910/2020 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 351/2021

Processo n.º 910/2020

3ª Secção

Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A. e recorrida a Autoridade Tributária e Aduaneira, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), do acórdão proferido por aquele Supremo Tribunal em 30 de setembro de 2020 que julgou improcedente a pretensão do ora recorrente a ver reconhecida a prescrição de uma dívida emergente de dois atos de liquidação adicional de Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares («IRS»), relativos a 2002 e 2003.

Com vista à cobrança coerciva desta dívida, foi instaurado em 2007 um processo de execução fiscal, para o qual foi citado o ora recorrente em 5 de março de 2007. Em 21 de dezembro de 2018, este requereu que o processo de execução fosse declarado extinto, invocando a prescrição das dívidas tributárias, pretensão que foi indeferida. O ora recorrente apresentou então reclamação do ato do órgão de execução fiscal, que em primeira instância foi julgada improcedente. O STA, no acórdão recorrido, confirmou esta decisão. Depois de citar a fundamentação de outro acórdão proferido pelo mesmo Tribunal em 2 de setembro de 2020 (Proc. n.º 0705/19.2BELLE), à qual aderiu, concluiu o tribunal a quo (cf. p. 27 do acórdão recorrido):

«I – A jurisprudência reconhece à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado (n.º 1 do artigo 49.º da LGT) um duplo efeito: a inutilização para a prescrição de todo o tempo até então decorrido (efeito instantâneo, decorrente do n.º 1 do art. 326.º do CC) e o novo prazo de prescrição não voltar a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (efeito duradouro, decorrente do n.º 1 do art. 327.º do CC).

II- O reconhecimento desse efeito duradouro não viola os princípios constitucionais da legalidade, da certeza e da segurança jurídicas nem as garantias dos contribuintes.»

É deste acórdão que vem interposto o presente recurso, através de requerimento em que – entre outras alegações – veio questionada a validade da interpretação do artigo 49.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária «no sentido de aplicar o n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil e, consequentemente, atribuir às causas de interrupção previstas no n.º 1 do artigo 49.º da LGT efeito interruptivo duradouro (…)», defendendo o recorrente que esta é materialmente inconstitucional (cf. o n.º 33.º do requerimento).

2. O recurso de constitucionalidade foi admitido pelo STA em 1 de setembro de 2020. Notificado para alegar, nos termos previstos no artigo 79.º da LTC, o recorrente apresentou as seguintes conclusões:

«IV - DAS CONCLUSÕES E DO PEDIDO

223°

O instituto da prescrição das obrigações tributária sempre esteve regulado de forma específica no ordenamento jurídico tributário.

224°

Os normativos dos n.°s 1 e 2 do artigo 11.° da LGT estabelecem que na determinação do sentido das normas fiscais e na qualificação dos factos a que as mesmas se aplicam são observadas as regras e os princípios gerais de interpretação e aplicação das leis e que, sempre que, nas normas fiscais, se empreguem termos próprios de outros ramos de direito, devem os mesmos ser interpretados no mesmo sentido daquele que aí têm, salvo se outro decorrer diretamente da lei.

225°

O instituto da prescrição das obrigações tributárias constante da LGT, na redação anterior à Lei n.° 53-A/2006, de 29 de dezembro, não garantia de forma total e integral os interesses do credor tributário e, consequentemente, o interesse público, porque, não obstante o credor tributário estar impedido de praticar os atos executivos necessários à efetivação da cobrança, por efeito da suspensão do processo de execução fiscal, em virtude de prestação de garantia ou da sua dispensa nos termos da lei, os Tribunais Tributários procediam ao reconhecimento da prescrição das dívidas fiscais, sempre que o processo tivesse estado parado por período superior a um ano por facto não imputável ao sujeito passivo (cfr. n.° 2 do artigo 49.° da LGT, antes da sua revogação).

226º

Para além da vontade de reduzir o prazo de prescrição das obrigações tributárias, foram estas as razões que determinam que o legislador fiscal procede a alterações legais no sentido de dar uma nova conformação normativa ao instituto da prescrição das obrigações tributárias.

227.º

Não obstante as dívidas fiscais do contribuinte, ora recorrente, serem relativas aos anos de 2002 e de 2003, por força do artigo 91.º da Lei n.º 53-A/2006, de 29 de dezembro, aplica-se lhes o regime da prescrição inserto no artigo 49.º da LGT, na redação que entrou em vig[o]r em 01 de janeiro de 2007, e subsequentes alterações legais.

228º

Não obstante o contribuinte ter apresentado meios de reação para sindicar a legalidade dos atos de liquidação, o processo de execução fiscal nunca esteve suspenso em virtude da ausência de prestação de garantia idónea ou de dispensa de garantia, pelo que o órgão de execução fiscal sempre pôde praticar os atos executivos necessários à cobrança das dívidas exequendas.

229.°

O início do prazo de prescrição daquelas dívidas de IRS verificou-se em 01.01.2003 e em 01.01.2004, e só se verificou o ato de interrupção determinado pela citação do executado, que foi realizada em 05.03.07, sendo, assim, imperativo concluir que, à luz dos artigos 48.° e 49.° da LGT, já se verificou a prescrição das dívidas de IRS dos anos de 2002 e de 2003.

230°

O contribuinte, através de dois requerimentos, solicitou ao órgão da execução fiscal o reconhecimento da prescrição nos termos dos artigos 48.° e 49.° da LGT e do artigo 175.° do CPPT.

231.°

O órgão da execução fiscal indeferiu a pretensão do contribuinte com o fundamento de que a citação ocorreu em 05.03.2007 e que, em virtude da revogação do n.° 2 do artigo 49.° da LGT, através da Lei n.° 53-A/2006, de 29 de dezembro, se aplicar ao regime da prescrição das dívidas fiscais o n.° 1 do artigo 327.° do Código Civil, e, consequentemente, o efeito interruptivo duradouro da citação só terminar após o trânsito em julgada da decisão que puser termo ao processo.

232°

Na fundamentação da decisão, o órgão da execução fiscal invocou a jurisprudência firmada e consolidada no STA, tendo indicado, em concreto, os acórdãos do STA proferidos nos processos n.° 0644/18, de 05.09.2018, e n.° 0537/18, de 20.06.2018.

233.°

Foi esta mesma jurisprudência firmada no STA que foi invocada na sentença do Tribunal Tributário de 1.ª instância e no acórdão do STA, que consideraram improcedentes, respetivamente, a reclamação dos atos do órgão da execução fiscal (art.º 276.° do CPPT) e o recurso jurisdicional (art.º 2809.° do CPPT), meios de reação em que o contribuinte invocou a ilegalidade da decisão do órgão da execução fiscal e, outrossim, a ilegalidade e a inconstitucionalidade material da interpretação que o STA faz dos normativos do artigo 49.° da LGT, na redação introduzida pela Lei n.° 53-A/2006, de 29 de dezembro.

234°

Esta jurisprudência do STA considera que o regime da prescrição das obrigações tributárias, ínsito nos artigos 48° e 49° da LGT, não encerra qualquer conceito de prescrição e não atribui ou define os efeitos das causas de interrupção e das causas de suspensão previstas nos normativos do artigo 49.° da LGT, pelo que, nos termos do n.° 2 do artigo 11º da LGT, é necessário ir ao Código Civil buscar esses conceitos e a determinação dos efeitos dos factos interruptivos e suspensivos.

235°

O contribuinte, ora recorrente, considera que na LGT, por força do n.° 2 do artigo 11.° da LGT, os conceitos de prescrição, de interrupção e de suspensão têm o mesmo significado que têm nos normativos do Código Civil, e que os normativos do artigo 49.° da LGT atribui e fixa, de forma clara, concreta e precisa, os efeitos das causas de interrupção previstas no n.° 1 do artigo 49, e das causas de suspensão previstas nos n.°s 4 e 5 do artigo 49.° da LGT, razão pela qual não existe qualquer fundamento legal para a aplicação subsidiária do n.° 1 do artigo 327°do Código Civil.

236°

A jurisprudência firmada no STA assenta numa posição doutrinária que considera que, antes da revogação do n.° 2 do artigo 49° da LGT, a legislação fiscal regulava o instituto da prescrição da dividas fiscais de forma completa, atribuindo efeitos às causas de interrupção, e que após 01 de Janeiro de 2007 tal se deixou de verificar, razão pela qual se verifica a existência de uma lacuna de lei, que tem de ser suprida, nos termos do n.° 2 do artigo 11° da LGT, pela aplicação subsidiária do n.° 1 do artigo 327° do Código.

237º

A jurisprudência firmada no STA sobre a prescrição das obrigações tributárias é sustentada pela posição doutrinária do Conselheiro Jorge Lopes de Sousa, doutrina que se encontra enunciada no texto "Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária - Notas Práticas, publicado em 2008, pela Áreas Editora;

238º

A doutrina defendida pelo Conselheiro Jorge Lopes de Sousa e subscrita pelo STA é contestada por alguns autores e, outrossim, o contribuinte, ora recorrente, discorda da mesma, logo, da jurisprudência firmada no STA.

239°

Uma adequada e correta hermenêutica interpretativa dos normativos do artigo 49.° da LGT, com efetiva e plena utilização dos elementos interpretativos (elemento gramatical, elemento racional ou teleológico, elemento sistemático e elemento histórico), isto é, a aquedada aplicação das regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis, conduz à conclusão de que os normativos do artigo 49.° da LGT fixam e determinam os efeitos das causas de interrupção e das causas de suspensão.

240º

Em 1999, no texto sobre "A Prescrição no Direito Tributário", publicado em "Problemas Fundamentais do Direito Tributário", Benjamim Silva Rodrigues, considerava que não era possível aceitar a tese de buscar no Código Civil a solução para certas faltas de normação em matéria de prescrição tributária, tese que face à regulação da prescrição das obrigações tributária em vigor desde 01 de janeiro de 2007 ainda tem mais força e consistência;

241º

Com efeito, a partir de 01 de janeiro de 2007, aposição de repudio enunciada por Benjamim Silva Rodrigues ainda tem mais razão de ser, dado que com a revogação do n.° 2 do artigo 49.° da LGT pela Lei n.° 53-A/2006, e com a nova configuração que através desta lei foi dada ao instituto da prescrição das obrigações tributárias, este instituto jurídico ficou regulado de forma mais completa, integral e densa, visto que, em relação aos conceitos de prescrição, de interrupção e de suspensão, a lacuna existente na lei tributária é suprida nos termos do n.° 2 do artigo 11,° da LGT, e os efeitos das causas de interrupção e de suspensão estão fixados nos normativos do artigo 49.° da LGT.

242°

Através da correta utilização das regras e dos princípios gerais de interpretação das leis, é imperioso concluir que no n.° 1 do artigo 49.° da LGT o legislador, através do conceito de interrupção, fixa um efeito interruptivo instantâneo, nos termos decorrentes do n.° 1 do artigo 326.° Código Civil, e nos n.°s 4 e 5 do artigo 49.° da LGT, através do conceito de suspensão, fixa um efeito suspensivo duradouro, com um termo inicial e um termo final, claro e concreto.

243º

Este efeito duradouro foi atribuído pelo legislador a todas as causas ou factos suspensivos previstos nos normativos dos n.°s 4 e 5 do artigo 49.° da LGT, pois, por força do n.° 2 do artigo 11.° da LGT, o conceito de suspensão utilizado no artigo 49.° da LGT não pode ter um significado diferente daquele que tem no Código Civil, razão pela qual não é necessária a aplicação subsidiária do n.° 1 do artigo 327.° do Código Civil.

244º

A aplicação do n.° 1 artigo 327.° do Código Civil torna as dívidas fiscais imprescritíveis, o que, à luz dos princípios do Estado de Direito democrático, e da lei vigente e aplicável à matéria, se traduz uma violação dos princípios da certeza e da segurança jurídicas, da proteção da confiança, e do princípio da dignidade humana.

245°

A interpretação que o STA faz dos normativos do artigo 49.° da LGT, na redação introduzida pela Lei n.° 53-A/2006, de 29 de dezembro, é ilegal porque, em virtude de postergar as regras e os princípios gerais de interpretação e aplicação das leis, viola o n.° 3 do artigo 7.°, o artigo 9.° e artigo 10.° do Código, bem como a norma da alínea a) do artigo 8.° da LGT, e enferma inconstitucionalidade material por violação dos artigos 1.°, 2.°, 13.°, 16.°, 17.° 18.°, 26.° e 103.° da CRP.

246°

A tese de que a declaração em falhas extingue o processo de execução fiscal tem por objetivo acomodar e dar alguma substância à posição doutrinal do seu autor, Jorge Lopes de Sousa (cfr. Sobre a Prescrição da Obrigação Tributária - Notas Práticas, publicado em 2008 por Áreas Editora), e visa encontrar um fundamento para justificar a aplicação do n.° 1 do artigo 327.° do Código Civil ao regime da prescrição das obrigações tributárias, com o objetivo último de racionalizar a tese de que após a extinção do processo executivo ainda existe a possibilidade do prazo de prescrição se reiniciar e o processo de execução fiscal prosseguir a sua tramitação.

247°

A citação em processo de execução fiscal tem por finalidade chamar o devedor ao processo executivo, porém, não produz qualquer efeito inibidor ou paralisante da ação do credor tributário, pelo que estando subjacente ao conceito de prescrição da obrigação jurídica a sanção da inércia ou da negligência do titular do direito, não se compreende como é possível admitir que nas obrigações pecuniárias, em que a dívida já é liquida, certa e exigível, o prazo de prescrição se possa encontrar paralisado sem que o credor tributário esteja impedido de executar os atos de cobrança. Pois, o n.° 1 do artigo 306.° do Código Civil estabelece que "[o] prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido (...)".

248°

Com a revogação do n.° 2 do 49.° da LGT, e com a nova configuração normativa do instituto da prescrição das obrigações tributárias, introduzida pela Lei n.° 53- A/2006, de 29 de dezembro, o legislador teve por objetivo obter maior equilíbrio e racionalidade entre os interesses do credor e do devedor tributário, razão pela qual a regulação normativa da prescrição das obrigações tributárias ínsita nos normativos dos artigos 48.° e 49.° da LGT é muito mais completa, integral e densa, e não existe qualquer ausência de determinação dos efeitos das causas de interrupção e de suspensão.

249°

O instituto da prescrição das obrigações tributárias, na redação introduzida pela Lei n.° 53-A/2006, de 29 de dezembro, e subsequentes alterações legais, está regulado de forma completa, integral e densa, não se verificando qualquer lacuna, pelo que, em face do n.° 3 do artigo 7.° e do artigo 9.° do Código Civil, a aplicação do n.° 1 artigo 327.° do Código Civil é ilegal;

250º

A aplicação do n.° 1 do artigo 327.° do Código Civil, nos termos pugnados pela jurisprudência firmada no STA, com o consequente não reconhecimento da prescrição das dívidas fiscais, de entre outros efeitos assaz gravosos para o contribuinte, pode ter o efeito deste ser obrigado a sujeitar-se, indevidamente, à publicitação do seu nome na Lista de devedores, prevista no n.° 5 do artigo 64.° da LGT, por muitos e longos anos, situação que materializa uma sanção ilegal, indevida e infundada.

251º

A aplicação do n.° 1 do artigo 327.° do Código Civil é ilegal, dado que a matéria nele regulada está especificamente prevista nos normativos do artigo 49.° da LGT, verificando-se, assim, a violação dos artigos 2.° e 8.° da LGT, e dos artigos 7.°, 9.°e 10.° do Código Civil;

252°

A doutrina perfilhada pelo STA conduz a uma interpretação dos normativos do artigo 49.° da LGT que, para além de ser ilegal, enferma de inconstitucionalidade material por violação dos artigos 1.°, 2.°, 13.°, 16.°, 17.° 18.°, 26.°, 103.° e da al. i) n.° 1 do art.º 165.°, todos da CRP, por afronta aos princípios da legalidade, da segurança e da certeza jurídicas, da proteção da confiança, da dignidade humana, do direito ao bom nome e ainda da justiça.

253º

A adequada e correta aplicação das regras e dos princípios gerais de interpretação e de aplicação das leis tem de afastar, necessariamente, a aplicação do n.° 1 do artigo 327.° do Código Civil ao instituto da prescrição das obrigações tributárias.

Assim, em face de todas as razões enunciadas e com o douto suprimento dos Venerandos Conselheiros, deve ser concedido provimento ao presente RECURSO e, tendo em vista a adequada e correta interpretação e aplicação da lei, sem prejuízo da sua ilegalidade, deve o Tribunal Constitucional declarar a inconstitucionalidade material da interpretação que o STA faz dos normativos do artigo 49.° da LGT, na redação introduzida pela lei n.° 53-A/2006, de 29 de dezembro, e subsequentes alterações, no segmento em que defende que a LGT não define ou estabelece os efeitos das causas de interrupção e das causas de suspensão, respetivamente, previstas no n.° 1 e nos n.° 4 e 5 daquele artigo, e que, por força do n.° 2 do artigo 11.° da LGT, é necessária a aplicação subsidiária do n.° 1 do artigo 327.° do Código do Civil, com a consequente atribuição de efeito interruptivo duradouro à causas de interrupção previstas no n.° 1 do artigo 49.° da LGT, inclusive à citação em processo de execução fiscal.»

3. Embora notificada para esse efeito, a recorrida não contra-alegou.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

4. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões do tribunal que «apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.». Cumprindo aos recorrentes enunciar e delimitar com clareza o objeto do recurso no requerimento de interposição de recurso para este Tribunal, a aferição do preenchimento dos requisitos de que depende a sua admissibilidade deve reportar-se ao teor da decisão recorrida, tal como identificada no mesmo requerimento, que fixa o objeto do recurso.

No caso dos autos, verifica-se que o requerimento de interposição de recurso enuncia mais críticas apontadas à decisão recorrida é à interpretação do direito infraconstitucional adotada pelo tribunal a quo, do que questões de constitucionalidade normativa a apreciar por este Tribunal. Não obstante, o recorrente não deixou de identificar em termos apreensíveis um critério normativo apto a constituir objeto do presente recurso, ao referir-se à interpretação do artigo 49.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária (adiante designada «LGT») «no sentido de aplicar o n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil e, consequentemente, atribuir às causas de interrupção previstas no n.º 1 do artigo 49.º da LGT efeito interruptivo duradouro (…)» (cf. supra I, 1.).

Já diante do tribunal a quo, havia sido suscitada a inconstitucionalidade da interpretação do artigo 49.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária, alegando o recorrente que «a aplicação do artigo 327.º do CC [Código Civil] ao regime de prescrição das dívidas ficais (…) enferma de inconstitucional[idade] material, por violação dos princípios da certeza, da segurança jurídicas, da paz jurídica e social, violação dos princípios da proteção da confiança, da dignidade pessoal e social, do direito à cidadania e ao bom nome – cfr. art.ºs 2.º, 13.º, 16.º, 17.º 18.º, 26.º e 103.º da CRP» (v., em especial, as conclusões n.º LIV e LVII das alegações de recurso apresentadas ao STA).

Por sua vez, o tribunal recorrido, julgando improcedentes os apontados vícios de inconstitucionalidade normativa, aplicou realmente o n.º 1 do artigo 49.º da LGT, como se referiu já, no sentido de «reconhec[er] à interrupção da prescrição decorrente da citação do executado (n.º 1 do artigo 49.º da LGT) um duplo efeito: a inutilização para a prescrição de todo o tempo até então decorrido (efeito instantâneo, decorrente do n.º 1 do art. 326.º do CC) e o novo prazo de prescrição não voltar a correr enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (efeito duradouro, decorrente do n.º 1 do art. 327.º do CC)» (cf. supra I, 1).

Ora, nos termos do n.º 1 do artigo 49.º da LGT (na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 100/99, de 26 de julho), «A citação, a reclamação, o recurso hierárquico, a impugnação e o pedido de revisão oficiosa da liquidação do tributo interrompem a prescrição.» Por sua vez, o n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil prevê que «Se a interrupção resultar de citação, notificação ou acto equiparado, ou de compromisso arbitral, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.»

Confrontando o enunciado da norma identificada no requerimento de interposição do recurso, com a redação dos preceitos legais de que foi extraída e com a decisão recorrida, observa-se que o enunciado é mais amplo do que o critério normativo efetivamente aplicado pelo tribunal a quo, na parte em que se refere genericamente a todas as «causas de interrupção previstas no n.º 1 do artigo 49.º», quando em causa nos autos estava apenas aquele que o STA identifica como o efeito duradouro da interrupção do prazo de prescrição decorrente da citação.

Nada mais parecendo obstar à admissão do recurso, cumpre em qualquer caso esclarecer que só poderá ser conhecida neste âmbito a interpretação normativa do artigo 49.º, n.º 1, da LGT (na redação que foi conferida a este número pela Lei n.º 100/99, de 26 de julho), no sentido de atribuir à interrupção do prazo de prescrição, decorrente da citação, o efeito de o novo prazo de prescrição não voltar a correr, enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (previsto no n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil).

5. Analisadas as alegações apresentadas a este Tribunal, é patente que, no essencial, o recorrente se limita a criticar a decisão recorrida, quer defendendo que a interpretação do direito infraconstitucional adotada pelo tribunal a quo não corresponde a uma «adequada e correta aplicação das regras e dos princípios gerais de interpretação e de aplicação das leis» (cf., supra, I, 2.), quer assacando a inconstitucionalidade arguida diretamente à decisão do órgão de execução fiscal impugnada nos autos. É também neste contexto que vem arguida a violação do princípio da legalidade fiscal, pressupondo o recorrente que a decisão do STA é ilegal (por assentar numa interpretação que considera não ter respaldo na lei) e, por conseguinte, inconstitucional (cf., v.g., a conclusão n.º 245.º supracitada em I, 2).

Só pontualmente o recorrente se refere à inconstitucionalidade da dimensão normativa que, como se viu, é a única que pode constituir objeto idóneo do presente recurso – nomeadamente quando invoca que a «A aplicação do n.° 1 artigo 327.° do Código Civil torna as dívidas fiscais imprescritíveis, o que, à luz dos princípios do Estado de Direito democrático, e da lei vigente e aplicável à matéria, se traduz [n]uma violação dos princípios da certeza e da segurança jurídicas, da proteção da confiança, e do princípio da dignidade humana.» (cf. supra I, 2., n.º 244.º - e os n.os 127.º, 134.º, 159.º-160.º, 165.º-166.º, 198.º-206.º das alegações apresentadas a este Tribunal).

Uma vez que a este Tribunal compete, nos termos da lei e da Constituição (cf. o artigo 280.º), apreciar normas – encontrando-se excluída a possibilidade de se pronunciar sobre a constitucionalidade de decisões administrativas ou judiciais –, não poderá pronunciar-se sobre as críticas dirigidas pelo recorrente à interpretação do direito infraconstitucional adotada pelas instâncias, que a este Tribunal se apresenta como um dado.

Resta, pois, decidir se o n.º 1 do artigo 49.º da LGT, tal como interpretado pelo tribunal recorrido, contende com os princípios jurídico-constitucionais invocados – em especial por, como defende o recorrente, tornar «imprescritíveis» as dívidas tributárias, após a citação do devedor.

Esta crítica convoca, de modo especialmente intenso, os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, que defluem do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição e parece absorver por inteiro a violação de outros parâmetros superficialmente referidos nas alegações – tais como o «da dignidade humana, do direito ao bom nome e ainda da justiça» (cf. a conclusão 252.º, supracitada em I,2) – relativamente aos quais o recorrente não desenvolveu qualquer argumento, e que por isso não merecerão apreciação autónoma no âmbito do presente recurso.

Delimitada a questão de constitucionalidade a apreciar, vejamos se assiste razão ao recorrente.

6. Este Tribunal já teve ocasião de se pronunciar sobre diversas normas de teor idêntico (v., em especial, os Acórdão n.os 411/2010, 441/2012 e 122/2015), bem como sobre a evolução deste regime legal (v. o Acórdão n.º 6/2014), tendo constantemente concluído pela não inconstitucionalidade dos critérios normativos contestados.

Desde logo no Acórdão n.º 411/2010 – que versou sobre o n.º 3 do artigo 34.º do Código do Processo Tributário (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de abril, entretanto revogado) – afirmou o Tribunal o seguinte (cf. II, 3. e seguintes):

«3. A questão com a qual o Tribunal Constitucional é confrontado é a da conformidade com a Constituição da interpretação dada pela decisão recorrida ao n.º 3 do artigo 34.º do CPT, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 154/91, de 23 de Abril, no sentido de a interrupção da prescrição tributária nele prevista ter natureza duradoura e não instantânea.

Entende a recorrente que tal interpretação do preceito viola o princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição bem como o direito a um processo justo e equitativo, consagrado no n.º 4 do artigo 20.º da Constituição.

Vendo no instituto da prescrição um instrumento que serve para conferir ao devedor a certeza de que a sua situação de devedor não permanecerá indeterminadamente indefinida no tempo, entende a recorrente que, ao não se valorizar desfavoravelmente a inércia do Estado na cobrança de uma dívida fiscal, permitindo-se que o mesmo disponha de todos os meios processuais e legais para o fazer, está-se com isso a premiar injustificadamente o credor relapso.

Afirma a recorrente que é precisamente o que se verifica caso se interprete o n.º 3 do artigo 34.º do CPT no sentido de a interrupção da prescrição tributária nele prevista ter natureza duradoura e não instantânea, pois com uma tal interpretação consegue-se que a demora, por mais longa que seja, na decisão de uma impugnação judicial não tenha qualquer reflexo no prazo de prescrição, traindo-se, desse modo, a confiança do contribuinte na efetividade do prazo prescricional.

No entender da recorrente, a atribuição de natureza duradoura à interrupção da prescrição introduz um grau de incerteza muito elevado no instituto, sem que para tal se vislumbre uma razão aceitável e justificada.

Face a esse entendimento, sustenta por isso a recorrente que as causas interruptivas a que se refere o n.º 3 do artigo 34.º do CPT têm natureza instantânea, com os efeitos previstos no artigo 326.º do Código Civil, i. é, que, uma vez ocorrida qualquer daquelas causas de interrupção, esse facto inutiliza, para efeitos de prescrição, todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr imediatamente – a partir do facto interruptivo – novo prazo, estando a nova prescrição sujeita ao prazo da prescrição primitiva.

Relativamente a este último ponto da argumentação da recorrente, importa, desde logo, clarificar que não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar se a decisão recorrida interpretou correctamente o direito infra-constitucional. Na verdade, não lhe cabe censurar a correcção do juízo hermenêutico desenvolvido pelo tribunal a quo e, nomeadamente, se, como defende a recorrente, a correcta interpretação a dar ao n.º 3 do artigo 34.º do CPT não deve ser antes a de que as causas interruptivas nele previstas têm natureza instantânea, com os efeitos previstos no artigo 326.º do Código Civil.

Sob apreciação neste Tribunal está única e exclusivamente a conformidade com a Constituição da dimensão interpretativa que ao preceito foi dada na decisão recorrida.

4. Entende a recorrente que tal interpretação viola o princípio do Estado de direito democrático e seus corolários.

Sem razão o faz.

Desde logo, e ao contrário do que vai implicado no seu raciocínio, não resulta da dimensão normativa questionada que, ao se considerar as causas interruptivas da prescrição como tendo natureza duradoura, paire uma situação de incerteza, da perspetiva do devedor, sobre a cessação do efeito interruptivo e, consequentemente, sobre o reinício da contagem do prazo prescricional.

(...)

Tal significa que a indefinição da situação jurídica do contribuinte devedor se deve, não ao regime estabelecido para a interrupção da prescrição, mas antes à própria natureza controvertida – a aguardar uma decisão judicial – dessa mesma situação.

Com efeito, na pendência da impugnação de atos da Administração Fiscal de liquidação de obrigações tributárias, em que justamente é controvertida a existência ou legalidade da dívida exequenda, inexistem quaisquer expectativas legítimas do contribuinte devedor de se ver liberado da sua obrigação tributária por inércia do exercício do direito por parte do credor tributário.

A sua situação jurídica não está ainda definida, porque até ao trânsito em julgado de um litígio em que se discutem questões controvertidas, todas as situações são, por “natureza”, indefinidas, não podendo merecer a tutela da certeza do direito.

Eis por que, desde logo, se não vê como é que a norma sub judicio possa ser sequer suscetível de violar o princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica. Mas, para além deste argumento, um outro se perfila ainda, que pode bem demonstrar o não fundado da pretensão do recorrente, quando invoca a lesão, in casu, do referido princípio.

5. Ínsito na ideia de Estado de direito consagrada no artigo 2ºda CRP, o princípio da protecção da confiança obriga a que, na conformação do ordenamento infraconstitucional, o legislador ordinário não deixe de tutelar a certeza e a segurança do Direito. O instituto da prescrição é, justamente, uma das formas pelas quais se concretiza a tutela desses valores. Por seu intermédio, pretende garantir-se que as pessoas saibam com o que podem contar, particularmente naquelas situações em que a um certo dever jurídico se oponha um direito cujo exercício, se mantenha, no tempo, inerte.

No entanto, ao regular o instituto da prescrição, o legislador ordinário não está apenas vinculado a proteger a condição jurídica do “devedor” em casos de inércia duradoura do “credor”. Para além disso, o legislador não pode deixar de preservar o núcleo essencial do direito cujo exercício a actuação da prescrição virá a inviabilizar. Tal significa, por exemplo – e como se disse no Acórdão nº 148/87, disponível em www.tribunalconstitucional.pt – que o prazo de prescrição não pode ser de tal modo exíguo que dele resultem, de forma desproporcionada, manifestas e efectivas limitações do direito que é tutelado. Esta última exigência, para além de poder decorrer do âmbito de protecção normativa de preceitos constitucionais específicos em sede de direitos, liberdades e garantias, emerge seguramente, tanto do princípio consagrado no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição, quanto do próprio princípio do Estado de direito, consagrado no seu artigo 2.º

Assim sendo, melhor se vê como improcede a pretensão da recorrente de extrair imediatamente do princípio constitucional do Estado de direito democrático consequências em matéria do regime da prescrição. Sendo certo que desse princípio se retira um mandato dirigido ao legislador de, em nome da certeza e da segurança do Direito, fixar, no domínio pecuniário, prazos prescricionais, não menos certo é que do mesmo princípio se retira igualmente o dever do legislador de assegurar, em medida compatível, o exercício de direitos e interesses legalmente protegidos.

Sendo estes os valores constitucionais em conflito, cabe ao legislador ordinário realizar a sua conciliação, através de critérios de concordância prática, com observância das exigências decorrentes do princípio da proporcionalidade e tendo em conta a natureza dos bens jurídicos que, nas diferentes áreas do ordenamento, devem ser protegidos.

6. A norma sub judicio corresponde à solução encontrada pelo legislador para pacificar uma composição de interesses públicos e privados em conflito com características específicas, atendendo à natureza tributária da obrigação.

Entende a recorrente que a mesma viola o princípio da proporcionalidade, ínsito ao princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

Contra a violação do princípio da proporcionalidade, enquanto proibição do excesso, argumentar-se-á pondo em evidência a natureza dos créditos em questão.

Enquanto créditos tributários a cobrar pelo Estado, é constitucionalmente justificado que o legislador assegure, por várias formas, inclusive através da modelação do instituto da prescrição e, mais especificamente, da regulação dos efeitos das suas causas interruptivas, a efectividade da sua cobrança. (…)»

A posição adotada neste aresto foi reafirmada no Acórdão n.º 122/2015 e não se vê motivo para dela divergir, por estar em causa a interrupção do prazo de prescrição decorrente da citação em processo de execução fiscal. Aliás, a este respeito, houve oportunidade de esclarecer, no Acórdão n.º 6/2014, o seguinte (cf. II, 7. e seguintes):

«7. (…) [C]abe recordar (…) que o mecanismo de interrupção do prazo de prescrição que consta do n.º 1 do artigo 49º desde a sua versão originária, implicava já a possibilidade de o prazo interrompido pela interposição de algum dos meios processuais aí previstos não se reiniciar antes do trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo, por ser um dos efeitos normais da interrupção (artigo 327º, n.º 1, do Código Civil). Isso porque a utilização pelo legislador tributário da figura da interrupção da prescrição sem qualquer outra especificação não pode deixar de ser entendida, no quadro de uma interpretação sistemática da lei, como correspondendo a uma remissão para as disposições da lei civil que regulam o instituto, mormente no que se refere aos respetivos efeitos (neste sentido, DIOGO LEITE DE CAMPOS/BENJAMIM SILVA RODRIGUES/JORGE LOPES DE SOUSA, ob. cit., pág. 405).

A especificidade que o n.º 1 do artigo 49º introduziu, nesse plano, foi apenas quanto à natureza do ato que é suscetível de provocar o efeito interruptivo, que foi aí caracterizado como correspondendo a qualquer dos atos processuais ou procedimentais que permitam discutir a legalidade do ato de liquidação do imposto. A referência feita, na redação introduzida pela Lei n.º 100/99, à citação apenas pretendeu aditar a qualquer das situações em que o impulso processual ou procedimental pertence ao particular, aquelas outras em que a iniciativa é da própria Administração Tributária, pretendendo-se abarcar, desse modo, o caso em que seja instaurada execução fiscal contra o sujeito passivo do imposto. (…)»

Por último, com respaldo nesta jurisprudência, o Acórdão n.º 122/2015 julgou não inconstitucionais «as normas constantes do artigo 49.º, números 1 e 2 da Lei Geral Tributária (na redação anterior à da Lei n.º 53-A/2006, de 29/12), “na interpretação segundo a qual a apresentação de impugnação judicial protela o início do prazo de prescrição para o momento em que a impugnação judicial transitar em julgado, e de que a subsequente pendência de processo de execução fiscal, por sua vez, protela ainda mais o início do prazo de prescrição, para o momento em que o processo de execução fiscal terminar, quando tenha sido neste processo de execução fiscal que se verificou o facto com efeito interruptivo da prescrição que ainda perdura”», concluindo, no que respeita à ofensa dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança o seguinte (II, 19.):

«19.4 Atenta a questão colocada nos presentes autos, afigura-se transponível o entendimento professado na jurisprudência constitucional citada, pelo que resta concluir também pela improcedência da questão sub judice, não se mostrando ofendido o princípio da segurança jurídica nem cabendo a invocação das expetativas legítimas do contribuinte a ver prescrita a dívida tributária na pendência do processo de impugnação judicial, ou, bem assim, do processo de execução fiscal que prosseguirá os seus termos em face da improcedência daquela impugnação.»

Pelas mesmas razões – e reiterando que não compete a este Tribunal sindicar a interpretação do direito infraconstitucional adotada pelo tribunal recorrido, nem suprir as deficiências do requerimento e das alegações apresentados pelos recorrentes –, resta concluir que não merece censura o objeto do presente recurso, tal como supra delimitado.

III – Decisão

7. Pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a interpretação do artigo 49.º, n.º 1, da LGT (na redação que foi conferida a este número pela Lei n.º 100/99, de 26 de julho) no sentido de atribuir à interrupção do prazo de prescrição decorrente da citação o efeito de o novo prazo de prescrição não voltar a correr, enquanto não transitar em julgado a decisão que puser termo ao processo (previsto no n.º 1 do artigo 327.º do Código Civil);

e, consequentemente,

b) Negar provimento ao recurso.

Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios previstos no n.º 1 do artigo 9.º do mesmo diploma.

Lisboa, 27 de maio de 2021 - Maria José Rangel de Mesquita - Gonçalo Almeida Ribeiro - Joana Fernandes Costa - João Pedro Caupers

Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março (aditado pelo artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de maio).

Maria José Rangel de Mesquita