621/19 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 291/2020

Processo n.º 621/19

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos de Tribunal Arbitral constituído no âmbito do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD), em que é recorrente a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) e recorrida A., Lda., foi interposto o presente recurso, ao abrigo das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), da decisão arbitral de 27 de maio de 2019.

2. Pela Decisão Sumária n.º 822/2019, decidiu-se, nos termos do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não conhecer do objeto do recurso interposto, com a seguinte fundamentação:

«Quanto ao recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC

4. No que respeita ao recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, e como acima se destacou, a decisão recorrida não se pronunciou quanto à questão de constitucionalidade aventada pela ora recorrente. Isso mesmo afirma expressamente o tribunal a quo: «a norma contida no artigo 135.º-B, n.º 2, do CIMI não foi julgada inconstitucional por este tribunal, nem foi a mesma desaplicada no caso sub judice». Da análise da decisão recorrida, resulta que esta afirmação corresponde à verdade.

Na realidade, o tribunal arbitral solucionou o litígio originário no plano da simples legalidade, pelo que a alegada controvérsia constitucional não integra o conteúdo da decisão em crise. Disso talvez derive a contradição da invocação, pela ora recorrente, das alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC na tentativa de suprir, simultaneamente, as hipóteses de aplicação e desaplicação normativa que pudessem dar azo a um julgamento de constitucionalidade. Contudo, no caso dos autos, não houve recusa de aplicação de uma dimensão normativa do artigo 135.º-B, n.º 2, do CIMI, com base em inconstitucionalidade; houve, sim, aquilo que o tribunal a quo classifica como “interpretação conforme à Constituição” daquele preceito, escolhendo-se, de entre os sentidos possíveis da norma em causa, aquele que o juiz entendeu ser mais consentâneo com os princípios da igualdade e da legalidade. Como se afirma na decisão recorrida: “58. Foi precisamente uma interpretação em conformidade com a Constituição a adotada por este tribunal no caso sub judice, a qual conduziu à interpretação extensiva do artigo 135.ºB, n.º 2, do CIMI”.

De facto, consultados os autos, verifica-se que o tribunal a quo não interpretou os preceitos legais invocados, à luz dos parâmetros constitucionais, no sentido enunciado pela recorrente no requerimento de interposição do recurso. Isto é, ao contrário do que esta alega, não houve uma efetiva recusa de aplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade, por parte do tribunal arbitral, mas sim uma declaração de ilegalidade da liquidação tributária impugnada por ter concluído a decisão recorrida, no curso do seu processo subsuntivo, que o preceito legal em causa não comporta a inclusão para a cobrança do AIMI sobre o bem imóvel da ora recorrida.

Ora, não cabe ao Tribunal Constitucional discutir a melhor interpretação do direito infraconstitucional, independentemente de a interpretação adotada pelo tribunal a quo ser mais ou menos próxima do sentido literal do preceito normativo em questão. Nestes termos, e não estando cumprido o pressuposto básico de admissibilidade, não pode conhecer-se do mérito do recurso interposto ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Quanto ao recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC

(...)

6. No âmbito do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, verifica-se, desde logo, que a questão de constitucionalidade respeitante ao artigo 135.º-B, n.º 2, do Código do IMI, não consubstancia objeto idóneo do presente recurso por não conformar uma questão de inconstitucionalidade normativa.

Na verdade, a recorrente insurge-se contra a interpretação do direito infraconstitucional levada a efeito pelo tribunal arbitral, designadamente, no que toca a incluir os “terrenos para construção destinada a comércio, indústria e serviços” na previsão normativa do artigo 135.º-B, n.º 2, do Código do IMI, assim determinando a sua exclusão do âmbito de incidência do adicional ao IMI. De facto, a sua discordância repousa nos poderes de cognição e aplicação de normas de direito ordinário do tribunal recorrido. Daí se depreende que o efetivo objetivo do recorrente é desconstruir a aplicação subsuntiva realizada pelo juiz no caso concreto e sindicar a decisão do julgamento per se.

Conforme sustenta a recorrente no requerimento de interposição do recurso, «m) Visa-se, através do mesmo, que seja efetuada a fiscalização concreta da constitucionalidade e da legalidade do n.º 2 do art. 135.º-B do CIMI, na interpretação normativa segundo a qual também se encontram excluídos da incidência objetiva do Adicional ao IMI os terrenos para construção cuja potencial utilização coincida com fins ‘comerciais, industriais ou serviços» (alínea m) do requerimento de recurso), alegando que «factual é só e apenas aquilo que o legislador na sua liberdade de conformação (em conformidade com a CRP, repise-se à saciedade) institui ao criar a norma, ou seja, a existência de uma ligação estreita entre as regras de incidência objetiva e subjetiva aplicáveis à situação jurídica prevista especificamente para o AIMI e as regras contidas no CIMI. Em síntese onde o legislador não distinguiu, não cabe ao intérprete distinguir» (destacado; alínea p) do requerimento de recurso).

Ocorre que dessa construção não emerge uma verdadeira questão normativa que possa ser apreciada pelo Tribunal Constitucional, mas tão-somente uma divergência quanto ao sentido da norma de direito ordinário: saber se, no caso de existir um terreno destinado a construção de imóvel destinado a serviços, nos termos do alvará de loteamento (no caso dos autos, já com licença de construção requerida junto das autoridades competentes), o artigo 135.º-B, n.º 2, do CIMI é aplicável ao caso concreto.

Como se sabe, essa matéria é de direito comum, para a qual são competentes os tribunais comuns. A interpretação feita por tais tribunais não pode ser revista neste âmbito, por não constituir objeto idóneo do presente recurso de constitucionalidade. A este Tribunal cabe o escrutínio da constitucionalidade de normas e não de quaisquer outras operações, designadamente o modo como o tribunal recorrido interpretou ou aplicou o direito infraconstitucional.

Pelo exposto, não pode conhecer-se do mérito do presente recurso e, mostrando-se ociosa a apreciação dos restantes pressupostos de admissibilidade – face à necessidade da sua verificação cumulativa –, conclui-se, desde já, pela sua inadmissibilidade».

3. Desta decisão, os recorrentes apresentaram reclamação para a conferência, ao abrigo do preceituado no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, da qual consta, no que ora importa, o seguinte:

“1. Salvo o devido respeito, que é muito, a douta decisão sumária afinca-se tão somente no ponto 59. da decisão quando o árbitro aí afirma que «A norma contida no artigo 135°-B, n.° 2, do CIMI não foi julgada inconstitucional por este tribunal, nem foi a mesma desaplicada no caso sub judice.» para não conhecer do recurso.

2. Aliás, o expediente usado pelo doutíssimo árbitro é manifestamente revelador da sua intenção de tentar eximir a sua interpretação ao necessário e admissível escrutínio pelo tribunal superior do nosso ordenamento jurídico, no que concerne à sua conformidade constitucional.

3. Note-se que a AT, ora recorrente, expressamente suscitou a inconstitucionalidade de tal interpretação, ou seja, a de incluir na previsão normativa do n.° 2 do art.º 135 do CIMI os prédios classificados como terrenos para construção cujo fim potencial não seja habitacional.

4. Ora, não basta ao árbitro afirmar que «59. «A norma contida no artigo 135.°-B, n°2, do CIMI não foi julgada inconstitucional por este tribunal, nem foi a mesma desaplicada no caso sub judice.» (cit.) para conferir conformidade constitucional à sua interpretação.

5. Estaria, desta forma, encontrada a fórmula de qualquer juiz/árbitro interpretar a conforme melhor lhe aprouvesse, ao arrepio de princípios constitucionais - atempadamente suscitados - para não ver a sua interpretação - atempadamente sindicada, no que concerne à sua constitucionalidade, na resposta ao pedido de pronúncia arbitral - escrutinada pelo Tribunal Constitucional.

6. Na verdade, afirmar que o tribunal solucionou o litígio no plano da simples legalidade e de que não foram interpretados os preceitos legais à luz dos parâmetros constitucionais é, salvo o devido respeito, desconsiderar totalmente o ideário argumentativo do douto árbitro, plasmado no seu fundamento decisório.

7. Acrescenta a decisão sumária, conclusivamente que a decisão recorrida, comporta «...uma declaração de ilegalidade da liquidação tributária impugnada por ter concluído (...) no curso do seu processo subsuntivo, que o preceito legal em causa não comporta a inclusão para cobrança de AIMI sobre o imóvel da ora recorrida»

8. Porém, não cremos que tal corresponda à verdade,

9. É que, no dito silogismo construído pelo árbitro, ratio decidendi no julgamento do caso, a liquidação é considerada ilegal, exatamente por julgar aquela a interpretação - a sua e a propugnada pela Requerente - a mais correta e constitucionalmente viável, quando ao longo da sua Resposta a AT é contundente ao sindicar desde logo a inconstitucionalidade de tal interpretação, desaplicando consequentemente o n.° 2 do art.º 135.°-B do CIMI.

10. Acresce que o árbitro recorre, para demonstrar a bondade da sua interpretação extensiva, o respeito pelo princípio constitucional da igualdade:

«58. Foi precisamente uma interpretação em conformidade com a Constituição a adotada por este tribunal no caso sub judice, a qual conduziu à interpretação extensiva do artigo 135.°-B, n.° 2, do CIMI.

(…)

60. Ao contrário do que sustenta a AT, ao invés de violar o princípio da igualdade, a interpretação adotada permite compatibilizar a norma do artigo 135.°-B, n.° 2, da CIMI, com este princípio constitucional, na medida em que evita o tratamento injustificadamente desprivilegiado dos proprietários de terrenos para construção destinada a comércio, indústria e serviços relativamente aos proprietários de prédios edificados com a mesma afetação, atendendo a que é necessariamente menor a capacidade contributiva indiciada pelo património imobiliário dos primeiros do que dos segundos.

61. Também não se vê em que media pode estar a ser violado o princípio da legalidade, uma vez que é aplicada a norma contida no artigo 135.°-B, n.° 2, do CIMI, interpretada em conformidade com a Constituição e tendo em linha de conta a unidade do sistema jurídico (artigo 9.°, n.° 1, do Código Civil). » (cf. decisão arbitral sub judicio)

11. Torna-se assim hialino que estamos, pois, perante duas interpretações: a aplicada - pelo tribunal arbitral e propugnada pela Requerente -e a outra defendida pela ora Recorrente AT, sendo que a inconstitucionalidade é imputada à primeira,

12. no que, cremos, o Tribunal errou, aplicando um critério normativo que ofende quer a Constituição quer a lei,

13. Mas insista-se e sublinhe-se que a inconstitucionalidade daquela interpretação, que constitui o fundamento decisório do tribunal arbitral, foi devidamente sindicada pela ora Recorrente:

«…

27. Sendo certo que, in casu, estamos perante terrenos para construção tout court.

28. Ora, a errática tese a que se propõe a Requerente contende direta e frontalmente com o principio da tipicidade consagrado no art.º 130.º CRP.

29. Pelo que qualquer interpretação que valide o que a Requerente sustenta é ela mesma inconstitucional.»

14. Continuando, adiante

«…

147.

Ou seja, entende-se que é inconstitucional o artigo 135. °-B/2 do CIMI, quando interpretado no sentido de que exclusão de tributação aí prevista estão também os prédios classificados como terrenos para construção cujo fim potencial não seja habitacional, pois viola o princípio constitucional da separação e interdependência de poderes, consagrado nos artigos 2° e 111.º da CRP. constituindo-se o mesmo com o referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito (cfr. artigos 202.º e 203.º da CRP). bem como do princípio constitucional da igualdade (cfr. artigo 13.° da CRP) e, bem assim, do princípio da legalidade formulado nos artigos 103.°/2 e 165.°/1-i). todos da CRP. o que aqui se deduz para todos os efeitos legais.

148.

Assim como se considera que, qualquer interpretação que exclua as Requeridas do âmbito de incidência subjetiva do AIMI, em face dos imóveis constituírem o substrato da sua atividade, é também ela inconstitucional pois viola o princípio constitucional da separação e interdependência de poderes, consagrado nos artigos 2° e 111." da CRP, constituindo-se o mesmo como referência e limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito (cfr. artigos 202." e 203." da CRP), bem como do princípio constitucional da igualdade (cfr. artigo 13° da CRP) e. bem assim, do princípio da legalidade formulado nos artigos 103.°/2 e 165.°/1-i). todos da CRP, o que aqui se deduz para todos os efeitos legais.»

15. Posto isto, e salvo o devido respeito, a lógica plasmada na decisão sumária é insustentável.

16. É evidente que o tribunal arbitral recusou atribuir à norma controvertida o sentido e alcance defendido que a AT, optando pela interpretação que a Requerente sustentou.

17. Ora, entendendo a Recorrente AT que a sua interpretação era a boa e que o era por força do necessário respeito por diversos princípios constitucionais, a interpretação adoptada, desaplicando objetivamente o n.° 2 do art.º 135.°- B do CIMI e que consubstanciou o fundamento da decisão recorrida.

18. Ainda que tal questão de inconstitucionalidade não tenha sido objeto de qualquer apreciação expressa pelo tribunal arbitral, note-se que este decidiu o caso com base exatamente no critério normativo cuja inconstitucionalidade havia sido invocada.

19. Estando, assim, nitidamente subjacente à decisão um juízo implícito sobre a conformidade à Constituição da interpretação da norma propugnada pela Requerente e reputada inconstitucional pela então Requerida.

20. Neste sentido veja-se o Breviário de Direito Processual Constitucional de Guilherme da Fonseca e Inês Domingos, Coimbra Editora, 1997, pág. 40,

«a aplicação da norma tanto pode ser expressa como implícita (acórdãos 88/86, 47/90, 235/93) e a questão de inconstitucionalidade tanto pode reportar-se a certa dimensão ou trecho da norma, como a uma certa interpretação da mesma (acórdãos 114/89, 612/94, 126/95, 178/95, 243/95, 305/90, 238/94, 176/88, 764/93, 51/92)».

21. Mais referindo a obra citada que

«o não conhecimento por parte de um tribunal da inconstitucionalidade de uma norma, quando podia e devia fazê-lo, equivale à aplicação implícita da mesma (ac. 318/90).»

22. Veja-se ainda a Constituição da República Portuguesa Anotada de J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Coimbra Editora, 2010, pág. 944, em anotação ao art.º 280.°,

«Quanto ao recurso das decisões negativas de inconstitucionalidade (n° 1/b), é necessário que a questão da constitucionalidade tenha sido suscitada pela parte que pretenda recorrer para o TC; mas não é preciso que o tribunal se tenha debruçado expressamente sobre a questão suscitada; basta que tenha aplicado a norma, assim rejeitando a arguição de inconstitucionalidade.»

23. E, mais referem

«Não há lugar a recurso quando a arguição de inconstitucionalidade tenha sido feita em relação a uma norma irrelevante para a causa, que não era aplicável nem foi aplicada (cfr. AcTC n° 12/87)» o que se invoca também a favor da admissão do recurso, a contrario sensu.

24. Conclusivamente diga-se ainda que a decisão sumária, face à temática tratada na decisão arbitral recorrida, faz por afastar a análise da mesma em conformidade com jurisprudência uniformizada deste Tribunal Constitucional (acórdão do Plenário n.° 299/2019) que decidiu por:

«Não julgar inconstitucional a norma que inclui, no âmbito de aplicação do Adicional ao IMI. os «terrenos para construção» com fins de comércio, indústria, serviços ou outros, extraída do artigo 135.°-B, n.° 2, do Código do IMI.»

25. Seja qual for a interpretação correta - e não cabe aqui e agora, em sede de reclamação para a conferência da decisão sumária que decidiu não admitir o recurso, ponderar este problema não vemos como se possa sustentar o não preenchimento do requisito do recurso de constitucionalidade,

26. Aliás, se pudesse ser de outra maneira, então não seria possível, regra geral, exercer o controlo constitucional sobre a interpretação de normas, que, como sucede no caso sub judice, delimitam negativamente o seu âmbito de aplicação.

27. Ou será preferível dar primazia à aparência da forma sobre a importância do que é essencial e que consubstancia a questão de mérito?

28. Nesse sentido, a título de exemplo vide o Acórdão n.° 184/2015 deste mesmo Tribunal, proferido no âmbito do processo n.° 114/2015.

29. Chame-se ainda à colação o Acórdão deste Tribunal Constitucional, proferido no processo 584/2014:

«cabe recurso para o Tribunal Constitucional de decisão que aplique norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Indispensável é, assim, desde logo, que a norma, ou o critério normativo cuja inconstitucionalidade se requer tenha constituído o fundamento normativo da decisão recorrida. Mais se exige a suscitação prévia, perante o tribunal recorrido, da mesma questão de constitucionalidade que constitui o objeto do recurso. Suscitação que há de ter ocorrido de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer, pela parte que agora vem interpor o recurso (artigo 72.°, n.° 2, da LTC)» (destaques nossos).

30. Ressalvado o devido respeito, têm-se por verificados todos estes requisitos na situação sub judicio.

31. Isto é, i) a inconstitucionalidade da interpretação normativa foi suscitada no processo previamente à decisão (na Resposta da Requerida) e ii) tal interpretação normativa foi fundamento da decisão.

32. Considera-se, portanto, destituída de fundamento a não admissão do recurso, desrespeitando o espírito da lei e os direitos subjetivos da ora Reclamante.

33. Bem como, crê-se ser a decisão de não admissão em absoluto contrária ao sistema de fiscalização concreta da constitucionalidade plasmada na nossa Lei Fundamental, mormente no n.° 1 do art.0 277.° e n.° 1 do art.0 280.° ambos da CRP e concretizada na LTC.

34. De onde não pode colher, de todo, a argumentação da decisão sumária que ora se reclama».

4. Devidamente notificada, a recorrida não apresentou resposta.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. Como se relatou, nestes autos foi proferida a Decisão Sumária n.º 822/2019, que se pronunciou pelo não conhecimento do objeto do recurso, com fundamento no incumprimento dos pressupostos, de verificação cumulativa, previstos na alínea a) e b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

Afirmou-se, especificamente, quanto à primeira alínea, que «não houve uma efetiva recusa de aplicação de norma com fundamento em inconstitucionalidade, por parte do tribunal arbitral, mas sim uma declaração de ilegalidade da liquidação»; quanto à alínea b) do mencionado artigo 70.º, n.º 1 da LTC, considerou-se não verificada a exigência de natureza normativa do objeto do recurso, uma vez que «a recorrente insurge-se contra a interpretação do direito infraconstitucional levada a efeito pelo tribunal arbitral, designadamente, no que toca a incluir os “terrenos para construção destinada a comércio, indústria e serviços” na previsão normativa do artigo 135.º-B, n.º 2, do Código do IMI». Consequentemente, decidiu-se não conhecer da totalidade do objeto do recurso.

6. Na reclamação para a conferência ora apresentada, a recorrente procura sindicar os argumentos apresentados na decisão sumária proferida nos autos, afirmando num primeiro momento que «o expediente usado pelo doutíssimo árbitro é manifestamente revelador da sua intenção de tentar eximir a sua interpretação ao necessário e admissível escrutínio pelo tribunal superior do nosso ordenamento jurídico, no que concerne à sua conformidade constitucional». Isto é, no entendimento do recorrente, a decisão arbitral recorrida não se pronuncia expressamente pela conformidade constitucional do preceito invocado, com o intuito de se subtrair a um eventual controlo de constitucionalidade em sede de fiscalização sucessiva.

Perante tal constatação, dúvidas não restam de que a própria recorrente reconhece que, no caso dos autos, não está em causa uma verdadeira recusa de aplicação da norma com fundamento na respetiva inconstitucionalidade, para efeitos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC já que, segundo a própria, o árbitro procurou dissimular um pretenso juízo de conformidade constitucional implícito, para se eximir ao escrutínio deste Tribunal Constitucional. Deste modo, torna-se claro que, quanto ao recurso previsto na indicada alínea a), a argumentação enunciada pelos reclamantes não logra infirmar a conclusão alcançada pela decisão sumária em crise, antes a reforça.

7. Por outro lado, o conteúdo da reclamação apresentada não se centra na tentativa de superação dos vícios assinalados pela decisão reclamada, tornando-se claro que a argumentação enunciada pela reclamante não logra infirmar a conclusão alcançada pela decisão sumária em crise, quanto à ausência de natureza normativa do objeto do recurso interposto. Pelo contrário, a ora reclamante revela, de novo, que a sua intenção é que este Tribunal proceda ao reexame da decisão recorrida, reapreciando se é correta, à luz da Lei Fundamental, a sua conclusão de incluir os terrenos para construção cuja potencial utilização coincida com fins ‘comerciais, industriais ou serviços’ na exceção prevista no n.º 2 do artigo 135.º-B do CIMI.

De facto, é evidente que a reclamante se insurge contra a aplicação do direito infraconstitucional no seu caso concreto e, por isso, permanece inultrapassado o vício de falta de uma questão de constitucionalidade normativa, autossuficiente, nos termos da qual os problemas de constitucionalidade formulados pudessem configurar um objeto idóneo do presente recurso. Recorde-se que não cabe ao Tribunal Constitucional reavaliar a correção do juízo subsuntivo efetuado nas instâncias anteriores, circunscrevendo-se a sua competência, exclusivamente, à apreciação da conformidade com a Constituição da República Portuguesa de normas ou interpretações normativas, com caráter de abstração e generalidade, que constituam a ratio decidendi da decisão recorrida, e não a mera sindicância de particularidades casuísticas.

Em consequência, a decisão sumária proferida merece a nossa concordância, mostrando-se indefetível a sua fundamentação e, não resultando abalada pela manifestação de discordância da reclamante, confirma-se a inadmissibilidade, pelos fundamentos apontados, do recurso de constitucionalidade interposto nos autos.

III – Decisão

Nestes termos, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir a reclamação apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 822/2019.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 7.º, do mesmo diploma).

Lisboa, 28 de maio de 2020 - Mariana Canotilho – Fernando Vaz Ventura – Manuel da Costa Andrade