390/20 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 418/2020

Processo n.º 390/20

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., notificado da Decisão Sumária n.º 355/2020, que determinou o não conhecimento do recurso de constitucionalidade por si interposto ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), vem reclamar para a conferência nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da mesma Lei.

2. O reclamante, recorrente nos presentes autos, em que é recorrido o Ministério Público, inconformado com o acórdão de 10 de outubro de 2019, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, que negou provimento ao recurso por si interposto da decisão de declarar a perda do seu mandato, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo.

Admitida a revista, o Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 2 de abril de 2020, negou provimento ao recurso.

Deste acórdão foi interposto o presente recurso de constitucionalidade, tendo em vista a apreciação da inconstitucionalidade dos artigos 8.º, nº 2, da Lei 27/96, de 1 de agosto, 4.º, alínea b), subalínea iv, da Lei nº 29/87, de 30 de junho, e 69º do Código de Procedimento Administrativos quando interpretados no sentido de que:

i) Pode ser decretada a perda de mandato de autarca democraticamente eleito «sem que seja feita a prova do facto de ter visado (dolo específico) a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem, ao intervir em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento;

ii) Existe uma presunção absoluta e inilidível de parcialidade e culpa grave decorrente da mera prática pelo autarca de ato em relação ao qual se verifique impedimento, o que, só por si, determina a proporcionalidade e adequação da sanção da perda de mandato.

3. Na decisão ora reclamada entendeu-se não tomar conhecimento do recurso, quanto à primeira questão, por inutilidade do recurso, em virtude de o critério normativo sindicado não coincidir com o critério normativo aplicado pela decisão recorrida; e, subsidiariamente, por inidoneidade do objeto do recurso, uma vez que tal objeto se prende exclusivamente com a eventual inconstitucionalidade da decisão recorrida.

Relativamente à segunda questão, entendeu-se igualmente não tomar conhecimento do recurso, por inutilidade.

4. O reclamante não se conforma com o assim decidido, procurando na presente reclamação refutar as razões que fundaram a não verificação dos pressupostos de conhecimento do recurso de constitucionalidade (cfr. fls. 17-33).

O Ministério Público, ora reclamado, pronunciou-se no sentido do indeferimento da reclamação (cf. fls. 35-41).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

§ 1.º – Quanto à primeira questão

5. Na reclamação ora em análise, o reclamante insiste que o tribunal a quo aplicou a norma sindicada, sustentando que a questão por si enunciada tem correspondência com o objeto do recurso e com o critério normativo adotado pelo tribunal recorrido; acrescenta não pretender a fiscalização da correção da própria decisão recorrida face ao direito infraconstitucional, nomeadamente no que se refere à subsunção da situação dos autos ao tipo subjetivo ilícito que lhe é imputado, concluindo que, por estas razões, deve ser conhecido o objeto do recurso nesta parte.

5.1. Conforme resulta claramente da decisão recorrida (acessível a partir de http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/e465bba2261e771180258553004d4e5b?OpenDocument), o tribunal a quo, remetendo para o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) a cuja fundamentação aderiu (e que transcreveu em parte), considerou que um dos pressupostos necessários à declaração da perda de mandato em causa nos autos era que «o Réu tenha intervindo em procedimento contratual relativamente ao qual se constate a existência de um impedimento legal que obstasse a essa intervenção (artigos 7° e 8°, n° 2 da Lei n° 27/96)» e que tal intervenção «tenha sido efetuada com vista a proporcionar alguma situação de vantagem para a empresa STRUALBI (artigo 8°, n° 2, última parte da Lei n° 27/96)», tendo concluído que o referido acórdão do TCA Sul, «seguindo esta linha de raciocínio julgou verificados todos os pressupostos da perda de mandato, nos termos que dele constam» (cf. páginas 11 e 12 do acórdão recorrido).

Por outro lado, ao analisar tais pressupostos, tendo por referência a lei atualmente em vigor (a Lei n.º 52/2019, de 31 de julho), o tribunal recorrido, a respeito dos requisitos/pressupostos necessários à declaração da perda de mandato, voltou a salientar ser exigível: «(ii) que o réu tenha intervindo em procedimento contratual relativamente ao qual se constate a existência de um impedimento legal que obstasse a essa intervenção (artºs 7º, 8º, nº 2 da Lei nº 27/96);» e «(iv) que a mesma tenha sido efetuada com vista a proporcionar alguma situação de vantagem para a empresa STRUALBI (artº 8º, nº 2, última parte da Lei 27/96)». De novo conclui que tais requisitos se mostravam todos provados, remetendo, nessa parte, para o que havia sido consignado na decisão proferida em 1ª instância, acolhida pelo acórdão do TCA Sul, e que seguidamente transcreveu, na parte relevante (cf. página 14, ibidem).

Ora, nessa decisão, transcrita no acórdão recorrido, é expressamente analisado o pressuposto «atinente à situação de vantagem proporcionada à empresa STRUALBI», afirmando-se, a propósito, o seguinte:

«[V]erificando-se a intervenção ilegal do Réu nos procedimentos contratuais em causa, cumpre apurar se o mesmo visou a obtenção de alguma “vantagem patrimonial para si ou para outrem” (conforme exigido pelo artigo 8°, n° 2 da Lei n° 27/96), o que “pressupõe a existência de uma intenção dirigida a um fim específico... Daí deriva que essa intervenção, além de ser antijurídica, terá de ser dolosa (dolo direto)’’ (assim o frisa o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão proferido no processo n° 0248/04, de 22-04-2004, disponível em www.dgsi.pt)» (cf. página 17, ibidem).

Ou seja, segundo o tribunal a quo, a verificação deste pressuposto exige a demonstração da «existência de uma intenção dirigida a um fim específico» (itálico acrescentado), implicando uma conduta dolosa, na modalidade de dolo direto.

Seguidamente, tendo por base estes pressupostos, foi efetuada a apreciação do caso concreto, concluindo-se no sentido de os mesmos se deverem ter por verificados.

5.2. O reclamante argumenta que a decisão ora reclamada atribuiu ao «sintagma “prova dos factos”, aposto na enunciação sintética da questão de constitucionalidade» em análise, o sentido de que o recorrente pretenderia discutir a correção do julgamento efetuado pelo tribunal a quo do facto relativo ao dolo específico exigido pelo artigo 8.º nº 2, da Lei 27/96 – a intenção de obter uma vantagem patrimonial (“visando a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem”) –, sentido esse que nunca lhe atribuiu. Segundo o reclamante, o sentido de tal expressão por si utilizada tem que ver com a omissão absoluta do facto na descrição da matéria de facto (provada e não provada), e não com a circunstância de o tribunal ter julgado tal facto correta ou incorretamente (o facto em causa não existe no processo).

Todavia, não foi esse o entendimento da decisão reclamada.

Conforme resulta da respetiva fundamentação, salientou-se que, ao analisar os pressupostos de que depende a perda de mandato, designadamente o respeitante à “intenção de obter uma vantagem patrimonial”, previsto no artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96, o tribunal recorrido considerou que a verificação deste pressuposto exige a demonstração da «existência de uma intenção dirigida a um fim específico», implicando uma conduta dolosa, na modalidade de dolo direto e que, tendo efetuado a apreciação do caso concreto, concluiu que tal pressuposto se encontrava verificado (cf. pontos 5.1 e 5.2 da decisão reclamada).

E foi por essa razão que se considerou, na mesma decisão:

«[O] tribunal a quo não aplicou, enquanto ratio decidendi, qualquer critério normativo extraído dos aludidos preceitos no sentido de poder ser decretada a perda de mandato sem que seja feita a prova do facto de um autarca eleito ter visado a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem. Bem pelo contrário: no critério normativo adotado pela decisão recorrida, um dos pressupostos tidos por necessários para a perda de mandato foi justamente a necessidade de verificar uma intenção dirigida a um fim específico, como foi in casu a obtenção de alguma vantagem patrimonial para si ou para outrem.»

5.3. Aliás, o reclamante reconhece que o tribunal recorrido «postula que a sanção da perda de mandato assenta, entre outros, no requisito da demonstração e prova do dolo específico da obtenção da vantagem e, portanto, proclama a norma numa interpretação cuja conformidade à Lei Fundamental não suscita reparo».

Simplesmente, na perspetiva do próprio reclamante, aquele tribunal teria aplicado a referida norma «com o sentido muito diverso e mesmo diametralmente oposto, segundo o qual a norma fica satisfeita e preenchida através do simples dolo na intervenção ilícita em procedimento administrativo, assumido como equivalente ao dolo específico (intenção de obter uma vantagem patrimonial)». Concretizando, o reclamante salienta que, no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade duma norma, não releva o sentido em que o Tribunal que a aplicou afirma tê-la aplicado, mas o sentido em que efetivamente a aplicou, sustentando que o sentido em que a norma foi efetivamente aplicada resulta da seguinte afirmação, constante das decisões proferidas nas diversas instâncias, e reproduzida no acórdão recorrido:

“Deste modo, tendo o Réu consciência e vontade de convidar a empresa STRUALBI para participar nos procedimentos contratuais em causa, encontra-se preenchido o elemento subjetivo doloso inerente à situação de vantagem que proporcionou à empresa [...]”.

E daqui retira que, «ao contrário da proclamação que fizera, o tribunal recorrido acolhe, sem margem para dúvidas, a interpretação do citado artº 8º no sentido de que o requisito da intenção de obter uma vantagem fica preenchido com a mera participação dolosa num procedimento ilegal», concluindo, a final, que «através da interpretação consubstanciada na sua aplicação efetiva, essa norma iguala o dolo direto (intenção de violar um impedimento legal) ao dolo específico (intenção de obter uma vantagem patrimonial), prescindindo da alegação e prova deste».

Não tem, contudo, razão.

Com efeito, daquela afirmação constante da decisão recorrida não se pode extrair que o critério normativo aplicado pelo tribunal a quo foi o enunciado pelo recorrente como objeto do recurso. Com efeito, tal afirmação não traduz a adoção, pelo tribunal recorrido, de um determinado critério normativo de decisão, de carácter geral e abstrato, isto é, um critério consubstanciado numa regra abstratamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica; trata-se, apenas e só, da expressão do ato de julgamento, de ponderação casuística efetuada pelo julgador no caso concreto, com as suas especificidades, ou seja, traduz a operação de subsunção, efetuada pelo tribunal a quo, das circunstâncias do caso à previsão do referido artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96 e ao critério normativo dele previamente extraído pelo tribunal recorrido (tal preceito exige a demonstração da «existência de uma intenção dirigida a um fim específico», implicando uma conduta dolosa, na modalidade de dolo direto).

Ora, justamente por discordar de tal operação de subsunção, na medida em que, conforme alega na presente reclamação, «[c]onstatou a evidência absolutamente indiscutível de que esse facto [i.e., o facto “intenção de obter uma vantagem patrimonial”] não consta do processo (não foi alegado, não ficou provado)», é que o recorrente «suscitou a questão de constitucionalidade da interpretação do citado preceito no sentido de que aquele requisito em que assenta a perda de mandato fica satisfeito com a verificação do simples dolo direto da prática do ato (intenção de violar um impedimento legal), a partir do qual se presume a intenção de obter uma vantagem patrimonial». Ou seja, o recorrente, ora reclamante, considera que, no caso concreto, não foram alegados, nem ficaram provados ou não provados, factos que permitissem ao tribunal recorrido ter dado como verificado o referido pressuposto previsto no artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96. E, a partir dessa discordância, e tendo em vista questionar a concreta operação de subsunção dos factos concretos dos autos ao referido preceito, construiu um suposto critério normativo que, na sua perspetiva, teria sido aplicado pelo tribunal recorrido: o de que tal preceito foi «interpretado […] no sentido de que o requisito em causa fica satisfeito com a mera demonstração do dolo direto do autarca (no sentido de ter agido com a intenção ou consciência de violar o impedimento), sem necessidade de alegação e demonstração do dolo específico (intenção de obter uma vantagem patrimonial para si ou para terceiro)».

Porém, e como referido tal não é exato. Sucede, isso sim, que o recorrente pretendeu sindicar o modo como o tribunal a quo subsumiu as circunstâncias do caso concreto ao citado preceito, designadamente a circunstância de aquele tribunal ter entendido que, em face dos factos concretamente dados provados, se encontra demonstrado que o réu, ora reclamante, agiu com intenção dirigida proporcionar uma “vantagem patrimonial para si ou para outrem” (cf. o ponto 6 da decisão reclamada).

Ora, conforme acima se mencionou e se assinalou também na decisão reclamada (cf. o ponto 5.3 de tal decisão), tal questão não corresponde a um critério de natureza geral e abstrata, que tenha sido adotado pelo tribunal recorrido enquanto ratio decidendi, sendo certo que o mesmo também não tem correspondência com o objeto do recurso, identificado na parte inicial do respetivo requerimento nem com o enunciado formulado no momento da suscitação da questão perante o tribunal a quo (cf. conclusão 38.ª das alegações do recurso de revista).

5.4. No que respeita a este último aspeto, o reclamante manifesta igualmente a sua discordância, sustentando que «a enunciação do problema que consta da parte final do requerimento de interposição do recurso representa e condensa o sentido que o Recorrente lhe atribuiu no momento da suscitação da questão perante o Tribunal a quo».

Contudo, o alegado pelo reclamante, não infirma, também nesta parte, a decisão reclamada.

Com efeito, na parte inicial do requerimento de recurso para o tribunal constitucional o recorrente definiu o seu objeto referindo, quanto a esta primeira questão, que pretendia ver apreciada a inconstitucionalidade material:

«do conjunto normativo integrado pelos art°s 8º, nº 2, da Lei 27/96, de 1 de agosto, 4º, alínea b), subalínea iv da Lei nº 29/87, de 30 de junho, e 69º do Código de Procedimento Administrativo […] quando interpretados no sentido de que […] pode ser decretada a perda de mandato dum autarca democraticamente eleito sem que seja feita a prova do facto de ter visado (dolo específico) a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem, ao intervir em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento».

Por sua vez, nas conclusões do recurso de revista interposto para o Supremo Tribunal Administrativo (cf. conclusão 38.ª), tal questão foi suscitada em termos semelhantes:

«fica expressamente invocada a inconstitucionalidade material […] do conjunto normativo integrado pelos art° 8°, n° 2, da Lei 27/96, de 1 de agosto, 69° do Código de Procedimento Administrativo, 8°, 2, a), e 10°, 3, a), da Lei 64/93, de 26 de agosto, e 9° da Lei n° 52/2019, de 31 de julho, quando interpretados no sentido de que […] pode ser decretada a perda de mandato dum autarca democraticamente eleito sem que seja feita a prova do facto de ter visado a obtenção de vantagem patrimonial para si ou para outrem, ao intervir em procedimento administrativo, ato ou contrato de direito público ou privado relativamente ao qual se verifique impedimento».

Conforme se assinalou na decisão reclamada (cf. o ponto 5.3), no requerimento de recurso, o recorrente refere ainda que o artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96 é inconstitucional «quando interpretado, como foi, no sentido de que o requisito em causa fica satisfeito com a mera demonstração do dolo direto do autarca (no sentido de ter agido com a intenção ou consciência de violar o impedimento), sem necessidade de alegação e demonstração do dolo específico (intenção de obter uma vantagem patrimonial para si ou para terceiro)».

E é relativamente a este enunciado, reportado apenas ao artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96, de 1 de agosto, que se entende não ter correspondência com o objeto do recurso (que, conforme resulta do exposto, foi identificado na parte inicial do requerimento de recurso, bem como no momento da suscitação da questão perante o tribunal a quo), reportado a um conjunto normativo mais alargado e com uma enunciação diferente.

Em qualquer caso, nem foi este o aspeto decisivo para o não conhecimento do recurso, mas sim a circunstância deste enunciado não corresponder, também, a qualquer critério normativo, de natureza geral e abstrata, que tenha sido adotado pelo tribunal recorrido, conforme se demonstrou.

6. Do que vem de ser dito resulta que, também no que respeita ao segundo fundamento em que assentou a decisão sumária para não tomar conhecimento do recurso quanto à primeira questão – a inidoneidade do objeto –, não assiste razão ao reclamante.

O recorrente discorda da decisão recorrida por esta ter entendido que, nas circunstâncias concretas dos autos – isto é, em face dos factos que foram dados como provados –, era possível concluir que se mostrava verificada a previsão do artigo 8.º, n.º 2, da Lei 27/96, isto é, que o réu, ora reclamante, agiu com intenção dirigida a proporcionar uma “vantagem patrimonial para si ou para outrem”.

Como é patente, quer do teor do requerimento de recurso, quer da reclamação ora apresentada, o reclamante, por discordar da concreta operação de subsunção, efetuada pelo tribunal a quo, das circunstâncias concretas do caso à previsão do citado artigo 8.º, n.º 2, – uma vez que, na sua perspetiva, o facto “intenção de obter uma vantagem patrimonial” não consta do processo nem foi alegado –, construiu, a partir desse ato de julgamento um suposto critério normativo que teria sido aplicado pelo tribunal recorrido.

E, conforme se assinalou na decisão reclamada (cf. o ponto 6 da mesma), ao colocar este problema de constitucionalidade, o que aquele pretende é, em bom rigor, a fiscalização da correção da própria decisão recorrida face ao direito infraconstitucional aplicável, nomeadamente no que se refere à subsunção da situação dos autos ao tipo subjetivo do ilícito que lhe é imputado, designadamente no que respeita a verificação, no caso, dos elementos exigidos no artigo 8.º, n.º 2, da Lei n.º 27/96, para que possa ser decretada a perda de mandato. Ora, tal discordância do recorrente, reportada a uma eventual incorreção da decisão ou a um pretenso erro de julgamento, não é sindicável pelo Tribunal Constitucional, pois não compete a esta instância apreciar se, no caso concreto, foram ou não alegados (ou se foram dados como provados), factos que permitissem que o tribunal a quo tivesse concluído no sentido da verificação daquele pressuposto. Tal implicaria que este Tribunal se substituísse à instância no que respeita à aplicação do direito infraconstitucional, o que lhe está vedado.

Com efeito, no âmbito da fiscalização concreta, o Tribunal Constitucional aprecia apenas problemas de constitucionalidade normativa, não detendo, em geral, competência para controlar a interpretação e aplicação do direito infraconstitucional realizada pelos tribunais comuns, em face dos factos concretamente apurados (designadamente, no sentido de saber se, nos autos, foram alegados e/ou provados que permitam dar como verificada determinada previsão legal).

Daí poder afirmar-se, com a decisão reclamada, que o que a recorrente pretende sindicar no presente recurso de constitucionalidade, quanto à primeira questão, é tão-somente a decisão concreta, no que respeita aos referidos aspetos, sendo, por isso, evidente a inidoneidade do objeto do recurso.

§ 2.º – Apreciação da segunda questão

7. A inutilidade do recurso no respeitante à segunda questão é analisada no ponto 7 da decisão reclamada, nas conclusões 3.ª e 4.ª da reclamação e nos pontos 11.º a 15.º da resposta à reclamação.

Considerou-se na Decisão Sumária n.º 355/2020 que o presente recurso de constitucionalidade, atento o respetivo caráter instrumental relativamente ao processo base, é inútil, no que respeita a esta segunda questão, uma vez que a interpretação normativa questionada pelo ora reclamante – existe uma presunção absoluta e inilidível de parcialidade e culpa grave decorrente da mera prática pelo autarca de ato em relação ao qual se verifique impedimento, o que, só por si, determina a proporcionalidade e adequação da sanção da perda de mandato» – não corresponde ao critério normativo aplicado pelo tribunal a quo.

7.1. Com efeito, o tribunal recorrido, depois de ter considerado que, no caso dos autos, o recorrente, ora reclamante, se encontrava «legalmente impedido de intervir em qualquer procedimento concursal em que [a empresa STURALBI] fosse interessada por força do disposto no artº 69º, nº 1, al. b) do CPA e 4º, al. b), subalínea iv da Lei nº 29/87», enunciou os demais requisitos/pressupostos necessários à declaração da perda de mandato:

«(i) que esteja em causa uma atuação do réu relacionada com a gestão da Câmara Municipal de Castelo Branco (artº 7º da Lei nº 27/96);

(ii) que o réu tenha intervindo em procedimento contratual relativamente ao qual se constate a existência de um impedimento legal que obstasse a essa intervenção (artºs 7º, 8º, nº 2 da Lei nº 27/96);

(iii) que essa intervenção ilegal tenha sido grave (artº 242º, nº 3 da CRP);

(iv) que a mesma tenha sido efetuada com vista a proporcionar alguma situação de vantagem para a empresa STRUALBI (artº 8º, nº 2, última parte da Lei 27/96);

(v) que essa possa ser imputável ao réu a título de culpa (concretização doutrinal e jurisprudencial da sanção da perda de mandato);

(vi) que não exista nenhuma causa que exclua essa culpa (artº 10º, da Lei nº 27/96» (cf. página 14 do acórdão recorrido).

Tendo considerado que tais requisitos se encontravam todos provados, no que respeita à gravidade da intervenção em causa (o 3.º dos referidos requisitos/pressupostos), o mesmo tribunal, transcrevendo a decisão de primeira instância, a cujos argumentos aderiu, refere o seguinte:

«Assente a importância do que se encontra em causa nos presentes autos, centremos a nossa análise no terceiro pressuposto referido, qual seja, que a ilegalidade da intervenção do Réu assuma o carácter de grave.

Antes de mais, importa clarificar que a vinculação prevista no artigo 242°, n° 3 da CRP (o qual, recorde-se, estatui que “A dissolução de órgãos autárquicos só pode ter por causa ações ou omissões ilegais graves”) “deve aplicar-se, por identidade de razão, à perda de mandato, que, por isso, também não poderá ser prevista senão para sancionar “ações ou omissões ilegais graves” do titular do órgão” (conforme põe em evidência Pedro Gonçalves, em O Novo Regime citado, páginas 17 e 18).

Como ficou demonstrado, o Réu praticou uma ilegalidade ao ter intervindo nos três procedimentos contratuais quando se encontrava legalmente impedido de o fazer.

Sucede que “Os impedimentos reportam-se à proibição absoluta de intervir num concreto procedimento, ato ou contrato por existir uma forte probabilidade de parcialidade ou uma impossibilidade de imparcialidade” (conforme advoga Ana Fernanda Neves, em Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, Volume I, 3.a edição, 2016, AAFDL Editora, no artigo “Garantias de Imparcialidade”, página 645).

[…]

Daí que, a intervenção do Réu nos três procedimentos contratuais foi grave, no sentido de que, para todos os efeitos, assume-se que o mesmo atuou com parcialidade (mesmo que, em concreto, não se tenha provado nos autos que tenha havido essa efetiva parcialidade).

Para se vincar este ponto que se revela crucial, importa recorrer ao princípio da imparcialidade, atendendo agora à concretização que o Supremo Tribunal Administrativo lhe faz, salientando a dimensão da transparência que o mesmo comporta (…) (no acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, proferido no processo n° 048035, de 10/01/2003, disponível em www.dgsi.pt).

É devido a esta presunção absoluta de parcialidade que recai sobre o Réu, dado que interveio em procedimentos contratuais perante os quais encontrava-se legalmente impedido de o fazer, que a ilegalidade cometida pelo mesmo assume o caráter de grave atendendo aos valores que se encontram em causa (e que foram acima explicitados).» (cf. página 17, idem).

Por sua vez, no que respeita ao quinto dos pressupostos acima enunciados, refere-se o seguinte no acórdão recorrido (cf. página 21):

«Assim, este último pressuposto contende com a imputação ao Réu, a título de culpa, da participação e da intervenção referidas (e o qual decorre do caráter sancionatório que a sanção de perda de mandato tem implícita, como já assinalado).

Ora, “A culpa exprime um juízo de reprovabilidade pessoal da conduta do agente, por este, face às circunstâncias específicas do caso, dever e poder ter agido de outro modo, juízo assente no nexo de imputação psicológica existente entre o facto e a vontade do autor” (conforme salienta o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão de 07-01-1997 proferido no recurso n° 41.478, acima citado, página 1401).

Mas não basta um mero juízo de censura pessoal pela conduta adotada, sem mais, para o Tribunal poder declarar a perda de mandato do Réu.

De facto, “é tendo em conta a gravidade da sanção e das suas consequências que a jurisprudência deste Tribunal tem vindo a afirmar que, excetuados os casos em que o dolo é legalmente exigível na configuração da infração, a perda do mandato só pode ser decretada quando o fundamento legal que a justifica for imputável a título de culpa grave e não mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal. E isto porque a perda de mandato de alguém que foi democraticamente eleito só deve ser decretada quando houver uma relação de adequação e proporcionalidade entre a falta cometida e a sanção visto que, se assim não for, será de questionar a constitucionalidade das normas que permitam declarações de perda de mandato fundadas em lapsos mínimos e, portanto, destituídas de razoabilidade (Acórdão de 20/12/2007 (rec. 908/07).). Deste modo, e muito embora seja certo que a perda de mandato pode ser decretada sem que haja dolo na conduta do agente também é que a aplicação dessa sanção só encontra justificação quando "a atuação mereça um forte juízo de censura (culpa grave ou negligência grosseira). Na verdade, atendendo: (i) à natureza sancionatória da medida da perda de mandato, (ii) à intrínseca gravidade desta medida, equivalente às penas disciplinares expulsivas, com potencialidade destrutiva de uma carreira politica, iii) a que a conduta dos titulares de cargos políticos eletivos é periodicamente apreciada pelo universo dos respetivos eleitores, há que concluir que a aplicação de tal medida só se justifica a quem tendo sido eleito membro de um órgão de uma autarquia local, no exercício das respetivas funções «violou os deveres do cargo em termos tais que o seu afastamento se tornou imperioso» (cfr. Acórdão STA de 21/03/96).».

Conforme se salienta ainda na decisão reclamada, depois de definidos estes critérios gerais, o tribunal a quo procedeu à aplicação dos mesmos ao caso concreto, tendo para efeito dirigindo ao réu dois juízos de censura (cf. o ponto 7.2 da referida decisão):

«[…O] tribunal a quo dirigiu um primeiro juízo de censura ao réu no que respeita à «participação da empresa STRUALBI nos contratos em apreço» e, tendo analisado, em concreto, a intervenção do réu, considerou que este podia e devia ter obstado a que a referida empresa fosse convidada a participar nesses procedimentos, e, além disso, que tal participação era censurável ainda pela circunstância de, a partir de 07-04-2015 (data da entrada em vigor do Decreto-Lei n° 4/2015), aquele ter a obrigação de implementar os procedimentos internos necessários a fim de os serviços administrativos da Câmara Municipal a que presidia poderem identificar atempadamente situações como a dos autos e, assim que o fizessem, agir em conformidade – através de uma atuação que passasse pela garantia de que as empresas que se encontrassem numa situação de impedimento legal não participassem efetivamente nos procedimentos contratuais do município.

Foi ainda dirigido ao réu um segundo juízo de censura, respeitante à intervenção que o mesmo teve nos três procedimentos contratuais em causa nos autos. O tribunal recorrido, depois de analisados tais procedimentos (tendo em atenção, designadamente, a qualidade em que o réu atuou, o período em que decorreu tal intervenção e os atos por si praticados nesse âmbito), concluiu o seguinte (cf. página 23 do acórdão recorrido):

«Perante estes factos objetivos, o Tribunal entende que qualquer cidadão poderá, fundadamente, pôr em causa a atuação do Réu, suspeitando de uma atuação de favor em relação à empresa STURALBI.

E é precisamente para evitar este tipo de suspeições, que o princípio da imparcialidade adquire a importância e valia que detém no ordenamento jurídico, evitando assim, preventivamente, qualquer conotação da Administração Pública com qualquer outro tipo de atuação que não a prossecução do interesse público de forma isenta e imparcial (conforme o impõe o artigo 266°, n° 1 e n° 2 da CRP).

Deste modo, o Tribunal formula um juízo de censura pessoal ao Réu, por ter agido da forma como se evidenciou, quando podia e devia ter procedido de modo diferente.

E é com base na agregação de todos os juízos de valor que foram sendo feitos - os quais denotam uma atuação desconforme com o princípio da imparcialidade e da transparência ao longo de dois anos e um mês e de forma reiterada e persistente - que o Tribunal imputa essa conduta do Réu a título de culpa grave.».

7.2. Alega o reclamante que, com base nestes juízos de censura, o Tribunal “formula um juízo de censura pessoal ao Réu, por ter agido da forma como se evidenciou, quando podia e devia ter procedido de modo diferente”, e que «a gravidade do comportamento do Réu consiste em (resulta de, equivale a, presume-se porque) ter violado um impedimento legal, quando podia e devia ter agido de outra forma (…)». Por isso, segundo o reclamante, o tribunal recorrido aplicou o critério normativo sindicado, uma vez que, «sejam quais forem a natureza, dimensão e consequências do ato praticado, o simples facto de constituir uma violação culposa dum impedimento legal faz presumir, juris et de jure, o requisito da gravidade imposto pelo artº 242º, 3, CRP, e, por arrastamento, a proporcionalidade e adequação da sanção da perda de mandato, que será a única aplicável, e será sempre aplicada, à violação culposa dos impedimentos legais previstos na lei (arts 4º, alínea b), subalínea iv da Lei nº 29/87, de 30 de junho, e 69º do CPA)».

Mas não tem razão.

Conforme se salienta na decisão ora reclamada, o tribunal a quo analisou o requisito respeitante à ilegalidade da intervenção do réu, no sentido de saber se esta revestia um carácter grave (v., o 3.º dos pressupostos de perda de mandato acima referidos), tendo sido apenas nesse âmbito e para esse efeito que considerou que tal intervenção «nos três procedimentos contratuais foi grave, no sentido de que, para todos os efeitos, [se assume] que o mesmo atuou com parcialidade (mesmo que, em concreto, não se tenha provado nos autos que tenha havido essa efetiva parcialidade)» e que, por conseguinte, concluiu ser «devido a esta presunção absoluta de parcialidade que recai sobre o Réu, […], que a ilegalidade cometida pelo mesmo assume o caráter de grave atendendo aos valores que se encontram em causa».

No entanto, diferentemente do sustentado pelo reclamante, bem como do critério que foi por este enunciado como objeto do recurso, embora o tribunal a quo tenha reconhecido, no âmbito da apreciação da ilegalidade da intervenção do réu, a existência de “uma presunção absoluta de parcialidade” que recai sobre aquele e que a ilegalidade cometida pelo mesmo assume o caráter de grave, não extraiu daí, conforme pretende o reclamante, como mera consequência necessária, que tal atuação, por constituir uma violação culposa dum impedimento legal faz presumir, juris et de jure, o requisito da gravidade imposto pelo artº 242º, 3, CRP, e, por arrastamento, a proporcionalidade e adequação da sanção da perda de mandato.

Tanto assim é que, conforme se salientou na decisão reclamada, o tribunal a quo considerou ser necessário ainda, para que ocorresse a perda de mandato, «a imputação ao Réu, a título de culpa, da participação e da intervenção referidas» e que, para tal, «não basta um mero juízo de censura pessoal pela conduta adotada, sem mais».

E, no âmbito da apreciação deste requisito atinente à culpa (v. o 5.º requisito necessário à perda de mandato), considerou o tribunal recorrido que «a perda do mandato só pode ser decretada quando o fundamento legal que a justifica for imputável a título de culpa grave e não mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal», tendo ainda entendido que «a perda de mandato de alguém que foi democraticamente eleito só deve ser decretada quando houver uma relação de adequação e proporcionalidade entre a falta cometida e a sanção visto que, se assim não for, será de questionar a constitucionalidade das normas que permitam declarações de perda de mandato fundadas em lapsos mínimos e, portanto, destituídas de razoabilidade», razão pela qual considerou que «a aplicação dessa sanção só encontra justificação quando a atuação mereça um forte juízo de censura (culpa grave ou negligência grosseira)».

Assim, conforme referido, o tribunal a quo, entendeu que a sanção da perda de mandato pressupõe que o fundamento legal que a justifica seja imputável a título de culpa grave e não de mera culpa ou simples negligência no cumprimento de um dever ou duma obrigação legal e que haja uma relação de adequação e proporcionalidade entre a falta cometida.

E, por essa razão, só depois de ter procedido à apreciação da concreta intervenção do réu, no sentido de apurar se tal atuação era merecedora de um juízo de censura suficientemente forte para que a sua conduta pudesse ser sancionada com a perda de mandato, é que o tribunal a quo lhe imputou essa conduta a título de culpa grave.

Em suma, contrariamente ao que sustenta o reclamante, não se pode concluir que o tribunal recorrido tenha entendido que o simples facto de o comportamento do réu constituir uma violação culposa de um impedimento legal faz presumir, juris et de jure, o requisito da gravidade imposto pelo artº 242º, 3, CRP, e que, em consequência, acarrete como consequência necessária, sem mais ou só por si, a proporcionalidade e adequação da sanção da perda de mandato.

Inexiste, por isso, coincidência entre o critério sindicado e a ratio decidendi da decisão recorrida, motivo pelo qual o presente recurso é, nos termos já referidos, inútil, não devendo conhecer-se do respetivo mérito quanto a esta segunda questão.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar o reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 14 de julho de 2020 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade