715/19 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 681/2020

Processo n.º 715/19

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal de Justiça (STJ), em que é recorrente o A. e recorrida a B., S.A., foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, doravante designada «LTC»), do acórdão da Secção Social daquele Tribunal de 15 de maio de 2019, que se pronunciou pela não inconstitucionalidade de diversas normas das Leis do Orçamento do Estado para 2013, 2014, 2015 e 2016, que determinaram a suspensão da contagem do tempo de serviço dos trabalhadores representados pelo recorrente (cf. fls. 450-504).

2. Apreciado o requerimento, foi proferida a Decisão Sumária n.º 123/2020 (cf. fls. 523-529) em que se concluiu não ser possível conhecer o objeto do recurso, com os seguintes fundamentos:

«3. O presente recurso vem interposto ao abrigo da alínea b) n.º 1 do artigo 70.º da LTC, dependendo a sua admissibilidade de estarem reunidos os seguintes pressupostos: além de ter esgotado as vias de recurso ordinário admitidas, é necessário que o recorrente tenha suscitado durante o processo e de forma adequada uma questão de constitucionalidade que corresponda ao objeto do recurso e incida sobre normas jurídicas que tenham constituído ratio decidendi da decisão recorrida.

Uma vez que a decisão que admitiu o presente recurso não vincula o Tribunal Constitucional (artigo 76.º, n.º 3, da LTC), cumpre, antes de mais, decidir se é realmente possível conhecer o seu objeto.

4. Cabendo aos recorrentes enunciar no requerimento de interposição de recurso, em termos claros e precisos, qual a norma ou interpretação normativa cuja inconstitucionalidade pretendem ver apreciada, é por referência a esse enunciado que devem ser aferidos os pressupostos de admissibilidade do recurso.

No caso dos autos, é de assinalar que o requerente se limita a identificar diversas disposições das leis do Orçamento do Estado para 2013, 2014, 2015 e 2016, que determinaram a suspensão da contagem do tempo de serviço prestado por titulares cargos públicos e por trabalhadores remunerados com verbas públicas – mas esclarece que o que está em causa é a interpretação segundo a qual tais normas «continua[m] a produzir efeitos durante toda a carreira profissional dos trabalhadores».

Ora, em bom rigor, as normas contestadas não continuam a produzir os efeitos para que tendiam e que consistiam na suspensão da contagem do tempo de serviço prestado durante os anos em que se encontraram em vigor. Mas, diferentemente das normas que impuseram a simples proibição de valorizações remuneratórias – que só condicionaram a alteração de posicionamento remuneratório dos trabalhadores enquanto se mantiveram em vigor –, os efeitos das disposições em apreço inevitavelmente têm repercussão nas carreiras cujo desenvolvimento dependa – apenas, ou além de outros requisitos – do decurso de um determinado período de prestação de serviço. Ou seja, ainda que os efeitos dos preceitos que determinaram a suspensão da contagem do tempo de serviço se tenham produzido apenas nos anos em que se mantiveram em vigor, a não contagem do tempo de serviço não pôde deixar de alterar definitivamente aquele que teria sido o curso normal ou previsível de desenvolvimento das carreiras especiais dos trabalhadores visados, se essas disposições não tivessem sido adotadas.

Assim, só através da adoção de normas que contrariem os efeitos já produzidos pelas disposições que determinaram a suspensão da contagem de tempo de serviço é que é possível mitigar as repercussões que essas disposições tiveram nas subsequentes alterações do posicionamento remuneratório dos trabalhadores integrados em certas carreiras e corpos especiais. Por essa razão, a comummente chamada “recuperação de tempo de serviço” cuja contagem foi suspensa foi objeto de negociação sindical e de iniciativas legislativas específicas (nos termos previstos no artigo 17.º da Lei n.º 71/2018, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2019, - v., v.g., os Decretos-Leis n.º 36/2019, de 15 de março, e n.º 65/2019, de 20 de maio).

Não pode, pois, deixar de se reconhecer que a interpretação normativa imputada, pelo recorrente, aos preceitos legais identificados como objeto do recurso não encontra nestes o necessário respaldo – já que as normas cuja inconstitucionalidade é suscitada não continuam, em rigor, a produzir efeitos – nem corresponde exatamente à interpretação adotada dos mesmos como ratio decidendi da decisão recorrida.

5. Ainda que se procurasse sustentar – o que não se admite – que o que está em causa é efetivamente a inconstitucionalidade, por violação do direito fundamental de negociação coletiva, dos preceitos legais enunciados no requerimento de interposição de recurso, tal como efetivamente interpretados e aplicados pelo tribunal a quo, impõe-se recordar que este Tribunal foi oportunamente chamado a pronunciar-se sobre a inconstitucionalidade das disposições orçamentais que versaram sobre a remuneração prestada aos trabalhadores remunerados por verbas públicas.

Em especial no Acórdão n.º 187/2013, este Tribunal foi confrontado com a alegada inconstitucionalidade, por violação do direito de negociação coletiva, das normas constantes do n.º 15 do artigo 27.º e do n.º 9 do artigo 29.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro – tendo então decidido:

«Deve começar por dizer-se que a existência de normas legais imperativas, entendendo-se como tais as normas que estabelecem cláusulas fixas (que não podem ser substituídas) ou que impõem condições mínimas para a tutela da relação laboral (que apenas podem ser substituídas por outras disposições que prevejam um regime mais favorável), não é, em si, contraditória com o direito à contratação coletiva. Apenas significa que tais normas consagram o estatuto legal do contrato – aplicável aos trabalhadores abrangidos por contrato de trabalho em funções públicas – e que não põem em causa o estatuto contratual, que é constituído, além do mais, pelas normas dos instrumentos de regulamentação coletiva que não contrariem aquelas outras disposições. A interligação entre essas diferentes disposições e a sua adição às cláusulas do contrato, definindo, na sua globalidade, o regime jurídico da relação laboral, não representa uma qualquer violação do direito instituído pelo artigo 56º, n.º 3, da Constituição (cfr. artigos 3º e 478º, n.º 1, alínea a), do Código do Trabalho, e 4º, n.º 1, do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro).

Por outro lado, e ainda que as normas em causa, por consagrarem reduções remuneratórias, possam ser qualificadas como “legislação do trabalho”, para efeitos do âmbito de incidência do artigo 56.º da Constituição, o certo é que, conforme pacificamente resulta da doutrina e da jurisprudência constitucionais, o n.º 3 daquele preceito, embora atribua às associações sindicais a competência para o exercício do direito de contratação coletiva, “devolve ao legislador a tarefa de delimitação do mesmo direito, aqui lhe reconhecendo uma ampla liberdade constitutiva” (acórdão n.º 94/92 e, no mesmo sentido, Rui Medeiros, in Constituição Portuguesa Anotada, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Tomo I, 2.ª edição, Coimbra, pág. 1118).

O direito à autonomia contratual coletiva, apesar de constitucionalmente colocado sob reserva de lei, implica que não possa deixar de haver um espaço abrangente de regulação das relações de trabalho que se encontre submetido à disciplina contratual coletiva, o qual não pode ser aniquilado por via normativo-estadual. Sendo este direito garantido «nos termos da lei», tal significa que “a lei não pode deixar de delimitá-lo de modo a garantir-lhe uma eficácia constitucionalmente relevante, havendo sempre de garantir uma reserva de convenção coletiva, ou seja, um espaço que a lei não só não pode vedar à contratação coletiva, como deve confiar a esta núcleos materiais reservados” (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit., pág. 745).

Assim configurada, a questão a resolver consistirá então em saber se o legislador ordinário, ao retirar à regulamentação coletiva uma certa matéria — no caso, a possibilidade de fixar para a retribuição do trabalho normal um valor distinto daquele que resulta da aplicação das medidas orçamentais consagradas para o ano de 2013 nos artigos 27.º e 29.º, todos da Lei n.º 66-B/2012 – veio “reduzir de tal modo aquele espaço da autorregulação constitucionalmente garantido que põe em causa a possibilidade de realização do direito de contratação coletiva” (acórdão n.º 94/92).

Considerando a atendibilidade do interesse público prosseguido através do esforço de consolidação orçamental – ponto que mais detidamente desenvolveremos no âmbito da ponderação implicada nos princípios da proteção da confiança e da igualdade – não parece que da obrigação que ao legislador ordinário constitucionalmente se impõe de “deixar sempre um conjunto minimamente significativo de matérias aberto” à negociação coletiva possa extrair-se um argumento para a invalidação constitucional do caráter necessariamente imperativo das normas orçamentais que, com base naquele interesse público, impõem, a título excecional e transitório, a redução do valor anual da retribuição dos trabalhadores do setor público.

Subtrair ao âmbito da negociação coletiva a faculdade de derrogar o regime consagrado nas normas em questão, não só constitui a condição que torna tais normas aptas a prosseguir o fim a que se dirigem, como não representa uma intromissão nos “núcleos materiais reservados”, que o legislador ordinário se encontra constitucionalmente obrigado a não excluir do âmbito material da reserva de contratação coletiva.»

Do mesmo modo, cumpriria reconhecer que, no caso dos autos, não é possível retirar do artigo 56.º da Constituição «um argumento para a invalidação constitucional do caráter necessariamente imperativo das normas orçamentais que, com base naquele interesse público,» impuseram – a título excecional e com efeitos apenas nos anos em que se mantiveram em vigor – a suspensão da contagem do tempo de serviço prestado pelos trabalhadores remunerados com verbas públicas.

6. A orientação então adotada por este Tribunal reforça, todavia, a conclusão de que o verdadeiro objeto da crítica de constitucionalidade formulada pelo recorrente não é a interpretação normativa efetivamente adotada pelo tribunal a quo dos preceitos legais invocados pelo recorrente, mas sim o resultado da aplicação dessas normas para os trabalhadores visados, o qual não fora mitigado através da adoção de quaisquer medidas tendentes a repor o tempo de serviço cuja contagem foi suspensa.

Trata-se, pois, de questão que não cabe a este Tribunal conhecer no âmbito de um recurso de constitucionalidade normativa que, como supra se referiu já, só pode incidir sobre normas, cuja inconstitucionalidade haja sido adequadamente suscitada durante o processo, e que tenham sido efetivamente aplicadas pelo tribunal recorrido.»

3. O recorrente veio requerer a reforma desta decisão quanto a custas, bem como apresentar reclamação para a conferência contra o não conhecimento do objeto do recurso, tendo concluído o seguinte (cf. fls. 536-538):

«1ª - Na sua relação de trabalho com a Recorrida, os trabalhadores, sócios do Recorrente, vinculados àquela por contrato de trabalho, encontram-se abrangidos pelo Acordo de Empresa celebrado entre o Recorrente e a Recorrida, publicado no BT.E, 1ª série, nº 15, de 2005.04.22 com as alterações publicadas no BTE, 1ª série, nº 47, de 2007.12.22, e no BTE nº 4, de 2016.01.29.

2ª - Nos termos das cláusulas 16ª e 17ª do referido Acordo de Empresa, os trabalhadores ao serviço da Recorrida, sócios do Recorrente, vinculados por contrato de trabalho, têm direito a progredir, em função da sua antiguidade, nos níveis remuneratórios e nas condições aí previstos.

3ª - No período de 1 de janeiro de 2013 a 31 de dezembro de 2016 a Recorrida não aplicou as referidas cláusulas 16ª e 17ª do dito Acordo de Empresa, com fundamento das proibições estabelecidas nas seguintes normas legais imperativas:

• Em 2013 – nºs 12 e 23 do artigo 35º da Lei nº 66-B/2012, de 31 de dezembro;

• Em 2014 – nºs 15 e 23 do artigo 39º da Lei nº 83-C/2013, de 31 de dezembro;

• Em 2015 – nºs 13 e 21 do artigo 38º da Lei nº 82-B/2014, de 31 de dezembro;

• Em 2016 – nº 1 do artigo 38º da lei nº 7-A/2016.

4ª - Por força do disposto nos artigos 19º e 21º da Lei nº 42/2016, de 28 de dezembro (Lei do OE para 2017), cessou, no âmbito da Recorrida, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2017, a proibição de evolução nos níveis remuneratórios prevista nas citadas cláusulas 16ª e 17º do Acordo de Empresa aplicável.

5ª - A Recorrida, porém, recusou a contagem, para efeitos de progressão nos níveis remuneratórios, com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2017, do período decorrido desde 1 de janeiro de 2013 a 31 de dezembro de 2016, com base no entendimento de que, por força das normas legais mencionadas no nº 3 do presente requerimento, aquele período jamais poderia ser contado para os efeitos do disposto nas citadas cláusulas.

6ª - Em todas as instâncias se concluiu que a Recorrida B., S.A., interpretou bem as citadas normas das Leis do OE para os anos de 2013, 2014, 2015 e 2016, isto é, que essas normas impediram a contagem do tempo de serviço prestado nesses anos, para efeitos de progressão nas respetivas carreiras, e que essa proibição de contagem continua a produzir efeitos também nos anos seguintes, ao longo de toda a carreira profissional desses trabalhadores, com reflexos, aliás, nas suas futuras pensões de aposentação ou reforma.

7ª - O que está em causa é a questão de saber se essas normas, findo o período de condicionamento da progressão, continuam a produzir efeitos ao longo de toda a carreira profissional dos trabalhadores, isto é, se, não obstante terem cessado os fundamentos que as determinaram, tais normas continuam a reduzir artificialmente a antiguidade dos trabalhadores, afastando, com caráter permanente, a plena aplicação das citadas cláusulas 16º e 17º do Acordo de empresa aplicável.

8ª - Na douta Decisão Sumária de que ora se reclama, concluiu-se (nº 6) que: "A orientação então adotada por este Tribunal reforça, todavia, a conclusão de que o verdadeiro objeto da crítica de constitucionalidade formulada pelo recorrente não é a interpretação normativa efetivamente adotada pelo tribunal a quo dos preceitos legais invocados pelo recorrente, mas sim o resultado da aplicação dessas normas para os trabalhadores visados, o qual não fora mitigado através da adoção de quaisquer medidas tendentes a repor o tempo de serviço cuja contagem foi suspensa.

Trata-se, pois, de questão que não cabe a este Tribunal conhecer no âmbito de um recurso de constitucionalidade normativa que, como supra se referiu já, só pode incidir sobre normas, cuja inconstitucionalidade haja sido adequadamente suscitada durante o processo, e que tenham sido efetivamente aplicadas pelo tribunal recorrido."

9ª - Na verdade, o que está em causa são os efeitos das normas em questão, quando interpretadas como as interpretaram as instâncias. E o que se pretende do Tribunal Constitucional é a decisão sobre a que de saber se, assim interpretadas, as referidas normas violam ou não a CRP.

10ª - Pelo que, salvo o devido respeito, mal andou o Senhor Juiz Conselheiro Relator ao considerar que não cabe ao Tribunal Constitucional, no âmbito de um recurso de constitucionalidade normativa, apreciar a constitucionalidade de determinadas normas legais em função do resultado dessas normas.

11ª - Na douta Decisão Sumária, foi o Recorrente condenado em custas. Acontece que o Recorrente beneficia de isenção subjetiva de custas, nos termos da alínea f) do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais, porquanto se trata de pessoa coletiva privada sem fins lucrativos, que atua neste processo exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições e para defender os interesses que lhe estão especialmente conferidos pela lei e pelo respetivo estatuto. Isenção de que tem beneficiado nas instâncias, no âmbito deste processo.

12ª - Pelo que, também nessa parte, deve a douta Decisão Sumária ser alterada, dispensando-se o recorrente do pagamento de custas.»

4. Apesar de notificada para esse efeito, a recorrida não apresentou resposta (cf. fl. 542)

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. Através da Decisão Sumária n.º 123/2020 concluiu este Tribunal não ser possível conhecer o objeto do presente recurso, por entender que não se verificava a necessária coincidência entre a ratio decidendi do acórdão recorrido e a interpretação normativa cuja inconstitucionalidade foi suscitada perante este Tribunal.

Na interpretação normativa cuja inconstitucionalidade o recorrente pretende ver apreciada, tal como enunciada novamente na reclamação ora em análise, podem ser identificados dois segmentos normativos. O recorrente refere, com efeito, que «Em todas as instâncias se concluiu que a Recorrida B., S.A., interpretou bem as citadas normas das Leis do OE para os anos de 2013, 2014, 2015 e 2016, isto é, [1] que essas normas impediram a contagem do tempo de serviço prestado nesses anos, para efeitos de progressão nas respetivas carreiras, e [2 ]que essa proibição de contagem continua a produzir efeitos também nos anos seguintes, ao longo de toda a carreira profissional desses trabalhadores (…).»

Ora, as disposições legais contestadas determinaram que, durante a sua vigência, o tempo de serviço prestado pelos trabalhadores abrangidos não fosse contabilizado para efeitos de promoção e progressão, «nos casos em que estas apenas dependam do decurso de determinado período de prestação de serviço legalmente estabelecido para o efeito». A interpretação adotada pelas instâncias destes preceitos não se afastou do seu teor literal e cinge-se ao primeiro segmento da interpretação normativa enunciada pelo recorrente. Sucede que, tal como se procurou esclarecer na decisão reclamada, a previsão de que entre 2013 e o final de 2016 não se conta o tempo de serviço prestado por um trabalhador, para efeitos de progressão, implica necessariamente que essa proibição tenha um impacto significativo naquela que seria a evolução normal da carreira de um trabalhador.

Tome-se como exemplo um trabalhador que, em 2013, precisava de prestar dois anos de serviço para passar do nível remuneratório 4, para o nível 5. Se o tempo de serviço prestado entre 2013 e 2016 pudesse ser contabilizado, esse trabalhador reuniria os requisitos para passar ao nível 5 em 2015 e passados, suponhamos, três anos, passaria para o nível 6. Mas, uma vez que só em 2017 foi retomada a contagem do tempo de serviço prestado para esse efeito, este trabalhador só atingirá o nível 5 em 2019, e o nível 6 em 2022, e assim sucessivamente. Diversamente, se as disposições contestadas pelo recorrente se tivessem limitado a proibir a alteração do posicionamento remuneratório, o mesmo trabalhador perfaria em 2015 o tempo de serviço necessário para progredir para o nível 5. Como tal, assim que cessasse a vigência das disposições que obstavam à progressão, poderia ser reposicionado no nível 5 e em 2018 alcançar o nível 6, uma vez que todo o tempo de serviço prestado entre 2013 e 2016 seria contabilizado para efeitos de progressão.

Aqui reside a diferença entre proibir a alteração do posicionamento remuneratório entre 2013 e 2016 e proibir a contagem do tempo de serviço prestado entre 2013 e 2016. Ao afirmar que se aceita «que, durante o período em causa, os trabalhadores não podiam beneficiar de novas progressões salaria[i]s baseadas no tempo de serviço prestado nesse período», o recorrente parece interpretar aquelas normas no sentido de se limitarem a proibir a alteração do posicionamento remuneratório entre 2013 e 2016. Como tal, entende que as disposições legais cuja inconstitucionalidade é suscitada continuam a produzir efeitos e que, nessa medida, não são compatíveis com a Constituição.

Contudo, e tal como interpretadas pelas instâncias, as normas proibiram efetivamente a contagem do tempo de serviço, com todas as repercussões que daí advieram, apenas durante o período em que estiveram em vigor.

Em face do exposto, resta reiterar que, não tendo o recorrente suscitado a inconstitucionalidade das disposições orçamentais em apreço, na interpretação que foi efetivamente adotada e aplicada pelas instâncias, não se mostra possível conhecer o objeto do presente recurso.

6. O recorrente contesta ainda a Decisão Sumária, na parte em que o condenou em custas, invocando a isenção prevista na alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais (aplicável ex vi do artigo 84.º da LTC e do artigo 4.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, na sua redação atual).

Assiste razão ao reclamante: verifica-se, com efeito, que beneficia da isenção consagrada nessa disposição legal, devendo a Decisão Sumária n.º 123/2020 ser reformada em conformidade.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Indeferir a reclamação apresentada, na parte que se refere à não admissão do recurso de constitucionalidade interposto;

b) Deferir a requerida reforma da Decisão Sumária n.º 123/2020 quanto a custas.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 25 de novembro de 2020 - Lino Rodrigues Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - João Pedro Caupers