234/2020 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 725/2020

Processo n.º 234/2020

3ª Secção

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro

Acordam na 3ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em que é recorrente A., S.A., e recorrido o Município da Maia, foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), da sentença daquele tribunal de 24 de dezembro de 2019, que julgou improcedente a impugnação de um ato de liquidação de taxa exigida pela afixação de publicidade, relativo ao ano de 2012.

2. Dessa decisão foi interposto o presente recurso, através de requerimento com o seguinte teor:

«A., S.A. Recorrente nos autos acima identificados, tendo sido notificada da douta Sentença de 24.12.2019, que veio negar provimento à impugnação e com ela não se podendo conformar,

Vem interpor Recurso para o Tribunal Constitucional, por estar em tempo e para isso ter legitimidade, nos termos dos art. 70º/1/b), 71º, 72º/2 e segs. da Lei 28/82, de 15.11 (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional), devendo o mesmo ser admitido, com subida nos próprios autos e efeito suspensivo,

O que faz nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. O presente recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do art. 70.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, de acordo com a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional, em secção, das decisões dos tribunais, que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo.

2. O douto Acórdão recorrido aplicou uma norma que consideramos inconstitucional, não sendo já os autos passíveis de recurso ordinário, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 70.º da lei Orgânica do Tribunal Constitucional, conjugado com o art. 280.º/2 do CPPT, art. 105.º da LGT, e art. 44.º/1 da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto.

3. O presente recurso para o Tribunal Constitucional tem por objeto a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas contidas nos arts. 1.º e 13.º do Regulamento Municipal de Publicidade para o Concelho da Maia (RMPCM) e Quadro XLII do Capítulo VIII da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de taxas, por violação dos art. 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, al. i) CRP, por se tratar de um Imposto e não de uma taxa.

4. Com efeito, a douta Sentença ora em questão contém uma motivação de direito, por remissão, sustentada em doutos acórdãos do Tribunal Constitucional, designadamente no Acórdão n.º 177/2010, que, face à recente evolução da jurisprudência daquele Tribunal de 2018 e de 2019 sobre o conceito de taxas impõe uma reavaliação da jurisprudência de 2010 na apreciação da questão sub judice.

5. Além de que os factos concretos aqui em causa são substancialmente diferentes dos analisados em 2010, pois aqui, por um lado, (i) não se trata de uma empresa com objeto na atividade de publicidade, mas antes de uma empresa que é obrigada por lei a publicitar determinados factos da sua atividade e, por outro lado, (ii) trata-se de publicitação legalmente obrigatória a factos da sua atividade (idem).

6. Pelo que não tem materialmente sentido estar a admitir-se a tributação de uma imposição legal de publicitação para efeitos de interesse público, pois não é uma atividade de publicidade a produtos da empresa para seu interesse egoístico, mas uma exigência de interesse geral imposta pelo Estado!

7. Na verdade, sem a imposição legal, a empresa nunca faria, por si, esta publicitação dos preços!

8. Recorde-se, neste sentido, que, in casu, está em discussão uma pretensa “taxa” que resulta de uma suposta publicidade que se encontra instalada em propriedade privada e cuja legalidade resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal,

9. Fiscalização municipal que sempre seria necessária, como contrapartida (sinalagma), para que o tributo ora em questão pudesse ser qualificado como taxa, o que não acontece, até por se tratar de uma renovação anual da licença e não da primeira atribuição da mesma.

10. Recorde-se que de acordo com o douto Acórdão n.º 177/2010, o facto tributário que resulta da necessidade de tributar a renovação das licenças, decorre, como expressamente referido peio Tribunal Constitucional, da “reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento”.

11. Todavia, analisado o concreto facto e a recente jurisprudência de 2018 e de 2019 do Tribunal Constitucional, é possível concluir que o teste da bilateralidade, que usualmente é mobilizado para aferir a existência de taxas no ordenamento jurídico português, não admite o recurso a ficções:

“Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada” (negrito e sublinhado nosso - cfr. Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 379/2018, de 04.08.2018, Proc. n.º 497/2017, disponível em www.tribunalconstitucional.pt)

12. Por outro lado, o Acórdão n.º 177/2010 caracteriza como taxa um tributo que incida sobre a afixação de painéis publicitários em propriedade privada mas no pressuposto que tal tributo decorre da contrapartida da remoção de um obstáculo jurídico à atividade exercida pelo sujeito passivo, através da qual o Município se vincula a uma prestação administrativa de facto negativo, ou seja, a suportar a afixação de painéis publicitários em propriedade privada, embora visível para o espaço público, o qual tem de ser preservado face à eventual agressividade visual dos painéis.

13. Ora, a empresa até nem teria interesse em publicitar da forma que está obrigada a fazer e com as dimensões que tem de o fazer - que a colocam fora do perímetro de isenção de publicidade expressa no Regulamento Municipal - mas apenas o faz, por a isso ser obrigada por lei.

14. Afigurando-se por isso, totalmente desproporcional, ainda para mais, ser obrigado a pagar uma “taxa” pelo cumprimento desta obrigação legal...

15. Ainda, a jurisprudência do Tribunal Constitucional vertida no Acórdão n.º 177/2010 é até expressamente citada e contrariada pelo douto Acórdão n.º 33/2018.

16. Com efeito, no Acórdão n.º 33/2018 o que está em causa é também a natureza jurídica de um tributo que é caracterizado como contrapartida da permissão do exercício da atividade de exploração de postos de abastecimento de combustíveis, em virtude da qual um Município se obriga perante o sujeito passivo a tolerar uma atividade que interfere a título permanente no gozo de determinados bens públicos, como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão de trafego.

17. A posição sufragada no referido aresto do Tribunal Constitucional é a de que se está perante um:

“«objetivo extrafiscal», no sentido em que um tributo é criado, não com o propósito exclusivo de angariar receita, mas com o fito de dissuadir a aquisição de determinados bens ou o ingresso em determinadas atividades reputadas indesejáveis ou lesivas de interesses difusos. Ora, um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo” (negrito nossos)

18. Existe, desde modo, um recente aprofundamento da jurisprudência do Tribunal Constitucional que determina um necessário repensar também sobre a jurisprudência que vem sendo adotada relativamente ao conceito de taxa de publicidade instalada em propriedade privada, já datada de 2010.

19. A ora impugnante suscitou a inconstitucionalidade da norma de forma processualmente adequada, nos termos e para os efeitos do n.º 2 do artigo 72.º e artigo 75.º-A da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, desde logo no art.º 42.º a 49.º da Impugnação Judicial apresentada pela Recorrente, entendendo que se está perante a violação material e orgânica dos art. 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, al. i) CRP, por se tratar de um imposto e não de uma taxa.

Nestes termos, por estarem cumpridos os respetivos pressupostos, requer-se a admissão do presente recurso para o Tribunal Constitucional.»

3. As partes foram notificadas para alegar, tendo a recorrente concluído as suas alegações nos seguintes termos:

«Conclusões:

A. O presente recurso tem por objeto a questão da inconstitucionalidade orgânica das normas contidas nos arts. 1.º e 13.º do Regulamento Municipal de Publicidade para o Concelho da Maia (RMPCM) e Quadro XLII do Capítulo VIII da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de taxas, por violação dos art. 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, al. i) CRP, por se tratar de um imposto e não de uma taxa.

B. In casu, está em discussão uma pretensa “taxa” que resulta de uma suposta publicidade, que se encontra instalada em propriedade privada, e cuja constitucionalidade resultaria apenas (i) de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de (ii) uma presumida fiscalização municipal.

C. Aplicação da norma sub judice que tem como pressuposto a fundamentação plasmada no douto Acórdão n.º 177/2010.

D. A fundamentação adotada na douta sentença proferida pelo Tribunal a quo não é suscetível de ser reconduzida à jurisprudência firmada por este Venerando Tribunal Constitucional no douto Acórdão n.º 177/2010 quando analisada a recente jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional

E. Ao fazer a referida subsunção, a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo está a admitir que se esteja no âmbito de publicidade, analogia que não pode ser mobilizada in casu, na medida em que não estamos na presença de nenhum tipo de publicidade, mas sim de um dever de informação que é imposto por decorrência da Lei aos operadores de combustíveis.

F. Os concretos elementos afixados pela Recorrente no posto de abastecimento de combustíveis, que aqui foram tributados, não podem integrar, quer pela sua natureza, quer pela sua finalidade, o conceito legal de publicidade definido no artigo 3.º, nem o conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Decreto-Lei n.º 330/90, de 23/10 (Código da Publicidade).

G. No caso concreto, não estamos perante uma promoção de bens ou serviços da Recorrente, mas apenas (i) perante uma mera identificação do seu nome e da sua marca, cujo uso na prática comercial é absolutamente pacífico e disseminado, e (ii) uma informação sobre os preços dos combustíveis, legalmente obrigatória!

H. Na verdade, o layout meramente identificativo da Galp não pode constituir publicidade, mas tão-somente um elemento informativo e distintivo do comerciante.

I. Também, a afixação dos preços nos postos de abastecimento é uma obrigação legal das empresas petrolíferas que operam no mercado nacional, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de outubro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de julho) - diploma que disciplina especialmente estas obrigações na atividade de comércio de combustíveis, em obediência às regras e princípios decorrentes do direito da concorrência, como se refere na sua nota preambular.

J. Da análise dos referidos diplomas resulta que para o Legislador as menções obrigatórias a constar dos painéis colocados à entrada dos postos de abastecimento, como sendo a indicação do nome da empresa comercializadora ou o seu logótipo, o nome/marca dos combustíveis e o respetivo preço, não constituem publicidade!

K. Com efeito, quer a natureza, quer a finalidade destes elementos, que compõem a estrutura das áreas de serviço, não se integram, como se disse, no conceito legal de publicidade, definido no artigo 3.º, nem no conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Decreto-Lei n.º 330/90, de 23/10 (Código da Publicidade).

L. Ora, tendo em conta que nos presentes autos a suposta “publicidade” decorre de um dever legal de informação, que é imposta pelo Legislador à ora Recorrente, necessária será a conclusão de que não se está a difundir ao público em geral uma publicidade assente na teleologia a que se reporta o art. 3.º/1 do Código da Publicidade.

M. Por outro lado, importa deixar claro que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, diploma que procede à simplificação do regime de acesso e de exercício de diversas atividades económicas no âmbito da iniciativa, vulgo «Licenciamento zero», determinou uma alteração à Lei n.º 97/88, diploma que estabelece o regime da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda.

N. A referida alteração determinou, designadamente, que fosse eliminado todo e qualquer ato permissivo relativo ao licenciamento de mensagens inscritas em propriedade privada quando se destinem apenas a distinguir a atividade comercial aí prosseguida, por força da nova redação do art. 1.º/3 da Lei n.º 97/88.

O. Neste sentido, a ora Recorrente, no exercício da sua atividade comercial, é livre de publicitar, da forma que melhor entender, os bens e serviços que comercializa no posto, sendo que a regra do Licenciamento Zero é precisamente essa - a de simplificar e isentar determinadas mensagens de atos prévios de controlo administrativo.

P. Ora, se o próprio Decreto-Lei n.º 48/2011 não estipula quaisquer restrições à isenção para os anúncios luminosos, placas, mobiliários urbanos e chapas, não pode uma norma de um Regulamento Municipal fazê-lo, sob pena de violar os princípios da reserva e da preferência de lei!

Q. Pelo que, também por este argumento, sempre se verificará a inconstitucionalidade das normas contidas nos arts. 1.º e 13.º do Regulamento Municipal de Publicidade para o Concelho da Maia (RMPCM) e Quadro XLII do Capítulo VIII da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de taxas, por violação dos princípios da reserva e da preferência de lei, que constituem subprincípios do da legalidade, consagrado no art. 266.º/3 da CRP - v. J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 1998, cit., pp. 247 e 248.

R. O fundamento jurídico da remoção de um obstáculo jurídico para viabilizar a construção da existência de uma taxa no âmbito da publicidade, instalada em domínio privado, mobilizado no douto Acórdão n.º 177/2010, mereceu um reexame no douto Acórdão n.º 33/2018, que expressamente o refere, mas dele manifestamente evolui.

S. Na verdade, o douto Acórdão n.º 33/2018 acaba por ir muito mais além do que a fundamentação plasmada no douto Acórdão n.º 177/2010 quando refere que:

“o Tribunal admitiu, na linha do decidido no Acórdão n.º 177/2010, que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos - como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego - possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito da taxa, de bilateralidade ou comutatividade. Ao fazê-lo, incluiu no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico todo o vasto conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati. Segundo este entendimento, o obstáculo jurídico removido é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens, por analogia com a situação do proprietário que, mediante contrapartida pecuniária, se obriga perante terceiro a consentir na interferência no gozo do seu bem; ou ainda com a situação do proprietário ao qual a lei impõe excecionalmente uma obrigação dessa natureza - por exemplo, caso se verifique um estado de necessidade - ao mesmo tempo que lhe atribui o direito a uma compensação pelos prejuízos sofridos” (negrito e sublinhado nosso).

T. Ora, como já referido, de acordo com a jurisprudência constitucional vertida no Acórdão n.º 33/2018, que culminou com uma nova interpretação no âmbito da dogmática das “taxas”, para que se esteja na presença de uma verdadeira taxa não é possível que a bilateralidade ou contrapartida da mesma seja ficcionada.

U. Esta evolução da jurisprudência constitucional, que incide sobre taxas, determina que tal interpretação seja transposta para o domínio da tributação de mensagem publicitárias apostas em painéis publicitários instalados em propriedade privada.

V. Neste sentido, é possível concluir, no que diz respeito à renovação das licenças, que não é pelo simples facto de se operar uma renovação automática da licença que se gera a necessidade de pagar uma correspondente taxa.

W. Isto porque, para que o sujeito ativo da relação tributária invoque a existência de uma bilateralidade associada à contraprestação que decorre da renovação automática da licença, terá que reavaliar se os pressupostos subjacentes à emissão da licença se verificam.

X. A não ser assim, deparamo-nos diante uma ficção que decorre de uma suposta contraprestação a favor do sujeito ativo da relação tributária, in casu, os Municípios, associada uma suposta reavaliação da situação que determinou a atribuição de uma licença, reavaliação que pode não existir e cujo o ónus da prova recaí sobre o sujeito ativo da relação tributária.

Y. A referida reavaliação tem de ser efetuada e provada por parte da Recorrida, pois caso contrário estar-se-á a ficcionar a atuação da mesma como uma “mera operação mecânica”, na qual não existe contraprestação associada à renovação da licença,

Z. Na verdade, só com a “reavaliação da situação”, devidamente comprovada, será possível aferir à existência de uma contraprestação associada às taxas.

AA. Mas se do exposto já é claro que existem argumentos suficientes, claros e precisos para se divergir da jurisprudência plasmada do Douto Acórdão n.º 177/2010, certo é que não se pode ignorar que existe uma evolução sensível na atual jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional que impõe questionar a mobilização, in casu, apenas da fundamentação alcançada no Douto Acórdão n.º 177/2010, designadamente quando confrontada com a fundamentação do douto Acórdão n.º 379/2018, entre outros.

BB. Com efeito, no douto Acórdão n.º 379/2018, tirado em sede de Plenário deste Venerando Tribunal Constitucional, é possível constatar uma evolução da jurisprudência constitucional sobre o conceito de taxas que deve ser tida em conta nos presentes autos.

CC. Recorde-se que quanto às alegadas taxas de publicidade, está em discussão uma pretensa “taxa” que resulta de uma suposta publicidade (nem sequer nos parece poder revestir o conceito de publicidade) que se encontra instalada em propriedade privada e cuja constitucionalidade resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal.

DD. Neste contexto, importa deixar claro a inaplicado do Acórdão n.º 177/2010 face à elevação da jurisprudência constitucional sobre a presente questão.

EE. Recorde-se que a fundamentação alcançada nos termos do Acórdão n.º 177/2010 para negar a existência de um imposto em questão análoga à que nos ocupa, teve por base o seguinte:

“Na busca da máxima percetibilidade e do maior impacto da respetiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária.”

FF. Todavia, se a teleologia decorrente da configuração das taxas de publicidade, quando instaladas em propriedade privada, tem como como pressuposto, a “agressividade da comunicação” ou “efeitos intrusivos no ambiente de vida comunitária”, a conclusão a que se pode chegar é uma: o que estará em causa é uma tentativa de orientação de comportamentos!

GG. Razão pela qual, a conclusão a que se pode chegar é apenas uma: a teleologia subjacente à extra fiscalidade não é subsumível à teoria das taxas, já que não existe uma comutatividade que permita a existência de uma contraprestação.

HH. Já quanto à suposta fiscalização municipal do conteúdo aposto em mensagem publicitárias, é possível concluir que, in casu, manifestamente não existe fiscalização realizada pelo Recorrido, uma vez que a referida fiscalização apenas é efetuada quando é requerida pela primeira vez uma licença para publicidade, nunca mais sendo feita.

II. Com efeito, uma vez atribuída a licença que permita a instalação de painéis de publicidade, não se vislumbra a que título é que se pode cobrar um tributo, nos termos em que foi criado pelo Recorrido, com a natureza de “taxa”, em cada uma das suas sucessivas renovações!

JJ. Na verdade, a renovação das licenças para fixar supostos painéis de publicidade, não sendo alterado o seu conteúdo, não determinam qualquer dever de fiscalização por parte da entidade emissora.

KK. Consequentemente, o facto tributário gerador de tal fiscalização, nos casos em que não se alteram as mensagens a publicitar, não pode ser replicado ipsis verbis nas renovações das licenças, sob pena de existir uma dupla tributação!

LL. Assim, a ser admitida a criação de uma taxa nestes contornos, é admitir-se a desagregação do dever de fiscalização que incide sobre o conteúdo de uma mensagem publicitária!

MM. Desagregação que este Venerando Tribunal Constitucional considerou já orgânica e materialmente inconstitucional no douto Acórdão n.º 33/2018, no âmbito do dever de fiscalização municipal de unidades de abastecimento de combustíveis,

NN. Ora, sendo a mensagem publicitária exatamente a mesma e não sendo alterados os pressupostos subjacentes ao primeiro juízo municipal que permitiu atribuir a licença com a mensagem requerida, não se pode aplicar o mesmo raciocínio para os casos em que se pretendem meras renovações, nos termos em que foi criado pelo Recorrido o tributo sub judice.

OO. Por outro lado, por força do douto Acórdão n.º 379/2018, decorre da posição assumida por este Venerando Tribunal, vertida na declaração de inconstitucionalidade da Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa, que uma “taxa” que incida sobre a propriedade privada terá que distinguir a sua incidência objetiva, entre propriedade privada do município e propriedade privada do sujeito passivo, não podendo sequer ser concebido como contrapartida da utilização de um bem municipal no mais amplo sentido possível do termo, sob pena de um tributo com tal incidência objetiva não poder deixar de se ter por arbitrário, na medida em que a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.

PP. In casu, é certo que o sujeito passivo da relação tributária é identificável, na medida em que, o sujeito que instala um painel publicitário, é o sujeito que vai retirar o benefício que deriva da mensagem visível para o espaço público.

QQ. Todavia, a norma sub judice, que prevê a necessidade do pagamento de uma suposta taxa decorrente da afixação de painéis publicitários em propriedade privada, ou da sua renovação, não estabelece qualquer distinção quanto à concreta natureza jurídica do requerente, ou seja, se se trata ou não de um sujeito que se dedica exclusiva ou maioritariamente ao exercício de atividades publicitárias.

RR. Na verdade, a referida tributação tem como pressuposto, apenas as características físicas dos painéis bem como a sua dimensão e não a natureza do sujeito passivo do tributo.

SS. Sucede que, de acordo com a jurisprudência do Acórdão n.º 848/2017, que determina a necessidade de delimitar o sujeito passivo da relação tributária, uma tributação de painéis publicitários instalados em propriedade privada que não diferencie os sujeitos passivos que se dedicam exclusivamente ao exercício de atividades publicitárias (os quais necessariamente terão painéis publicitários mais “agressivos”), do simples sujeito que não dedica a sua atividade à atividade publicitária, materializa uma tributação arbitrária em função da projeção que resulta para o espaço público.

TT. Mas para que dúvidas não subsistam da necessidade de ser alterada a jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional no domínio das mensagens publicitárias instaladas em propriedade privada, importa salientar que, por força do douto Acórdão n.º 33/2018, que adquiriu já força obrigatória geral, ao abrigo do recente douto Acórdão n.º 181/2019, foi expressamente afastada a jurisprudência consagrada no douto Acórdão de 177/2010.

UU. Com efeito, de acordo com a jurisprudência supra referida, a inclusão no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico de todo um vasto conjunto das prestações de “deixar fazer”, que constituem objeto das obrigações ditas de pati, designadamente quando a remoção do obstáculo jurídico é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens, por analogia com a situação do proprietário que, mediante contrapartida pecuniária, se obriga perante terceiro a consentir na interferência no gozo do seu bem, deve ser qualificado como um tributo com uma incidência objetiva arbitrária cuja prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.

VV. Mas mais: mesmo qualificando o tributo sub judice não como uma taxa, mas como uma contribuição financeira, o resultado sempre seria o mesmo, ou seja, a violação da reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP).

WW. Isto porque, como decorre igualmente do douto Acórdão n.º 848/2017, ainda que se pudesse entender que o tributo sub judice contempla uma contribuição financeira, teria invadido a reserva de competência da Assembleia da República.

XX. A situação existente no caso concreto leva assim, a que não se possa falar em taxa, mas se deva antes falar em imposto/contribuição, dado que as finalidades que poderiam justificar a existência de uma taxa carecem de um caráter sinalagmático e de uma mínima equivalência, que não se verificam

YY. Mal estaríamos se fosse admissível que o legislador criasse uma obrigação de publicidade (que o comerciante nunca faria) com a consequência de ainda para mais obrigasse o comerciante a pagar uma taxa pela “publicidade” que é obrigado a fazer!!!

ZZ. E ainda, tendo em conta que o Regulamento municipal impõe um tributo a comportamentos que o legislador (do “licenciamento zero”) expressamente não permite taxar...

AAA. Assim, a recente evolução da jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional determina um necessário repensar também sobre a jurisprudência que vinha sendo adotada relativamente ao conceito de taxa de «publicidade», instalada em propriedade privada, já datada dos longínquos anos de 2010, 2011 e 2012.

BBB. Razão pela qual, tem este Venerando Tribunal Constitucional argumentos suficientemente claros e suficientes que permitam uma ponderação adequada sobre a presente questão e, consequentemente, pôr fim a uma situação de injustiça quando procede à qualificação das mensagens publicitárias instaladas em propriedade privada como taxas.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas., se requer que seja declarada a inconstitucionalidade das normas contidas nos arts. 1.º e 13.º do Regulamento Municipal de Publicidade para o Concelho da Maia (RMPCM) e Quadro XLII do Capítulo VIII da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de taxas, por violação dos art. 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, al. i) CRP, por se tratar de um imposto e não de uma taxa, por violação das normas e princípios constitucionais acima mencionados, como é de Lei e de Justiça!»

4. Apesar de regularmente notificado, o recorrido não apresentou contra-alegações.

5. Em 19 de agosto de 2020, a recorrente foi notificada para se pronunciar sobre a possibilidade de o objeto do recurso não ser conhecido com os seguintes fundamentos:

«(i) As normas contidas nos artigos 1.º e 13.º do Regulamento Municipal de Publicidade e Ocupação do Espaço Público do Conselho da Maia – disponível aqui: https://www.cm-maia.pt/pages/480 − não constituem ratio decidendi do juízo sobre a incidência objetiva das taxas de publicidade cuja liquidação foi impugnada nos autos.

(ii) A base regulamentar da liquidação do tributo constante de fls. 23 não coincide com aquela − Quadro XLII do Capítulo VIII da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais – que a recorrente integrou no objeto do recurso.

(iii) A «taxa de publicidade», em si mesma considerada, não constitui objeto idóneo de recurso de constitucionalidade, o qual incide necessariamente sobre normas jurídicas, e não sobre regimes legais, figuras jurídicas, opções legislativas ou medidas administrativas.»

6. Em resposta, veio a recorrente alegar o seguinte:

«A. S.A., Recorrente nos autos acima identificados, tendo sido notificada do douto despacho de V. Ex.ª, vem dizer e requerer o seguinte:

1. Veio V. Ex.ª dizer que entendia que as normas do Regulamento Municipal que se invocam como inconstitucionais nos presentes autos, não constituiriam a ratio decidendi do juízo sobre a incidência objetiva do tributo cuja liquidação foi impugnada nos autos.

Assim entendendo que o objeto do recurso não deveria ser conhecido.

Com a devida vénia, que é muita, não podemos concordar com este juízo e entendimento, sob pena de se estar a denegar Justiça!

2. Com efeito, os atos de liquidação e cobrança das taxas impugnadas não continham a identificação das normas em que se baseavam para fixar as taxas, o que foi devidamente invocado em juízo, além de que é sabido que os Municípios atualizam com enorme velocidade (anual) os seus regulamentos de taxas, eliminando as versões anteriores dos respetivos sítios da internet e nunca identificando o regulamento revogado.

Esta ocultação por parte dos Municípios de elementos fundamentais torna difícil e, por vezes impossível, a correta identificação da exata norma em causa.

Foi o que sucedeu no presente caso.

3. Seja como for, a Recorrente impugnou os atos de liquidação das taxas que lhe foram notificadas para cobrança e em simultâneo invocou a inconstitucionalidade das normas em que os mesmos se haviam baseado.

Eventualmente, pode ter havido um lapso na identificação correta da norma, por se ter tomado por base um regulamento publicado anteriormente ou posteriormente e não o aplicável à data dos factos.

Mas a verdade, é que o Município contestou a impugnação e a invocação da inconstitucionalidade, sem nunca ter invocado qualquer erro na norma invocada.

O mesmo tendo sucedido com o Tribunal a quo, que também sempre apreciou a questão da constitucionalidade da norma invocada, sempre por mera remissão para o douto Acórdão deste Venerando Tribunal de 2010, sem nunca questionar se a norma invocada estava correta.

4. Ou seja, no essencial que aqui está em causa, sempre foi invocado pelo Recorrente a inconstitucionalidade da norma que sustentava a taxa aqui em causa, que sempre foi discutida pelo Município e pelo Tribunal, sem questionar se a mesma era a que realmente sustentava a taxa ou se existiria erro sobre a norma.

O Recorrente sempre atuou na convicção que estava a invocar a norma correta, que era a que tinha sido aplicada pelo Município para sustentar a taxa aqui em causa e que era também a que tinha sido apreciada pelo Tribunal a quo, na exata mesma convicção.

Para o Tribunal a quo a norma invocada era presumida também como a que estaria na previsão da taxa aqui em causa.

E toda esta sucessão de erros decorre de uma ilegal omissão por parte do Município, que tinha o dever de invocar a norma certa no seu ato de liquidação da taxa, o que não fez.

5. Temos assim uma situação em que se entende que o Recorrente não pode ser prejudicado por erro causado pelo próprio Recorrido, o que seria um benefício ao infrator e uma denegação da Justiça!

Entendendo-se que este Venerando Tribunal não está vinculado às alegações do Recorrente em matéria de Direito, podendo suprir o erro oficiosamente.

No presente caso a norma esta corretamente identificada no seu objeto: trata-se da norma do Regulamento Municipal de taxas e de publicidade, que habilita o Município a liquidar e cobrar a taxa aqui concretamente aplicada.

Apenas existindo um erro na sua identificação numérica no Regulamento.

Mas toda a argumentação sobre a inconstitucionalidade das normas invocada se mantém totalmente inalterada.

6. Verificada a situação podemos agora corrigir as normas invocadas da seguinte forma:

- Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município da Maia:

a) artigos 2.º e 51.º

b) Capítulo VIII, Quadro XLVI, n.º 2 e Quadro XLVIII, n.º 5 da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais;

c) Quadro 4-50, n.º 2 e Quadro 4-52, n.º 5 da Fundamentação Económico-Financeira do Valor das Taxas do Município da Maia – Tabela Anexa ao Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais

Termos em que se requer a V. Exa. a correção oficiosa do lapso na identificação das normas do Regulamento Municipal, que em nada altera a questão de inconstitucionalidade aqui em causa, devendo os autos prosseguir até final.»

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

7. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Nos termos do artigo 75.º-A de tal diploma, incumbe ao recorrente indicar no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional a alínea do n.º 1 do artigo 70.º ao abrigo da qual o recurso é interposto, bem como a norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretende ver apreciada. Tratando-se de recurso fundado na alínea b) – como é o caso –, terá igualmente de indicar a norma ou princípio constitucional violado, bem como a peça processual em que tenha suscitado a questão de inconstitucionalidade ou ilegalidade (nos termos previstos no n.º 2 do artigo 75.º-A da LTC).

Tal como resulta do requerimento de interposição de recurso supratranscrito, a recorrente começou por indicar que o objeto do presente recurso consistia nas «das normas contidas nos arts. 1.º e 13.º do Regulamento Municipal de Publicidade para o Concelho da Maia (RMPCM) e Quadro XLII do Capítulo VIII da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de taxas.» Já nas alegações produzidas diante deste Tribunal, a recorrente discorreu, fundamentalmente, sobre a inconstitucionalidade material e orgânica dos tributos exigidos pela afixação de publicidade em propriedade privada com base em regulamentos municipais, genericamente considerados, referindo-se pontualmente ao Regulamento Municipal citado no requerimento.

Analisados os autos, verificou-se, todavia, que o ato impugnado visava a liquidação de taxa referente a «publicidade em colunas, pórticos, totens e outros similares», no valor de €376,80 (cf. fl. 23), prevista no Capítulo VIII, Quadro XLVIII, n.º 5, da Tabela anexa ao Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município da Maia, única taxa a que se referiu também a decisão recorrida.

Chamada a pronunciar-se sobre a deficiente enunciação do objeto do recurso, bem como sobre a divergência entre os preceitos identificados e aqueles que constituíram a ratio decidendi do juízo sobre a incidência objetiva das taxas de publicidade cuja liquidação foi impugnada nos autos, veio a recorrente indicar que pretendia, afinal, que fossem apreciadas as normas dos artigos 2.º e 51.º do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município da Maia, bem como o Capítulo VIII, Quadro XLVI, n.º 2 e Quadro XLVIII, n.º 5 da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais e o Quadro 4-50, n.º 2 e Quadro 4-52, n.º 5 da Fundamentação Económico-Financeira do Valor das Taxas do Município da Maia – Tabela Anexa ao Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais.

Invocou ainda que: (i) «os atos de liquidação e cobrança das taxas impugnadas não continham a identificação das normas em que se baseavam para fixar as taxas, o que foi devidamente invocado em juízo»; (ii) agiu na convicção de estar a invocar a norma correta, não tendo o Município ou o Tribunal a quo assinalado qualquer erro; e (iii) que, em qualquer caso, «a norma está corretamente identificada no seu objeto: trata-se da norma do Regulamento Municipal de taxas e de publicidade, que habilita o Município a liquidar e cobrar a taxa aqui concretamente aplicada».

Vejamos.

8. Segundo jurisprudência constante deste Tribunal, cabe aos recorrentes identificar rigorosamente, no requerimento de interposição de recurso, a norma ou interpretação cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretendem ver apreciada, o que implica: identificar a fonte e o preceito, ou preceitos, que se entende ofenderem os parâmetros constitucionais invocados; e enunciar o critério normativo deles extraído pelas instâncias, que deve coincidir com a ratio decidendi da decisão recorrida. Assim é, como se supõe evidente, porque a norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, aplicada pelo tribunal a quo, é o objeto material do recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, conforme previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição.

Uma vez que o momento processual adequado para delimitar o objeto do recurso é o momento da respetiva interposição, porventura com o aperfeiçoamento introduzido pela resposta ao convite formulado nos termos dos n.os 5 e 6 do artigo 75.º-A, da LTC, este é especialmente relevante. Da estrita observância dos ónus prescritos nos n.os 1 a 4 do mesmo artigo depende, afinal, além do cumprimento de um dever de colaboração com este Tribunal, o preenchimento dos requisitos formais essenciais de que depende o conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade (v. o Acórdão n.º 200/97).

9. No caso dos autos, não há como afirmar que este ónus tenha sido rigorosamente observado.

O modo como a recorrente enunciou a questão diante deste Tribunal e diante do Tribunal a quo, bem como o teor das alegações produzidas, evidenciam que a verdadeira pretensão da recorrente é que este Tribunal se pronuncie sobre a inconstitucionalidade de qualquer taxa municipal exigida pela afixação de publicidade em propriedade privada. Não foi, na verdade, posto em causa qualquer aspeto ou dimensão das normas extraídas dos artigos do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município da Maia, que constituem a ratio decidendi do juízo sobre a incidência objetiva do tributo cuja liquidação foi impugnada nos autos.

Mesmo depois de chamada a delimitar com maior precisão o objeto do recurso, a recorrente limitou-se a acrescentar a referência a preceitos regulamentares diferentes, que poderia ter identificado no momento da interposição do recurso. Manifestamente, nos presentes autos, a disposição da Tabela anexa ao Regulamento Municipal em que se baseia o ato de liquidação foi brevemente identificada no mesmo (cf. fl. 23), sendo certo que a recorrente deveria conhecer o Regulamento e a respetiva Tabela. Tanto assim é que, ao contrário do alegado pela recorrente, diante do Tribunal a quo não foi identificada nenhuma deficiência na fundamentação do ato de liquidação ou omissão na identificação dos pressupostos de direito do ato impugnado.

Como tal, a recorrente detinha, à data em que interpôs recurso para este Tribunal, todos os elementos necessários para fazer uma adequada identificação das normas que constituem objeto do presente recurso e dos preceitos regulamentares de que foram extraídas – mas não o fez. Sendo certo que este Tribunal pode, em certas circunstâncias, suprir deficiências sem relevo processual ou retificar ex officio lapsos manifestos, já não pode exigir-se que o ónus de procurar e identificar, corretamente, as fontes de que se extrai o objeto do recurso se transfira dos recorrentes para o Tribunal. Ademais, em resposta ao despacho supracitado, a recorrente limitou-se a remeter para o ato de liquidação, identificando como objeto do recurso a «norma (…) que habilita o Município a liquidar e cobrar a taxa aqui concretamente aplicada».

Resta, pois, concluir que – apesar da oportunidade processual que lhe foi concedida para suprir as deficiências do requerimento inicialmente apresentado e das alegações produzidas – a recorrente se limitou a reformular o conjunto de preceitos invocados, sem conseguir rigorosamente imputar-lhe um sentido normativo que, cingindo-se à norma efetivamente aplicada pelo Tribunal a quo, pudesse configurar um objeto idóneo do recurso de constitucionalidade.

A este respeito, e tal como se afirmou no Acórdão n.º 499/2009, importa ter presente o seguinte:

«Embora a questão de constitucionalidade passível de sujeição ao Tribunal em fiscalização concreta possa respeitar à interpretação ou sentido extraído pelo tribunal da causa de uma dada norma ou, até, de um “bloco legal” constituído por vários preceitos ou normas textuais, incumbe sempre ao recorrente indicar esse sentido normativo, enunciando o seu conteúdo e identificando os referentes textuais de que é extraído, de tal modo que o Tribunal, se o recurso vier a ser provido, possa enunciá‑lo na sua decisão em ordem a permitir ao tribunal a quo proceder à reforma da decisão recorrida em conformidade (exemplificativamente, acórdão nº 178/95 Acórdãos do Tribunal Constitucional, 30º vol., p.1118.). O objecto do recurso tem de ser definido pelo recorrente com clareza e precisão. É imposição que serve não só preocupações de racionalidade processual e do trabalho jurisdicional, mas também preocupações com a observância dos limites que da Constituição decorrem quanto à intervenção do Tribunal Constitucional que correria o risco de agir ultra vires se a questão de constitucionalidade lhe pudesse ser apresentada de modo vago. Não é um modo preciso de colocar a questão de constitucionalidade em recurso de fiscalização concreta, maxime quando o pretenso vício seja de inconstitucionalidade material, a indicação como inconstitucionais de todas as normas de um diploma legal ou de um seu capítulo relativamente extenso (cfr., por exemplo, acórdãos n.ºs 266/00 e 377/00, in www.tribunalconstitucional.pt).»

É certo que a circunstância de estar em causa a arguição de um vício de inconstitucionalidade orgânica pode, em determinados casos, tornar o ónus de especificação das normas impugnadas menos exigente. Mas não o afasta. É o que «emerge do texto do referido n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC, que não comporta exceções, o que se compreende, pois, em fiscalização concreta, ainda quando se julga procedente um vício capaz de afetar o diploma legal no seu todo, é uma dada norma efetivamente aplicada na decisão recorrida que se julga inconstitucional.» (v. o Acórdão n.º 830/2017).

Em face do exposto, resta reconhecer que, ainda que a recorrente se tivesse limitado a requerer a apreciação da inconstitucionalidade orgânica dos preceitos identificados, os termos genéricos e vagos com que a norma foi enunciada não permitem dar por verificada a sua estrita coincidência com as normas que constituíram a ratio decidendi da decisão recorrida, nem habilitam este Tribunal a pronunciar-se sobre o objeto do recurso.

10. Ainda que se admitisse a possibilidade de conhecer o objeto do recurso no que respeita estritamente à inconstitucionalidade orgânica dos preceitos identificados, sempre seria de reconhecer que os argumentos invocados pela recorrente não suscitam – como recentemente entendeu este Tribunal (v. os Acórdãos n.º 592/2019 e 148/2020, bem como as Decisões Sumárias n.os 389/2019, 695/2019, 749/2019 e 892/2019) – uma revisitação da questão decidida pelo Acórdão n.º 177/2010 e da posição posteriormente reiterada em diversas decisões sobre as taxas municipais exigidas pela emissão e renovação de licenças de afixação de publicidade em prédios pertencentes a particulares (v., designadamente, os Acórdãos n.os 189/2010, 360/2010, 436/2010, 408/2011 e 475/2011 e as Decisões Sumárias n.os 207/2010, 323/2010, 417/2010, 225/2011, 52/2012, 470/2012, 267/2013, 598/2013 e 745/2014).

Não é designadamente possível conferir o relevo pretendido ao argumento de que as taxas foram exigidas pela afixação obrigatória de elementos que não podem ser qualificados como publicidade; nem aos argumentos relacionados com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de abril, na Lei n.º 97/88, de 17 de agosto, no âmbito da iniciativa «licenciamento zero». Nenhum logra pôr em causa a pertinência da fundamentação da jurisprudência constitucional citada no caso em apreço, porque nenhum procede. Trata-se, em ambos os casos, de questões invocadas pela recorrente no processo para sustentar que o ato de liquidação impugnado era ilegal, por erro quanto aos pressupostos de facto e de direito. No entanto, as alegações da recorrente divergem manifestamente da interpretação do direito infraconstitucional que o tribunal a quo expressamente adotou em face das circunstâncias concretas do caso, matéria subtraída aos poderes cognitivos da jurisdição constitucional.

11. Não se conhecendo do objeto do recurso, por não estarem reunidos os pressupostos da sua admissão, é a recorrente responsável pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 3, da LTC. Ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 3, do mesmo diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 10 (dez) unidades de conta.

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Não tomar conhecimento do objeto do presente recurso.

b) Condenar a recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em 10 (dez) unidades de conta.

Lisboa, 10 de dezembro de 2020 – Gonçalo de Almeida Ribeiro – Joana Fernandes Costa – Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers

Atesto o voto de conformidade do Cons.Lino Ribeiro

Gonçalo de Almeida Ribeiro