476/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 230/2020

ATA

Aos 22 dias do mês de abril de 2020, os quatro juízes integrantes do pleno da 1.ª Secção, presidida pelo Conselheiro Presidente, Manuel da Costa Andrade, e composta pelos Conselheiros Vice-Presidente, João Pedro Caupers, José António Teles Pereira (relator) e Maria de Fátima Mata-Mouros, reuniram-se por via telemática para discussão do projeto de acórdão relativo ao Processo n.º 476/2019, previamente distribuído pelo relator, decidindo o recurso apresentado nos presentes autos pela recorrente A. [artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional – Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redação constante da Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril].

Tendo os intervenientes chegado a acordo quanto ao teor da decisão, foi o acórdão aprovado por unanimidade, com dispensa de assinatura, nos termos do artigo 5.º da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, sendo integrado na presente ata, assinada pelo Conselheiro Presidente.

A aprovação do acórdão foi feita ao abrigo do artigo 7.º, n.º 5, alínea b), da Lei n.º 1-A/2020, na redação introduzida pela Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril.

ACÓRDÃO N.º 230/2020

Processo n.º 476/2019

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. A. (a ora Recorrente) intentou contra o Instituto dos Registos e do Notariado, IP (IRN) uma ação administrativa especial, tendo em vista a anulação da deliberação do Conselho Diretivo daquele Instituto, datada de 14/05/2015, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão e a condenou a restituir ao IRN a quantia de €1.915,00. O processo correu os seus termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra com o número 3047/15.9BESNT.

1.1. Nesse Tribunal foi proferida decisão, datada de 11/03/2016, no sentido de julgar “verificada a exceção de inimpugnabilidade do ato”, com a consequente absolvição do IRN da instância.

Aí se considerou, em síntese, que da conjugação entre o artigo 225.º, n.º 4, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (doravante, LGTFP), e o artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, resultava que a impugnação judicial do ato de aplicação da sanção disciplinar em causa dependia da prévia interposição de recurso tutelar, ou seja, que este recurso teria, no caso, natureza necessária.

1.1.1. Desta decisão recorreu a Autora para o Tribunal Central Administrativo Sul. Das respetivas alegações consta, designadamente, o seguinte:

“[…]

O atual CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, foi-o ao abrigo da Lei n.º 42/2014, de 11 de julho.

Porém, a Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, não conferiu ao Governo autorização para alterar o regime geral de punição das infrações disciplinares, matéria em que se terá de incluir a natureza da impugnação administrativa de ato punitivo.

Designadamente na medida em que do facto de a mesma ser definida como “necessária” se entenda como condição de acesso à via contenciosa.

E, bem assim, porquanto o facto de o ato punitivo, designadamente quando extintivo da relação jurídica de emprego público, ser matéria incluída nas bases da função pública.

[…]

[A]s normas vertidas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – e até as que constam das alíneas ww) e seguintes do artigo 2.º da Lei n.º 42/2014, de 11 de julho – se entendidas como derrogatórias da natureza facultativa do recurso tutelar, constante dos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, designadamente quando o ato punitivo seja extintivo da relação laboral, padecem de inconstitucionalidade por não terem sido precedidas de audição das associações sindicais – cf. artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP.

[…]”.

1.1.2. No Tribunal Central Administrativo Sul, foi proferido acórdão, datado de 16/02/2017, no sentido da improcedência do recurso. Dos respetivos fundamentos consta, designadamente, o seguinte:

“[…]

Salvo o devido respeito, afigura-se-nos que não assiste razão à Recorrente, o que decorre da simples leitura da sentença recorrida, verificando-se que as objeções formuladas ao decidido em 1.ª instância se mostram destituídas da necessária consistência jurídica, face ao que se dispõe, nomeadamente, no artigo 3.º, n.º 1, al. c), 3 e 4, do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, verificando-se também que o atual Código do Procedimento Administrativo foi aprovado pelo Governo ao abrigo da Lei n.º 42/2014, de 19 de julho, não se descortinando que em cumprimento do disposto no artigo 56.º, n.º 2, al. a), da CRP, as organizações sindicais tivessem que ter participado na elaboração do Novo CPA, que não é ‘legislação do trabalho’ em termos substantivos.

Relativamente à notificação da decisão punitiva, afigura-se-nos não fazer sentido pretender que tivesse que ser remetida à Recorrente carta registada com aviso de receção, quando esta já havia sido notificada pessoalmente dessa decisão em 19/05/2015, tomando conhecimento da mesma, não relevando para o efeito que não tenha querido assinar [o auto de] notificação.

Assim sendo, considerando a fundamentação da sentença recorrida, que é sufragada nas contra-alegações apresentadas, e afigura-se-nos não se verificar qualquer violação das disposições constitucionais invocada, porque o novo CPA não alterou o regime da punição das infrações disciplinares, nem constitui legislação do trabalho, nem de disposições legais, pois que o recurso tutelar em matéria disciplinar passou a ter natureza necessária, e assim sendo resta confirmar a sentença recorrida.

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar a sentença recorrida

[…]”.

1.1.3. Desta decisão pretendeu a Autora recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo (STA). Por acórdão de 08/06/2017, o STA não admitiu a revista.

1.2. A Autora interpôs, então, recurso para o Tribunal Constitucional, dando origem ao processo n.º 967/2017.

1.2.1. No processo n.º 967/2017, a relatora proferiu despacho de notificação das partes para alegarem.

1.2.2. Apresentadas as alegações, foi proferido acórdão intercalar (Acórdão n.º 563/2018), no sentido da notificação da Recorrente para, querendo, se pronunciar quanto à eventualidade do não conhecimento do objeto do recurso.

1.2.3. A Recorrente pronunciou-se no sentido da admissibilidade do recurso.

1.2.4. Foi, então, proferido o Acórdão n.º 163/2019, no sentido do não conhecimento do objeto do recurso. Dos respetivos fundamentos consta, designadamente, o seguinte:

“[…]

7. In casu, verifica-se que a decisão recorrida corresponde ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que não admitiu o recurso de revista. O critério normativo aplicado pelo mesmo – a respetiva ratio decidendi –, conforme resulta do excerto transcrito supra no n.º 1, assenta exclusivamente no entendimento perfilhado por aquele tribunal a respeito do artigo 150.º do CPTA e da excecionalidade do recurso de revista nele previsto. Consequentemente, apenas essa interpretação normativa pode ser objeto de fiscalização concreta da constitucionalidade no âmbito do presente processo.

Ora, como resulta expresso do requerimento de recurso e das alegações apresentadas, a recorrente pretende ver escrutinada interpretações normativas extraídas do artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro em conjugação com preceitos da LGTFP, nomeadamente os seus artigos 224.º e 225.º.

Deste modo, é evidente a falta de sintonia entre o objeto formal do recurso de constitucionalidade efetivamente interposto (isto é, a decisão recorrida, e que foi adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo) e o seu objeto material intencionado pela recorrente (a norma ou dimensão normativa cujo escrutínio constitucional se pretende e que corresponde aos critérios normativos adotados na decisão do Tribunal Central Administrativo Sul). Por outras palavras, a norma sindicada pela recorrente não coincide com aquela que foi aplicada pela decisão recorrida.

Está em causa uma deficiência estrutural do recurso, porquanto respeita à definição de elementos essenciais: tribunal recorrido, decisão recorrida e norma sindicada. A instância do recurso assim interposto estabeleceu uma relação entre o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Constitucional, pelo que a decisão deste último de conceder ou negar provimento ao recurso ou de o rejeitar apenas pode vincular o primeiro e projetar efeitos sobre a respetiva decisão.

8. Tal deficiência não pode ser ultrapassada oficiosamente (v.g. no exercício de uma cooperação ativa, mediante a ‘correta’ interpretação do ‘objeto material’) nem a requerimento do recorrente (v.g. por via do deferimento de uma requerida substituição do objeto real do recurso pelo ‘objeto intencionado’). De resto, a mesma deficiência também não poderia ter sido sanada mediante a prolação de um despacho-convite.

Com efeito, a função do despacho-convite previsto nos n.ºs 5, 6 e 7 do artigo 75.º-A da LTC é a de suprir vícios formais do requerimento de recurso ou de permitir o esclarecimento de dúvidas sobre os termos, sentido ou alcance do impulso recursório; não a de ‘salvar’ recursos inviáveis em razão de deficiências processuais de caráter estrutural, seja por ineptidão do respetivo requerimento (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 252/2008, 373/2012, 112/2013 e 286/2016), seja por falta de pressupostos processuais (como, por exemplo, o da utilidade do recurso por não coincidência entre a ratio decidendi da decisão recorrida e a norma sindicada no recurso de constitucionalidade; v. também, entre outros, os Acórdãos n.ºs 566/2012 e 159/2015).

No caso vertente, o requerimento de recurso respeitou todas as exigências formais estatuídas no artigo 75.º-A, n.ºs 1 e 2, da LTC: o mesmo requerimento é inequívoco quanto ao seu objeto, pois a recorrente pretendeu recorrer da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo que aplicou o artigo 150.º, do CPTA (fls. 335). Mais: tal requerimento foi endereçado ao Supremo Tribunal Administrativo (v. ibidem). – o tribunal que proferiu a decisão recorrida – e foi entregue nesse mesmo Supremo Tribunal (v. ibidem). Por isso, foi também esse o tribunal que exerceu as competências previstas no artigo 76.º, n.ºs 1 a 3, da LTC (a apreciação e admissão do recurso de constitucionalidade pelo tribunal que tiver tomado a decisão recorrida – fls. 339). De resto, a propósito do exercício de tais competências, o mesmo tribunal não considerou que o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade estivesse incompleto ou suscitasse qualquer dúvida, e, por isso mesmo, não endereçou à recorrente qualquer despacho-convite nos termos do artigo 75.º-A, n.º 5, da LTC.

Nestas circunstâncias, inexiste qualquer deficiência formal ou dúvida carecida de esclarecimento que pudessem justificar a prolação de um despacho-convite. Foi essa a conclusão alcançada tanto no tribunal recorrido, como neste Tribunal.

Por outro lado, admitir que no presente caso ocorre um ‘mero lapso’, implicaria reconhecer que o relator no Supremo Tribunal Administrativo incorrera numa admissão do recurso a non domino – a qual, de todo o modo, nunca seria irrelevante em sede de apreciação do cumprimento dos pressupostos do recurso. Como se salientou no Acórdão n.º 628/2015, «o endereçamento do requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional a órgão diverso do tribunal que proferiu a decisão recorrida e a admissão do recurso por órgão sem competência para o efeito, constituem obstáculo ao conhecimento do objeto do recurso de constitucionalidade, como tem sido reiteradamente entendido por este Tribunal – cfr., entre muitos outros, os Acórdãos n.ºs 622/2004, 176/2005, 345/2005 e 618/2006».

9. Decisivo, porém, é que, no plano processual, o impulso recursório da recorrente foi dirigido à decisão do Supremo Tribunal Administrativo, impedindo, desse modo, o trânsito em julgado de tal decisão – a não admissão do recurso de revista, que, nos termos da lei processual aplicável, é um recurso ordinário (cfr. o artigo 80.º, n.º 4, da LTC) – e, consequentemente, também, o trânsito em julgado da decisão de apelação proferida pelo Tribunal Central Administrativo Sul – que corresponde, afinal, àquela que aplicou as normas cuja constitucionalidade a recorrente pretende questionar junto do Tribunal Constitucional. Ora, esta última decisão só pode ser objeto de recurso de constitucionalidade depois de transitada em julgado.

Com efeito, o recurso de constitucionalidade para apreciação das inconstitucionalidades suscitadas pela recorrente e alegadamente desconsideradas pelo Tribunal Central Administrativo Sul não depende da admissão da revista; depende apenas de a decisão deste Tribunal se tornar definitiva (cfr. artigos 70.º, n.º 2, e 75.º, n.º 2, ambos da LTC).

Assim, uma vez assente, em moldes definitivos, a inadmissibilidade da revista interposta, pode a recorrente interpor recurso de constitucionalidade do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul – e relativamente ao qual se referem todos os problemas de constitucionalidade especificados no requerimento de recurso –, desde que respeite as normas legais aplicáveis (cfr. o artigo 75.º, n.º 2, da LTC), desde logo, recorrendo de tal decisão e dirigindo o requerimento de recurso ao tribunal que a proferiu (artigo 76.º, n.º 1, da LTC).

Não o tendo feito, e recorrendo para o Tribunal Constitucional do acórdão de não admissão da revista, resta rejeitar o conhecimento do presente recurso, uma vez que o objeto do mesmo se reporta a normas que não foram aplicadas pelo mencionado acórdão.

[…]” (sublinhados acrescentados).

Em declaração de voto da relatora originária (vencida), pode ler-se, ainda, o seguinte:

“[…]

A solução proposta pelo acórdão que fez vencimento e descrita no ponto 9., segundo a qual o recorrente pode ainda, após a presente decisão de não admissibilidade do recurso, dirigir o recurso de constitucionalidade ao TCA Sul, se bem que legalmente possível porque esta decisão ainda não transitou em julgado, torna o processo mais moroso e priva a recorrente do juiz natural do processo de fiscalização concreta de constitucionalidade.

[…]”.

1.3. Regressados os autos ao tribunal recorrido, a Autora dirigiu ao Tribunal Central Administrativo Sul um novo requerimento de recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC – recurso que deu origem aos presentes autos –, nos termos seguintes:

“[…]

A., Recorrente nos autos de processo cautelar supra identificados, tendo sido notificada do acórdão proferido nos autos, não se conformando com o mesmo, vem dele interpor recurso para o Tribunal Constitucional, nos seguintes termos:

A) O recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1, do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação dada pela Lei nº 85/99, de 7 de setembro.

B) Pretende ver-se apreciada a constitucionalidade da norma constante do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01, interpretada no sentido segundo o qual atribuiu a natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, derrogando a natureza facultativa de tal recurso.

C) Atento o facto de a Lei n.º 42/2014, de 11/07 (Lei de Autorização Legislativa), não haver conferido autorização ao Governo para alterar o regime geral de punição das infrações disciplinares, matéria na qual terá que se incluir a da impugnação administrativa do ato punitivo.

D) Atento o facto de o CPA se constituir como um conjunto de normas gerais aplicáveis apenas subsidiariamente aos procedimentos especiais – artigo 2.º, alíneas b) e d), da Lei n.º 42/2014, de 11/07.

E) E o facto de o artigo 2.º, alíneas ww) e seguintes da Lei n.º 42/2014, de 11/07, sendo de aplicação geral, não se aplicar a procedimentos especiais.

F) O que gera inconstitucionalidade orgânico-formal da norma em apreço por ofensa do disposto nos artigos 161.º, alínea d) e 165.º, n.º 1, alíneas d) e t) da CRP.

G) Acresce que a mesma norma, assim interpretada, isto é, considerando ter determinado a natureza necessária do recurso tutelar interposto de ato punitivo praticado em sede de procedimento disciplinar e, designadamente, de ato expulsivo, como foi o caso, configura norma inserta no âmbito da ‘legislação do trabalho’ [cf. no sentido de que a matéria do regime disciplinar laboral integra o âmbito da legislação do trabalho os Acórdãos do TC n.os 257/97, 31/84 e 15/88].

H) Sendo que a mesma não foi publicada com precedência de participação das organizações sindicais, ao arrepio do previsto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP.

I) O que constitui inconstitucionalidade orgânico-formal.

J) A questão da inconstitucionalidade foi suscitada pela ora Recorrente na resposta à exceção de inimpugnabilidade do ato punitivo, suscitada pelo Réu, precisamente com fundamento na natureza necessária do recurso tutelar do ato punitivo.

K) Acresce que o Tribunal Constitucional, em acórdão prolatado em 13-03-2019, com voto de vencido da Exma. Juiz Conselheira Relatora, Dra Clara Sottomayor, que entendia dever o recurso ser admitido e ser declarada a inconstitucionalidade da norma aplicada, na interpretação com que o foi (cf. voto de vencido), decidiu ser ainda possível interpor recurso do acórdão prolatado por V.as Ex.as (9.) – documento n.º 1.

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.3.1. O recurso foi admitido no TCA Sul, com efeito suspensivo.

1.3.2. O relator proferiu despacho no sentido da notificação das partes para alegarem.

A Recorrente ofereceu a sua motivação, das quais consta, designadamente, o seguinte:

“[…]

[Objeto do recurso]: inconstitucionalidade da norma constante do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, quando interpretado no sentido segundo o qual [se atribui] a natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, assim derrogando a natureza facultativa de tal recurso.

I. É a seguinte a redação do artigo 224.º da LGTFP, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/06:

‘Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente’

No que diz respeito à primeira parte do preceito, a alternativa entre recurso hierárquico ou tutelar respeita ao modelo de organização administrativa na qual se inserem os órgãos a quo e ad quem. Atenta a disciplina que constava do artigo 177.º, n.º 5, do CPA (versão original), e a circunstância de, em ambos os tipos de recurso, estar em causa a impugnação de atos administrativos no âmbito da Administração, não é este o segmento da norma que releva na economia do presente recurso.

Para este recurso releva a alternativa que se surpreende na segunda parte da norma, entre a impugnação administrativa ou jurisdicional, já que a mesma funda – pelo menos, até à emergência do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01 – a natureza facultativa da impugnação administrativa.

Neste conspecto, concorre também para tal qualificação a redação do artigo 225.º, no seu n.º 1, ao referir que o trabalhador e, também, o participante, podem interpor recurso hierárquico ou tutelar das decisões que não sejam de mero expediente.

Em ambos os casos, a referência indistinta aos ‘atos proferidos (sic) em processo disciplinar’ (artigo 224.º) e ‘despachos e (…) decisões que não sejam de mero expediente’ (artigo 225.º, n.º 1) abrange, de forma manifesta, as decisões finais – condenatórias ou absolutórias – in casu, uma decisão condenatória.

Da disciplina do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar), constante da lei, consta uma norma, vertida no n.º 4 do artigo 225.º nos termos da qual:

‘O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público’

A norma em causa estabelece um efeito suspensivo de princípio, só modificável pelo órgão ad quem, mediante os pressupostos que a lei determina o que, todavia, não abalava a qualificação do meio impugnatório em causa como facultativo.

Sobreveio o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01, cujo artigo 3.º veio determinar que as impugnações administravas “existentes” à data da sua entrada em vigor só seriam necessárias quando a lei determinasse, inter alia, que suspendiam os efeitos do ato (n.º 1, alínea c)).

Da conjugação das normas constantes dos artigos 3.º, n.º 1, alínea c), do supracitado Decreto-Lei e dos artigos 224.º e 225.º, n.º 4, da LGTFP resultou a interpretação segundo a qual o recurso administrativo (hierárquico ou tutelar) previsto no artigo 224.º teria passado a ter natureza necessária.

E a natureza necessária de tal recurso determina, segundo jurisprudência unânime do Supremo Tribunal Administrativo, que a lesividade do ato – pressuposto processual de impugnação contenciosa – só se acha verificada após ser suscitado o órgão administrativo ad quem e deste obtida decisão, tida por desconforme aos direitos ou interesses legalmente protegidos do impetrante, erigindo-se a decisão do órgão ad quem como ato contenciosamente impugnável.

O supracitado artigo 3.º, n.º 1, alínea c), consta do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01, publicado mediante autorização legislativa constante da Lei n.º 42/2014, de 11/07. Este último diploma configura o ato normativo pelo qual o Governo foi autorizado a aprovar um novo Código do Procedimento Administrativo, diploma que consabidamente fixa as regras gerais de procedimento administrativo.

A matéria relativa às reclamações e recursos administrativos consta do artigo 2.º, alíneas ww) a bbb), sendo que a alínea xx) da Lei de Autorização Legislativa, normativos de onde decorre a previsão de que as reclamações e recursos administrativos devem ter natureza facultativa, salvo se a lei os “denominar” como necessários.

Como acima se referiu, o escopo da Lei de Autorização Legislativa em apreço foi o de autorizar o Governo a legislar no âmbito de procedimento administrativo geral, não só porque o CPA tem a vocação de ser um repositório sistemático de normas gerais, como porque a sua aplicação a procedimentos especiais – como é o caso de procedimento disciplinar – se faz apenas subsidiariamente (cf. artigo 2.º, n.º 5, do CPA).

Por isso, a alínea d) do artigo 2.º da Lei de Autorização Legislativa refere, expressis verbis, que, no uso da mesma, deve o Governo “determinar que as disposições do novo Código do Procedimento Administrativo, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais”.

Do exposto, resulta que a Lei de Autorização Legislativa em causa não tinha como escopo, nem expresso, nem implícito, autorizar o Governo a legislar sobre a matéria de punição de infrações disciplinares.

O regime geral de punição das infrações disciplinares é matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo – cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da CRP.

Tal como o é a definição das bases do regime e âmbito da Função Pública – cf. artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da CRP.

Ora, a matéria de impugnação administrativa de ato punitivo e, designadamente, dos efeitos dessa impugnação – visto que os mesmos relevam sobremaneira em matéria da respetiva impugnação judicial, como acima se referiu – é matéria incluída no regime geral de punição das infrações disciplinares.

E, bem assim, o regime do ato punitivo, designadamente, quando extintivo da relação jurídica de emprego público, como sucedeu in casu, é matéria incluída nas bases da Função Pública.

Desta forma, o artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01, se interpretado no sentido de haver derrogado a natureza facultativa do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar), resultante dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, atento o disposto no n.º 4, deste preceito, consagrado a natureza necessária do mesmo, violou o disposto no artigo 2.º, alíneas ww) a bbb) da Lei n.º 42/2014, de 11/07, padecendo de inconstitucionalidade orgânico formal, por ofensa dos artigo 165.º, n.º 1, alíneas d) e t), da CRP.

II. Acresce que a mesma norma, assim interpretada, isto é, considerando ter passado a determinar a natureza necessária do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar) interposto de ato punitivo praticado em sede de procedimento disciplinar e, designadamente, de ato expulsivo, como foi o caso, configura norma inserta no âmbito da legislação do trabalho.

Na verdade, o Tribunal Constitucional, nos seus acórdãos n.ºs 257/97, 31/84 e 15/88, considerou que o regime disciplinar laboral integrava o âmbito da legislação do trabalho, dispensando-se, em consequência, mais desenvolvimentos tendentes a sustentar este ponto.

Ora, tendo a alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015 alcance para se articular com o disposto nos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, por via do n.º 4 deste normativo, é apodítico que passou a regular matéria de regime disciplinar laboral, aí aonde estabeleceu, diversa natureza, e por consequência, regime, ao recurso administrativo (hierárquico ou tutelar) designadamente do ato final e, designadamente, quando o mesmo seja expulsivo.

Nos termos do disposto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP é direito das organizações sindicais participarem na elaboração da legislação do trabalho.

Como se observa em Jorge Miranda e Rui Medeiros:

‘O direito de participação na elaboração da legislação do trabalho constitui um direito, liberdade e garantia e, nessa medida, beneficia “do regime próprio previsto no artigo 18.º, n.º 1, da Constituição, sendo, assim, diretamente aplicável, com vinculação das entidades públicas e privadas quer se trate de «legislação do trabalho» própria dos trabalhadores da Administração Pública, quer dos restantes trabalhadores» (cfr. entre muitos Acórdão n.º 124/93).’

Ao recortar o conceito de legislação do trabalho, escrevem estes autores:

‘O Tribunal Constitucional, no que à função pública se refere, tem considerado que se integra na legislação do trabalho «o que se estatui em matéria de regime geral e especial dessa espécie de vínculo de trabalho subordinado, condições de trabalho, vencimentos e demais prestações de carácter remunerado, regime de aposentação ou de reforma e regalias de ação social e de ação social complementar (Acórdãos n.ºs 362/94, 477/98 e 360/03) incluindo a matéria de regime disciplinar laboral da função pública (Acórdão n.º 257/97 – cfr. ainda Acórdãos n.ºs 31/84 e 15/88)’ (sublinhado nosso).

A este propósito, é particularmente elucidativo o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 31/84 que versou sobre a constitucionalidade de normas vertidas no Decreto-Lei n.º 381/82, de 15/09, e no Decreto-Lei n.º 434-A/82, de 29/10, na parte em que aprovaram o Regime Disciplinar do Pessoal Civil dos Estabelecimentos Civis das Forças Armadas.

Estava em causa, precisamente, o normativo que consagra o direito de as associações sindicais participarem na elaboração a legislação do trabalho, sendo certo que os artigos 107.º do Decreto-Lei n.º 381/82 e 69.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 434-A/82, previam a existência de meios de impugnação administrativos (reclamações e recursos hierárquicos, ambos, aliás, de carácter necessário).

Ora, como pode ver-se da decisão do Tribunal Constitucional, este declarou a inconstitucionalidade das normas que aprovaram o referido regime disciplinar na sua totalidade – e, portanto, também aquelas que previam meios de impugnação administrativa e respetiva natureza necessária – como inconstitucionais por violação do direito de participação das associações sindicais na elaboração da legislação do trabalho.

Se é verdade que as organizações do trabalho participaram profusamente na elaboração da LGTFP, apenas alguns meses antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2015, que alterou o CPA, não foram chamadas a participar da elaboração nem deste, nem da Lei de Autorização Legislativa que o antecedeu.

Pelo que, as normas vertidas no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01 – e até as que constam das alíneas ww) e seguintes do artigo 2.º da Lei n.º 42/2014, de 11/07 – quando entendidas como derrogatórias da natureza facultativa do recurso tutelar, constante dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, e, designadamente quando o acto punitivo seja extintivo da relação laboral, como sucedeu in casu, padecem de inconstitucionalidade por não terem sido precedidas de audição das associações sindicais – cf. artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP.

Em Conclusão:

a) O artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01, se interpretado no sentido de haver derrogado a natureza facultativa do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar), resultante dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, atento o disposto no n.º 4, deste preceito, consagrado a natureza necessária do mesmo, violou o disposto no artigo 2.º, alíneas ww) a bbb) da Lei n.º 42/2014, de 11/07, padecendo de inconstitucionalidade orgânico formal, por ofensa dos artigo 165.º, n.º 1, alíneas d) e t) da CRP.

b) O artigo 3.º, n.º 1, alínea c), do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7/01, se interpretado no sentido de haver derrogado a natureza facultativa do recurso administrativo (hierárquico ou tutelar), resultante dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, da LGTFP, atento o disposto no n.º 4, deste preceito, consagrado a natureza necessária do mesmo e, designadamente quando tal recurso seja interposto de ato punitivo extintivo da relação laboral, como sucedeu in casu, padece de inconstitucionalidade por tal disciplina não ter sido precedida de audição das associações sindicais – cf. artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da CRP.

Termos em que, deve o presente recurso ser julgado procedente, declarando-se o normativo em causa, assim interpretado, inconstitucional, com as legais consequências.

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.3.3. A Recorrida contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

“[…]

1) O art. 3.º, n.º 1, al. c), do D.L. n.º 4/2015 é uma norma de direito transitório que tem por escopo e alcance fixar um critério interpretativo das disposições legais existentes à data da entrada em vigor desse diploma legal que, consagrando meios impugnatórios administrativos, não definiam expressamente o carácter necessário ou de facultativo de que os mesmos se revestiam, pondo termo às dúvidas que se suscitavam a esse propósito.

2) De acordo com o mencionado art. 3.º, n.º 1, os meios impugnatórios administrativos existentes à data da entrada em vigor do D.L. n.º 4/2015 são de qualificar como facultativos, a menos que o legislador os tenha expressamente qualificado de necessários (al. a)), tenha utilizado na sua consagração uma expressão reveladora de uma intenção inequívoca de lhes atribuir essa natureza (al. b)), ou tenha associado à sua interposição um efeito suspensivo do ato impugnado (al. c)).

3) De entre os preceitos legais a que o mencionado art. 3.º, n.º 1, al. c), é aplicável, contam-se os arts. 224.º e 225.º da LTFP.

4) Neles, o legislador estatui que os atos proferidos em procedimento disciplinar podem ser impugnados mediante a interposição de recurso hierárquico ou tutelar, remetendo para o CPA, em tudo o que não seja expressamente regulado no art. 225.º da LTFP, a definição do regime desses meios impugnatórios.

5) Não os qualificando expressamente de necessários ou de facultativos nesses preceitos, e resultando da remissão feita para o regime geral dos meios impugnatórios administrativos consagrado no CPA apenas uma indiciação do seu carácter necessário, por conjugação do disposto no art. 170.º, n.ºs 1 e 3, do CPA, que associava ao recurso hierárquico necessário um efeito suspensivo do ato impugnado, com o estatuído pelo art. 225.º, n.º 4, da LTFP, que atribuía efeito suspensivo aos recurso interpostos da atos proferidos em procedimento disciplinar, remanescia uma dúvida razoável quanto ao carácter desses meios impugnatórios; tanto mais que,

6) A tal indiciação se contrapunha, uma corrente jurisprudencial, formada a partir da data da entrada em vigor do CPTA, a 01/01/2004, que tendia a qualificar como facultativos todos meios impugnatórios administrativos que, tendo sido aprovados posteriormente a essa data, não fossem expressamente qualificados de necessários pelo legislador, com fundamento no facto da adoção pelo art. 51.º, n.º 1, do CPTA do critério de impugnação contenciosa dos atos administrativos previsto no art. 268.º, n.º 4, da CRP, com a redação que lhe fora dada pela LC n.º 1/89, permitir concluir ser essa a vontade do legislador.

7) Com a aprovação do art. 3.º, n.º 1, al. c), do D.L. n.º 4/2015, o legislador vem pôr termo às dúvidas que se suscitavam em torno do carácter necessário ou facultativo dos meios impugnatórios administrativos previstos nos arts. 224.º e 225.º da LTFP, definindo, mediante a aplicação das regras de interpretação jurídica em vigor (art. 9.º do C. Civil), um critério interpretativo de normas de semelhante teor.

8) Não resultando definido nos arts. 224.º e 225.º da LTFP qual seja o carácter dos meios impugnatórios neles previstos (nem mesmo por remissão para o regime geral dos recursos administrativos previsto no CPA), fica prejudicado o argumento alegado pela Recorrente, segundo o qual, o sobredito art. 3.º, n.º 1, al. c), teria derrogado a natureza facultativa desses meios impugnatórios prevista nos mencionados preceitos.

9) Improcedendo esse argumento, falece igualmente o vício de inconstitucionalidade imputado pela Recorrente ao sobredito art. 3.º, n.º 1, al. c), o qual (vício) assenta, em qualquer das vertentes que invoca, seja na que funda essa inconstitucionalidade na violação da reserva relativa de competência da AR, seja na que a filia numa suposta violação do direito que assistia às associações sindicais de participarem na elaboração de legislação do trabalho, no efeito derrogatório que o art. 3.º pudesse ter do regime legal vertido nos arts. 224.º e 225.º da LTFP.

10) Em contrapartida, o poder que assistia ao Governo de aprovar tal norma, como a conformidade da mesma à CRP, não oferecem dúvida.

11) O Governo aprovou o mencionado art. 3.º, n.º 1, ao abrigo de uma lei de autorização legislativa – a Lei n.º 42/2014, de 11/07 – que lhe concedia autorização para aprovar um novo CPA, e, em particular, ‘definir o regime das reclamações e dos recursos administrativos” e o “regime dos recursos especiais’ (arts. 1.º e 2.º, als. ww) e bbb), in fine, da Lei n.º 42/2014, de 11 de julho), âmbito em que indiscutivelmente se compreende esse normativo; sendo que,

12) A conformidade à CRP dos meios impugnatórios administrativos necessários quando importem em suspensão da eficácia dos atos impugnados, como o art. 3.º, n.º 1, al. c), expressamente dispõe, foi repetidamente reafirmada pelo Tribunal Constitucional, em termos que devem ser mantidos.

[…]”.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. Questiona-se, nos presentes autos, a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, quando interpretado no sentido segundo o qual se atribui natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da LGTFP, assim derrogando a natureza facultativa de tal recurso.

2.1. Duas questões se poderiam, à partida, colocar quanto à recorribilidade, ambas merecendo resposta de sentido favorável à admissibilidade do recurso.

A primeira diz respeito à (não-)extemporaneidade de um segundo recurso, após a não admissão do primeiro, no que constitui – e constituiu – uma segunda oportunidade de recorrer. Sucede que o Tribunal Constitucional tomou posição expressa, no Acórdão n.º 163/2019, proferido nestes mesmos autos, no sentido da admissibilidade do recurso (cfr. item 1.2.4., supra). Ficou, assim, definitivamente decidida, neste concreto processo, a possibilidade de interpor recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, desde que respeitado o prazo contado nos termos fixados no Acórdão n.º 163/2019 (prazo que a Recorrente observou), razão pela qual não se reapreciará a questão, aceitando-a nos precisos termos em que foi já apreciada e decidida.

A segunda prende-se com a fidelidade da norma sub judice à ratio decidendi da decisão recorrida, designadamente quanto ao segmento final: “[…] assim derrogando a natureza facultativa de tal recurso”. Na verdade, a decisão de primeira instância (cujos fundamentos a decisão recorrida, do Tribunal Central Administrativo Sul acolheu e, assim, fez seus) não é categórica no sentido de o regime anterior ao que foi instituído pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, consagrar a natureza facultativa do recurso tutelar, o que poderia levar-nos a questionar o caráter inovador do regime instituído em 2015, nessa matéria. Não obstante, a decisão acaba por apoiar-se no sentido maioritário, como resulta do seguinte excerto (fls. 125):

“[…]

A reforma da justiça administrativa ocorrida em 2002/2004 também não esclareceu esta questão, sendo que no CPTA não se fazia qualquer menção específica ao afastamento do recurso hierárquico necessário, o que levou a que se concluísse que este diploma não exigia, em termos gerais, a prévia impugnação administrativa, consagrando portante a regra geral da desnecessidade da utilização desta figura para proceder à impugnação por via contenciosa.

[…]”.

Por outro lado, a decisão recorrida não considerou que as decisões disciplinares do IRN estavam sujeitas a regra especial no sentido da imposição do recurso tutelar necessário antes das alterações legislativas de 2015, pelo que é seguro concluir que a norma enunciada pela Recorrente – designadamente, no seu segmento final – está alinhada com a ratio decidendi.

2.2. O Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, aprovou o Novo Código do Procedimento Administrativo (doravante, NCPA).

O seu artigo 3.º (preceito em que se contém a norma questionada no presente recurso) tem a seguinte redação:

Artigo 3.º

Impugnações administrativas necessárias

1 – As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:

a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;

b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;

c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.

2 – O prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias é de 10 dias, passando a ser esse o prazo a observar quando seja previsto prazo inferior na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.

3 – As impugnações administrativas necessárias previstas na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do ato impugnado.

4 – São revogadas as disposições incompatíveis com o disposto nos n.os 2 e 3.

À ora Recorrente foi aplicada uma sanção disciplinar pelo IRN, ato cuja impugnação é regida, inter alia, pelos artigos 224.º e 225.º da LGTFP.

O artigo 225.º, n.º 4, da LGTFP prevê que “o recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público”.

Entendeu a decisão recorrida que a expressão usada no artigo 225.º, n.º 4, da LGTFP corresponde à previsão da alínea c) do n.º 1 do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro. Concluiu, então, que a ora Recorrente estava obrigada a impugnar administrativamente a decisão punitiva, sob pena de inimpugnabilidade do ato.

A Recorrente suscita a inconstitucionalidade do regime previsto no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro – com a finalidade última de afastar a conclusão do caráter necessário da impugnação administrativa e de, por essa via, obter uma decisão no sentido da impugnabilidade contenciosa do ato administrativo – com um duplo fundamento: (a) a norma em causa integra a reserva de competência legislativa relativa da Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alíneas d) e t), da CRP), mas foi aprovada pelo Governo sem a necessária autorização; e (b) a mesma norma integra “legislação do trabalho”, tendo sido aprovada sem precedência de participação das organizações sindicais, em violação do artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP.

Vejamos, pois, se há fundamentos para um juízo de censura jurídico-constitucional, apreciando as questões pela ordem indicada.

2.3. As alíneas d) e t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP estabelecem o seguinte:

Artigo 165.º

(Reserva relativa de competência legislativa)

1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:

d) Regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo;

t) Bases do regime e âmbito da função pública;

Como se pode ler no Acórdão n.º 502/2019:

“[…]

9.1.1 O regime disciplinar da função pública conheceu diferentes versões no quadro da Constituição da República Portuguesa de 1976 (CRP).

A Lei n.º 17/79, de 26 de maio, concedeu ao Governo autorização legislativa para ‘reformular o regime legal da função pública no que respeita ao regime jurídico das funções de direção e chefia, à correção de anomalias em algumas carreiras dos funcionários públicos, ao regime disciplinar, ao estatuto da aposentação, bem como à reversão de vencimentos’ (art.º 1º). Ao abrigo desta autorização parlamentar, o Governo editou o Decreto-Lei nº 191-D/79, de 25 de junho, diploma que, entre o mais, aprovou o Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local (cfr. art. 1.º) e revogou a legislação até aí em vigor aplicável em matéria disciplinar aos funcionários e agentes a que o novo Estatuto se iria aplicar. Este Estatuto Disciplinar viria a ser objeto de revisão legislativa operada pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro.

Ao momento da entrada em vigor do Estatuto da Carreira Docente (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de abril) vigorava o (então novo) Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo citado Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro – diploma emitido ao abrigo da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 10/83, de 13 de agosto a qual, invocando o artigo 168.º, n.º 1, alíneas d) e u), da Constituição (hoje correspondendo ao artigo 165.º, n.º 1, alíneas d) e t)), autoriza o Governo a legislar em matéria de regime da função pública, regulamentando o direito de negociação dos trabalhadores da Administração Pública relativamente às suas condições de trabalho e em matéria de regime disciplinar da função pública (cfr. artigos 1.º e 2.º, da Lei n.º 10/83).

Este diploma foi expressamente revogado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, cujo artigo 1.º determina que «é aprovado o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas, doravante designado por Estatuto, publicado em anexo à presente lei e que dela faz parte integrante.» O Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas «é aplicável a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções» (artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto), excetuando-se «os trabalhadores que possuam estatuto disciplinar especial» (artigo 1.º, n.º 2, idem); por outro lado, quanto ao âmbito de aplicação objetivo, o Estatuto «é aplicável aos serviços da administração direta e indireta do Estado» (artigo 2.º, n.º 1, idem) e «é também aplicável, com as necessárias adaptações, designadamente no que respeita às competências em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de governo próprio, aos serviços das administrações regionais e autárquicas» (artigo 2.º, n.º 2, idem).

A Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro mostra-se hoje revogada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, que aprova, em anexo (cfr. artigos 1.º e 2.º), a Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP), sucessivamente alterada por diversas Leis aprovadas pela Assembleia da República, tendo a mais recente alteração sido introduzida pelo Decreto-Lei n.º 6/2019, de 14 de janeiro, aprovado no âmbito da autorização legislativa conferida pela Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro (Lei do Orçamento do Estado para 2018).

A LGTFP, no seu artigo 1.º (Âmbito de aplicação), dispõe:

«1 – A presente lei regula o vínculo de trabalho em funções públicas.

2 – A presente lei é aplicável à administração direta e indireta do Estado e, com as necessárias adaptações, designadamente no que respeita às competências em matéria administrativa dos correspondentes órgãos de governo próprio, aos serviços da administração regional e da administração autárquica. (…)»

[…]”.

2.3.1. A alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP contém dois segmentos: o primeiro (o que releva nos presentes autos) refere o “regime geral de punição das infrações disciplinares”; o segundo refere “[o regime geral] dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo”.

A diferença óbvia – a previsão do processo no segundo caso e já não no primeiro – não é inócua, fornecendo um importante elemento interpretativo de contexto.

A discussão que conduziu, no quadro da primeira revisão constitucional, à aprovação da norma partiu, num primeiro momento, de outra redação – v. a ata da reunião da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional de 19/11/1981, in Diário da Assembleia da República, II Série, Suplemento ao n.º 44, de 27/01/1982, págs. 1 e ss.:

“[…]

[Deputado Jorge Miranda:] — […] Há, realmente, uma distinção entre a primeira e a segunda parte. Quanto a esta última, tratando-se apenas das bases gerais, seria impossível, até devido à riqueza, à densidade e à variedade desta matéria, estabelecer um regime rígido a este respeito; portanto, trata-se apenas de bases gerais (regime geral).

[…]

[Deputado Jorge Miranda:] — Sr. Presidente, Srs. Deputados: Indo ao encontro do que acaba de dizer o Sr. Deputado Costa Andrade, e tendo em conta a concordância do Sr. Deputado Almeida Santos, pergunto se este artigo não ficaria mais claro se esta alínea se subdividisse, ficando a alínea «c) Definição dos crimes, penas, medidas de segurança e respetivos pressupostos, bem como o processo criminal», e uma nova alínea d), do seguinte teor: «Regime geral de punição das infrações disciplinares e dos atos ilícitos de mera ordenação social e respetivo processo.» Ficaria muito mais claro e a distinção ficava feita.

O Sr. Presidente: — Sr. Deputado Monteiro Taborda.

[Deputado Monteiro Taborda:] — No fundo, era para provar aquilo que o deputado Jorge Miranda acabou de dizer: incluir o processo criminal dentro desta alínea, na sequência do que disse também o deputado Costa Andrade, de maneira que está prejudicada a minha intervenção.

O Sr. Presidente: — Srs. Deputados, não há mais ninguém inscrito sobre esta matéria. Portanto, dá-lo-íamos por adquirida, nos termos aqui expostos pelos senhores deputados que intervieram.

[…]” (sublinhado acrescentado).

A versão aprovada acabou por ser, todavia, “[…] regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo” [Diário da Assembleia da República, I Série, n.º 120, de 16/07/1982, pág. 5040; Diário da Assembleia da República, II Série, Suplemento ao n.º 73, de 31/03/1982, pág. 1352-(21)], daí resultando que “o regime geral do processo disciplinar não se inclui na alínea d), em referência” [O direito disciplinar da função pública (dissertação de doutoramento em ciências jurídico-políticas), vol. II, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2007, texto disponível em http://hdl.handle.net/10451/164, p. 134, sublinhado acrescentado]. Ou seja, “[…] a 1.ª revisão da Lei Fundamental veio, porém, introduzir no n.º 1 do artigo 168.º uma nova alínea – a alínea d) –, por virtude da qual passou a constituir reserva relativa de competência legislativa o regime geral de punição dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo, e igualmente o regime geral de punição das infrações disciplinares” (Acórdão n.º 155/91, sublinhado acrescentado).

No mesmo sentido, pode ler-se, no Acórdão n.º 635/2015, o seguinte:

“[…]

Em primeiro lugar, aos olhos da Constituição, não é confundível o domínio dos ilícitos e sanções criminais com outros tipos de ilícito, designadamente o disciplinar. A Lei Fundamental distingue-os, desde logo, ao nível do âmbito da competência exclusiva reservada à Assembleia da República. Esta reserva abrange a definição dos crimes, penas e respetivos pressupostos, bem como o respetivo processo, no primeiro caso (artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição), limitando-se a abranger o regime geral de punição das infrações disciplinares (artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição).

Esta diferenciação reflete-se também na densidade constitucional dedicada a cada um dos regimes sancionatórios, sendo que apenas o ilícito criminal e as sanções de natureza criminal se encontram extensamente regulados na Constituição ao condensar, no artigo 29.º, o essencial do regime constitucional da lei criminal. Não se ignora que os princípios ali definidos para o direito criminal propriamente dito (crimes) têm sido estendidos, na parte pertinente, aos demais domínios sancionatórios, como o do ilícito disciplinar – é o caso do princípio da legalidade, da não retroatividade, da aplicação retroativa da lei mais favorável e da necessidade e proporcionalidade das sanções. Mas esta extensão não nega a diferenciação dos domínios, antes a confirma e, nessa medida, sufraga a ausência de identidade normativa entre medidas penais e medidas disciplinares.

[…]” (sublinhados acrescentados).

Entende-se, pois, designadamente à luz da respetiva história legislativa, que a leitura mais correta da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP exclui do respetivo âmbito as regras gerais do procedimento disciplinar.

As afirmações aparentemente divergentes da jurisprudência constitucional – cfr., por exemplo, o Acórdão n.º 472/97, no qual se afirma que “[…] o regime geral de punição das infrações disciplinares é o que se concretiza na definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções e seus limites, e ainda das correspondentes regras de processo” (sublinhado acrescentado) – devem, pois, entender-se como referidas não a toda e qualquer regra de processo, mas sim ao que alguma doutrina designa como “princípios fundamentais do procedimento relativos à audiência e defesa do trabalhador arguido” (Ana Fernanda Neves, O direito disciplinar da função pública, vol. II, cit., p. 137).

Em suma, a previsão legislativa de um recurso tutelar necessário em matéria disciplinar diz respeito ao respetivo procedimento, que não está abrangido pela reserva de competência legislativa prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Consequentemente, este preceito não é apto para servir de fundamento à invocada inconstitucionalidade.

2.3.2. Ainda que assim não fosse – ou seja, ainda que a vertente meramente adjetiva do procedimento disciplinar estivesse contida no âmbito na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP –, importaria ter presente o alcance da reserva, que se limita ao “regime geral” das infrações disciplinares. Como se sublinha no Acórdão n.º 472/97:

“[…]

A reserva de legislação do ‘regime geral de punição das infrações disciplinares’ não tem um alcance de primeiro nível, como naqueles casos em que o artigo 168º exige uma ‘reserva de regulação total’ pelo Parlamento. Com o deixar ao Parlamento a determinação do regime geral de certa matéria, a Constituição exprime o desiderato de que é o Parlamento a ‘definir o regime comum ou normal dessa matéria’ (Gomes Canotilho e Vital Moreira), sem que com isso haja de a exaurir, assim abrindo espaço a regimes especiais e normas de concretização a definir pelo Governo.

É claro que, neste quadro, a produção normativa do Governo não pode afrontar as linhas estruturantes do regime geral. Mas que existe um espaço de desenvolvimento pelo Governo, de decisão normativa programante em tais matérias, decorre claramente da fórmula constitucional do artigo 168º, nº 1, alínea d).

Ora, o regime geral de punição das infrações disciplinares é o que se concretiza na definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções e seus limites, e ainda das correspondentes regras de processo [devendo entender-se as “regras de processo” com o preciso e restritivo sentido que se deixou consignado no ponto anterior].

[…]”.

Como assinala Ana Fernanda Neves, “[…] a reserva [da referida alínea d)] «não tem um alcance de primeiro nível», não é uma «reserva de regulação total» […]”, abrangendo, designadamente, “[…] os princípios fundamentais da efetivação da responsabilidade dos trabalhadores da administração pública, a definição da natureza do ilícito dos tipos (ou modalidades) de sanções e seus limites, e não o número e tipo de sanções que podem impor-se em cada caso […]”, nem sequer a “[…] definição parlamentar dos ilícitos disciplinares” (O direito disciplinar da função pública, vol. II, cit., pp. 133 e ss.).

Concluiu-se no citado Acórdão n.º 472/97 que “[…] o tema da distribuição de competências pelos órgãos da Administração e da sua articulação com o plano mais vasto das atribuições da pessoa coletiva – ou, como é o caso, de órgão dotado de atribuições em pessoa coletiva de fins múltiplos – não se reconhece no programa da norma do artigo 168.º [atual artigo 165.º], n.º 1, alínea d), da Constituição. A estrutura orgânico-funcional da Administração não tem que ver, diretamente, com o problema da responsabilidade disciplinar dos funcionários, nem com as garantias que com a reserva de lei a Constituição pretende lhe vão ligadas”.

O mesmo se poderia afirmar de uma regra que prevê o caráter necessário do recurso tutelar, em matéria disciplinar. Não se trata de “regime geral de punição” das infrações disciplinares, seja porque se trata de uma dimensão processual secundária, seja porque é eventual (só é “necessária” enquanto pressuposto de impugnação contenciosa, mas ela própria é eventual), seja porque é posterior à decisão administrativa tomada pelo órgão com competência disciplinar (que é apta a tornar-se definitiva, se não for impugnada), seja porque, apesar de operar como condição da impugnação contenciosa, não a restringe (no sentido em que qualquer visado pelo processo disciplinar se encontra em posição de, querendo, satisfazer a condição).

Conclui-se, pois, que mesmo que se pudesse perspetivar a inclusão das regras de processo no âmbito da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, a previsão de um recurso tutelar necessário não integraria o “regime geral de punição” das infrações disciplinares.

2.3.3. Prevê a alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP que as “bases do regime e âmbito da função pública” integram a reserva de competência legislativa relativa da Assembleia da República.

Importa, então, compreender o sentido de “bases” do regime da função pública.

No Acórdão n.º 502/2019 pode ler-se, a este propósito, o seguinte:

“[…]

16.1 Tenha-se presente que da análise de conjunto das matérias elencadas no artigo 164.º (Reserva absoluta de competência legislativa) e, bem assim, no n.º 1 do artigo 165.º da CRP (Reserva relativa de competência legislativa) resulta que o legislador constituinte (e de revisão) estabeleceu diferentes níveis materiais da reserva de competência legislativa da Assembleia da República (três níveis, como sistematizado no Acórdão deste Tribunal n.º 3/89), estabelecendo, nalguns casos, caber à AR a definição de todo o regime legislativo da matéria em causa, ou seja, incluindo-a in totum na reserva de competência da AR, para, noutros, limitar o âmbito da reserva de competência legislativa parlamentar às «bases gerais» ou ao «regime geral» de determinada ou determinadas matérias (cfr. J.J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada – Artigos 108.º a 296.º, Volume II, 4ª edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, Anotação ao artigo 165.º, IV a VI, pp. 325-327; JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Volume II, Organização Económica, Organização do Poder Politico, Artigos 80.º a 201.º, 2.ª ed., Lisboa, UCP, 2018, Anotação ao Artigo 164.º, III, p. 529 e Anotação ao artigo 165.º, em especial IV, p. 545-546).

No caso da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, estamos perante o (já designado) terceiro nível de reserva, em que a competência da Assembleia da República é reservada apenas às bases gerais ou bases do regime jurídico da matéria.

Escreveu-se, a este propósito, no Acórdão n.º 793/2013 (citando, preferencialmente, a jurisprudência constitucional exarada em matéria de bases do regime da função pública):

«Neste último nível, embora não seja fácil definir senão aproximadamente o que deve entender-se por «bases», é seguro que, nos domínios materiais correspondentes, compete à Assembleia da República “tomar as opções político-legislativas fundamentais e […] definir a disciplina básica do regime jurídico, não podendo limitar-se a simples normas de remissão ou normas praticamente em branco” (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ibidem; cfr. também os Acórdãos n.os 4/84 e 285/92; e Jorge Miranda, ibidem, pp. 406 e 412). (…)

(…)

A este propósito, pode ler-se no Acórdão n.º 620/2007:

«Como vem sendo reconhecido, a Constituição não define o que são leis de bases (acórdão do Tribunal Constitucional n.º 493/05). No caso de a lei se não autoqualificar como tal, são de presumir como leis de bases as leis da Assembleia da República naquelas matérias em que a reserva de lei se limita justamente às bases dos regimes jurídicos previstas no artigos 164.º e 165.º. Fora desses casos [ou, poder-se-á acrescentar: afastada por via hermenêutica aquela presunção], são de qualificar como leis de bases as leis que de facto se limitem aos princípios gerais dos regimes jurídicos e que não devolvam expressamente o seu desenvolvimento para diploma regulamentar, pois então deixa de existir um pressuposto necessário das leis de bases, que é o seu desenvolvimento legislativo. Inversamente, um indício seguro da existência de uma lei de bases é a exigência por ela estabelecida de desenvolvimento ou de regulamentação mediante decreto-lei (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, citada, pág. 676). […]

Não podendo ser tido como uma lei de bases, poderá suceder que algumas das [normas de um dado diploma legal] possam ser qualificadas como bases do regime da função pública. Como tais devem entender-se aquelas que, num ato legislativo, definam as opções político-legislativas fundamentais cuja concretização normativa se justifique que seja ainda efetuada por via legislativa (GOMES CANOTILHO, Direito constitucional e teoria da Constituição, citado, pág. 755; JORGE MIRANDA, Manual de direito constitucional, tomo V, 3ª edição, Coimbra, pág. 377; acórdão do Tribunal Constitucional n.º 261/04)».

Em qualquer caso, se o Governo ou as Assembleias Legislativas das regiões autónomas aprovarem atos legislativos, seja no exercício da sua competência legislativa primária, seja no exercício da sua competência legislativa complementar, que tenham por objeto a modificação ou a definição de opções político-legislativas correspondentes a bases integradas na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, tais atos enfermarão, nessa medida, de inconstitucionalidade orgânica.

Nesse sentido, decidiu o Tribunal no seu Acórdão n.º 142/85 (também ele referente à reserva de competência legislativa em matéria de bases do regime jurídico da função pública):

«[A norma constitucional consagradora da reserva parlamentar em matéria de bases da função pública aponta para a aprovação de uma «lei-quadro» da função pública]: ora a Constituição apenas aponta para aí (foi isso que acima se disse), mas, em rigor, não condiciona ou limita expressamente nesses termos o alcance da reserva em causa. Esta, por conseguinte, bem pode ser interpretada antes como incluindo qualquer intervenção legislativa que contenda com os princípios estruturais básicos do regime da função pública.

c) Simplesmente, se as coisas se passam deste outro modo, então a circunstância de os mesmos princípios não se encontrarem «codificados» num único diploma legislativo ou, ao menos, num corpo de diplomas perfei­tamente articulado também não deverá conduzir a um alargamento da reserva para além do que se acha estabelecido na Constituição. Concretamente: também não deverá nem poderá traduzir-se num absoluto bloqueamento da legislação governamental autónoma no domínio da função pública até que a Assembleia da República proceda, em diploma ou diplomas adrede emitidos para o efeito, à fixação e sistematização das respetivas bases gerais.

Definido o seu alcance nos termos indicados, o que a reserva do artigo 168.º, n.º 1, alínea u), implica, sim, é a necessidade de, a partir dos numerosos e dispersos textos legais regulamentadores da função pú­blica, e sem, naturalmente, perder de vista o respetivo contexto, maxime institucional e histórico, averiguar e estabelecer as linhas de força estruturais dessa regulamentação, os princípios básicos que a informam e caracterizam, pois aí se situará a linha de fronteira entre o que pertence e o que não pertence à competência legislativa exclusiva da Assembleia da República. Nessa competência entrará só — como é óbvio — o que contenda com aqueles princípios, por importar a sua substituição, modificação ou derrogação; sobre tudo o mais, poderá o Governo legislar sem necessidade de qualquer autorização prévia.

Numa palavra, e para nos servirmos de uma consabida distinção, dir-se-á: a reserva parlamentar inclui apenas o que tenha a natureza de uma regulamentação de princípio, por constituir, ou coenvolver uma redefinição de «princípios jurídicos»; a emissão de normas que não briguem com esses princípios, mas representem unicamente uma diferente modelação ou concretização deles, essa encontra-se o Governo habilitado a fazê-la autonomamente.»

Este entendimento foi confirmado pela jurisprudência posterior – v., por exemplo, o que se refere no Acórdão n.º 208/2002:

«Decorre da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente o Acórdão n.º 233/97 (in AcTC, 36.º vol., pp. 503 e ss.) e dos Acórdãos aí citados, que a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários em matéria de bases do regime e âmbito da função pública não podem ser considerados como constituindo o desenvolvimento de tais bases.

Isso significa necessariamente que a criação de tais exceções ou princípios contrários aos contidos nas bases da função pública consubstancia uma invasão da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea t), da Constituição. Com efeito, ainda que se admita que a reserva estabelecida nesta última norma não abrange a particularização e a concretização do regime da função pública […], ela não pode deixar de incluir a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários àqueles que podem considerar-se os princípios básicos definidores das bases de tal regime, sob pena de se abrir a porta a um esvaziamento da reserva pela via da multiplicação de regimes excecionais.»

16.2 A jurisprudência constitucional ensaiou já várias propostas de densificação do conceito constitucional de «bases do âmbito e regime da função pública». A este propósito, pode mesmo dizer-se, tal como faz o Acórdão n.º 793/2013, que «o conceito constitucional de «base do regime da função pública» é um conceito aberto a conteúdos diversos, caracterizados pela sua importância para a estruturação do regime jurídico das relações de emprego público».

[…]” (sublinhados acrescentados).

Na mesma linha, o Acórdão n.º 620/2007 aponta as seguintes linhas delimitadoras da reserva prevista na alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP:

“[…]

O artigo 165º, n.º 1, alínea t), integra na reserva relativa parlamentar «as bases do regime e âmbito da função pública», o que poderá ser entendido como tudo o que se refere à relação jurídica de emprego público e à delimitação do seu âmbito, onde se poderão incluir normas relativas à demarcação das áreas em que os organismos e os servidores do Estado ficam submetidos a esse regime legal, bem como aquelas que respeitem ao recrutamento ou ao regime de aposentação (GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª edição, citada, pág. 676).

Parece dever dar-se como assente, em qualquer caso, que se inserem na reserva relativa da Assembleia, ao abrigo da referida disposição constitucional, aquelas matérias que envolvam a densificação de direitos fundamentais, como o acesso à função pública e o direito de exercício de profissão (ibidem). Nesse sentido apontam também JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, ao relacionarem o âmbito da norma do artigo 165º, n.º 1, alínea t), com a do artigo 269.º, onde precisamente se estabelecem os princípios materiais informadores da função pública (Constituição da Portuguesa Anotada, Tomo II, citada, pág. 534). Neste preceito se faz apelo não só à especificidade do regime da função pública com a sua vinculação exclusiva ao interesse público – o que nos remete para questões relacionadas com a acumulação de cargos públicos e o regime de incompatibilidades (n.ºs 1, 4 e 5) –, mas também às garantias de defesa dos trabalhadores da Administração Pública, mormente no que concerne ao exercício de direitos políticos e o direito de audição em processo disciplinar (n.ºs 2 e 3).

[…]” (sublinhados acrescentados).

A mesma ideia fundamental atravessa os Acórdãos n.os 184/2008, 302/2009, 468/2010, 76/2013, 793/2013 e 77/2018, entre outros.

2.3.4. Atente-se no teor dos preceitos da LGTFP:

Artigo 224.º

Meios impugnatórios

Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente.

Artigo 225.º

Recurso hierárquico ou tutelar

1 – O trabalhador e o participante podem interpor recurso hierárquico ou tutelar dos despachos e das decisões que não sejam de mero expediente, proferidos pelo instrutor ou pelos superiores hierárquicos daquele.

2 – O recurso interpõe-se diretamente para o respetivo membro do Governo, no prazo de 15 dias, a contar da notificação do despacho ou da decisão, ou de 20 dias, a contar da publicação do aviso a que se refere o n.º 2 do artigo 214.º

3 – Quando o despacho ou a decisão não tenham sido notificados ou quando não tenha sido publicado aviso, o prazo conta-se a partir do conhecimento do despacho ou da decisão.

4 – O recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos, exceto quando o seu autor considere que a sua não execução imediata causa grave prejuízo ao interesse público.

5 – O membro do Governo pode revogar a decisão de não suspensão referida no número anterior ou tomá-la quando o autor do despacho ou da decisão recorridos o não tenha feito.

6 – Nas autarquias locais, associações e federações de municípios, bem como nos serviços municipalizados, não há lugar a recurso tutelar.

7 – A sanção disciplinar pode ser agravada ou substituída por sanção disciplinar mais grave em resultado de recurso do participante.

…e recorde-se o teor do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (já acima transcrito, no ponto 2.2.):

Artigo 3.º

Impugnações administrativas necessárias

1 – As impugnações administrativas existentes à data da entrada em vigor do presente decreto-lei só são necessárias quando previstas em lei que utilize uma das seguintes expressões:

a) A impugnação administrativa em causa é «necessária»;

b) Do ato em causa «existe sempre» reclamação ou recurso;

c) A utilização de impugnação administrativa «suspende» ou «tem efeito suspensivo» dos efeitos do ato impugnado.

2 – O prazo mínimo para a utilização de impugnações administrativas necessárias é de 10 dias, passando a ser esse o prazo a observar quando seja previsto prazo inferior na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.

3 – As impugnações administrativas necessárias previstas na legislação existente à data da entrada em vigor do presente decreto-lei têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do ato impugnado.

4 – São revogadas as disposições incompatíveis com o disposto nos n.os 2 e 3.

A jurisprudência constitucional tem entendido que o estabelecimento do caráter necessário do recurso tutelar, só por si, ou seja, considerando a matéria regulada, não corresponde ao âmbito da reserva de competência legislativa relativa da Assembleia da República.

No Acórdão n.º 161/99 equacionou-se o enquadramento de norma equivalente nas alíneas b) e u) do n.º 1 do artigo 168.º da CRP (correspondentes às alíneas b) e s) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, na redação atual – sendo, desde logo, de notar que não se equacionou o enquadramento na alínea v) do n.º 1 do artigo 168.º, que previa já, então, a competência legislativa reservada em matéria de bases do regime e âmbito da função pública), enquadramento que foi afastado, com os seguintes fundamentos (depois retomados no Acórdão n.º 44/2003):

“[…]

5.3. Importa, então, saber se a norma do artigo 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de julho, que condiciona a interposição do recurso contencioso à prévia apresentação de recurso tutelar, versa sobre o a dimensão garantística (o núcleo essencial) do direito dos administrados ao recurso contencioso.

É que, se a resposta for afirmativa, a norma desse artigo 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de julho – que, recorda-se, prevê que, dos atos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto nesse diploma, seja, obrigatoriamente, interposto recurso para o Ministro do Emprego e Segurança Social – é inconstitucional.

De facto, num tal caso, ela violará a reserva de competência legislativa constante das alíneas b) e u) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição, na redação anterior à revisão de 1997.

A resposta à pergunta formulada é, no entanto, negativa, como vai ver-se.

No recurso tutelar, impugna-se um ato administrativo praticado por uma pessoa coletiva pública perante um órgão de outra pessoa coletiva pública que sobre aquela exerce poder de tutela ou de superintendência (cf. artigo 177.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo). Tal recurso só existe nos casos expressamente previstos na lei e, salvo disposição em contrário, tem carácter facultativo (cf. artigo 177.º, n.º 2, do Código de Procedimento Administrativo). Quando, porém, o recurso tutelar for obrigatório, só a decisão da entidade com poderes de tutela ou de superintendência pode ser objeto de impugnação contenciosa. Num tal caso, pois, a decisão desta última entidade torna-se necessária para abrir a via da impugnação contenciosa (cf. o n.º 5 do citado artigo 177º, conjugado com o artigo 167.º do mesmo Código e com os artigos 25.º, n.º 1, e 34.º, n.º 1, da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos).

O recurso tutelar necessário, na medida em que condiciona o acesso à via judiciária para impugnação dos atos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, assume, assim, a natureza de um simples pressuposto processual.

Por isso, a norma do artigo 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de julho, que impõe a apresentação de um recurso tutelar como condição prévia de acesso à via judiciária para impugnação de um ato administrativo, não versa sobre as garantias dos administrados, maxime sobre a garantia do direito ao recurso contencioso. Ela versa, sim, sobre processo – recte, sobre processo administrativo.

[….]

A norma do artigo 30.º, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6 de Julho, não invade, por isso, a reserva de competência legislativa da Assembleia da República: ela que não versa, de facto, sobre as garantias dos administrados – e, assim, sobre direitos de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, maxime, sobre o direito ao recurso contencioso.

5.4. Inconstitucional seria a norma que, com o estabelecimento de um pressuposto processual, tornasse impossível ou particularmente onerosa a impugnação contenciosa dos atos administrativos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares. Sê-lo-ia, porque, num tal caso, violaria a garantia do direito ao recurso contencioso.

Esta é, porém, uma questão que, no caso, se não coloca, pois, como este Tribunal já teve ocasião de decidir, por diversas vezes, a exigência de prévia interposição de recurso hierárquico necessário não viola a garantia constitucional da acionabilidade dos atos administrativos viciados – é dizer, a garantia do direito ao recurso contencioso [cf., a propósito, os acórdãos nºs 9/95, 603/95, 115/96, 499/96, 1143/96 (publicados no Diário da República, Ii série, de 23 de Março de 1995, 14 de Março de 1996, 6 de Maio de 1996, 3 de Julho de 1996 e 11 de Fevereiro de 1997), 24/96 e 159/96 (estes, por publicar)] .

Bem se compreende, de resto, que assim seja.

É que, tal exigência servirá, por vezes, para economizar um recurso contencioso, funcionando, assim, como instrumento de racionalização do acesso à via judiciária: basta que, interposto recurso gracioso, o particular obtenha, ao nível da Administração, a reformulação da decisão que considera lesiva dos seus direitos ou interesses legítimos. E, quando não evite o recurso contencioso, a utilização desse meio administrativo não impede a impugnação dos atos administrativos viciados, nem a torna particularmente onerosa; impõe apenas um compasso de espera.

[…]” (sublinhados acrescentados).

Os argumentos atrás expendidos valem, também, para afastar a integração de uma norma com os contornos daquela que molda o objeto do presente recurso na previsão da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

Considerando que as bases do regime da função pública se caracterizam “[…] pela sua importância para a estruturação do regime jurídico das relações de emprego público” (Acórdão n.º 502/2019, já citado), e tendo em mente que, como se assinalou já (cfr. item 2.3.2., supra), se trata nestes autos de uma norma que rege uma dimensão processual secundária e eventual, posterior à decisão administrativa tomada pelo órgão com competência disciplinar, que é apta a tornar-se definitiva e que, apesar de operar como condição da impugnação contenciosa, não a restringe, não impedindo “[…] a impugnação dos atos administrativos viciados, nem a [tornando] particularmente onerosa, [pois] impõe apenas um compasso de espera” (Acórdão n.º 161/1999), é segura a conclusão de que o estabelecimento do caráter necessário do recurso tutelar não se qualifica, só por si, como regra das bases do regime da função pública – ou seja, não integra, pela natureza da matéria regulada, a previsão da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

Esta conclusão, todavia, não resolve a questão da necessidade de autorização do Governo para legislar nesta matéria, pois há que contar, ainda, com a possibilidade de um diploma se autoqualificar como “lei de bases” e com as consequências daí decorrentes em sede de competência legislativa do Governo.

2.3.5. O artigo 3.º, alínea i), da LGTFP qualifica como “[…] normas base definidoras do regime e âmbito do vínculo de emprego público” os artigos 176.º a 240.º, sobre o exercício do poder disciplinar. Trata-se de uma qualificação genericamente coerente com a previsão da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.

A qualificação representa “[…] um indício seguro da inclusão da matéria disciplinar no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de bases e âmbito do regime da função pública, assumindo a própria Lei por si emanada a fundamentalidade do regime normativo disciplinar (sancionatório) na definição do regime estatutário – feixe de direitos e deveres – dos trabalhadores que exercem funções públicas” (Acórdão n.º 502/2019, sublinhado acrescentado).

É, pois, a própria Assembleia da República (legislador constitucionalmente habilitado a aprovar leis de bases) a qualificar as normas em causa como constituindo “bases”, sendo esta autoqualificação relevante, na medida em que as presunções de que o Tribunal Constitucional lança mão para o efeito operam, essencialmente, “no caso de a lei se não autoqualificar como tal” (Acórdão n.º 620/2007 – sublinhe-se, aliás, que a mesma decisão tem por relevante para a qualificação, designadamente, que “o Decreto n.º […], não [foi] emitido ao abrigo da alínea t) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, nem se [autodenomina] como uma lei de bases”).

É, pois, de aceitar a qualificação das normas contidas nos artigos 176.º a 240.º da LGTFP como correspondendo a “lei de bases”.

Todavia, aceitar esta qualificação não significa ter como bem fundada a questão de inconstitucionalidade suscitada, desde logo porque não está em causa a competência para aprovar as normas da LGTFP (que foram aprovadas por lei da Assembleia da República), mas sim a competência para aprovar a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.

Há, todavia, que determinar as consequências da autoqualificação no estreitamento da competência legislativa do Governo.

2.3.6. O artigo 224.º da LGTFP prevê, como vimos, que “os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente”.

É sustentável que a expressão “ou jurisdicionalmente”, ali contida, apresente uma alternativa de meios impugnatórios das decisões disciplinares: impugnação administrativa (hierárquica ou tutelar, consoante o caso) ou jurisdicional. O artigo 224.º da LGTFP traduziria, então, uma opção legislativa “pela consagração em sede disciplinar de recursos administrativos meramente facultativos” [Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, Comentários à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, 1.º volume, Coimbra, 2014, p. 628; no mesmo sentido, Raquel Carvalho, Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas, Lisboa, 2014, p. 257, e Cristiana Cardoso Lopes, “Impugnações administrativas e reexercício do poder disciplinar”, in Direito das Relações Laborais na Administração Pública, 2018, disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebook_administrativo_fiscal.php (e-book), p. 719], o que, nessa perspetiva, seria confirmado pela previsão do n.º 1 do artigo 225.º da LGTFP (nos termos do qual, o trabalhador pode interpor recurso hierárquico ou tutelar da decisão em matéria disciplinar).

Foi esse, aliás, o sentido em que a norma foi interpretada na decisão recorrida (cfr. item 2.1., supra).

E aceitando que a lei – que, como vimos, se autoqualifica como lei de bases, sendo essa autoqualificação relevante – incorporou a opção pelo caráter facultativo do recurso tutelar, então o Governo, sem autorização da Assembleia da República, poderia desenvolver o regime da impugnação administrativa e/ou da impugnação judicial mantendo a sua relação alternativa, ou seja, sem interferir com o caráter facultativo da impugnação administrativa, mas já não poderia alterar essa opção fundamental, pois que assim já não estaria a desenvolver o regime, mas sim a modificar o seu sentido.

Como se pode ler no Acórdão n.º 502/2019:

“[…]

Perante esta reserva de competência do Parlamento, a intervenção legislativa do Governo (a menos que munida de credencial parlamentar, por via de lei de autorização legislativa) corresponderá à concretização ou desenvolvimento do regime regulado pela lei da Assembleia da República, tarefa à qual se associam limites. Como escreve Paulo Veiga e Moura «[c]ontudo, a autonomia do Governo não lhe permite criar um ordenamento diverso, pois a criação de exceções ou o estabelecimento de princípios contrários ao regime definido pelas “bases” não são considerados como desenvolvimento das mesmas» (A Privatização da Função Pública, cit., p. 99).

[…]” (sublinhado acrescentado).

Ou seja, a inconstitucionalidade orgânica pode, então, decorrer da derrogação de “princípios vetores” (a expressão é do Acórdão n.º 502/2019) consagrados na lei de bases.

Nesta linha, a aceitar-se a interpretação dos artigos 224.º e 225.º, n.º 1, supra descrita, apesar de a previsão do caráter necessário do recurso hierárquico ou tutelar não integrar, pela sua natureza, matéria de competência legislativa reservada à Assembleia da República (neste sentido, cfr. o item 2.3.4., supra), ela ficaria subtraída ao âmbito da competência legislativa do Governo se, e na medida em que, contrariasse o regime da lei de bases.

Nessa perspetiva, a norma contida no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não se teria limitado a desenvolver o regime dos artigos 224.º e 225.º da LGTFP – ela derrogaria o caráter facultativo da impugnação administrativa, consagrado expressamente naquele artigo 224.º.

Assim, e por essa via – insiste-se: não pela direta inserção da matéria regulada em qualquer alínea do n.º 1 do artigo 165.º da CRP –, no específico âmbito do regime disciplinar da função pública, o Governo só poderia consagrar a natureza necessária do recurso tutelar com autorização da Assembleia da República.

Mas, ainda que se aceitem todos os pressupostos acima descritos (como se verá infra, para apreciar o mérito do recurso o Tribunal Constitucional não tem de tomar posição sobre a questão do caráter facultativo ou necessário do recurso tutelar em matéria disciplinar antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro), a inconstitucionalidade arguida só se verificaria se o Governo, ao aprovar o Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não estivesse autorizado a introduzir a apontada modificação pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho.

É o que, agora, importa apurar.

2.4. Com efeito, o NCPA foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, ao abrigo da Lei n.º 42/2014, de 11 de julho.

Entende a Recorrente que esta Lei não autorizava o Governo a modificar a natureza do regime do recurso tutelar em matéria disciplinar, transformando-o em necessário.

Para tanto, mobiliza os seguintes argumentos:

“[…]

O supracitado artigo 3.º, n.º 1, alínea c) consta do Decreto Lei n.º 4/2015, de 7/01, publicado mediante autorização legislativa constante da Lei n.º 42/2014, de 11/07. Este último diploma configura o ato normativo pelo qual o Governo foi autorizado a aprovar um novo Código do Procedimento Administrativo, diploma que consabidamente fixa as regras gerais de procedimento administrativo.

A matéria relativa às reclamações e recursos administrativos consta do artigo 2.º, alíneas ww) a bbb), sendo que a alínea xx) da Lei de Autorização Legislativa, normativos de onde decorre a previsão de que as reclamações e recursos administrativos devem ter natureza facultativa, salvo se a lei os “denominar” como necessários.

Como acima se referiu, o escopo da Lei de Autorização Legislativa em apreço foi o de autorizar o Governo a legislar no âmbito de procedimento administrativo geral, não só porque o CPA tem a vocação de ser um repositório sistemático de normas gerais, como porque a sua aplicação a procedimentos especiais – como é o caso de procedimento disciplinar – se faz apenas subsidiariamente (cf. artigo 2.º, n.º 5, do CPA).

Por isso, a alínea d) do artigo 2.º da Lei de Autorização Legislativa refere, expressis verbis, que, no uso da mesma, deve o Governo “determinar que as disposições do novo Código do Procedimento Administrativo, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, aplicam-se subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais”.

[…]”.

Vejamos se assim é.

2.4.1. Como se pode ler no Acórdão n.º 362/2015 (entendimento retomado nos Acórdãos n.os 270/2017 e 557/2018, e no sentido de muitos outros):

“[…]

[Como] decorre do disposto no n.º 2, do artigo 165.º da Constituição, as leis de autorização legislativa devem definir o objeto, o sentido e a extensão da autorização. Torna-se a todos os títulos claro que o sentido e extensão significam a «predefinição parlamentar da orientação política da medida legislativa a adotar» (cfr. GOMES CANOTILMO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.a ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 337). Não sendo obrigatório que ‘a autorização contenha um projeto do futuro decreto-lei (...), [ela] não pode ser, seguramente, um cheque em branco’ (v. idem, ibidem).

[…]”.

E, mais desenvolvidamente, no Acórdão n.º 213/95 (posição acolhida, designadamente, no Acórdão n.º 406/2013):

“[…]

2 – Em conformidade com o disposto no artigo 168.º, n.º 2, da Constituição, ‘as leis de autorização legislativa devem definir o objeto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser revogada’.

A versão originária da Constituição no seu artigo 168.º, n.º 1, no quadro dos limites materiais, apenas se referia ao objeto e extensão, vindo a exigência do sentido da autorização a ser aditada na revisão da 1982, com o que se sublinhou a autonomia deste elemento substancial face ao significado dos demais, reforçando-se também o grau de rigor na determinação dos respetivos limites.

Acolheu-se assim a experiência de outros ordenamentos constitucionais onde tinha assento, já há muito, o princípio da especialidade das delegações legislativas (cfr. Lei Fundamental de Bona, artigo 80.º e Constituição Italiana, artigo 7.º).

Este Tribunal, ao longo de uma reiterada e uniforme jurisprudência – coincidente aliás com a doutrina mais autorizada – tem vindo a definir os contornos de delimitação e condicionamento do âmbito das leis de autorização, cabendo agora recordar, tão somente, a linha argumentativa ali utilizada, que por inteiro aqui se perfilha e mantém.

Seguindo tal orientação, dir-se-á que o objeto constitui o elemento enunciador da matéria sobre que versa a autorização, a extensão especifica qual a amplitude das leis autorizadas e através do sentido são fixados os princípios base, as diretivas gerais, os critérios retores que hão de orientar o Governo na elaboração da lei delegada.

Este último elemento de condicionamento substancial constitui já, não um limite externo, definidor dos contornos da autorização, mas um verdadeiro limite interno à própria autorização, pois que é essencial para a determinação das linhas gerais das alterações a introduzir numa dada matéria legislativa.

Assim sendo, a autorização há de conter os princípios, as normas fundamentais que concedem unidade lógico-política à disciplina a editar pelo Governo, e há de estabelecer também as diretivas, reconduzíveis à determinação das finalidades a que aquela disciplina tem de adequar-se.

E deve sublinhar-se com especial destaque, que se o sentido da autorização não tem de exprimir-se em abundantes princípios ou critérios diretivos (que levados às últimas consequências poderiam até condicionar por inteiro em termos de conteúdo o exercício dos poderes delegados), deverá, no mínimo, como condição da sua própria verificação, ser suficientemente inteligível a fim de poder operar como parâmetro de aferição dos atos delegados e, consequentemente, como padrão de medida por parte do legislador delegado do essencial dos ditames do legislador delegante (cfr. por todos, os acórdãos n.ºs 107/88 e 70/92, Diário da República, respetivamente, I série, de 21 de junho de 1988 e II série, de 18 de agosto de 1992).

[…]” (sublinhados acrescentados).

E, ainda, no Acórdão n.º 358/92 (v., também, o Acórdão n.º 491/2008):

“[…]

Após 1982, o modelo constitucional português aproxima-se do vigente na Lei Fundamental de Bonn onde, no seu artigo 80.º, se exige que a lei de autorização “contenha, em termos determinados, o conteúdo, o objeto e o alcance da autorização outorgada". A definição destes limites deve constar imediatamente da lei de autorização, não podendo ser determinados apenas a partir dos próprios diplomas autorizados, na medida em que é o próprio legislador delegante que tem a obrigação constitucional de estatuir as normas habilitantes, e deve fazê-lo em termos que, simultaneamente, orientem o legislador delegado e tornem reconhecível e até previsível pelo cidadão qual o sentido da legislação que vai ser emanada ao abrigo dos poderes delegados.

Como referem Maunz, Durig e Herzog (‘Grundgesetz-Kommentar’, Munchen, 1978, comentário ao artº 80º, nota 30) ‘o legislador tem que tomar decisões, segundo uma orientação que repute conveniente, relativa a domínios vitais do ordenamento, tem que ter querido alguma coisa e pensado no que queria, sem poder transferir o essencial dessa decisão para a entidade que emite o decreto.’

Analisando esta questão, António Vitorino (‘As autorizações legislativas...’ cit., pág. 233), refere que ‘na doutrina alemã a conjugação dos três elementos referenciados, constantes da lei de autorização, prefiguram o ‘programa normativo’ da delegação, suscetível de uma interpretação uniforme que possibilita que, a partir de uma das suas vertentes, o intérprete (ou o julgador) determine os elementos essenciais dos outros dois pressupostos ou limites da delegação. Essa faculdade, que relativiza a exigência de, logo na lei, se conter em detalhe todos os limites que presidem à delegação, constitui uma resultante do próprio posicionamento do Tribunal Constitucional Federal, cuja jurisprudência tem vindo progressivamente a afrouxar o grau de exigência desses elementos, em termos tais que tem tido por verificada a existência de cada elemento ou limite da autorização à luz e no contexto do restante conteúdo dessa autorização. Em contrapartida, a mesma doutrina alemã tem detetado que, no domínio do Direito Penal e do Direito Fiscal, a jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal tem vindo a impor exigências mais rígidas quanto às leis de autorização, atento o melindre de que revestem tais leis nesses domínios, face à defesa dos direitos e interesses dos cidadãos.

Diversa é a situação nos ordenamentos jurídicos italiano e espanhol onde, nos artigos 76.º e 82.º, respetivamente, da Constituição da República italiana e da Constituição espanhola, o grau de exigência de especificação dos limites materiais da lei de delegação é bastante maior do que no caso alemão, dela devendo constar expressamente os ‘princípios e critérios diretivos’ orientadores do exercício dos poderes delegados, sendo, aliás, assinalável a polémica doutrinária acerca da profundidade com que a lei de autorização pode condicionar o exercício dos poderes autorizados.

O texto constitucional português, como já se deixou dito, aproxima-se mais do seu congénere alemão, podendo entender-se que o sentido de uma autorização legislativa, sendo um dos elementos do ‘conteúdo mínimo exigível’ da lei de autorização, só é efetivamente observado quando as indicações a esse título constantes da lei de autorização permitam um juízo seguro de conformidade material do conteúdo do ato delegado em relação ao da lei delegante, pelo que, se o "sentido" não tem que exprimir-se em abundantes princípios ou critérios diretivos, deverá, pelo menos, ser suficientemente inteligível para que o seu conteúdo possa preencher a função paramétrica que a Constituição lhe confere.

Nesta ordem de ideias escreveu António Vitorino (op. cit., pág. 238 e 239): ‘O sentido da autorização legislativa, sendo algo mais do que a mera conjugação dos elementos objeto (matéria ou matérias da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República sobre que incidirão os poderes delegados) e extensão (aspetos da disciplina jurídica daquelas matérias que integram o objeto da autorização que vão ser modificados), não constitui, contudo, exigência especificada de princípios e critérios orientadores (...), mas algo mais modesto ou de âmbito mais restrito, que deve constituir essencialmente um pano de fundo orientador da ação do Governo numa tripla vertente:

– por um lado, o sentido de uma autorização deve permitir a expressão pelo Parlamento da finalidade da concessão dos poderes delegados na perspetiva dinâmica da intenção das transformações a introduzir na ordem jurídica vigente (é o sentido na ótica do delegante);

– por outro lado, o sentido deve constituir indicação genérica dos fins que o Governo deve prosseguir no uso dos poderes delegados, conformando, assim, a lei delegada aos ditames do órgão delegante (é o sentido na ótica do delegado);

– e, finalmente, o sentido da autorização deverá permitir dar a conhecer aos cidadãos, em termos públicos, qual a perspetiva genérica das transformações que vão ser introduzidas no ordenamento jurídico em função da outorga da autorização (é o sentido na ótica dos direitos dos particulares, numa zona revestida de especiais cuidados no texto constitucional – as matérias que incluem a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República).

[…]” (sublinhados acrescentados).

2.4.2. Verifiquemos, pois, à luz da jurisprudência constitucional citada, se as razões da Recorrente merecem acolhimento.

A Recorrente refere, nas suas alegações, as alíneas ww) a bbb), e especialmente a alínea xx), do artigo 2.º da Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, dos quais retira apenas, genericamente, “a previsão de que as reclamações e recursos administrativos devem ter natureza facultativa, salvo se a lei os ‘denominar’ como necessários”.

Atente-se, antes de mais, na redação das alíneas d), ww), e xx):

Artigo 1.º

Objeto

A presente lei concede ao Governo autorização legislativa para aprovar o novo Código do Procedimento Administrativo.

Artigo 2.º

Sentido e extensão

No uso da autorização legislativa conferida pelo artigo anterior, pode o Governo:

d) Determinar que as disposições do novo Código do Procedimento Administrativo, designadamente as garantias nele reconhecidas aos particulares, [se aplicam] subsidiariamente aos procedimentos administrativos especiais;

ww) Definir o regime das reclamações e dos recursos administrativos, instituindo que os interessados têm o direito de impugnar os atos administrativos perante a Administração Pública, solicitando a sua revogação, anulação, modificação ou substituição ou reagir contra a omissão ilegal de atos administrativos, em incumprimento do dever de decisão, solicitando a emissão do ato pretendido;

xx) No domínio do regime referido na alínea anterior, prever que as reclamações e os recursos administrativos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários; […].

O teor da alínea d), de sentido genérico, não resolve o problema atrás suscitado, visto que se limita a enquadrar o NCPA como lei subsidiária em matéria de procedimento administrativo.

Da alínea ww) também não se retira uma resposta definitiva. Trata-se de autorização genericamente referida a meios de reação administrativos.

O sentido da alínea xx) – seja na ótica do delegante, do delegado ou do cidadão (cfr. Acórdão n.º 358/92, supra citado) – pode suscitar dúvida: a “lei” que “denomina” o recurso como necessário será apenas lei em sentido próprio (a de autorização) ou em sentido amplo (podendo a denominação operar pelo Decreto-Lei autorizado, que assim ficaria para tal credenciado)? Dúvida que, atentando unicamente no teor desta alínea poderia, talvez, resolver-se a favor da Recorrente, em uma das suas interpretações possíveis.

No entanto, a apontada dúvida só subsistiria se considerássemos a citada alínea xx) isoladamente, desligada de outras que esclarecem, ou completam, o sentido da autorização. Mais concretamente, as alíneas zz), bbb) e, especialmente, ddd) e eee):

Artigo 2.º

Sentido e extensão

No uso da autorização legislativa conferida pelo artigo anterior, pode o Governo:

zz) No domínio do regime referido nas alíneas ww), xx) e yy), prever a legitimidade para reclamar ou recorrer administrativamente, o início dos prazos de impugnação, os efeitos das impugnações administrativas facultativas ou necessárias sobre os atos administrativos impugnados, os efeitos das reclamações de atos ou omissões sujeitos a recurso necessário sobre o prazo da respetiva interposição;

bbb) No domínio do regime referido nas alíneas ww), xx), yy), zz) e aaa), prever o regime da reclamação e o regime do recurso hierárquico, incluindo a interposição, tramitação, rejeição, decisão e o prazo para a decisão e ainda o regime dos recursos administrativos especiais;

ddd) Prever no decreto-lei emitido ao abrigo da presente lei a aplicação do regime constante do Código do Procedimento Administrativo em matéria de conferências procedimentais relativas a um único procedimento aos procedimentos administrativos já constantes de lei própria;

eee) Prever no decreto-lei referido na alínea anterior quais as situações em que se considera que as impugnações administrativas existentes à data da sua entrada em vigor têm caráter necessário.

Das referidas alíneas resulta expressamente que o Governo ficou habilitado a regular o regime das impugnações administrativas facultativas e necessárias, especialmente (alínea eee) da lei de autorização) a qualificar como necessárias quaisquer impugnações administrativas legalmente previstas à data da sua entrada em vigor.

É, pois, inequívoco que, mesmo aceitando todos os pressupostos descritos em 2.3.6., supra (ou seja, o caráter facultativo do recurso tutelar em matéria disciplinar antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, e a derrogação do caráter facultativo por este diploma), a inconstitucionalidade suscitada não se verifica, uma vez que o Governo estava autorizado, pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, a introduzir a apontada modificação.

O mesmo é dizer que improcede a invocada inconstitucionalidade orgânico-formal.

2.5. Sustenta a Recorrente que a norma contida no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, integra a “legislação do trabalho”, tendo sido aprovada sem precedência de participação das organizações sindicais, em violação do artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP. Tal preceito tem a seguinte redação:

Artigo 56.º

(Direitos das associações sindicais e contratação coletiva)

1. Compete às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representem.

2. Constituem direitos das associações sindicais:

a) Participar na elaboração da legislação do trabalho;

2.5.1. Lê-se na parte final do Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, que “[f]oram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, a Comissão Nacional de Proteção de Dados, a Associação Nacional de Municípios Portugueses, o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a Ordem dos Advogados e a Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Foi promovida a audição da Associação Nacional de Freguesias, do Conselho Distrital do Porto da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Évora da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Faro da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital dos Açores da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital da Madeira da Ordem dos Advogados, da Câmara dos Solicitadores, do Conselho dos Oficiais de Justiça, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, do Sindicato dos Funcionários Judiciais, do Sindicato dos Oficiais de Justiça, da Associação dos Oficiais de Justiça e do Movimento Justiça e Democracia”.

Sublinha-se, antes de mais, que a invocação da inconstitucionalidade, pela Recorrente, haverá de entender-se no sentido de não terem sido ouvidas as organizações sindicais (que não identifica concretamente) representativas dos trabalhadores dos registos e do notariado (como é o caso da Recorrente), pois do preâmbulo do diploma resulta que foi promovida a audição, designadamente, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, do Sindicato dos Funcionários Judiciais e do Sindicato dos Oficiais de Justiça.

Note-se, ainda, que a falta de menção da consulta a organizações sindicais na área dos registos e do notariado cria uma presunção ilidível de que as mesmas não foram ouvidas (v., entre outros, os Acórdãos n.os 451/87 e 15/88, 93/92, 124/93, 477/98 e 368/2002; no mesmo sentido, Rui Medeiros, em anotação ao artigo 56.º da CRP, Constituição Portuguesa Anotada, volume I, 2.ª edição revista, Lisboa, 2017, p. 803).

De todo o modo, não foi afastada, nos presentes autos – nem pelo Recorrido, nem por qualquer elemento de prova, designadamente pela indicação de terem sido ouvidos “representantes dos trabalhadores” (cfr. Acórdão n.º 104/2004) – a referida presunção, pelo que é de aceitar o facto presumido, ou seja, a aprovação do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não foi precedida da audição de organizações sindicais do setor dos registos e do notariado. E, não sendo pacífico o entendimento sobre a qualificação das leis de autorização como “legislação do trabalho” para os efeitos previstos no artigo 56.º, n.º 1, alínea a), da CRP (cfr., designadamente, os Acórdãos n.os 107/88 e 64/91 e respetivas declarações de voto e, ainda, o Acórdão n.º 581/95), o certo é que da Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, nada consta quanto à audição de entidades, e a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 224/XII, que deu origem àquela Lei (disponível no endereço https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=38468), menciona unicamente que “foram ouvidos o Conselho Superior da Magistratura, o Conselho Superior do Ministério Público, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, a Ordem dos Advogados, a Associação Sindical dos Juízes Portugueses e a Associação Nacional de Municípios Portugueses e foi promovida a audição do Conselho Distrital do Porto da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Coimbra da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Lisboa da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Évora da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital de Faro da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital dos Açores da Ordem dos Advogados, do Conselho Distrital da Madeira da Ordem dos Advogados, da Câmara dos Solicitadores, do Conselho dos Oficiais de Justiça, do Sindicato dos Magistrados do Ministério Público, do Sindicato dos Funcionários Judiciais, do Sindicato dos Oficiais de Justiça, da Associação dos Oficiais de Justiça, do Movimento Justiça e Democracia e da Associação Nacional de Freguesias” e que “em sede do processo legislativo a decorrer na Assembleia da República, devem ser ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas e a Comissão Nacional de Proteção de Dados”.

Por fim, dos registos na página da iniciativa legislativa a que corresponde a Proposta de Lei n.º 224/XII (cfr. a página de internet atrás indicada), não consta qualquer audição ou pedido de parecer de organizações sindicais do setor dos registos e do notariado.

Mas este facto negativo presumido – a não audição – só pode conduzir à inconstitucionalidade do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, se, cumulativamente: (a) for bem fundada a afirmação da Recorrente no sentido de se tratar, ali, de “legislação do trabalho”, para os efeitos previstos no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP; e (b) aceitarmos o caráter facultativo do recurso tutelar em matéria disciplinar antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, e a derrogação do caráter facultativo por este diploma (uma vez que, se considerássemos que o regime precedente já consagrava aquele caráter necessário, a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, não seria inovadora e, nessa medida, a sua aprovação não exigiria a audição dos representantes dos trabalhadores – cfr., neste sentido, designadamente, os Acórdãos n.os 157/88, 430/93, 229/94, 259/2001, 167/2003 e 104/2004).

Vejamos, pois, se aquela norma deve ser qualificada como “legislação do trabalho”.

2.5.2. A noção de “legislação do trabalho”, para os efeitos previstos no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP, resulta de um equilíbrio entre “[…] a existência de um conceito de legislação do trabalho próprio e específico – mais amplo do que o corrente – para efeitos do direito constitucional de participação das organizações de trabalhadores, atenta a razão de ser deste” (Acórdão n.º 218/89), por um lado, e “[…] a conjugação entre a dimensão organizatório-representativa e a dimensão de garantia do direito de participação, de tal modo que ele deve ser funcionalizado à defesa dos direitos subjetivos fundamentais que com o seu reconhecimento se visa acautelar. Só em função da tutela daqueles direitos subjetivos fundamentais poderá ser reconhecido o direito de audição, sob pena de, como diria Luhmann, a democracia, exagerando a sua dimensão participativista, conduzir a uma sobrecarga de complexidade paralisante, como se se pretendesse que a democracia deva equivaler a que, em cada momento, cada cidadão ou grupo de interesses tome conta e se pronuncie sobre tudo”, por outro (acórdão n.º 262/1990) – cfr., ainda, Rui Medeiros, ob. cit., p. 804.

Pode ler-se, no recente Acórdão n.º 774/2019, do Plenário, a este propósito, o seguinte:

“[…]

O direito de participação na elaboração da legislação do trabalho materializa uma das ‘formas de exercício da soberania popular que transcendem os clássicos direitos de votar, de eleger e de ser eleito” (Maria Lúcia Amaral, ‘Grupos de interesse’, Nos dez anos da Constituição, 1986, p. 83), enquanto manifestação de um princípio de democracia participativa (Pedro Machete, A audiência dos interessados no procedimento administrativo, Lisboa, 1995, p. 342). Trata-se de uma disposição inédita no direito constitucional comparado, ao ‘consignar uma limitação formal e procedimental do poder legislativo no ouvir obrigatório na matéria das organizações representativas dos trabalhadores’ (Bernardo Lobo Xavier, ‘A jurisprudência constitucional portuguesa e o direito do trabalho’, XXV Anos de Jurisprudência Constitucional Portuguesa, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, p. 232).

Isto é, a Constituição prevê um condicionamento ao exercício da competência legiferante dos órgãos legislativos mediante a estatuição de um “direito de pressão legítima — que os órgãos não poderão deixar de reconhecer” (Francisco Lucas Pires, ‘Direito das comissões de trabalhadores de participar na elaboração da legislação do trabalho e dos planos económico-sociais que contemplem o respetivo sector’, Estudos sobre a Constituição, 1977, p. 378), dirigido à “autodefesa dos interesses dos trabalhadores” (João Caupers, Os direitos fundamentais dos trabalhadores e a Constituição, Almedina, Coimbra, 1985, p. 136).

A isto acresce que, independentemente da questão de saber se constitui um direito fundamental em sentido próprio ou somente matéria de direitos fundamentais, faltando um radical subjetivo individual (Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 5.ª Edição, 2016, p. 90), o Tribunal Constitucional vem determinando que a sua previsão no Título II da Constituição importa, nos termos do artigo 17.º, a mobilização do regime dos direitos, liberdades e garantias, beneficiando assim de aplicabilidade direta independentemente de o legislador ordinário não haver consagrado adequadamente o modo da sua participação — Acórdãos n.ºs 31/84, 451/87 e 218/89; Rui Medeiros, ‘Anotação ao artigo 56.º’, Constituição Portuguesa Anotada, org. por Jorge Miranda e Rui Medeiros, vol. I, 2.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2012, p. 1105; Gomes Canotilho e Vital Moreira, Fundamentos da Constituição, Almedina, Coimbra, 1991, p. 194; Pedro Machete, cit., p. 356, nota n.º 751.

A mobilização deste instituto jurídico-constitucional suscita, para além da sua natureza jurídica, três problemas jurídicos (cfr. Pedro Machete, cit., p. 356), a que a jurisprudência do Tribunal Constitucional vem respondendo: a definição do conceito de legislação do trabalho (i), a concretização constitucionalmente adequada do direito de participação (ii) e os efeitos jurídicos da sua eventual preterição (iii).

8.1. Uma vez que a Constituição não define “legislação do trabalho”, necessário se torna determinar o respetivo âmbito de aplicação. É certo que o legislador ordinário veio fornecer uma noção, para efeitos de regulação do direito de participação (Lei n.º 16/79, de 26 de maio; bem como o Código do Trabalho de 2003 e o Código do Trabalho de 2009), mas a concretização operada pela lei não determina o regime jurídico-constitucional. Na verdade, não é ao legislador ordinário que cabe definir os temos da sua própria obrigação (Acórdão n.º 167/2003); em consequência, em abstrato, pode uma violação do sistema de participação definido em lei não implicar a transgressão do comando constitucional (Acórdãos n.º 360/2003 e 374/2004) e, simetricamente, o cumprimento dos trâmites legais não garante por si só a conformidade com o regime jurídico-constitucional (cfr. Rui Medeiros, “Anotação ao artigo 56.º”, cit., p. 1106). Como se disse no Acórdão n.º 262/90:

«Não é, desde logo, legítimo o preenchimento do conceito constitucional de «legislação do trabalho» por referência ao normativo legal que veio disciplinar o processo de audição das comissões de trabalhadores e associações sindicais (Lei n.º 16/79, de 26 de maio). A Constituição não se encontra, no «quadro das fontes», ao mesmo nível da legislação ordinária, a lei ordinária não se pode considerar constitutiva do processo constitucional. O suporte normativo da delimitação da extensão do conceito de «legislação do trabalho» será só a Constituição. Quando muito, o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 16/79 (onde se procede a uma enumeração aberta das situações suscetíveis de imprimir às normas que as regulam a qualificação de «legislação do trabalho») fornecerá alguns «subsídios» para a delimitação do conceito constitucional».

Acrescente-se que o ato legislativo disciplinador da participação das organizações representativas dos trabalhadores não constitui uma lei de valor reforçado (Acórdão n.º 374/2004), pelo que o controlo que cabe a este Tribunal é restrito ao cumprimento do comando jusconstitucional (Acórdão n.º 396/2011).

Assim, a “delimitação da noção material de legislação do trabalho deve buscar-se na teleologia das normas constitucionais que atribuem o direito de participação” (cfr. RUI MEDEIROS, “Anotação ao artigo 56.º”, cit., p. 1112), o que envolverá invariavelmente a posição jurídica do trabalhador tal como constitucionalmente circunscrito na Constituição do trabalho — excluindo por isso as regras relativas a trabalhadores por conta própria (Acórdão n.º 355/91) ou o estatuto dos dirigentes na Administração Pública (Acórdão n.º 146/92). Isto é, apesar de a Constituição não oferecer um conceito de legislação do trabalho, oferece uma “determinação suficientemente percetível do núcleo essencial do direito em causa, de forma a ele poder ser exercido por parte das entidades a que se destina” (Acórdão n.º 31/84).

A jurisprudência do Tribunal Constitucional vem identificando dois aspetos cuja regulação (não necessariamente em ato legislativo — Acórdão n.º 232/90) — é abrangida pelo direito de participação: por um lado, a disciplina dos direitos fundamentais dos trabalhadores enquanto tais (e suas organizações) reconhecidos pela Constituição; por outro lado, a normação relativa ao estatuto jurídico dos trabalhadores (incluindo integrados em relações jurídicas de emprego público), designadamente concernente à disciplina do contrato de trabalho — Acórdão n.º 93/92). Na síntese do Acórdão n.º 119/99, ‘há que incluir dentro da «legislação do trabalho» normas sobre contrato individual de trabalho e relações coletivas de trabalho, organizações representativas de trabalhadores, direito a greve, salário mínimo nacional e horário nacional de trabalho, formação profissional, acidentes de trabalho e doenças profissionais e a ratificação de convenções internacionais, processo laboral, podendo, em geral, afirmar-se que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal Constitucional, o conceito abrange a legislação regulamentar dos direitos fundamentais dos trabalhadores reconhecidos na Constituição’. Igualmente neste sentido, entre muitos outros, cfr. Acórdãos n.ºs 31/84; 451/87, 107/88, 218/89, 201/90, 203/90, 232/90, 262/90, 61/91, 355/91, 146/92, 124/93, 430/93, 229/94, 581/95, 345/96, 477/98, 173/2001, 368/2002, 167/2003, 360/2003, 104/2004, 626/2011, 828/2017.

Estes dois domínios, aliás, foram desde sempre reconhecidos pelo legislador ordinário, que previu a participação das organizações representativas dos trabalhadores para aprovação de normas que regulem ‘os direitos e obrigações dos trabalhadores e empregadores, enquanto tais, e as suas organizações’ e, bem assim, os diplomas que regulem o ‘contrato de trabalho’ (artigo 2.º da Lei n.º 16/79, de 26 de maio, vigente à data da aprovação do CSC; artigo 469.º do Código do Trabalho, atualmente em vigor). A isto acresce que, ainda que com importantes diferenças quanto ao âmbito do direito de participação para lá destes dois domínios, a doutrina concorda que pelo menos a regulação do contrato de trabalho (i) e a disciplina dos direitos fundamentais dos trabalhadores (ii) estão necessariamente abrangidos pelo conceito de legislação do trabalho — cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição…, cit., p. 724; Jorge Miranda, Funções…, cit., p. 413; Rui Medeiros, “Anotação ao artigo 56.º”, cit., p. 1112; Barbosa de Melo, “Discussão Pública pelas Organizações de Trabalhadores de Leis de Autorização Legislativa”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, Ano XXXI, n.º 3/4, p. 538; José Manuel Meirim, “A participação das organizações dos trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho”, Revista do Ministério Público, n.º 52, pp. 11 e 15.

Todavia, a jurisprudência constitucional vem restringindo o direito de participação às normas que respeitem «diretamente a regulamentação e efetivação de todos os direitos fundamentais reconhecidos aos trabalhadores na Constituição, mas não já as normas que apenas tutelam indireta e reflexamente esses direitos» (Acórdão n.º 119/99). Por essa razão, excluem-se do conceito de legislação do trabalho as regras que apenas tenham uma repercussão indireta ou reflexa naquela matéria: será o caso das contraordenações em que incorre o empregador por violação de regras laborais (Acórdão n.º 201/90), das normas relativas à cisão das sociedades empregadora, com consequente alteração de identidade do empregador (Acórdão n.º 119/99), das normas de processo do trabalho sobre o valor da ação de impugnação do despedimento (Acórdão n.º 155/92), das leis de amnistia a infrações disciplinares em empresas públicas (Acórdão n.º 152/93) ou das regras sobre a fixação da base de cálculo das pensões de reforma (Acórdão n.º 173/2001).

[…]” (sublinhados acrescentados).

À luz do exposto, não há dúvida de que o regime disciplinar da função pública, no seu núcleo essencial (designadamente, a caracterização das infrações e das penas disciplinares) se insere no âmbito da “legislação do trabalho”, para os efeitos previstos no artigo 56.º, n.º 2, alínea a), da CRP – v., a este propósito, os Acórdãos n.os 31/84 (que se pronunciou sobre normas do Regulamento Disciplinar do Pessoal Civil dos Estabelecimentos Fabris das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 434-A/82, de 29 de outubro), 15/88 (relativamente a normas do Estatuto do Pessoal Civil dos Estabelecimentos Fabris das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 33/80, de 13 de março, e do Regulamento de Disciplina Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n° 142/77, de 9 de abril) e 257/97 (quanto ao Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local).

Mas, se assim é relativamente às normas com “repercussão direta e imediata no conteúdo das relações laborais” (Acórdão n.º 539/2007), “já não são abrangidas no conceito constitucional de legislação do trabalho aquelas disposições normativas que apenas tutelam indireta ou reflexamente os direitos fundamentais dos trabalhadores, como sejam, entre outras, as normas que se referem à organização administrativa do trabalho, às atribuições dos serviços e competências dos órgãos administrativos que têm a seu cargo o controlo da observância das normas jurídico-laborais pelos seus destinatários e ao regime jurídico da punição da infração aos preceitos laborais” (Acórdão n.º 355/91, sublinhado acrescentado; v., ainda, o Acórdão n.º 119/99).

Como vimos (cfr., designadamente, os itens 2.3.2. e 2.3.4., supra), a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, regula uma dimensão processual secundária, eventual (a impugnação administrativa só é “necessária” enquanto pressuposto de impugnação contenciosa, mas ela própria é eventual), posterior à decisão administrativa tomada pelo órgão com competência disciplinar (que é apta a tornar-se definitiva, se não for impugnada), traduz uma imposição que, apesar de operar como condição da impugnação contenciosa, não a restringe (no sentido em que qualquer visado pelo processo disciplinar se encontra em posição de, querendo, satisfazer a condição), e não impede “a impugnação dos atos administrativos viciados, nem a torna particularmente onerosa, [pois] impõe apenas um compasso de espera” (Acórdão n.º 161/99).

Trata-se, pois, de uma norma com uma projeção muito indireta sobre o conteúdo das relações laborais, encontrando-se afastada do conjunto de direitos e deveres que moldam o contrato de trabalho na função pública. Mesmo por referência à matéria disciplinar, os efeitos da norma não são diretos nem imediatos (desde logo, não modelam os pressupostos nem o conteúdo do poder disciplinar), tratando-se de impor uma exigência processual que “não viola a garantia constitucional da acionabilidade dos atos administrativos viciados – é dizer, a garantia do direito ao recurso contencioso [cf., a propósito, os acórdãos n.ºs 9/95, 603/95, 115/96, 499/96, 1143/96 (publicados no Diário da República, II série, de 23 de Março de 1995, 14 de Março de 1996, 6 de Maio de 1996, 3 de Julho de 1996 e 11 de Fevereiro de 1997), 24/96 e 159/96 (estes, por publicar)” (Acórdão n.º 161/99).

Em suma, a norma sub judice orbita a matéria do trabalho na função pública, mais do que interfere com o respetivo núcleo, razão pela qual – à luz da jurisprudência citada, que reconduz a noção de “legislação do trabalho” para os efeitos previstos no artigo 56.º, n.º 1, alínea a), da CRP, às normas que versem diretamente sobre a “regulamentação e efetivação de todos os direitos fundamentais reconhecidos aos trabalhadores na Constituição, mas não já [às] normas que apenas tutelam indireta e reflexamente esses direitos” (Acórdão n.º 774/2019) – há que concluir que o referido preceito constitucional não impunha, no caso, a participação das associações sindicais na discussão do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.

2.5.3. Como se referiu (cfr. item 2.5.1., supra), não se verificando a primeira condição para concluir pela violação do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 56.º da CRP, improcede a invocada inconstitucionalidade, sem necessidade de tomar posição quanto à segunda.

2.6. Não se verificando quaisquer das inconstitucionalidades invocadas pela Recorrente, nem se prefigurando outras de que o Tribunal deva conhecer, improcede o recurso.

III – Decisão

3. Face ao exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a norma contida no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, quando interpretado no sentido segundo o qual se atribui natureza necessária ao recurso tutelar de ato punitivo praticado em procedimento disciplinar, previsto nos artigos 224.º e 225.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, assim derrogando a natureza facultativa de tal recurso; e, em consequência,

b) negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 unidades de conta, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma), sem prejuízo do benefício do apoio judiciário, na modalidade respetiva, caso lhe tenha sido atribuído e se mantenha (v. fls. 204).

Lisboa, 22 de abril de 2020 – Manuel da Costa Andrade