146/21 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 162/2021

Processo n.º 146/21

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam na 2. ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. José Ribeiro e Castro, filiado do partido político “CDS – Partido Popular”, invocando o disposto no artigo 103.º-D, n. 2, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), apresentou requerimento de impugnação contra a deliberação do Conselho Nacional de Jurisdição daquele partido, de 5 de fevereiro de 2021, identificado como “Parecer com caráter vinculativo”, do qual consta um voto de vencido, acerca da espécie de votação a adotar no caso de votação de moções de confiança à Comissão Política Nacional.

O pedido de parecer foi submetido pela Comissão Política Distrital de Lisboa, visando indagar, no essencial, qual seria o modelo de votação adequado no âmbito da convocação extraordinária do Conselho Nacional do partido para reunir-se no dia 6 de fevereiro de 2021, cujo ponto único foi a “apresentação, discussão e votação de moção de confiança à Comissão Política Nacional”. Com isso, analisando se o escrutínio a realizar deveria ser nominal ou secreto, o Conselho Nacional de Jurisdição concluiu, no que ora releva, que:

«O CDS-PP sempre cumpriu e fez cumprir escrupulosamente tais princípios prescritos na Constituição e na Lei, encontrando-se, em vários momentos, consagrados nos Estatutos e nos Regulamentos do CDS-PP.

No entanto, as exigências que se encontram nos Estatutos e nos Regulamentos do CDS- PP quanto à aplicação de tais princípios e garantias, nomeadamente no que se refere ao Princípio Democrático, e a previsão das matérias com obrigatoriedade de voto por escrutínio secreto, não esgotam todas as possibilidades de aplicação ao funcionamento do partido,

Pelo contrário, em muitas outras situações que ali não são elencadas, impõe-se mesmo, pois que, conforme supra se refere, os partidos políticos, no seu funcionamento e organização interna, devem pautar a sua atuação de acordo com a Constituição e a Lei.

O artigo 48.º do Regimento do Conselho Nacional consagra três espécies de votação: a) Por escrutínio secreto; b) Por votação nominal e c) Por levantados e sentados ou por braços levantados.

O n.° 2, do art.° 34.°, do mesmo Regimento, prescreve genericamente que as deliberações do Conselho Nacional que respeitem a matéria disciplinar, recursos, eleições ou nomeações serão tomadas através de votação por escrutínio secreto.

Ora, à luz dos princípios supra referidos, legal e constitucionalmente consagrados, não podemos de modo algum entender que este elenco possa abarcar todas as situações em que é imperativo o recurso à votação por escrutínio secreto.

Para além disso, encontra-se consagrada, nos Estatutos e Regulamentos, a competência do Conselho Nacional de Jurisdição para interpretar as normas estatutárias e regulamentares e integrar lacunas.

A Comissão Política Nacional é o órgão de direção política do Partido, competindo-lhe, designadamente acompanhar a vida política nacional e internacional; traçar e executar as orientações a seguir pelo Partido; definir a posição do Partido em relação aos problemas do País; e assegurar a atuação política do Partido, e é composta, nomeadamente pelo Presidente do Partido, Vice-Presidentes e Secretário-Geral, ou seja, é um órgão fundamental do CDS-PP, assumindo, a análise e escrutínio de uma moção de confiança a este órgão, uma questão crucial para o Partido e de uma dimensão profunda, que não pode ser indiferente a forma de tal votação, no cumprimento escrupuloso daquele grau de "autenticidade e verdade" que se pretende alcançar nesta matéria.

Assim, no caso de votação de moções de confiança à Comissão Política Nacional, que é eleita obrigatoriamente em Congresso, por escrutínio secreto, nos termos do disposto no art. 33.° da Lei dos Partidos Políticos, e está em causa uma análise e escrutínio por parte dos Conselheiros Nacionais à respetiva atuação e, nomeadamente, se pretendem e têm confiança na sua continuidade,

Não há qualquer dúvida de que deve ser garantido e devidamente salvaguardado que todos os membros do Conselho Nacional possam decidir o seu sentido de voto em plena liberdade e sem sofrer pressões de qualquer natureza, que uma votação nominal, com chamada e votação de um a um, conhecendo-se, em cada momento, a votação provisória, necessariamente não garante.

Pelo que, dúvidas não restam que na matéria em causa a votação deverá necessariamente realizar-se através de escrutínio secreto.

[…]

3. A votação de uma moção de confiança à Comissão Política Nacional consagra e pressupõe uma análise e escrutínio à respetiva atuação e confiança na continuidade, matéria essencial para o Partido, devendo a decisão de cada Conselheiro ser, assim, tomada em plena liberdade e verdade, não sujeita a pressões de qualquer espécie ou natureza.

4. A votação nominal, naquele caso, não assegura plena liberdade aos membros do Conselho Nacional e não respeita o Princípio Democrático, constitucionalmente consagrado, que os Partidos Políticos estão obrigados a cumprir, uma vez que, para além do mais, a votação de cada membro é realizada perante todos os restantes e o resultado provisório é conhecido no momento de cada votação.

5. Para garantia dos princípios, legais c constitucionalmente consagrados, bem como à luz do estabelecido nos Estatutos e Regulamentos do CDS-PP em vigor, a votação de moções de confiança à Comissão Política Nacional, deve ser realizada por escrutínio secreto, em toda a sua dimensão.

6. O disposto no número anterior aplica-se de forma imediata a todas as reuniões do Conselho Nacional realizadas após a emissão do presente parecer.»

2. Perante tal deliberação, o impugnante vem argumentar, em síntese, que o “parecer” referido “viola a separação de poderes com o Conselho Nacional, invadindo a sua competência regulamentar exclusiva (fixada na alínea g) do art.º 29.º, n.º 1 dos Estatutos) e invadindo a competência de interpretação de normas e integração de lacunas que, pelo menos, quanto aos atos e poderes próprios, lhe pertence em exclusivo (alínea l) do art.º 29.º, n.º 1 dos Estatutos)”; “usurpa os poderes exclusivos do Presidente do Conselho Nacional fixados no art.º 34.º, n.º 1 do respetivo Regimento”; “usurpa os poderes exclusivos do plenário do Conselho Nacional, em sede de eventuais recursos de decisões do Presidente tomadas ao abrigo do art.º 34.º, n.º 1 do Regimento, sobre a forma de votação de moções de confiança”; “abusa dos poderes que são conferidos ao CNJ pelos art.º 40.º, n.º 5 dos Estatutos e art.º 8.º, n.ºs 3 e 4 do Regulamento de Disciplina, que utiliza sem fundamento válido, em modo impróprio e para fins indevidos, assim cometendo ilegalidade”. Requer, assim, a declaração de invalidade da deliberação atacada.

3. Citado o partido político “CDS – Partido Popular” para responder, nos termos do artigo 103.º C, n.º 5, aplicável ex vi artigo 103.º D, n.º 3, da LTC, veio aos autos afirmar, no que interessa:

«2. Pese embora as exigências do legislador se tenham limitado a impor aquele modelo de votação nas eleições e nos referendos, as regras internas do CDS foram mais exigentes, procurando concretizar, em maior medida, aquelas vertentes do princípio democrático. Assim, e no que ora importa, o artigo 34. °, n. ° 2, do Regulamento do Conselho Nacional estabeleceu que algumas deliberações daquele órgão teriam de ser adotadas por voto secreto, a saber: matéria disciplinar, recursos, eleições ou nomeações. Nos termos daquele Regulamento, o procedimento de cada votação será definido caso a caso, por decisão do Presidente da Mesa do Conselho Nacional, recorrível para o próprio Conselho.

3. Entretanto, recentemente, um órgão do partido, a Comissão Política Distrital de Lisboa veio, ao abrigo do artigo 40.°, n.º 6, dos Estatutos do Partido, questionar o Conselho de Jurisdição no sentido de saber se a votação de moções de confiança não deveria estar também sujeita à regra prevista no n.° 2 do artigo 34. ° do Regulamento do Conselho Nacional.

4. E, no exercício do poder que se lhe encontra estatutariamente conferido (a competência, prevista no n.° 5 do artigo 40.° dos Estatutos), o Conselho de Jurisdição entendeu, recorrendo a um elemento tradicional da interpretação, que também as votações de moções de confiança, pela natureza da matéria em questão, deveriam estar sujeitas a um procedimento de votação por voto secreto (não tendo excluído, também, que outras matérias de particular importância para a vida, organização e funcionamento do Partido viessem a estar sujeitas àquele tipo de votação).

Evidenciou, assim, e ao abrigo de uma competência que estatutariamente se lhe encontra conferida, que o artigo 34. °, n. ° 2, do Regulamento do Conselho Nacional deveria ser interpretado extensivamente, de modo a que nele fossem integradas as mais relevantes votações, incluindo as moções de censura).

[…]

5. Aquele Parecer, que procurou aprofundar uma das dimensões elementares do princípio democrático, reforçando a autenticidade e a verdade do voto que se pretende expressar e, por outro, acrescentar genuinidade democrática a uma das mais relevantes decisões que aquele órgão a chamado a desempenhar, foi agora objeto de acesa contestação por um ilustre militante do seu Partido - seu ex-Presidente.

[…]

Ou seja, entende o referido Ilustre militante que aquele Parecer, que teve como única preocupação aprofundar uma das mais elementares dimensões do princípio democrático, assegurando que num dos tipos de votação mais sensíveis a que aquele órgão pode ser convocado (a votação de uma moção de confiança ao Conselho Político Nacional) assegure a autenticidade e verdade do voto, constitui uma grave violação de regras essenciais relativas à competência ou funcionamento democrático do Partido!

[…]

9. Se há algo que se pode afirmar é que o que resulta de uma interpretação literal daquele preceito é que, por regra, as votações podem ocorrer através de uma de três modalidades de voto (a definir pelo Presidente da Mesa Conselho Nacional com recurso para o próprio Conselho Nacional), entre as quais por voto secreto. Mas que há algumas matérias que têm que ser votadas, obrigatoriamente, por voto secreto (aquelas que ali são expressamente referidas).

Ou seja, ao contrário do que aquele Ilustre militante retira de tão "clara " norma, o que dali resulta é que todas as matérias podem ser votadas por voto secreto, havendo algumas que têm necessariamente de ser votadas por voto secreto (aquelas que ali se encontram expressamente previstas).

O que sucedeu, no caso, foi que o tendo em conta o espírito daquela norma, segundo o qual as mais relevantes e delicadas votações têm de ser votadas por voto secreto, ficava aquém da sua letra, dado que há algumas matérias que são da maior delicadeza (como sucede com moções de confiança, mas também com votações de moções de censura), pelo que o Conselho de Jurisdição Nacional procedeu, exercendo uma competência que se lhe encontra estatutariamente conferida, a uma interpretação extensiva daquela norma, ali incluindo também as votações de moções de confiança.

10. Por outro lado, aquele Ilustre militante parece aderir a uma conceção perigosa e que, levada ao seu extremo, põe manifestamente em causa os mais elementares fundamentos de qualquer democracia representativa, reclamando a "vigilância" do modo como os representantes (os membros do Conselho Nacional) votam - e que evidencia não compreender o próprio modelo de funcionamento do Partido no qual há tantos milita e do qual chegou a ser Presidente.

Com efeito, ao entender que representantes eleitos têm necessariamente que ser observados pelos seus representantes o Ilustre militante evidencia não compreender o próprio funcionamento do seu partido, no qual todos os seus dirigentes são eleitos em Congresso (composto por militantes eleitos e que, desse modo, representam os membros do Partido) por voto secreto (o que, na lógica daquele militante constitui uma gravíssima violação do princípio democrático), dado que os militantes que elegeram os delegados ao Congresso não sabem quem é que esses delegados, no final, votam.

Ou seja, os dirigentes do seu Partido são, e sempre foram, eleitos, através do tal procedimento que agora diz ser violador dos direitos democráticos dos membros do partido...

11. Tudo o que supra se evidenciou evidencia a total improcedência do recurso interposto. Com efeito, que o recurso pretende pôr em causa é uma decisão adotada por um órgão estatutariamente competente que se limitou a proceder a uma interpretação extensiva de uma determinada norma regulamentar (o artigo 34. °, n. ° 2, do Regulamento do Conselho Nacional), em nome de uma compreensão do princípio democrático que vê na verdade e autenticidade do voto dos seus representantes uma dimensão elementar - essencialmente mas matérias mais revelantes da vida partidária, tal como resulta claramente daquele Regulamento. E, sendo entendimento do Conselho de Jurisdição Nacional - entendimento esse, de resto, perfilhado pelo Ilustre militante recorrente - que a votação de uma moção de confiança aos membros da CPN é precisamente uma das matérias mais relevantes que é discutida e votada naquele órgão, só o modelo de votação por voto secreto assegura a genuinidade democrática de tal votação.»

Cumpre apreciar.

II - Fundamentação

a) Requisitos formais do conhecimento da ação

4. Na forma do artigo 103.º-D, n. 2, da LTC, qualquer militante de um partido político tem legitimidade para propor ação de impugnação, como a presente, contra deliberações dos órgãos partidários que tenham sido tomadas em violação de regras de competência ou ao funcionamento democrático do partido. Por força do número 3 do mesmo artigo, aplica-se o regime estabelecido nos números 2 a 8 do artigo 103.º-C, designadamente a comprovação da qualidade de militante; a exaustão dos meios internos previstos nos estatutos para a apreciação da validade do ato; e o prazo de cinco dias para apresentação da petição a este Tribunal Constitucional, contados a partir da notificação da deliberação. No caso de os estatutos não fixarem meios internos de apreciação da regularidade do ato, o prazo é também de cinco dias, contados, porém, a partir da realização do próprio ato, conforme o artigo 103.º-C, n.º 7. Sendo certo que este dispositivo se refere à eleição de titulares de órgãos do partido, é preciso destacar a parte final do número 3 do artigo 103.º-D, segundo a qual são feitas as adaptações necessárias ao regime das eleições internas quando ele se aplica às impugnações das deliberações tomadas.

Vejamos.

Nestes autos, o requerente comprovou adequadamente a sua qualidade de militante, pelo que se encontra preenchida a sua legitimidade subjetiva para a propositura da ação em causa.

Quanto à exaustão dos meios internos de recurso, temos que o artigo 40.º dos Estatutos do partido determina que o Conselho Nacional de Jurisdição “é o órgão máximo do CDS – Partido Popular” (número 1) e entre as suas competências está a de “emitir, a solicitação de qualquer órgão do Partido, pareceres, de caráter genérico, permanente e vinculativo, sobre a interpretação de normas estatutárias ou regulamentares e sobre integração de lacunas”. Em igual sentido, o Regulamento do Processo Disciplinar do CDS/PP determina as mesmas normas no seu artigo 8.º, n. 3 e 4.

Com efeito, esta matéria, no que toca à caracterização dos pareceres como decisões finais internas, já foi enfrentada pelo Tribunal Constitucional na sua jurisprudência, concretamente no Acórdão n.º 177/2019, em que se lê:

«A jurisprudência constitucional tem considerado que, no âmbito dos processos impugnatórios visando deliberações dos órgãos partidários, vale, como já referido, o princípio da intervenção mínima, que funciona como um critério geral orientador do sentido e da medida de sindicância confiada ao Tribunal Constitucional.

Este princípio de auto-contenção da intervenção fiscalizadora do Tribunal Constitucional materializa o resultado da concordância prática entre a autonomia associativa e partidária – que implica um grau de liberdade organizacional que permita a construção e manutenção da “idiossincrasia identitária de um partido” (Acórdão n.º 178/2017) – e a necessidade de garantir que a atividade dos partidos, atenta a sua função estruturante num estado de direito, se processe de acordo com os limites estabelecidos na Constituição da República Portuguesa, nomeadamente com respeito pelos princípios essenciais da transparência, da organização, da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (artigo 51.º, n.º 5).

A este propósito, pode ler-se, no Acórdão n.º 497/2010:

“Não obstante concorrerem para a organização e para a expressão da vontade popular (artigo 10.º, n.º 12, da CRP), e deterem por isso funções e competências relevantes no domínio da organização do poder político (artigos 114.º; 151.º, n.º 1; 180.º da CRP), os partidos políticos são, na sua raiz, expressão do exercício da liberdade de associação. Nesses termos, e conforme o reconhece a Constituição nos artigos 51.º e 46.º, gozam, na ordenação da sua vida interna, da autonomia própria que é conferida às associações. É certo que tal autonomia conhece sempre limites, impostos pela ordem constitucional no seu conjunto. Para além daqueles que valem, em geral, para todas as associações, são aplicáveis à ordenação da vida interna dos partidos, pelas funções políticas que constitucionalmente são conferidos a estes últimos, não apenas os limites decorrentes do necessário respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política (n.º 2 do artigo 10.º), mas ainda os decorrentes dos princípios da transparência, da organização e da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (n.º 5 do artigo 51.º). É em razão destes limites, que conformam, por força da Constituição, o ordenamento interno dos partidos, que se atribui ao Tribunal Constitucional competência para, nos termos da lei, julgar ações de impugnação de eleições e deliberações dos órgãos partidários artigo (223.º, n.º 2, alínea h), da CRP).

Os termos em que são recorríveis tais eleições e deliberações são fixados pela LTC. E são-no de modo a que se obtenha a necessária concordância prática entre os dois princípios constitucionais atrás mencionados: por um lado, o princípio da autonomia na ordenação da vida interna de cada instituição partidária; por outro, o princípio da necessária submissão dessa organização interna aos limites que lhe são constitucionalmente impostos”.

No mesmo sentido, pode ler-se no Acórdão n.º 2/2011:

“[O] legislador constitucional, tal como o legislador ordinário, rodeou de especiais cautelas a intervenção jurisdicional destinada a garantir a observância dos princípios organizatórios e procedimentais da democracia política, pretendendo evitar que, por essa forma, se pudesse vir a exercer um controlo sobre a atividade política dos partidos e, de algum modo, limitar a liberdade de organização da vontade popular, e por isso se circunscreveu os meios processuais de impugnação das deliberações dos órgãos de partidários àquelas que fossem consideradas «mais importantes para assegurar os princípios da organização e gestão democráticas dos partidos políticos, sem, por outro lado, judicializar a respetiva vida interna, correndo o risco de tolher a sua liberdade de ação política e o seu espaço de afirmação, interna e externamente».

(…)”.

O princípio da intervenção mínima projeta-se, não apenas numa limitação dos fundamentos que legitimam a intervenção do Tribunal Constitucional, mas igualmente numa restrição dos atos impugnáveis, ao abrigo do artigo 103.º D da LTC.

Da conjugação do n.º 3 da aludida disposição com o disposto nos n.ºs 2 a 8 do artigo 103.º C, resulta que a impugnação só é admissível “depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato”.

No caso, o ato especificamente impugnado corresponde a um parecer proferido, sob invocação do artigo 34.º, n.º 1, alínea d), dos Estatutos, disposição que atribui à Comissão de Jurisdição Nacional a competência para emitir pareceres vinculativos sobre a interpretação dos Estatutos e a integração das suas lacunas.

Independentemente da específica classificação ou natureza que se atribua a um parecer, nomeadamente na área do direito administrativo, com reflexos na forma da sua impugnação, depreende-se da alusão feita a tal figura jurídica, na aludida disposição estatutária, que o parecer será sempre um ato opiniativo que, mesmo sendo considerado vinculativo, e definindo um critério de decisão para os órgãos do partido, que integrarão, nas deliberações que venham a ser proferidas, o seu sentido, este não corresponde a uma decisão final. (Destacado).

Dito de outra forma, o parecer previsto nos Estatutos, será – à semelhança do que refere Carla Amado Gomes, a propósito do parecer previsto no Código de Procedimento Administrativo – “mais do que uma informação e menos do que uma decisão. Não é apenas uma informação porque o órgão emitente é chamado a tomar uma posição em face do quadro jurídico, técnico ou valorativo, que se lhe apresenta; não é ainda uma decisão pois, mesmo que tenha carácter vinculante, consubstancia sempre um ato preparatório daquela” (vide Comentários ao novo Código do Procedimento Administrativo, vol I, coordenação de C. A. Gomes, A. F. Neves e T. Serrão, 4.ª edição, pp. 798-799).

Do exposto resulta que o parecer, estatutariamente previsto, não consubstancia uma decisão autonomamente impugnável para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 103.º D da LTC, por não se traduzir numa decisão final, que corresponda à última palavra do partido.

Na verdade, a sua prolação apenas determina que os órgãos partidários tenham em consideração e, no caso, sendo vinculativo, sigam o critério fixado no parecer, sempre que pratiquem atos conexionados com a interpretação normativa aí apreciada. Tais atos, porém, serão sindicáveis pela Comissão de Jurisdição Nacional, autonomamente, independentemente do seu conteúdo decisório se fundar em parecer anteriormente emitido pela mesma Comissão, tudo nos termos do artigo 34.º, n.º 1, alínea a), dos Estatutos, sendo que, apenas esgotados os meios impugnatórios internos, se admitirá a possibilidade de impugnação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 103.º D da LTC.»

Nesta conformidade, e pelas mesmas razões do Acórdão transcrito, não se pode considerar que o parecer do Conselho Nacional de Jurisdição ora atacado corresponda a uma decisão final interna inapelável, mas sim a uma orientação instrutória para os órgãos do partido que, com fundamento nela, proferirão, por sua vez, decisões impugnáveis, de acordo com a organização procedimental consagrada nos estatutos.

Subsumindo tal raciocínio ao específico caso dos autos, o Conselho Nacional do CDS-PP, reunido a 6 de fevereiro de 2021, recebeu a instrução do Conselho Nacional de Jurisdição, formulada no parecer do dia 05 de fevereiro de 2021, no sentido de que a votação da moção de confiança componente única da ordem de trabalho deveria ser feita na modalidade secreta. Ora, em face do documento instrutório, é ao Conselho Nacional, em reunião, que compete deliberar, no momento da votação do assunto relevante, acerca do procedimento a seguir, organizando materialmente a consulta (convocação, chamada, duração, forma, etc.) e dando execução à sequência dos trabalhos (contagem, apuramento, proclamação do resultado, questões de ordem, preparação da ata, etc.). Mesmo porque o Conselho Nacional de Jurisdição, por força do aludido artigo 40.º, n. 5, dos Estatutos do CDS-PP, tem competência para indicar a interpretação devida de uma norma interna, mas não tem competência para deliberar substancialmente sobre matéria de competência de outro órgão partidário, como são as votações do Conselho Nacional, em observância do artigo 34.º, n.º 1, do Regimento do Conselho Nacional do CDS-PP Assim, a efetiva decisão quanto ao método de votação acontece durante a direção da reunião do Conselho Nacional, na medida em que a sua Mesa, ao anunciar o início do pleito e os seus desdobramentos inerentes, promove um ato decisório concreto.

Na hipótese de qualquer militante discordar da regularidade ou legalidade de um ato aí assumido, terá lugar a impugnabilidade prevista pelos estatutos. Com isso, da decisão efetiva do Conselho Nacional sobre o tipo de votação, tomada no momento, caberia, primeiro, impugnação para o Conselho Nacional de Jurisdição e apenas depois a ação de impugnação perante o Tribunal Constitucional relativamente a esta decisão final.

Em conclusão, em virtude de o “parecer vinculativo” do Conselho Nacional de Jurisdição não se tratar de um ato autonomamente impugnável, ao abrigo do artigo 103.º-D da LTC, decide-se não conhecer do pedido de impugnação apresentado.

III - Decisão

Pelo exposto, decide-se não tomar conhecimento do objeto da presente ação de impugnação.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 19 de março de 2021 – Mariana Canotilho – Fernando Vaz Ventura – Pedro Machete

A relatora atesta o voto de conformidade da Senhora Conselheira Assunção Raimundo, que participou por videoconferência.

Mariana Canotilho