursos para uniformização de jurisprudência no sentido de comportarem a concreta pretensão recursória da ora reclamante quanto a acórdão proferido nos termos do n.º 6 do artigo 150.º do mesmo Código.

8. A reclamante pretende, por fim, que a norma que constitui objeto do presente recurso seja julgada inconstitucional. Para tal, apresenta vários argumentos (cf. Reclamação, em especial 42.º e segs.) com vista a rebater as conclusões alcançadas pela Decisão Sumária reclamada, não se dirigindo, porém, especificamente aos acórdãos do Tribunal Constitucional invocados como precedente jurisprudencial, reiterando apenas a convicção de dever ser julgada inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, a norma sindicada.

Tenha-se presente que o juízo de «simplicidade» formulado na Decisão Sumária não pretende significar que as questões colocadas se mostrem fáceis ou incontroversas, mas apenas que o relator pode dar-lhes resposta, valendo-se da fundamentação constante de jurisprudência anterior, na medida em que considere que tais questões já foram analisadas e decididas pelo Tribunal Constitucional.

É, todavia, certo que a prolação de uma decisão sumária pressupõe sempre um juízo sobre se a argumentação para a qual se remete dá, ou não, resposta atual e adequada às questões concretamente colocadas no requerimento de interposição de recurso – e é também certo, como refere Carlos Lopes do Rego, que a prolação de uma decisão sumária «não deverá precludir ao recorrente, em reclamação para a conferência, a possibilidade de apresentar argumentos ou razões, de natureza inovatória, que não hajam sido integralmente valorados no precedente jurisprudencial invocado como base da decisão sumária» (vd. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 245).

Quanto à posição assumida por este Tribunal nos vários acórdãos invocados como precedente jurisprudencial – à qual se aderiu na decisão ora reclamada – a reclamante discorda do juízo de não inconstitucionalidade ali proferido (e reiterado na Decisão Sumária reclamada), essencialmente por entender que, diversamente do ponderado, as razões e argumentos explanados nessa jurisprudência não são transponíveis para a análise da norma sindicada nos autos sub judice, como já se analisou supra (ponto anterior).

De todo o modo, em termos substanciais, limita-se agora o reclamante a reiterar as razões pelas quais julga ocorrer a violação do princípio da igualdade, considerando arbitrária a solução normativa que determina a irrecorribilidade (para uniformização de jurisprudência) dos acórdãos proferidos pela formação preliminar a que se refere o n.º 6 do artigo 150.º do CPTA (decisão sobre admissão de recursos de revista excecional).

Defende que não há razão que justifique que «havendo uma contradição entre acórdãos do STA, essa mesma contradição possa ser apreciada em sede de recurso para uniformização de jurisprudência em todos os casos (…) exceto nos casos em que a questão fundamental de direito em contradição se delimite em torno da interpretação dos requisitos de admissibilidade dos recursos de revista e se encontre vertida em decisão proferida no âmbito da apreciação preliminar a que se refere o artigo 150.°, n.° 6. do CPTA», atenta a necessidade de se acautelar identicamente o efeito harmonizador do recurso para uniformização de jurisprudência. Conclui a recorrente, ora reclamante, que, «[n]este contexto, o acolhimento de uma interpretação que tenha por efeito excluir do âmbito de aplicação do artigo 152.° do CPTA as decisões (i.e., os Acórdãos) proferida(o)s pelo Supremo Tribunal Administrativo em sede de apreciação preliminar da admissibilidade de recursos de revista é revelador de um sentido normativo do artigo 152.° do CPTA que, além de não ter qualquer assento no respetivo texto legal, é totalmente arbitrário, na medida em que admite soluções diferentes para situações idênticas sem qualquer justificação objetiva, sendo por esse motivo materialmente inconstitucional por violação do princípio da igualdade consagrado no artigo 13.° da Constituição da República Portuguesa», ou «[p]or outras palavras: resulta de tudo o que fica exposto que o artigo 152.° do CPTA admite, quer em termos literais, quer em termos teleológicos, a interposição de recurso para uniformização de jurisprudência de decisões de não admissão de recurso de revista proferidas pela formação a que alude o n.° 6 do artigo 150.° do CPTA, sendo materialmente inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, qualquer interpretação que tenha por efeito inibir ou limitar (de forma injustificada e, nessa medida, totalmente arbitrária) a admissibilidade da interposição de um tal recurso».

Ora, com esta argumentação, a reclamante limita-se a reiterar razões que resultaram rebatidas pela decisão ora reclamada e jurisprudência nela citada. Com efeito, a Decisão Sumária reclamada é fundamentada na jurisprudência que cita e parcialmente transcreve, nos quais foi devidamente apreciada a justificação para o efeito de se poder entender como não desconforme à Constituição a impugnada limitação recursória no âmbito dos recursos destinados à uniformização de jurisprudência e, em especial, aos recursos interpostos (para esse fim) de acórdãos proferidos nos termos do n.º 6 do artigo 150.º do CPTA (e normas congéneres, designadamente, em processo civil). Assim, na Decisão Sumária ora reclamada:

«10. Tendo presente a jurisprudência atrás referida, que corresponde a um entendimento consolidado do Tribunal Constitucional e cujo sentido se entende transponível para a questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos, há que concluir que se está perante uma “questão simples”, suscetível de ser enquadrada na hipótese normativa delimitada pelo n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC.

Responde-se, assim, negativamente, à questão de saber se a solução normativa adotada nos autos, no sentido da irrecorribilidade, no âmbito dos recursos para uniformização de jurisprudência previstos no n.º 1 do artigo 152.º, do CPTA (em, especial, da alínea b), do n.º 1, desse artigo 152.º), das decisões proferidas pela formação especial do STA a quem incumbe aferir do preenchimento dos pressupostos de revista excecional nos termos do n.º 6 do artigo 150.º, também do CPTA, corresponde a uma limitação arbitrária do direito ao recurso e, assim, violadora do princípio da igualdade (artigo 13.º da Constituição).

Com efeito, dessa jurisprudência sólida e reiterada do Tribunal Constitucional (designadamente a sintetizada e retomada no Acórdão n.º 686/2020) resulta que não pode considerar-se que a interpretação normativa acolhida no acórdão recorrido constitua uma violação do direito ao recurso – o qual, tratando-se de recurso para uniformização de jurisprudência em direito processual administrativo ou tributário, não se mostra especificamente garantido pelo artigo 20.º da Constituição (ou pelo seu artigo 268.º, como assinalado no Acórdão n.º 50/2010) –, ou que configure uma solução normativa arbitrária, como invocado pela recorrente, mostrando-se justificada a irrecorribilidade das decisões adotadas pelas formações qualificadas dos tribunais superiores (como previsto no artigo 150.º do CPTA ou no artigo 672.º do CPC) em matéria de verificação dos pressupostos da revista extraordinária (como ponderado no Acórdão n.º 197/2009), as quais, aliás, pela especificidade das pretensões recursivas apreciadas, dificilmente poderiam ser objeto de uma revisão uniformizadora, como pretendido. Em qualquer caso, a restrição da faculdade de recorrer operada na situação dos autos não se afigura arbitrária ou desproporcionada, encontrando na especificidade dos modelos recursivos em causa a justificação objetiva e razoável para a diferenciação da pretensão recursiva recusada em face de outras que possam caber na previsão do artigo 152.º, do CPTA, e não se revelando aquela restrição especialmente gravosa para os recorrentes que dispuseram, até ao momento, no quadro processual vigente, de várias possibilidades de impugnação e revisão das decisões adotadas nas instâncias para defesa dos seus direitos (como também assinalado no Acórdão n.º 414/2016, decidindo questão similar).

Não cabe, deste modo, um juízo de censura fundado na Constituição.»

Pode a reclamante não concordar com o sentido da decisão ora reclamada (e, bem assim, com o entendimento jurisprudencial no qual a mesma se baseia). Todavia, a reclamante não apresenta qualquer «argumento ou razão inovatória» que o Tribunal não tivesse ponderado ou não estivesse em condições de ponderar nos arestos precedentes, limitando-se a subscrever a tese contrária à sustentada pelo Tribunal na sua jurisprudência. Com efeito, sublinhe-se que a questão de constitucionalidade em análise – saber se a irrecorribilidade de acórdãos proferidos em sede de apreciação preliminar dos pressupostos de admissão de recursos de revista excecional com vista à harmonização de julgados constitui uma limitação arbitrária do direito de recurso e, assim, ofensiva do princípio da igualdade – tem sido objeto de uma vasta jurisprudência, que, de forma reiterada, se pronunciou no sentido da não inconstitucionalidade.

Contudo, nem no recurso de constitucionalidade nem na presente reclamação são aduzidas razões que levassem a infirmar tal conclusão. Diversamente, as questões e razões invocadas no recurso de constitucionalidade interposto pela recorrente, ora reclamante – e agora reiteradas na presente reclamação –, mostram-se já tratadas e ponderadas na jurisprudência para a qual remete a Decisão Sumária reclamada.

Deste modo, não procedendo as razões aduzidas pela reclamante para a pretendida revisão da decisão de mérito proferida nos autos – o que, nos termos do n.º 5 do mesmo artigo 78.º-A da LTC, poderia habilitar o prosseguimento do recurso, com a apresentação de alegações –, não se mostra justificada a pretensão da reclamante de ver a questão de constitucionalidade em causa novamente tratada por uma formação coletiva de juízes.

9. Em face do exposto, é de reiterar que se encontram reunidos os pressupostos do exercício do poder, outorgado ao relator pelo artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, de decidir a questão como questão simples, por remissão para a jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional.

Improcedendo o agora alegado pela reclamante, resta concluir pelo indeferimento da reclamação, mantendo-se o decidido na Decisão Sumária n.º 272/21 e nos seus exatos termos.

III – Decisão

10. Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, nos termos do disposto nos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro e a prática do Tribunal em casos semelhantes, sem prejuízo do regime de apoio judiciário aplicável.

Lisboa, 13 de julho de 2021 - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio).

Maria José Rangel de Mesquita