284/20 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 495/2020

Processo n.º 284/20

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., notificada da Decisão Sumária n.º 263/2020, que, com fundamento na inutilidade do recurso e na ilegitimidade da recorrente, não conheceu do mérito do recurso de constitucionalidade por aquela interposto, vem reclamar para a conferência ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – “LTC”).

2. A ora reclamante, recorrente nos presentes autos, em que é recorrida a ACSS – Administração Central do Sistema de Saúde, I.P., instaurou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, formulando, entre outros, o pedido de que lhe fosse assegurada, em concreto, «a possibilidade de escolha de um estabelecimento integrado no Agrupamento de Centros de Saúde Grande Porto VIII – Espinho/Gaia, no Agrupamento de Centros de Saúde Grande Porto VII – Gaia ou no Agrupamento de Centros de Saúde Porto Ocidental». A intimação foi julgada improcedente quanto a este pedido, por sentença de 30 de dezembro de 2018.

A requerente recorreu para Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 9 de maio de 2019, concedeu provimento ao recurso jurisdicional, revogou a sentença recorrida e julgou procedente a ação.

Inconformada, a ora recorrida interpôs recurso de revista excecional. Admitido este, o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 12 de dezembro de 2019, decidiu revogar o acórdão então recorrido e manter, embora com diferentes fundamentos, a decisão proferida em 1ª instância.

Notificada deste aresto, a recorrente interpôs o presente recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), o qual foi rejeitado pela decisão ora reclamada.

3. Na sua reclamação, a reclamante, antes apreciar criticamente os fundamentos da decisão reclamada, tece diversas considerações sobre o respetivo alcance, cumprindo salientar no que ora releva, a imputação de um «formalismo excessivo e totalmente desadequado» que “impõe e reitera” «um primado do cumprimento das formalidades legais […], em detrimento do direito de acesso aos Tribunais e à Justiça» e, outrossim, o entendimento de que «os fundamentos para não conhecer do objeto do recurso são manifestamente contraditórios entre si» (ponto 8):

«9. Pois bem,

ou a aqui Recorrente incumpriu o ónus de suscitação clara e suficiente de uma questão de inconstitucionalidade, o que impediria este Venerando Tribunal de compreender qual a concreta questão de inconstitucionalidade cujo conhecimento tinha sido submetido à respetiva apreciação;

ou cumpriu de forma tão satisfatória o referido ónus que este Venerando Tribunal pôde comparar devidamente a questão por ela suscitada e a questão tal como foi conhecida pelo Tribunal a quo e, a final, concluir (erradamente, é certo!) que as mesmas não são absolutamente coincidentes.

10. Considerando que apenas foi suscitada uma questão no âmbito do recurso interposto a verificação cumulativa dos referidos fundamentos de indeferimento do recurso apresentado sempre configuraria uma total impossibilidade lógica, que permite afirmar, à evidência, a necessidade premente de revogação da Decisão Sumária.»

No que se refere ao fundamento de rejeição do recurso consistente na sua inutilidade, diz a ora reclamante:

«a) Da manifesta utilidade do recurso interposto pela Reclamante e da verificação do pressuposto processual do interesse processual

11. Nos termos do disposto no ponto 4 da Decisão Sumária de que se reclama, o Tribunal Constitucional começa por esclarecer, e bem, que «o recurso de constitucionalidade tem um carácter instrumental em relação à decisão recorrida, pelo que a sua admissibilidade depende da existência do interesse processual em ver revogada a decisão proferida, ou seja, “é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil”».

12. Concluindo, a final, e erradamente, que «O objeto do recurso de constitucionalidade deve coincidir com a ratio decidendi da decisão recorrida».

13. Ora, o objeto do recurso, contrariamente ao defendido na decisão reclamada, não tem de coincidir com a ratio decidendi, bastará, como decorre da jurisprudência unânime deste Venerando Tribunal, que a apreciação da questão de constitucionalidade suscitada possa influir utilmente no julgamento da decisão da questão de mérito – cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 768/93, proferido no âmbito do Proc. n.º 264/93; n.º 769/93, proferido no âmbito do Proc. n.º 533/93; n.º 556/98, proferido no âmbito do Proc. n.º 811/96; n.º 167/92, proferido no âmbito do Proc. n.º 479/91.

14. Por outras palavras, «atenta a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, sempre que a decisão do mesmo seja insuscetível de produzir qualquer efeito útil no processo, faltará o pressuposto da existência de interesse processual, como é entendimento constante e uniforme deste Tribunal - cfr., nomeadamente, os Acórdãos n.º 332/94 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º vol., pág. l 005 e segs.) e n.º 343/94 (Diário da República, H Série, de 6 de Setembro de 1994) e, mais recentemente, os Acórdãos nº 477/97 e 227/98 (ambos inéditos)».

15. A contrario, sempre que se verifique que a decisão a proferir tem, pelo menos em tese, o poder de influir na decisão adotada pelo tribunal a quo, em termos que este possa vir a ser obrigado a alterar o sentido do julgamento, haverá seguramente interesse processual na demanda;

16. No mesmo sentido, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo VI, Coimbra Editora, 4.ª Edição, Coimbra, 2013, pág. 244; e Carlos Blanco de Morais, Justiça Constitucional, Tomo II, Coimbra Editora, 2005, pág. 562.

17. No seu Recurso, a aqui reclamante formulou a seguinte questão de inconstitucionalidade:

«As normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada são, em especial, as normas constantes dos art.os 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro.

As normas em causa são inconstitucionais, na interpretação que delas é feita pelo Supremo Tribunal Administrativo, por violarem o disposto nos artigos 13.º, 47.º e 71.º da Constituição da República Portuguesa, dado que põem em causa o princípio da igualdade, da liberdade de escolha de profissão e de acesso à função pública e da proteção constitucionalmente devida aos cidadãos portadores de deficiência, ao apenas admitirem a prioridade de escolha de estabelecimento de colocação para as pessoas portadoras deficiência, caso as mesmas se encontrem em igualdade de classificação com aquelas que aí poderão ser potencialmente colocadas, e excluindo, ao invés, essa preferência na escolha do estabelecimento de colocação em qualquer outro cenário alternativo, ainda que tal inviabilize totalmente a possibilidade efetiva de exercício das funções para as quais essas pessoas portadoras de deficiência foram legitimamente admitidas e selecionadas.

Temos, assim, que o (único) critério que deve prevalecer, em ordem à interpretação das ditas normas em conformidade com a Constituição, é o que reconhece uma preferência absoluta às pessoas portadoras de deficiência na escolha do estabelecimento de colocação, sempre que, em concreto, tal represente a única forma de garantir o efetivo exercício das funções para as quais foram legitimamente admitidas e selecionadas».

18. E isto porque na interpretação feita da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro, o Supremo Tribunal Administrativo julgou que o critério de desempate definido no n.º 3 do citado artigo se aplica na fase de colocação dos candidatos colocados no ACES e não apenas, como deveria ser, na fase de admissão:

«e nem se diga, porque do mesmo não resulta, que o art.º 3.º do DL 2912001 apenas é aplicável na fase de admissão a concurso, ou que apenas visa assegurar a possibilidade de ingresso na função pública, uma vez que nada no mesmo indicia que não deva ser aplicado na fase de determinação do estabelecimento de colocação onde a atividade deverá ser exercida. E nada obstando à sua aplicação, é óbvio que o critério de desempate previsto no n.º 3 do artigo 3.º tem plena aplicação na segunda fase do procedimento, ou seja, na fase da colocação em função das opções pretendidas por cada candidato» (cfr. acórdão recorrido).

19. Ao decidir nesse sentido, e transpondo esse entendimento para o caso dos autos, o Supremo Tribunal Administrativo, em termos práticos, apenas admite que os candidatos portadores de deficiência tenham preferência na escolha do estabelecimento de colocação caso se encontrem em igualdade de classificação com aqueles que aí poderão ser potencialmente colocadas. Pois esse é o “critério de desempate” fixado na norma do n.º 3 do artigo 3.º do citado diploma legal.

20. O que implica, consequente e necessariamente, negar a possibilidade de aos candidatos portadores de deficiência ser dada preferência, independentemente da respetiva classificação no concurso de acesso, na escolha do estabelecimento de colocação, ainda que essa preferência seja o único mecanismo de garantia de um efetivo de exercício das funções para as quais essas pessoas portadoras de deficiência foram legitimamente admitidas e selecionadas.

21. Questão que, de todo modo, e ao invés do que é aí sustentado, foi clara e corretamente percecionada na Decisão Sumária: «de acordo com este entendimento, o tribunal a quo considerou que, uma vez que as vagas existentes nos ACES pretendidos pela requerente eram inferiores a três, e como os candidatos providos em tais vagas tinham uma classificação superior à sua, não é possível assegurar-lhe um posto de trabalho nesses ACES» (cfr. pág. 10).

22. Este excerto permite concluir sem reservas que este Venerando Tribunal compreendeu perfeitamente a questão de constitucionalidade suscitada pela Reclamante e de como a mesma traduzia uma interpretação feita pelo Supremo Tribunal Administrativo contrária à Constituição da República Portuguesa, designadamente, aos seus artigos 13.º, 47.º e 71.º.

23. Todas as demais considerações tecidas ao longo da Decisão Sumária, salvo o devido respeito, revelam uma necessidade constante de julgamento do mérito da ação que não cabe nesta sede (em clara contradição com os limites estabelecidos no artigo 79.º-C da LOFTC) e que afastam a análise do essencial: em caso de provimento deste Recurso, tal levaria sempre à alteração do sentido da decisão adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo.

24. A resposta é necessariamente afirmativa e emerge com relativa simplicidade, pelo que, confessadamente, muito surpreende o sentido da decisão reclamada.

25. Se este Venerando Tribunal, ao conhecer do Recurso interposto, julgar que as normas constantes dos art.os 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro, são inconstitucionais, na interpretação que delas é feita pelo Supremo Tribunal Administrativo, por apenas admitir a prioridade de escolha de estabelecimento de colocação para as pessoas portadoras deficiência, caso as mesmas se encontrem em igualdade de classificação com aquelas que aí poderão ser potencialmente colocadas, e excluindo, ao invés, essa preferência na escolha do estabelecimento de colocação em qualquer outro cenário alternativo;

26. Tal implicará, automática e necessariamente, a revogação da decisão adotado pelo Supremo Tribunal Administrativo, na medida em que o fundamento único para negar à Reclamante o direito a ser colocada num dos ACES do distrito do Porto – únicos onde, por força da deficiência de que é portadora, poderá exercer a respetiva atividade profissional –, é precisamente a circunstância de entender que se aplica à fase de colocação a restrição constante da norma do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro. Logo, como a Reclamante não teve uma classificação idêntica à dos demais 2 colocados nos ACES do distrito do Porto, não se aplica(ria) qualquer preferência.

27. A terminar, afigura-se, ainda, essencial notar que a interpretação normativa dos referidos preceitos tal como realizada pelo Supremo Tribunal Administrativo não é diferente daquela que a Reclamante pretende ver apreciada e, muito menos, mais complexa.

28. Só existe uma questão a conhecer, que corresponde à formulada pela Reclamante e já conhecida pelo tribunal recorrido na sua aplicação ao caso dos autos.

29. Assim, não haverá que confundir – muito menos nesta sede – a questão de inconstitucionalidade que se pretender ver tratada (e que, no caso concreto, diz respeito à interpretação normativa de um determinado preceito legal), com o resultado prático da sua aplicação casuística e, bem assim, com o iter cognoscitivo e valorativo que o Supremo Tribunal Administrativo percorreu para o fazer.

30. Em face do que antecede, não só é ostensiva a utilidade do recurso interposto pela Reclamante (e, claro está, a verificação do pressuposto processual do interesse processual), porquanto terá um efeito direto na reapreciação da questão principal pelo Tribunal a quo.

31. Mas, mais do que isso, o caso dos autos é um exemplo perfeito da necessidade de num Estado de Direito Democrático (ainda) existir um Tribunal Constitucional, que, mais do que a defesa estática e teórica da Constituição, vise o seu respeito e salvaguarda num contexto concreto de promoção dos mais elementares direitos fundamentais dos cidadãos.»

Quanto à sua ilegitimidade para interpor o presente recurso de constitucionalidade, a reclamante afirma o seguinte:

«b) Do cumprimento do ónus de suscitação prévia da questão de constitucionalidade normativa perante o Tribunal recorrido

32. No âmbito do presente recurso, a aqui Reclamante suscitou a fiscalização da interpretação normativa adotada pelo Supremo Tribunal Administrativa, conforme disposto no n.º 3 do artigo 80.º da LOFTC. Incidindo tal fiscalização, portanto, na interpretação judicial que das normas foi feita, i.e., no sentido que foi atribuído aos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro, no caso concreto e não do sentido genérico e abstrato que resulta apenas da redação dos referidos preceitos legais.

33. Tudo em conformidade com a jurisprudência reiterada deste Venerando Tribunal (cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 238/2012 e 282/2012).

34. Tudo considerado, o objeto do presente recurso, tal como transposto para a questão constitucional formulada, cinge-se a um juízo sobre o princípio da interpretação conforme à Constituição;

35. i.e., nas palavras de Rui Medeiros, aguarda-se que o Tribunal Constitucional lance mão de uma interpretação das referidas normas conforme à constituição por entender que, quaisquer outros sentidos possíveis dos preceitos em apreço são incompatíveis com a Constituição, recusando-lhes aplicação no julgamento do caso concreto (cfr. Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade - os autores, o conteúdo e os efeitos da decisão de inconstitucionalidade da lei, Universidade Católica Editora, 1999, pág. 331).

36. Questão que este Venerando Tribunal percebeu de forma tão clara que (mesmo erradamente) a pôde confrontar de forma tão exaustiva com a análise feita pelo Supremo Tribunal Administrativo.

37. Resulta da Decisão Sumária – seguramente por lapso – que «a interpretação cuja inconstitucionalidade foi defendida pela ora recorrente nas suas contra-alegações (e sobre a qual a decisão recorrida se pronunciou), mas que, conforme resulta manifesto, não apresenta coincidência com a que constituiu objeto do presente recurso. Ora, pretendendo, in casu, questionar certa interpretação dos referidos preceitos, deveria a recorrente especificar claramente qual o sentido ou dimensão normativa de tal “arco normativo” que tem por violador da Constituição, enunciando cabalmente e com precisão e rigor todos os pressupostos essenciais da dimensão normativa tida por inconstitucional (…) contudo, conforme se referiu, a recorrente, nas contra-alegações em causa, não chegou a enunciar, de forma clara e precisa, a interpretação normativa por si enunciada como objeto do presente recurso» (cfr. pág. 13).

38. Eis o que resulta do referido segmento decisório: os recorrentes que pretendam suscitar, em última instância, a constitucionalidade de uma norma e ou da sua interpretação junto do Tribunal Constitucional terão de ser capazes de nas primeiras e segundas instâncias antecipar com certeza o concreto sentido da interpretação que o Supremo Tribunal Administrativo adotará.

39. O mesmo é dizer, portanto, que o recurso para o Tribunal Constitucional se limitará à fiscalização concreta da constitucionalidade de uma norma, mas nunca, por ser impossível atingir tal grau de antecipação, de uma interpretação inconstitucional de uma norma no caso concreto.

40. Não se admite, naturalmente, que este seja o espírito da atuação deste Venerando Tribunal, pelo que, seguramente, haverá que desconsiderar este segmento da Decisão Sumária.

41. Acresce ao sobredito que, como a própria Decisão Sumária expressamente o reconhece, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu, em parte, de forma idêntica ao tribunal de primeira instância, mas adotando fundamentos diferentes.

42. Só isso bastaria para demonstrar que era objetivamente impossível à Reclamante (e, bem assim, a qualquer sujeito processual nas mesmas condições) antecipar com certeza qual o concreto sentido interpretativo adotado pelo Supremo Tribunal Administrativo até que o mesmo viesse a ser conhecido. Razão pela qual, naturalmente, apenas lhe seria dado densificar e concretizar a questão de inconstitucionalidade formulada no recurso interposto para este Venerando Tribunal.

43. Até à decisão do Supremo Tribunal Administrativo, a latente possibilidade de uma interpretação dos tribunais administrativos, por existente, foi sempre sendo considerada pela Reclamante dentro dos limites que lhe era possível antecipar.

44. No decurso do processo, a Reclamante suscitou esta questão junto do Supremo Tribunal Administrativo nas respetivas contra-alegações de recurso, nos seguintes termos:

«Na ótica da Entidade Recorrida, teria o legislador, através do Decreto-Lei n.º 29/2001, querido assegurar a proteção das pessoas com deficiência no momento inicial da sua admissão a concurso, mas já não cuidaria nem teria a pretensão de assegurar a possibilidade efetiva do exercício da profissão para que tivessem sido admitidas.

Segundo este entendimento, estaria formalmente cumprida a lei desde que fosse assegurada aquela admissão, mesmo que se conhecesse, à partida, que a mesma não produziria qualquer efeito por não se assegurar idêntica proteção no que concerne à fase de escolha do estabelecimento de colocação, ainda que em casos de impossibilidade objetiva ou física.

Em termos práticos o que se teria seria exatamente aquilo que a Entidade Recorrente sustenta não se verificar no caso, numa tentativa de obstar à procedência desta ação, sem razão ou aderência à realidade: a consequência prática e imediata do entendimento por aquela sustentado seria a inviabilização do direito de exercer a profissão para que a Recorrida foi admitida, no âmbito da função pública, e, assim, a completa anulação da proteção e regime previstos no Decreto-Lei n.º 29/2001, cm conformidade com o disposto nos artigos 47.º e 71.º da CRP.

Se a visão da Entidade Recorrente fosse acolhida, estaria este Tribunal a subtrair qualquer proteção que o legislador pudesse ter querido reservar para as pessoas com deficiência e a cair no perigo que havia sido identificada no requerimento inicial desta ação: tal solução representaria uma regulação absolutamente inconstitucional do caso, por constituir um impedimento ou impor uma limitação efetiva ao exercício de uma atividade profissional por uma pessoa com deficiência, ao contrário da intenção expressa do legislador.

A mesma ratio subjacente ao estabelecimento da quota de emprego reservada deverá ser aplicada no que concerne à escolha do estabelecimento de colocação, considerando a singularidade da situação particular da Recorrida e sob pena de inteira inocuidade de um sistema de quotas de emprego, ou de medidas similares, que, na prática, não fosse operacionalizado ou não encontrasse tradução na realidade.

Assim, a interpretação das normas do Decreto-Lei n.º 29/2001, em particular, do artigo 3.º no sentido propugnado pela Entidade Recorrente seria inconstitucional, atendendo aos efeitos pela mesma produzidos: não seria reconhecida qualquer proteção às pessoas com deficiência, no contexto profissional, sempre que se estivesse já não a discutir a sua admissão a concurso mas apenas a sua colocação, em violação da liberdade fundamental de escolha de profissão e acesso à função pública e do regime especial de proteção e integração dos cidadãos portadores de deficiência, no que respeita ao exercício de atividades profissionais».

45. Junto do Tribunal Central Administrativo Sul, a Reclamante suscitou esta mesma questão nos seguintes termos:

«No entanto, na vertente prática nesta leitura da lei, o tribunal a quo subtrai qualquer proteção que o legislador pudesse ter querido reservar para as pessoas com deficiência e cai no perigo que havia sido identificado no requerimento inicial desta ação: a solução pugnada na decisão recorrida, a manter-se, no que não se concede, representaria uma regulação absolutamente inconstitucional do caso, por constituir um impedimento ou impor uma limitação efetiva ao exercício de uma atividade profissional por uma pessoa com deficiência, ao contrário da intenção expressa do legislador.

Ao considerar apenas o número de lugares por Agrupamento de Centros de Saúde, ignorando também a praxis das Entidades Recorridas em concursos anteriores, e ao adotar um critério adicional para efeito de preenchimento daqueles lugares, a saber, a classificação obtida pelos candidatos, retirou-se qualquer valia ao direito à escolha de estabelecimento de colocação que foi e é reconhecido à Recorrente nos termos da lei.

Com efeito, assumindo que o caso em apreço se subsumiria à previsão do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 29/2001, no que não se concede, a Recorrente não teria, afinal, direito à escolha do estabelecimento de colocação por não se verificar uma situação de igualdade de classificação em relação aos candidatos que acabariam por preencher esses lugares.

Ora, com o devido respeito, tudo indica que uma interpretação deste tipo quanto às normas do diploma em questão, em especial do disposto no seu artigo 3.º, seria inconstitucional, atendendo aos efeitos pela mesma produzidos: sem que se verificasse uma situação de igualdade de classificação, não seria reconhecida proteção às pessoas com deficiência, no contexto profissional, sempre que a concurso apenas fossem colocados um ou dois lugares e se estivesse, já não a discutir a sua admissão, mas apenas a sua colocação.

46. Na verdade, é incompreensível como é que na Decisão Sumária em apreço se formula um juízo crítico sobre a forma pouco clara ou obscura que a Reclamante teria observado na suscitação da questão de inconstitucionalidade ao longo do processo. Ou, pior, como se censura que a Reclamante não tenha sido capaz de «suscitar, na aludida peça processual, a inconstitucionalidade da “interpretação normativa” extraída dos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-lei n.º 29/2001, que indicou como objeto do presente recurso».

47. Se a interpretação normativa, objeto do presente recurso, foi seguida apenas pelo Supremo Tribunal Administrativo, não tendo a entidade demandada, em momento algum, chegado a formular com os mesmos fundamentos e grau de complexidade tal interpretação, era objetivamente impossível que a Reclamante o fizesse com o grau de certeza e definição ora exigido.

48. Acresce, por fim, que nem sequer é rigoroso o quanto alegado na Decisão Sumária, o “thema decidendum” quanto à inconstitucionalidade verificada sempre foi exatamente o mesmo e é idêntico ao formulado no presente recurso: qualquer interpretação da norma dos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro, num sentido diferente do propugnado pela Reclamante é inconstitucional, designadamente, o sentido propugnado pelo Supremo Tribunal Administrativo, desde logo porque todas as interpretações conduzem ao mesmo resultado jurídico-prático: não ser reconhecida qualquer proteção às pessoas com deficiência, no contexto profissional, sempre que se esteja a discutir a sua colocação, em violação da liberdade fundamental de escolha de profissão e acesso à função pública e do regime especial de proteção e integração dos cidadãos portadores de deficiência, porquanto lhes é vedado o direito a exercer, também nesta fase concursal, um direito de preferência de escolha.

49. A terminar, é inequívoco que a censura que a Recorrente dirige à interpretação perfilhada pelo Supremo Tribunal Administrativo transcende os particularismos da situação sub judice e convoca a apreciação da constitucionalidade da interpretação normativa do tribunal a quo, ao incidir manifestamente sobre o critério ou padrão normativo da decisão, podendo ser transposta para qualquer outro caso análogo em si mesma considerada.

50. Em suma, também por esta razão, não se afigura legítima uma decisão sumária de não admissão do presente Recurso, em particular, com o presente fundamento e nos termos em que o mesmo foi transposto para a Decisão Sumária de que se reclama.

51. De todo o modo, e na medida em que se têm por esclarecidas nesta reclamação quaisquer obscuridades que, em tese, poderiam ser imputadas ao antecedente requerimento de interposição de recurso, deve o deferimento desta reclamação resultar no imediato acolhimento do recurso, sob pena de inadmissível violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, imediatamente concretizado no princípio do favorecimento do processo (pro actione) e da proibição de denegação de justiça.»

A recorrida, notificada para, querendo, se pronunciar quanto à reclamação apresentada, nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

§ 1.º – Razão de ordem

4. A decisão sumária reclamada não tomou conhecimento do recurso de constitucionalidade interposto, com fundamento na sua inutilidade, atenta a falta de coincidência entre o critério normativo sindicado pela recorrente e o que foi aplicado no acórdão recorrido enquanto ratio decidendi, bem como na falta de legitimidade da recorrente, uma vez que esta não suscitou, de forma processualmente adequada, perante o tribunal a quo, a questão de constitucionalidade que pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional.

A recorrente, ora reclamante, para além de manifestar a sua discordância quanto ao decidido, insurge-se ainda, por via de considerações prévias e críticas laterais, contra a decisão reclamada com base, essencialmente, em duas ordens de razões:

i) A decisão reclamada revelaria um «formalismo excessivo e totalmente desadequado», impondo e reiterando um primado do cumprimento das formalidades legais em detrimento do direito de acesso aos tribunais e à justiça (cf. pontos 4 a 7 da reclamação);

ii) Os fundamentos do não conhecimento do objeto do recurso são contraditórios entre si – constituindo a sua verificação cumulativa «uma total impossibilidade lógica» –, visto que, ou a recorrente incumpriu o ónus de suscitação clara e suficiente de uma questão de inconstitucionalidade – o que impediria este Tribunal de compreender qual a concreta questão de inconstitucionalidade cujo conhecimento tinha sido submetido à respetiva apreciação –, ou cumpriu de forma tão satisfatória o referido ónus, que este Tribunal pôde comparar devidamente a questão por ela suscitada e a questão tal como foi conhecida pelo tribunal a quo e, a final, concluir que as mesmas não são absolutamente coincidentes (pontos 8 a 10 da reclamação).

Não lhe assiste, contudo, razão nem relativamente às considerações preliminares, nem quanto às críticas dirigidas aos fundamentos de rejeição do recurso de constitucionalidade. Aliás, umas e outra evidenciam, isso sim, um menor esclarecimento quanto ao sentido e alcance do sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade.

Justifica-se, por isso, começar por aqui, apreciando depois, e no quadro do sistema, as críticas deduzidas pela reclamante quanto aos fundamentos do não conhecimento do objeto do recurso.

§ 2.º – Quanto às considerações preliminares e ao sentido e alcance do recurso de constitucionalidade

5. O sistema português de fiscalização concreta da constitucionalidade estrutura-se com base em opções que se afastam quer do modelo puro de fiscalização difusa, quer do modelo puro de fiscalização concentrada.

Respeitando exclusivamente ao controlo da compatibilidade de normas (ou interpretações normativas) com certos parâmetros – as normas constitucionais ou certas leis qualificadas –, a Constituição proíbe que «nos feitos submetidos a julgamento» se apliquem normas inconstitucionais (artigo 204.º). Assim, todos os tribunais têm o dever de examinar a eventual inconstitucionalidade das normas à luz das quais se proponham resolver os litígios que perante si pendam e, caso formulem um juízo positivo, o dever de recusarem a sua aplicação. As decisões, positivas ou negativas sobre a questão da inconstitucionalidade das normas aplicáveis a um dado processo são recorríveis para o Tribunal Constitucional (artigo 280.º, n.ºs 1 e 2; v. também o artigo 71.º, n.º 1, da LTC)). Impõe-se, por isso, distinguir entre a questão da inconstitucionalidade e a questão principal: o Tribunal Constitucional só pode conhecer da primeira e, só o fará, desde que a sua decisão seja suscetível de se repercutir na decisão da segunda. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira:

«Esta [– a questão principal –] constitui o objeto do litígio ou do problema (de natureza civil, penal, administrativa, laboral) submetido à decisão dos tribunais; a questão de inconstitucionalidade ou da ilegalidade traduz-se em saber se uma norma a aplicar ao caso concreto (questão principal) é contrária à Constituição […], em termos que o sentido da decisão a ser proferida no processo principal depende, da solução do juízo de conformidade ou desconformidade dessa norma com a Constituição […]. Esta questão de inconstitucionalidade (ou de ilegalidade) não é, pois, uma ação destinada a impugnar de modo direto e abstrato, a conformidade constitucional (ou legal) de uma norma, mas sim um instrumento concedido às partes no processo para defenderem os seus direitos e interesses (dimensão subjetiva) e ao juiz e ao MP (dimensão objetiva) para obterem a conciliação da sua dupla sujeição aos atos normativos e à Constituição (cfr. arts. 202.º e 204.º)» (V. Autores cits., Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª ed., Coimbra Editora, 2010, anot. XXIII ao art. 280.º, pp. 954-955).

5.1. Intervindo o Tribunal Constitucional em via de recurso de decisões respeitantes à inconstitucionalidade de uma dada norma – tomando a decisão final a tal respeito (cfr. o artigo 80.º, n.º 1, da LTC) –, compreende-se que o sentido e alcance da norma em apreciação seja aquele que lhe foi dado pelo tribunal recorrido. Esta constitui, por assim dizer, um dado de que o Tribunal não pode abstrair.

Na verdade, o Tribunal Constitucional só pode julgar inconstitucional a norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que tenha recusado aplicação (cfr. os artigos 70.º, n.º 1, alíneas a) e b), 79.º-C da LTC). A projeção da sua decisão sobre o processo-base varia consoante seja negado ou dado provimento ao recurso de constitucionalidade: no primeiro caso, a decisão recorrida mantém-se inalterada; no segundo, a mesma decisão deve ser reformada pelo tribunal recorrido «em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade» (cfr. o artigo 80.º, n.º 2, da LTC).

Existe, por conseguinte, uma interdependência entre a questão de inconstitucionalidade cognoscível pelo Tribunal Constitucional e o sentido da decisão recorrida, em termos de apenas se justificar decidir a primeira, caso o sentido da segunda possa vir a ser alterado por aquela decisão, nomeadamente no caso de ser dado provimento ao recurso de constitucionalidade. Ou seja, se a concessão de provimento ao recurso de constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional for, de todo, insuscetível de determinar a reforma da decisão recorrida, não há que conhecer de tal recurso. De contrário, o Tribunal Constitucional praticaria um ato inútil.

Este é o entendimento pacificamente acolhido na jurisprudência constitucional:

«[A]tenta a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, haverá o Tribunal Constitucional de analisar se a decisão que possa vir a ser proferida sobre a questão de (in)constituciona1idade poderá ainda assumir qualquer relevância para o "desfecho do incidente" ou, se, pelo contrário, poderá ser uma "res inutilis", "coisa vã" (formulações do acórdão n.º 250/86 […].

De facto, como se escreveu no acórdão n.º 86/90 deste Tribunal […]:

"O julgamento da questão de constitucionalidade desempenha sempre, na verdade, uma função instrumental, só se justificando que a ele se proceda se o mesmo tiver utilidade para a decisão da questão de fundo. Ou seja: o sentido do julgamento da questão de constitucionalidade há-de ser suscetível de influir na decisão destoutra questão, pois, de contrário, estar-se-ia a decidir uma pura questão académica."» (assim, entre muitos, o Acórdão n.º 556/98, acessível, assim comos os demais referidos, a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/).

Ou segundo o Acórdão n.º 556/98:

«[O] recurso de constitucionalidade está também sujeito às regras gerais do Código de Processo Civil que definem os pressupostos processuais, nomeadamente em matéria de interesse e utilidade dos recursos (cfr. artigo 69º da LTC).

Assim, atenta a natureza instrumental do recurso de constitucionalidade, sempre que a decisão do mesmo seja insuscetível de produzir qualquer efeito útil no processo, faltará o pressuposto da existência de interesse processual, como é entendimento constante e uniforme deste Tribunal, - cfr., nomeadamente, os Acórdãos nº 332/94 […] e nº 343/94 […] e, mais recentemente, os Acórdãos nº 477/97 e 227/98.».

Como explica Miguel Teixeira de Sousa, importa distinguir entre a legitimidade ad causam e a legitimidade ad recursum:

«Para a admissibilidade do recurso para o Tribunal Constitucional não basta que a parte tenha sido vencida; é ainda necessário que ela tenha interesse em ver revogada a decisão proferida, ou seja, é ainda indispensável que a eventual procedência do recurso seja útil. Como o Tribunal Constitucional já teve a oportunidade de referir, o recurso de constitucionalidade apresenta-se como um recurso instrumental em relação à decisão da causa, pelo que o seu conhecimento e apreciação só se revestem de interesse quando a respetiva apreciação se possa repercutir no julgamento daquela decisão (cfr. TC 768/93; TC 769/93; TC 272/94; TC 162/98; TC 556/98; TC 692/99; TC 687/04; TC 144/07; TC 510/07; TC 74/13; TC 725/13). Expressando esta mesma orientação noutras formulações, o Tribunal Constitucional afirmou que o recurso de constitucionalidade desempenha uma função instrumental, pelo que só devem ser conhecidas questões de constitucionalidade suscitadas durante o processo quando a decisão a proferir possa influir utilmente na decisão da questão de mérito em termos de o tribunal recorrido poder ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento (TC 60/97), e concluiu que o recurso de constitucionalidade possui uma natureza instrumental, traduzida no facto de ele visar sempre a satisfação de um interesse concreto, pelo que ele não pode traduzir-se na resolução de simples questões académicas (TC 234/91; TC 167/92)» (v. Autor cit., Legitimidade e Interesse no Recurso de Fiscalização Concreta da Constitucionalidade in https://blogippc.blogspot.com/2015/12/paper-138.html; v. uma versão anterior deste artigo em Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Armando M. Marques Guedes, Coimbra Editora, 2004, pp. 947 e ss. [pp. 958-959]).

Deste modo, o objeto (material) do recurso de constitucionalidade deve coincidir com a ratio decidendi da decisão recorrida (que constitui o seu objeto formal). A utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando, designadamente, o critério normativo sindicado não coincide com o que foi aplicado pelo tribunal a quo (v., no mesmo sentido, entre muitos e por último, os Acórdãos n.ºs 311/2020 [n.º 6], 433/2020 [n.º 6]).

5.2. Por outro lado, os recursos de decisões negativas de inconstitucionalidade – como sucede no presente caso – só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer: a parte questiona a constitucionalidade de determinada norma aplicável ao caso e o tribunal decide contra a parte, não julgando a norma inconstitucional (cfr. os artigos 280.º, n.º 4, e 72.º, n.º 2, da Constituição e da LTC, respetivamente). Não ocorrendo tal suscitação prévia da inconstitucionalidade de uma dada norma, a parte interessada carece de legitimidade para, em momento posterior, interpor recurso para o Tribunal Constitucional de decisão que, em seu entender, tenha aplicado essa mesma norma, por si tida como inconstitucional.

Ou seja, a legitimidade do recorrente só se mostra assegurada desde que exista identidade entre a questão de inconstitucionalidade (normativa) por si colocada ao tribunal recorrido em termos de este estar obrigado a dela conhecer e a questão de inconstitucionalidade que o recorrente identifique no requerimento de interposição de recurso de constitucionalidade dirigido ao Tribunal Constitucional. Os dois tribunais – o tribunal da causa ou a quo e o tribunal de recurso ou ad quem têm de ser interpelados pelo recorrente sobre a mesma inconstitucionalidade imputada à mesma norma, sem prejuízo de o Tribunal Constitucional, na apreciação da inconstitucionalidade dessa norma – que constitui o objeto material do recurso –, não estar vinculado nem à qualificação do vício – material, formal ou orgânico – nem ao concreto fundamento invocado pelo recorrente (cfr. o artigo 79.º-C da LTC).

No respeitante, em especial, ao ónus de suscitação da questão da inconstitucionalidade, importa ter presente que o seu cumprimento impõe a alegação junto do tribunal competente para decidir o processo-base de que um critério normativo aplicável ao caso é inconstitucional:

«Suscitar a inconstitucionalidade de uma norma jurídica é fazê-lo de modo tal que o tribunal perante o qual a questão é colocada saiba que tem uma questão de constitucionalidade determinada para decidir. Isto reclama, obviamente, que - como já se disse - tal se faça de modo claro e percetível, identificando a norma (ou um segmento dela ou uma dada interpretação da mesma), que (no entender de quem suscita essa questão) viola a Constituição; e reclama, bem assim, que se aponte o porquê dessa incompatibilidade com a Lei Fundamental, indicando, ao menos, a norma ou princípio constitucional infringidos» (v. o Acórdão n.º 269/94).

Mais: este pressuposto «só é, em regra, de considerar preenchido quando o interessado, pelo menos, identifica a norma que reputa de inconstitucional, menciona a norma ou princípio constitucional que considera infringido e justifica, ainda que de forma sumária, mas de modo claro e preciso, as razões que, no plano constitucional, invalidam a norma e impõem a sua ‘não aplicação’ pelo tribunal da causa, ao abrigo do disposto no artigo 204.º da Constituição» (Acórdão n.º 710/2004). Acresce que, no caso de pretender questionar apenas certa interpretação de um preceito legal, deverá o recorrente especificar claramente qual o sentido ou dimensão normativa do preceito ou “arco normativo” que tem por violador da Constituição, enunciando cabalmente e com precisão e rigor todos os pressupostos essenciais da dimensão normativa tida por inconstitucional.

Quanto ao aspeto da justificação da inconstitucionalidade normativa invocada, recorde-se o decidido no Acórdão n.º 421/2001:

«O Tribunal Constitucional tem entendido este requisito num sentido funcional. De acordo com tal entendimento, uma questão de constitucionalidade normativa só se pode considerar suscitada de modo processualmente adequado quando o recorrente identifica a norma que considera inconstitucional, indica o princípio ou a norma constitucional que considera violados e apresenta uma fundamentação, ainda que sucinta, da inconstitucionalidade arguida. Não se considera assim suscitada uma questão de constitucionalidade normativa quando o recorrente se limita a afirmar, em abstrato, que uma dada interpretação é inconstitucional, sem indicar a norma que enferma desse vício, ou quando imputa a inconstitucionalidade a uma decisão ou a um ato administrativo»;

Ou, ainda, a síntese de Lopes do Rego:

«[O] Tribunal Constitucional [tem] entendido que incumbe ao recorrente fornecer ao tribunal uma justificação ou fundamentação mínima para a inconstitucionalidade que invoca: para além de ter necessariamente de confrontar o tribunal que irá proferir a decisão, impugnada perante o Tribunal Constitucional, com a indicação de quais são, na sua perspetiva, as normas ou princípios constitucionais violados, carece a parte de justificar, em termos inteligíveis e concludentes, a imputação de inconstitucionalidade que faz, articulando-a com um suporte argumentativo mínimo, problematizando a validade constitucional das normas questionadas com um mínimo de substanciação que permita ao tribunal saber que, antes de esgotado o seu poder jurisdicional, tem uma questão jurídico-constitucional para decidir (cfr., v.g. os Acórdãos n.ºs 269/94, 273/94, 16/06, 645/06, 708/06 e 630/08)» (v. Autor cit., Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 105).

6. Decorre do exposto, que o sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade é lógico e internamente coerente, exigindo que a decisão pelo tribunal da causa da questão de inconstitucionalidade suscitada pelo interessado tenha sido determinante do sentido da decisão da causa e que o objeto material do recurso de constitucionalidade respeite à mesma questão. Em abstrato, nada impede que a questão de inconstitucionalidade objeto de decisão pelo tribunal da causa não tenha sido suscitada pelo recorrente constitucional ou qua a questão objeto do recurso por este interposto não respeite ao critério normativo que tenha constituído a ratio decidendi da decisão recorrida para o Tribunal Constitucional.

Por outro lado, no que respeita à invocada contraditoriedade entre os fundamentos em que assentou a decisão reclamada para não conhecer do objeto do recurso e à impossibilidade lógica da sua verificação cumulativa, tal alegação resulta de uma leitura errada daquela decisão, bem como da desconsideração da distinção entre enunciação da questão de constitucionalidade – efetuada no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional – e suscitação da questão de constitucionalidade – a qual deverá ser ter lugar, em termos processualmente adequados, perante o tribunal recorrido.

Com efeito, conforme resulta do artigo 75.º-A, n.º 1, in fine, da LTC, no mencionado requerimento, o recorrente deve obrigatoriamente indicar a norma ou interpretação normativa cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade pretende sindicar, definindo e delimitando, dessa forma, em termos irremediáveis e definitivos, o objeto (material) do recurso (cf., entre outros, os Acórdãos n.ºs 286/2000, 146/2006 e 293/2007). Acresce que, caso pretenda questionar a inconstitucionalidade de certa interpretação normativa, deverá indicar, em termos claros, precisos e concisos, a concreta interpretação em causa (cfr. o Acórdão deste Tribunal n.º 367/94).

Uma vez identificado o objeto do recurso, nos termos expostos, o seu conhecimento depende da verificação dos pressupostos de admissibilidade do recurso. Designadamente, e no que ora releva, a interpretação normativa identificada como objeto do recurso deverá coincidir com a que foi adotada pelo tribunal a quo enquanto ratio decidendi da sua pronúncia (sob pena de inutilidade do recurso) e deverá ainda ter sido suscitada, em termos adequados, perante o tribunal a quo, em termos de este estar obrigado a dela tomar conhecimento (sob pena de ilegitimidade do recorrente).

Ora, no presente caso, conforme resulta da decisão reclamada, não está em causa o cumprimento, pela recorrente, do ónus de identificação do objeto do recurso. Conforme se assinalou em tal decisão, resulta do respetivo requerimento de interposição que o recurso tem como objeto os artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, de 3 de fevereiro, na interpretação segundo a qual apenas é admitida a prioridade de escolha de estabelecimento de colocação para as pessoas portadoras de deficiência, caso as mesmas se encontrem em igualdade de classificação com aquelas que aí poderão ser potencialmente colocadas, excluindo, ao invés, essa preferência na escolha do estabelecimento de colocação em qualquer outro cenário alternativo, ainda que tal inviabilize totalmente a possibilidade efetiva de exercício das funções para as quais essas pessoas portadoras de deficiência foram legitimamente admitidas e selecionadas (cf. o ponto 5 da decisão reclamada). Assim, é manifesto que este Tribunal compreendeu, pela simples leitura do aludido requerimento de recurso, «qual a concreta questão de inconstitucionalidade cujo conhecimento tinha sido submetido à respetiva apreciação», isto é, percebeu qual o objeto do presente recurso ou, dizendo de outro modo, qual a norma ou critério normativo que a recorrente pretendia submeter a fiscalização.

Simplesmente, para que o mérito do recurso de constitucionalidade seja conhecido não basta a identificação, pela recorrente, do respetivo objeto; é necessário ainda que se mostrem verificados os pressupostos necessários ao seu conhecimento, nos termos expostos.

Daí que, tendo-se verificado que a interpretação normativa feita pelo tribunal recorrido é diferente e muito mais complexa do que aquela que a recorrente identificou no seu requerimento de interposição de recurso – faltando, por isso, a necessária coincidência entre o critério normativo aplicado pelo tribunal a quo e o critério que a recorrente pretende ver sindicado –, se tenha concluído pela inutilidade do recurso (cf. os pontos 6 e 7 da decisão reclamada); e que, por outro lado, se tenha entendido que faltava ainda outro pressuposto necessário ao conhecimento do recurso, atenta a falta de suscitação, de forma adequada, perante o tribunal a quo, da questão de constitucionalidade que a recorrente pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional (ou seja, por falta de suscitação, perante o tribunal a quo, da questão identificada como objeto do recurso de constitucionalidade no respetivo requerimento de interposição).

Em face do exposto, é manifesto que não existe qualquer contradição entre os fundamentos em que assentou a decisão sumária reclamada para não tomar conhecimento do recurso. Por outro lado, a verificação cumulativa dos referidos fundamentos de não conhecimento do recurso – ou, dizendo de outro modo, a falta simultânea dos dois referidos pressupostos de admissibilidade do recurso –, não constitui, pelas razões anteriormente expostas, qualquer impossibilidade lógica.

Improcede, por isso, a alegada contradição interna da decisão reclamada e a sua alegada inconsistência lógica decorrente de assentar numa impossibilidade (cfr. os pontos 8 a 10 da reclamação). Consequentemente, importa apreciar, em relação a cada um desses pressupostos, as razões invocadas pelo reclamante.

§ 3.º – Quanto à inutilidade do recurso

7. Na decisão reclamada, entendeu-se que não se poderia tomar conhecimento do recurso, uma vez que o critério normativo sindicado pela recorrente não foi aplicado, pelo tribunal a quo, enquanto ratio decidendi da sua pronúncia, tendo-se concluído, por isso, pela inutilidade do recurso. Como decorre do exposto supra no n.º 5.1, não têm razão de ser as objeções da reclamante no que respeita à necessidade de coincidência entre o citério normativo objeto do recurso e a ratio decidendi. Na verdade, conforme referido, só quando exista tal coincidência é que um eventual juízo no sentido da inconstitucionalidade da norma ou interpretação normativa sindicada poderá ter efeito útil no processo, levando a que o tribunal recorrido possa ser confrontado com a obrigatoriedade de reformar o sentido do seu julgamento.

No caso em apreciação, tal não acontece, conforme se demonstrou na decisão reclamada (v. os respetivos n.ºs 6 e 7).

8. Na perspetiva da reclamante, e em síntese, o tribunal a quo, na decisão recorrida, apenas admite que os candidatos portadores de deficiência tenham preferência na escolha do estabelecimento de colocação caso se encontrem em igualdade de classificação com aqueles que aí poderão ser potencialmente colocadas, por ser esse “critério de desempate” fixado na norma do n.º 3 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, o que implica, consequente e necessariamente, negar a possibilidade de aos candidatos portadores de deficiência ser dada preferência, independentemente da respetiva classificação no concurso de acesso, na escolha do estabelecimento de colocação, ainda que essa preferência seja o único mecanismo de garantia de um efetivo de exercício das funções para as quais essas pessoas portadoras de deficiência foram legitimamente admitidas e selecionadas (cf. os pontos 18 a 20 da reclamação).

Alega ainda a reclamante que tal questão foi clara e corretamente percecionada na decisão sumária reclamada, tendo sido compreendida por este Tribunal, e que, em caso de provimento do recurso de constitucionalidade, tal levaria sempre à alteração do sentido da decisão recorrida, implicando, automática e necessariamente a revogação da mesma (cf. os pontos 21 a 26, ibidem).

Por fim, acrescenta que a interpretação dos artigos 3.º, 4.º e 8.º do citado diploma legal aplicada pelo tribunal recorrido não é diferente daquela que sindica, não havendo que confundir a questão de inconstitucionalidade que se pretende ver tratada com o resultado prático da sua aplicação casuística e, bem assim, com o iter cognoscitivo e valorativo que o Supremo Tribunal Administrativo percorreu para o fazer, sendo, por isso, ostensiva a utilidade do recurso interposto (cf. os pontos 27 a 30, ibidem).

Não lhe assiste, contudo, razão.

9. Antes de mais, cumpre ter presente o teor dos preceitos do Decreto-Lei n.º 29/2001 a que a recorrente, ora reclamante, reporta a questão de inconstitucionalidade e que estão na base da interpretação normativa adotada pelo tribunal recorrido:

«Artigo 3.º

Quota de emprego

1 - Em todos os concursos externos de ingresso na função pública em que o número de lugares postos a concurso seja igual ou superior a 10, é obrigatoriamente fixada uma quota de 5% do total do número de lugares, com arredondamento para a unidade, a preencher por pessoas com deficiência.

2 - Nos concursos em que o número de lugares a preencher seja inferior a 10 e igual ou superior a três, é garantida a reserva de um lugar para candidatos com deficiência.

3 - Nos concursos em que o número de lugares a preencher seja de um ou dois, o candidato com deficiência tem preferência em igualdade de classificação, a qual prevalece sobre qualquer outra preferência legal.

4 - O disposto no presente artigo não se aplica aos concursos de ingresso nas carreiras com funções de natureza policial das forças e serviços de segurança e do Corpo da Guarda Prisional.

Artigo 4.º

Aviso de abertura do concurso

1 - O aviso de abertura dos concursos externos de ingresso na função pública deve mencionar o número de lugares a preencher por pessoas com deficiência.

2 - De acordo com a descrição do conteúdo funcional constante do aviso de abertura, o júri do concurso verifica a capacidade de o candidato exercer a função, nos termos do n.º 1 do artigo 2.º

3 - Em caso de dúvida, por parte do júri do concurso ou em situação em que o candidato alegue discordância face à verificação a que se refere o número anterior, há possibilidade de recurso técnico específico para a entidade a que se refere o artigo 5.º.

Artigo 8.º

Provimento

1 - O provimento faz-se em duas fases, sendo primeiro preenchidos os lugares não reservados, pela ordem da lista de classificação final, seguindo-se-lhe o preenchimento dos lugares reservados, de entre candidatos com deficiência que não tenham obtido provimento na primeira fase, de acordo com a respetiva graduação.

2 - No caso de não haver candidatos com deficiência admitidos ou aprovados em número suficiente, os lugares reservados a que se referem os n.os 1 e 2 do artigo 3.º podem ser preenchidos nos termos da primeira parte do número anterior.».

Na perspetiva da recorrente, expressa no requerimento de recurso, e reiterada na reclamação ora em análise «o (único) critério que deve prevalecer, em ordem à interpretação das ditas normas em conformidade com a Constituição, é o que reconhece uma preferência absoluta às pessoas portadoras de deficiência na escolha do estabelecimento de colocação, sempre que, em concreto, tal represente a única forma de garantir o efetivo exercício das funções para as quais foram legitimamente admitidas e selecionadas» (cf. o ponto 17 da reclamação). Daí a enunciação do objeto material do presente recurso nos termos seguintes: apenas é admitida a prioridade de escolha de estabelecimento de colocação para as pessoas portadoras deficiência, caso as mesmas se encontrem em igualdade de classificação com aquelas que aí poderão ser potencialmente colocadas, excluindo, ao invés, essa preferência na escolha do estabelecimento de colocação em qualquer outro cenário alternativo, ainda que tal inviabilize totalmente a possibilidade efetiva de exercício das funções para as quais essas pessoas portadoras de deficiência foram legitimamente admitidas e selecionadas.

Porém, e conforme resulta de uma leitura da decisão recorrida – também acessível a partir da ligação http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/9dfa473db950b285802584d2004bee8a?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1 –, esta última reiterou jurisprudência anterior do Supremo Tribunal Administrativo, mormente a contida no acórdão de 2.04.2009, Proc. n.º 0901/08 (igualmente acessível na mencionada base de dados), relativamente aos preceitos em causa, extraindo dos mesmos o seguinte critério normativo: nos concursos externos de ingresso na função pública de âmbito nacional, a aferição do número de lugares reservados para pessoas com deficiência é o que consta do aviso de abertura, ponderadas as vagas por unidade ou estabelecimento de colocação e, especificamente, aquelas que correspondem à unidade ou às unidades que podem ser escolhidas por cada candidato, processando-se o provimento em concreto de tais vagas em dois momentos distintos: num primeiro, colocam-se os candidatos nas vagas das unidades de colocação por si escolhidas, seguindo a ordem de classificação e independentemente de serem ou não portadores de deficiência; num segundo momento, colocam-se, por ordem de classificação e até ao limite de uma quota de 5% do total do número de lugares postos a concurso, com arredondamento para a unidade, os candidatos com deficiência que não hajam sido colocados no primeiro momento, observando-se os critérios de discriminação positiva do artigo 3.º – consoante os casos, reserva de lugar ou simples preferência – relativamente às vagas da unidade de colocação escolhida por estes candidatos.

Como se reconhece no sumário do citado acórdão de 2009, «o número de lugares reservados nos concursos para preenchimento dos quadros das escolas do ensino não superior [tem de ser] aferido em relação a cada Escola e por grupo de docência, na medida em que só é materialmente possível a colocação dos professores em lugares concretos de uma determinada escola e grupo. Não é materialmente possível preencher, em primeiro lugar (como determina o art. 8º, n.º 1 do Dec. Lei 29/2001), os lugares não reservados, sem que estes estejam concretamente individualizados. E não é possível concretizar os lugares reservados e não reservados a não ser reportando-os a cada escola e grupo de docência».

Ou seja, e conforme se referiu na decisão ora reclamada, a interpretação dos referidos preceitos adotada pelo tribunal recorrido não coincide com aquela que a recorrente pretende questionar, sendo muito mais complexa e assenta em diversos pressupostos que pura e simplesmente são desconsiderados na enunciação do problema de constitucionalidade feita pela recorrente.

Com efeito, entendeu o tribunal a quo – bem ou mal não está em causa nesta fase de apreciação da verificação dos pressupostos do recurso de constitucionalidade – que num concurso em que esteja em causa o provimento de vagas afetadas a diferentes unidades – como sucede em geral nos concursos de âmbito nacional para colocação numa pluralidade de estabelecimentos de ensino ou de unidades de saúde, como sucede no caso sub iudicio – a divisão entre lugares reservados e não reservados não pode ser feita em abstrato, mas sim em concreto, isto é, relativamente a cada unidade, pois só deste modo, será possível dar cumprimento ao disposto nos artigos 3º e 8º do Decreto-Lei n.º 29/2001, ou seja, reportar a reserva em concreto, ao quadro de cada unidade e permitir que sejam definidas as quotas reservadas. E, nas unidades em que o número de vagas seja inferior a três, os candidatos com deficiência serão providos, nos termos do aludido artigo 3º, n.º 3, com preferência em igualdade de classificação.

Assim, tendo em consideração que as vagas dos agrupamentos dos centros de saúde (“ACES”) escolhidas pela ora recorrente (não superiores a duas), o tribunal recorrido entendeu que «a aplicação das normas contidas no DL nº 29/2001 tem de se harmonizar, por um lado, ao facto do procedimento concursal ser de âmbito nacional, e por outro lado, ao facto de haverem sido fixados por Despacho, os números de postos de trabalho em cada ACES, pois só desta forma, poderão ser colocadas pessoas com deficiência em postos de trabalho onde efetivamente pretendem exercer funções, ainda que com menos de 3 lugares (vagas)», concluindo que «tendo concorrido uma pessoa com deficiência nos termos supra expostos, como sucedeu com a requerente, desde que exista uma vaga nos ACES escolhidos pela mesma, para ali exercer funções, não tendo obtido ainda colocação a quota obrigatória de 5% do total do número de lugares – no caso 19 lugares (cfr. artº 3º, nº 1, última parte) a concorrente tem prioridade na colocação pretendida nos termos do disposto no nº 3 do artº 3º do referido DL nº 29/2001, ou seja, tem preferência em igualdade de classificação».

Deste modo, o tribunal recorrido não considerou que o referido artigo 3.º seja aplicável apenas na fase de admissão a concurso ou que o mesmo preceito vise apenas assegurar a possibilidade de ingresso na função pública; diferentemente, entendeu que, também na fase de escolha do estabelecimento de colocação onde a atividade deverá ser exercida, os critérios de discriminação positiva previstos no citado artigo são aplicáveis em função das opções pretendidas por cada candidato com deficiência. Por isso, aquele tribunal entendeu que, após a ora recorrente ter num primeiro momento procedido à escolha do estabelecimento de colocação, foi colocada num determinado estabelecimento. No entanto, sendo ainda possível à recorrente, numa segunda fase, beneficiar do regime previsto no referido artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, no que respeita à escolha dos ACES onde pretendia ser colocada, só não lhe foi garantida essa colocação porque, no caso concreto, não se verificarem as circunstâncias previstas em nenhum dos números de tal artigo.

10. Em suma, enquanto o critério normativo sindicado pela ora recorrente se reporta exclusivamente à escolha do estabelecimento de colocação, o critério normativo aplicado na decisão recorrida mostra-se bem mais abrangente e complexo. Daí a não coincidência entre ambos e que é determinante da inutilidade do presente recurso.

Em primeiro lugar, a interpretação normativa sindicada não tem em conta o número de vagas existentes em cada um dos ACES.

Depois, não considera a necessidade de harmonizar os dois momentos identificados pelo tribunal a quo: a colocação nas vagas existentes em cada ACES, segundo a ordem de classificação, e a aplicação do critério de preferência das pessoas com deficiência relativamente às vagas existentes em cada estabelecimento de colocação por estas escolhido.

E, finalmente, como consequência da desconsideração dos dois aspetos anteriores, a não exclusividade do critério de prioridade de escolha do estabelecimento de colocação para as pessoas com deficiência, caso as mesmas se encontrem em igualdade de classificação. Aliás, e conforme salientado na decisão reclamada, não obstante a referência aos referidos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, o citério normativo sindicado reporta-se exclusivamente à escolha do estabelecimento de colocação (no fundo, reporta-se apenas, conforme se disse, à aplicação isolada do n.º 3 do referido artigo 3.º) e, por isso, desconsidera os restantes aspetos acima referidos e que integram o critério, mais complexo, aplicado pelo tribunal recorrido.

Por outras palavras, o tribunal a quo não adotou um critério normativo no sentido de «apenas admitir a prioridade de escolha de estabelecimento de colocação para as pessoas portadoras deficiência, caso as mesmas se encontrem em igualdade de classificação com aquelas que aí poderão ser potencialmente colocadas». Diferentemente, e mesmo que se considerasse de forma isolada o momento de escolha do estabelecimento de colocação, no critério adotado na decisão recorrida, a prioridade de escolha depende do número de vagas existentes em cada ACES (sendo esse número superior a 2 e inferior a 10, há lugar a essa prioridade de escolha, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 29/2001), pelo que, ao contrário do que refere a recorrente, não é excluída «essa preferência na escolha do estabelecimento de colocação em qualquer outro cenário alternativo».

Acresce que o critério aplicado pelo tribunal a quo não tem ínsita a dimensão sindicada pela recorrente no sentido de a sua aplicação inviabilizar «totalmente a possibilidade efetiva de exercício das funções para as quais essas pessoas portadoras de deficiência foram legitimamente admitidas e selecionadas». Na verdade, conforme resulta da decisão recorrida, a aplicação das referidas normas dos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, na interpretação feita pelo tribunal a quo, teve presente que, num primeiro momento a ora recorrente teve efetiva colocação numa determinada unidade de saúde. É certo que, segundo refere a reclamante, esta entende ter direito a ser colocada num dos ACES do distrito do Porto por serem os únicos onde, por força da deficiência de que é portadora, poderá exercer a respetiva atividade profissional (cf. ponto 26 da reclamação). Ora, embora seja esse o entendimento da recorrente – e não cumpre a este tribunal apreciar tais circunstâncias – a verdade é que, na decisão recorrida, nada consta a esse respeito, não se podendo, por isso, considerar que tal integre o critério normativo aplicado.

Deste modo, considerando o caráter ou função instrumental dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade face ao processo-base, exige-se, para que o recurso tenha efeito útil, que haja ocorrido efetiva aplicação pela decisão recorrida da norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade é sindicada. É necessário, pois, que esse critério normativo constitua a ratio decidendi da decisão recorrida, pois, só assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar a sua reforma (cf. o artigo 80.º, n.º 2, da LTC).

Pelas razões apontadas, não é o que sucede no caso vertente. Por isso, mesmo que se concluísse pela inconstitucionalidade da “interpretação normativa” questionada pela recorrente, sempre se manteria incólume a decisão recorrida, atenta a falta de coincidência entre o critério sindicado e o critério decisório aplicado pelo tribunal a quo. Daí a inutilidade do presente recurso de constitucionalidade.

§ 4.º – Quanto à ilegitimidade da recorrente

11. Relativamente ao segundo fundamento em que assentou a decisão sumária reclamada para não tomar conhecimento do recurso de constitucionalidade – a ilegitimidade da recorrente –, esta começa por fundar a sua discordância quanto ao decidido, alegando, em síntese, que o objeto do presente recurso se cinge a um juízo sobre o princípio da interpretação conforme à Constituição e que pretende que o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 80.º, n.º 3, da LTC, lance mão de tal técnica com referência aos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, por entender que quaisquer outros sentidos possíveis dos preceitos em apreço seriam inconstitucionais (cf. pontos 32 a 35 da reclamação).

Esta pretensão evidencia, da parte da reclamante, mais um equívoco quanto ao alcance da fiscalização concreta da constitucionalidade.

A interpretação conforme, enquanto técnica de fiscalização, encontra acolhimento no citado preceito da LTC. A sua especificidade assenta, deste modo, na faculdade conferida ao Tribunal Constitucional de, ao julgar o recurso, proceder a uma interpretação da norma que dele é objeto diversa da que foi adotada pela decisão recorrida. Nestas situações, o Tribunal Constitucional não aceita a interpretação normativa de direito infraconstitucional adotada pelo tribunal a quo como um dado; perante a existência de outro sentido interpretativo possível, e compatível com a Constituição, o Tribunal Constitucional poderá adotá-lo, impondo-o ao tribunal a quo.

Sendo certo, conforme alega a recorrente, que o uso de tal mecanismo tem lugar nos casos em que o objeto do recurso de fiscalização concreta incida sobre uma interpretação normativa de um preceito ou de um conjunto de preceitos, o recurso a tal técnica só se justifica em sede de conhecimento do mérito do recurso (para “salvar a norma” ou evitar uma decisão positiva de inconstitucionalidade). Sendo caso disso, o Tribunal Constitucional procede então a uma interpretação diversa da que foi adotada na decisão recorrida, julgando essa norma não inconstitucional, em virtude de a interpretar diferentemente do tribunal a quo, ordenando que este reforme a decisão recorrida mediante a aplicação tal norma com o sentido considerado compatível com a Constituição. Para tal, no entanto, é necessário que o Tribunal Constitucional previamente tenha concluído pela inconstitucionalidade do mesmo preceito, na interpretação adotada pela decisão recorrida.

Contudo, conforme se disse, tal juízo é efetuado apenas em caso de conhecimento do mérito do recurso, pelo que não tem qualquer relevância ou influência a convocação da figura da interpretação conforme à Constituição em sede de apreciação dos pressupostos necessários ao conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade.

12. No respeita, em concreto, ao entendimento da decisão sumária reclamada no sentido de que, perante o tribunal a quo, não ocorreu a suscitação, de forma adequada, da questão de constitucionalidade objeto do presente recurso, (cf. o artigo 72.º, n.º 2, da LTC), a recorrente, embora transcreva o modo como, nas contra-alegações apresentadas no recurso para o Supremo Tribunal Administrativo e nas alegações de recurso perante o Tribunal Central Administrativo, colocou o problema de constitucionalidade (cf. os pontos 46 e 47 da reclamação), não infirma a conclusão a que chegou a decisão reclamada, no sentido de que, perante o tribunal a quo, não chegou a suscitar, nas referidas contra-alegações – o momento processualmente adequado para o efeito –, a inconstitucionalidade da “interpretação normativa” extraída dos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001, que indicou como objeto do presente recurso de constitucionalidade, tendo antes colocado um problema diferente do que pretende agora ver apreciado.

12.1. Na verdade, a recorrente, aceitando implicitamente que não suscitou o problema de constitucionalidade nos termos exigidos pela decisão reclamada, manifesta a sua discordância quanto a tal exigência, por considerar que, no caso concreto, lhe era manifestamente impossível antecipar o sentido interpretativo que viria a ser dado pelo Supremo Tribunal Administrativo aos preceitos a que se reporta o presente recurso, apenas podendo fazê-lo no recurso interposto para o Tribunal Constitucional (cf. os pontos 37 a 47, ibidem).

Ou seja, embora não o refira expressamente, a recorrente entende que, em face das aludidas circunstâncias, estaria dispensada do ónus de suscitação prévia da questão de constitucionalidade, por não lhe ser exigível que antecipasse o sentido com que o Supremo Tribunal Administrativo viria a interpretar os artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001.

Contudo, não o fez no momento processualmente devido: o da interposição do recurso de constitucionalidade. Tal omissão é, por si só, suficiente para afastar a relevância da questão nesta sede.

Além disso, para que se possa apurar a procedência de uma situação de não exigibilidade, não basta que o recorrente invoque ter sido surpreendido por determinada interpretação normativa ou que lhe era impossível antecipar que tal interpretação visse a ser adotada, como sucede no presente caso. A mera surpresa subjetiva não é fundamento suficiente da dispensa deste ónus.

Com efeito, tem este Tribunal afirmado, de modo reiterado, que recai sobre as partes o ónus de analisarem as diversas possibilidades interpretativas suscetíveis de virem a ser aplicadas na decisão, devendo as mesmas adotar um dever de litigância diligente e de prudência técnica, ponderando a estratégia processual que melhor salvaguardará os seus direitos e interesses. Por isso, a invocação de mera surpresa subjetiva com o sentido da decisão proferida não chega (v. por exemplo, os Acórdãos n.ºs 261/2002, 115/2005, 14/2006 e 148/2008). É necessário, na verdade, que se afira, em concreto, que a parte não poderia razoavelmente antecipar o problema de inconstitucionalidade em causa, designadamente por ser confrontada com a concreta aplicação de norma ou interpretação normativa que se apresenta objetivamente como imprevisível e inesperada, não se lhe podendo impor, segundo um critério de exigibilidade e razoabilidade, que tivesse antecipado que o tribunal iria optar pela convocação ou interpretação da norma em questão. Trata-se de casos em que «a mobilização da norma haja sido “insólita” e “imprevisível”, sendo então desrazoável e inadequado exigir ao interessado um prévio juízo de prognose relativo à sua aplicação, suscitando desde logo a questão de inconstitucionalidade (v. Acórdãos n.ºs 61/92, 569/95, 79/2002 e 120/2002)» (assim, v. o Acórdão n.º 182/2010).

No caso dos autos, a recorrente sustenta que não era possível antecipar o critério normativo que viria a ser adotado pelo Supremo Tribunal Administrativo, em virtude de a interpretação normativa objeto do presente recurso ter sido seguida apenas por aquele tribunal (que, embora tenha decidido no mesmo sentido da primeira instância, fê-lo com diferentes fundamentos) e, por outro lado, porque a ora recorrida em momento algum chegou a formular com os mesmos fundamentos e grau de complexidade tal interpretação.

Não lhe assiste, contudo, razão: mesmo admitindo que, na tramitação concreta dos autos, não havia sido aplicada, enunciada ou perspetivada, seja pelas outras instâncias decisórias, seja pela contraparte, a interpretação dos aludidos preceitos no sentido que veio a ser adotado pelo Supremo Tribunal Administrativo, a verdade é que tal interpretação não se apresenta em termos objetivos, como insólita, imprevisível, inesperada ou inovatória.

Na verdade, conforme se referiu (cf. o ponto 9, supra), o critério normativo convocado pelo Supremo Tribunal Administrativo, havia sido já aplicado em jurisprudência anterior. Por isso, não era de todo imprevisível que tal citério voltasse a ser aplicado ao caso. Daí que, prevenindo essa eventualidade, a recorrente pudesse ter suscitado a correspondente questão de constitucionalidade.

12.2. Por outro lado, também não assiste razão à reclamante quando sustenta que o thema decidendum quanto à inconstitucionalidade verificada sempre foi exatamente o mesmo e é idêntico ao formulado no presente recurso: qualquer interpretação dos artigos 3.º, 4.º e 8.º do Decreto-Lei n.º 29/2001 num sentido diferente daquele que é por ela propugnado é inconstitucional, designadamente, a que foi acolhida pelo Supremo Tribunal Administrativo, desde logo porque todas as interpretações conduzem ao mesmo resultado jurídico-prático de não ser reconhecida qualquer proteção às pessoas com deficiência, no contexto profissional, sempre que se esteja a discutir a sua colocação, em violação da liberdade fundamental de escolha de profissão e acesso à função pública e do regime especial de proteção e integração dos cidadãos portadores de deficiência, em virtude de lhes ser vedado o direito a exercer, também nessa fase concursal, um direito de preferência de escolha (cf. ponto 48 da reclamação).

Com efeito, conforme se entendeu na decisão sumária reclamada, tendo por referência o Acórdão n.º 269/94 – cuja jurisprudência tem sido adotada, reiterada e uniformemente, em sucessivas decisões do Tribunal Constitucional –, a suscitação da questão de constitucionalidade exige que a identificação, clara e precisa, da norma, de um segmento dela ou de uma dada interpretação da mesma, que no entender de quem suscita essa questão, viola a Constituição.

Por outro lado, o cumprimento desse ónus de suscitação, não se basta com a afirmação de que uma “diferente interpretação” normativa será violadora da Constituição, sendo necessário que o recorrente enuncie, de forma clara a percetível, o exato sentido normativo que, na sua perspetiva, padecerá de inconstitucionalidade (cf. supra o n.º 5.2). Como se referiu no Acórdão n.º 376/2006, «[n]ão basta […] a afirmação de que interpretação diferente daquela que se propugna viola normas constitucionais […]. É necessário referenciar tal violação a um sentido normativo determinado, extraído de um preceito ou de um conjunto de preceitos perfeitamente identificados, com um mínimo de argumentação demonstrativa dessa desconformidade com a Constituição. De tal modo que o tribunal da causa, se chegar a esse sentido no termo do processo interpretativo do direito ordinário que lhe cumpra aplicar, saiba ou deva saber que lhe é proposto que recuse tal aplicação, no exercício do poder que lhe é conferido pelo artigo 204.º da Constituição».

Porém, não foi isso que a recorrente, ora reclamante, fez durante o processo.

Assim, e conforme se entendeu na decisão reclamada, também por ilegitimidade da recorrente não se pode conhecer do objeto do recurso (cf. artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2 da LTC).

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar a reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 6 de outubro de 2020 - Pedro Machete - Assunção Raimundo

O relator atesta o voto de conformidade ao presente acórdão do Senhor Presidente, Conselheiro Manuel da Costa Andrade

Pedro Machete