1070/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 220/2020

Ata

Aos 17 dias do mês de abril de 2020, os cinco juízes integrantes do Pleno da 3.ª Secção, presidida pelo Conselheiro Vice-Presidente, João Pedro Caupers, e composta pela Conselheira Joana Fernandes Costa (relatora) e pelos Conselheiros Maria José Rangel de Mesquita, Gonçalo de Almeida Ribeiro e Lino Rodrigues Ribeiro, reuniram-se por via telemática para discussão do projeto de acórdão relativo ao processo n.º 1070/2019, previamente distribuído pela relatora, decidindo o recurso apresentado nos presentes autos pela recorrente A., S.A. [artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional – Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redação constante da Lei Orgânica n.º 1/2018, de 19 de abril)].

Tendo os intervenientes chegado a acordo quanto ao teor da decisão, foi o acórdão aprovado, por unanimidade, com dispensa de assinatura, nos termos do artigo 5.º, n.º 1, da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, sendo integrado na presente ata, assinada pelo Conselheiro Vice-Presidente.

A aprovação do acórdão foi feita ao abrigo do artigo 7.º, n.º 5, alínea b), da Lei n.º 1-A/2020, na redação introduzida pela Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril.

ACÓRDÃO Nº 220/2020

Processo n.º 1070/2019

3.ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, em que é recorrente a A., S.A. e recorrido o Município de Estarreja, foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante «LTC»), da sentença proferida por aquele Tribunal, em 4 de outubro de 2019, que julgou improcedente a impugnação judicial dos atos liquidação das taxas relativas às licenças de bombas abastecedoras de combustível e de ar do posto de abastecimento da área de serviço de Antuâ-A1, km 262, referentes ao ano de 2018, no total de € 3.119, 38.

Nessa sentença, considerou-se não padecerem de inconstitucionalidade orgânica as normas em que tais liquidações se haviam baseado, contidas nas verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas abastecedoras de carburantes líquidos) da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais”, anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010.

2. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor:

«1°

O presente recurso é interposto ao abrigo da alínea b) do art. 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional.

2º

A inconstitucionalidade que se pretende ver apreciada e julgada pelo Tribunal Constitucional respeita à interpretação que se fez, na douta sentença recorrida, dos normativos contidos nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Estarreja, no sentido de que os tributos ali previstos têm a natureza de taxa e não de imposto.

3º

A mencionada norma regulamentar, constante dos pontos 7.12 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Estarreja, tal como foi interpretada (e aplicada), viola as normas contidas nos artigos 103.º n.º 2 e 165°, n.º 1, alínea i) da CRP, quando estão em causa postos de abastecimento de combustíveis líquidos, situados, inteiramente, em propriedade privada e não resulta demonstrada a existência de qualquer contraprestação individualizada por parte do Município.

4°

A ora Recorrente suscitou a questão da inconstitucionalidade acima apontada aquando da apresentação da petição inicial respeitante à impugnação judicial instaurada junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro.»

3. Admitido o recurso, a recorrente produziu alegações, formulando as seguintes conclusões:

« [...]

I) O escrutínio da inconstitucionalidade da norma em questão deve orientar-se por verificar se ela não é a roupagem de «um mero estratagema para obter receitas», usando a expressão sugestiva de CASALTA NABAIS (Direito Fiscal, 5ª ed., Coimbra, 2009, p. 15, nota 27).

II) O julgador há de usar de um especial cuidado no recenseamento de considerações apriorísticas que tendam a ver numa taxa municipal de supostos fins ambientais e de proteção civil, e sobre postos de venda de carburantes, uma medida justa.

Assim:

III) No caso vertente, o tributo imposto pela norma contida nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 Regulamento Municipal da Tabela de Taxas Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Estarreja não constitui uma contrapartida de um serviço público, suscetível de especificação, individualização, proporcionalidade e exigibilidade que decorrem do caráter sinalagmático das taxas.

Com efeito:

IV) A tese que obteve colhimento na douta sentença recorrida considera que o alegado tributo possui natureza de “taxa”, porquanto estar-lhe-ão associadas as seguintes contrapartidas: (i) a remoção da “proibição de poluir” e/ou suportar impactos negativos da exploração de postos de abastecimento e, bem assim, (ii) as ações de fiscalização que os municípios estão obrigados a fazer de forma permanente.

V) Relativamente à remoção da “proibição de poluir” e/ou suportar impactos negativos da exploração de postos de abastecimento, há que reconhecer que o cumprimento das múltiplas regras técnicas a que devem obedecer os postos de abastecimento de combustíveis, no essencial, as da Portaria n.º 131/2002, de 9 de fevereiro, permite justamente que a lesão dos recursos naturais tenha uma expressão mínima, razoável e sustentável.

VI) O que significa que os riscos ambientais potencialmente existentes foram devidamente considerados, no âmbito de um procedimento de licenciamento levado a cabo por outra entidade que não o Município de Estarreja.

VII) De todo o modo e sem conceder, sempre se dirá que a apontada justificação da taxa cobrada por referência à poluição alegadamente causada pelo funcionamento do posto de abastecimento em questão, poderia, quanto muito, ser suscetível de classificar o tributo como contribuição especial, designadamente na categoria de “contribuições para maiores despesas” (entendidas como aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua atividade um acréscimo de despesas para as entidades públicas).

VIII) No entanto, esta situação acaba por não ter qualquer relevo prático, porquanto a criação deste tipo de contribuição fica igualmente de fora da competência das Câmaras Municipais, uma vez que tem a mesma exigência formal que os impostos (vide neste sentido acórdão do Tribunal Constitucional n.º 24/2009, de 14/01/09, in www.tribunalconstitucional.pt).

IX) Nem se diga, que o tributo em questão possui a natureza de taxa, porquanto se integra no conceito de “poluidor/pagador”.

X) Com efeito, a ser admitido tal entendimento, não poderia deixar de se considerar que a norma contida nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do citado regulamento violaria os princípios do exclusivismo e da determinação a que se encontram sujeitas as taxas, porquanto não se mostram, plena e cabalmente, definidos todos os elementos do tributo.

XI) Na verdade, se o valor do tributo se encontra dependente do desgaste ambiental produzido, a verdade é que a partir do teor da supra referida norma o contribuinte não se mostra capaz de conseguir perceber de que forma é medido o alegado desgaste ambiental por parte da Edilidade (v.g., considerando a dimensão do posto ou o n.º de automóveis diário), nem tão pouco o modo, pelo qual, o proprietário pagador poderá exigir a realização concreta de despesas, designadamente de conservação dos troços por si utilizados.

XII) Nem tão pouco resulta demonstrada qualquer diferenciação do valor da taxa consoante o desgaste ambiental efetivamente produzido, isto é, uma maior tributação para os postos de abastecimento “mais poluentes”. Inexiste, assim, qualquer relação entre a tributação e o efetivo maior desgaste do ambiente, como sucederia se estivéssemos perante uma taxa.

XIII) Já no que toca às ações de fiscalização que o Município de Estarreja estaria alegadamente obrigado a fazer, de forma permanente, no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil, tal como a douta sentença refere, tais ações de fiscalização não são utilidades individualizadas, uma vez que não se dá como certo que elas ocorram, bastando a existência de uma presunção suficientemente forte.

XIV) Sucede que, “a prestação administrativa de um serviço público, como contrapartida da taxa, não pode constituir um dever cuja realização seja deixada ao puro alvedrio das entidades públicas. Sob pena de se descaracterizar o conceito de taxa, enfraquecendo o sinalagma e, nele, a exigibilidade, a conexão específica entre as utilidades proporcionadas e o particular onerado com ela, exige a vinculação a uma prestação concreta e não uma mera presunção da existência de eventual prestação” (vide neste sentido, declaração de voto do Exmo. Sr. Juiz Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro, in Acórdão do TC nº 316/2014).

XV) É certo que, entre o enunciado exemplificativo das taxas municipais, a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, figura a «prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil» (artigo 6.º, n.º 1, alínea f)).

XVI) Mas não é menos certo que estes serviços têm de assentar na prestação concreta de um serviço (artigo 3.º). É que o serviço concreto exige utilidades divisíveis (artigo 5.º, n.º 2).

XVII) Ora, a proteção civil, em geral, é absolutamente indivisível, pois respeita a toda a população do concelho e a terceiros (podendo estes também vir a ser beneficiados com os serviços relativos à proteção civil).

XVIII) Em face do supra exposto, deverá concluir-se que o tributo em causa, previsto nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Estarreja, não poderá ser qualificado como taxa, sendo ao invés um verdadeiro imposto.

XIX) Nesta medida, a mencionada norma regulamentar, constante dos pontos 7.1.2 e 7.2.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Estarreja, tal como foi interpretada (e aplicada) pelo douto acórdão recorrido, viola as normas contidas nos artigos 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, alínea i) da CRP, quando estão em causa postos de abastecimento de combustíveis líquidos situados inteiramente em propriedade privada (ou que não ocupem qualquer porção de território integrado no domínio público ou semipúblico do Município de Estarreja) e não resulte demonstrada a existência de qualquer prestação individual e concreta de um serviço público por parte do Município.

XX) Mas mais. O tributo criado pelo Município de Estarreja e aqui impugnado, à semelhança do que sucede com tributo de idêntica natureza criado pelo Município de Oeiras, insere-se “(…) numa constelação tributária em matéria de «unidades de abastecimento de combustível e tomadas de ar» que compreende vários tributos incidentes sobre diferentes parcelas ou equipamentos de um posto de abastecimento de combustíveis” (vide acórdão do Plenário do TC n.º 379/2018).

XXI) De acordo com os pontos 7.1 e 7.2 do Regulamento Municipal da Tabela de Taxas Licenças e outras Receitas Municipais do Município de Estarreja, o tributo impugnado incide sobre:

“7. Instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água

7.1 Bombas abastecedoras de carburantes líquidos

[…]

7.2 Bombas de ar ou água”

XXII) Ora, conforme se deixa dito no citado acórdão n.º 379/18 proferido por esse Venerando Tribunal, “a desagregação da “unidade de abastecimento de combustível” em diversos componentes, sobre os quais incidem tributos autónomos, torna inviável a transposição para este caso dos fundamentos do acórdão n.º 316/2014. Com efeito, quer o dever de fiscalização municipal da atividade, quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes”.

XXIII) Aduzindo igualmente que “(…) a interferência no gozo de determinados bens públicos, nomeadamente ambientais e urbanísticos, decorre da unidade de abastecimento, sem que seja possível discernir o contributo relativo de cada componente para esse efeito. (…) é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade. (…) Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada”.

XXIV) Nesta medida, impõe-se concluir que o tributo impugnado, incidente sobre as bombas de carburantes líquidos e de ar ou água que compõem um posto de abastecimento (unidade funcional), não configura uma taxa, padecendo do vício de inconstitucionalidade por violação do disposto no artigo 103º/2 e 165º/1 alínea i) da CRP.»

4. O recorrido contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

«1 - A Câmara Municipal tem serviços que exercem a fiscalização sobre as instalações da recorrente, para além dos serviços de prevenção relacionados com a proteção civil

2 - Para se concluir ou não pelo sinalagma da taxa em questão importará ter presente que estamos perante uma atividade da recorrente que é perigosa e potenciadora de riscos pelo que exige uma observância e fiscalização periódica e além do mais é ainda poluidora.

3 - O município de Estarreja dispõe de serviços, no âmbito das suas competências, que têm em consideração tais exigências e perigos desenvolvendo ações em consonância pelo que é devida a taxa.

A Lei n.º 75/2013 prevê expressamente nos seus artigos 23.º-2 alíneas g), j), k), 25.º n.º 1 alínea b), 33.º n.º 1 alíneas b), u), y), uu), a atuação da autarquia, sendo que a Lei n.º 65/2007 (artigos 3.º, 5.º, 10.º e 18.º) faz recair no município a obrigação de prevenir os riscos, de fazer o levantamento, previsão, avaliação e prevenção dos riscos coletivos, o planeamento de situações de emergência, a criação do serviço de proteção civil.

4 - As instalações da recorrente atenta a proximidade do Rio Antuã e a sua potencialidade de criar poluição, bem como a perigosidade decorrente dos combustíveis, implicam ações especificas de monitorização da qualidade da água do rio e fiscalização que são desenvolvidas pelo município e não apenas as ações gerais de prevenção comuns a todo o concelho.

5 - Acresce que o RGTAL permite que, seguindo as atuais tendências fiscais, em que a taxa é também vista como um regulador, sejam aplicadas taxas tendentes a dissuadir determinadas atividades poluidoras e/ou perigosas.

6 - O regulamento de Taxas do município é muito claro na sua fundamentação económico-financeira ao prever critérios de incentivo ou desincentivo como componente da taxa, sendo que na taxa em questão a grande parte da mesma assenta no critério de desincentivo exatamente pelo caráter poluidor e perigoso da atividade desenvolvida pela impugnante sendo que, em cumprimento do princípio da igualdade, e da proporcionalidade distingue as várias situações.

7 - Em obediência ao princípio da equivalência quem gera a necessidade de prevenção deve pagar os custos daí decorrentes, sendo que nos termos do n.º 2 do artigo 4.º do RGTAL o valor das taxas pode ser fixado também com recurso a critérios de desincentivo.

8 - Seria uma interpretação inconstitucional, nomeadamente por violar o princípio do poluidor pagador [artigo 66.º n.º 2 alínea h)] interpretar-se a Tabela de taxas do Município de Estarreja no sentido defendido pela recorrente.

9 – Já foram proferidos por este Tribunal Constitucional acórdãos (processos n.os. 78/18, 615/18 e 613/19), em recursos interpostos pela aqui recorrente versando as mesmas normas, os quais decidiriam não julgar inconstitucional as referidas normas.»

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentação

5. Para concluir no sentido de que as normas constantes verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas abastecedoras de carburantes líquidos) da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010, não violavam o disposto nos artigos 103.º, n.º 2, e 165.°, n.º 1, alínea i), da Constituição, não padecendo, por isso, do vício de inconstitucionalidade orgânica, o Tribunal recorrido socorreu-se da fundamentação constante do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 15 de novembro de 2017, proferido no processo n.º 0173/2015, que, relativamente a essa questão, entendeu o seguinte:

«O Tribunal Constitucional já se pronunciou expressamente, e por diversas vezes, sobre a constitucionalidade de disposições análogas, emanadas de outros Municípios, em que estavam em causa normas que impunham a cobrança de “taxas” a postos de abastecimento de combustíveis totalmente localizados em propriedade privada, e noutros casos, em que o posto de abastecimento, por qualquer dos seus elementos, se serve de terrenos públicos.

Em conformidade com tal jurisprudência constitucional, aquela diferença é essencial, pois o tributo em causa aplica-se a todos os postos independentemente da sua localização.

Assim, nos casos em que haja ocupação do domínio público, tem o Tribunal Constitucional decidido que a previsão genérica da norma permite sustentar que se trata de uma taxa, no entendimento de que “o tributo devido resulta da utilização individualizável do domínio público viário, estando nessa medida, preenchido o núcleo essencial do conceito de taxa” – neste sentido se decidiu nos Acórdãos 20/2003, 204/2003 e 441/2003.

Pelo contrário, quando o posto abastecedor de combustível se situar em propriedade privada já o Tribunal Constitucional decidiu pela sua inconstitucionalidade, por não serem divisáveis os elementos constitutivos da taxa – assim se decidiu assim nos acórdãos n.ºs 515/2000, 113/2004, 339/2004, 536/2005 e 24/09.

Porém, mais recentemente, em revisão da anterior jurisprudência (constitucional), os Acórdãos 581/12 de 05.12.2012 e 316/14, de 01.04.2014 (Do Plenário do Tribunal Constitucional), julgaram não inconstitucional, mesmo quando aplicável a equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos inteiramente localizados em propriedade privada, a taxa […], no entendimento de que o que releva é o tipo de instalação e não a natureza pública ou privada em que a mesma se encontra instalada.

No caso em apreço o posto de abastecimento (área de serviço de Antuã) situa-se em terreno pertencente à concessão da Brisa, em regime de subconcessão à A., e não ocupa qualquer porção de território integrado no domínio público ou semipúblico do Município de Estarreja.

E o Tribunal recorrido considerou que o Município de Estarreja não logrou provar a existência de qualquer ação concreta e individualizada de análise ou inspeção, de formação ou de aconselhamento ou qualquer outra prestação administrativa causada ou aproveitada individualmente pela Impugnante.

[...]

Mas será que é exatamente assim?

Será que estando em causa a exploração de posto de abastecimento de combustível, que implica o armazenamento e o manuseamento de materiais altamente inflamáveis e que envolve inequivocamente riscos para a segurança e para a saúde das pessoas e, além do mais, interfere com a qualidade do ambiente, sendo as taxas impugnadas fundamentadas pelo dever que incumbe aos municípios de prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil e de defesa do ambiente, se justifica e é razoável impor aos municípios que estes, para cobrarem tais taxas, tenham de fazer a prova de todas e cada uma das ações realizadas em cumprimento de tal dever?

A resposta, a nosso ver, deve ser negativa.

De facto, a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem admitido que possa não existir um ato concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identificar a ocorrência da prestação de um serviço provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passivo.

Como se evidencia no Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional proferido no recurso 316/2014, “o simples funcionamento e a exploração de postos de abastecimento de combustíveis envolve riscos para a segurança e a saúde das pessoas e interfere com a ‘qualidade do ambiente’ […], razões que levaram o legislador a estabelecer um quadro normativo técnico com caráter preventivo e a consagrar um sistema de fiscalização destinado a fazê-lo respeitar. Estas ações do legislador configuram por isso – ao menos, também – uma concretização do dever de proteção do ambiente. Na verdade, os postos de abastecimento de combustíveis, em si mesmos enquanto depósitos, e o seu funcionamento, representam uma fonte de poluição, em especial para os componentes ambientais ar, água, solo e subsolo nas suas imediações (cfr. o artigo 21.º da Lei de Bases do Ambiente). É também a proibição de poluir que justifica os condicionamentos normativos e os termos concretos da ação fiscalizadora a desenvolver (cfr. o artigo 26.º da Lei de Bases do Ambiente).

A partir do início de vigência do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, os municípios adquiriram um papel central na operacionalização do sistema de fiscalização (cfr. o respetivo artigo 25.º). A importância dos municípios e da fiscalização por eles exercida é tanto mais de sublinhar, desde logo, porque é o ambiente de cada município em que se localizam postos de abastecimento de combustíveis que é degradado. Por outro lado, atenta a duração longa das licenças de exploração deste tipo de instalações – até 20 anos, sendo esta a situação normal, de modo a amortizar os investimentos vultosos realizados pelos seus promotores […] – frequentemente é apenas ao nível da fiscalização que os municípios podem intervir em defesa dos seus interesses e dos seus munícipes.

[...]

Ou seja, incumbe aos municípios o dever de proteção dos interesses acautelados na legislação e regulamentação própria dos postos de abastecimento de combustíveis. E esse dever legal é permanente e específico, porque dirigido à garantia de regras especiais, de modo a, por exemplo, detetar situações de “perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e a segurança dos locais de trabalho e o ambiente” e “tomar imediatamente as providências que em cada caso se justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de perigo” (cfr. o artigo 20.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro); ou situações de infração às regras de exploração de postos de abastecimento (cfr. o artigo 45.º e seguintes do Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis).

Há aqui manifestamente um plus, relativamente aos deveres gerais de polícia administrativa. Com efeito, não é indiferente para um qualquer município, ter ou não ter postos de abastecimento de combustíveis localizados na sua circunscrição, já que, em caso de acidente, a omissão de uma fiscalização diligente pode ser considerada como tendo contribuído para o mesmo e, assim, ser causa de danos para o próprio município e fonte de obrigações de indemnização de danos de terceiros” (Sublinhado nosso.) […].

Ora é indubitável que a exploração de um posto de abastecimento de combustível, como o que está em causa nos autos, configura por si só, e independentemente da natureza pública ou privada do local onde se encontre, uma situação de risco e geradora de impactos ambientais negativos.

Implicando, necessariamente, a utilização de recursos naturais (ar, solo e água), ocasionando forte desgaste ambiental, determinando condicionantes urbanísticas e de aproveitamento dos solos, causando riscos ambientais, que incumbe à autarquia inspecionar, fiscalizar e prevenir, para além de colocar delicados problemas de planeamento e prevenção em termos de segurança civil. Isto tudo, para além de implicar o armazenamento e manipulação de materiais altamente inflamáveis (Cf. Acórdão 581/12 do Tribunal Constitucional, de 05.12.2012.) […]

Riscos que o município é obrigado a prever e a avaliar estando igualmente obrigado a um planeamento e soluções de emergência no âmbito da proteção civil e do ambiente. […]

Ora é precisamente considerando estes domínios de atuação, atribuídos por lei aos municípios, que o Tribunal Constitucional sublinha, no já citado aresto [– o Acórdão n.º 316/2014 –], que “(...) o dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar que os riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquelas instalações se materializem (sublinhado nosso.). É, pelo menos «normal», e é seguramente expectável da parte de autoridades públicas jurídica, social e ambientalmente responsáveis, que o significado e importância dos bens postos em perigo pela existência e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis, em articulação com as obrigações legais dos municípios, que estes desenvolvam em relação aos postos de abastecimento localizados nas respetivas circunscrições todas as ações a que legalmente estão obrigados, entre as quais se inclui a mencionada vigilância permanente com intuitos de prevenção. Assim sendo, não parece que lhes deva ser exigido que, para justificar a fixação de uma taxa como contrapartida de tais ações realizadas em cumprimento da lei, façam prova de cada uma dessas ações junto dos destinatários das mesmas.”

Estas considerações, que se reiteram, são perfeitamente transponíveis para o caso vertente.

É certo que na hipótese ao Acórdão 316/2014 estava em causa o pagamento de uma taxa municipal como contrapartida da implantação de instalações de abastecimento de combustíveis situada em terreno particular, cujo licenciamento era da competência da Câmara Municipal, o que não sucede no caso sub judice, em que o licenciamento cabe à Direção Regional de Energia.

Mas, como igualmente se refere naquele aresto, mesmo em relação aos postos cuja exploração foi licenciada pela Administração central há que sublinhar a circunstância de, serem afetados pela prossecução do interesse económico particular do titular da licença os bens da «segurança» e “qualidade ambiental” do Município e dos seus munícipes, e mais em geral, todo do “espaço público municipal”.

Há, pois, todo um conjunto de bens ambientais e de riscos coletivos inerentes à atividade de exploração do posto e combustíveis, que são afetados pelo interesse económico particular da recorrida e que ao Município incumbe proteger.

Sendo que é todo este conjunto de atividades no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ou do ambiente do município, não valorado no quadro do licenciamento, que justifica e confere legitimidade às taxas impugnadas.

Acresce que, como igualmente sublinha o Tribunal Constitucional, “não se justifica distinguir, para efeitos de taxação referente aos condicionamentos do tráfego e acessibilidades e aos impactes ambientais negativos nos recursos naturais – ou seja, relativamente à obrigação do município de suportar atividades que interferem permanentemente com aqueles bens – entre a emissão de licenças de exploração ou suas renovações pela Administração central e a emissão de licenças de exploração ou suas renovações pela câmara municipal. Com efeito, tanto num caso, como no outro, as atividades licenciadas projetam-se da mesma forma e de modo negativo sobre o espaço público municipal”.

Mas há, ainda, outro aspeto relevante a considerar.

É que o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, quer pela Câmara Municipal quer pelas Direções Regionais de Economia, removendo embora um obstáculo jurídico, não toma em consideração a obrigação passiva do Município de se conformar com a influência modeladora da atividade licenciada.

E este aspeto é determinante: existe um comportamento sujeito a licenciamento que constitui o Município numa dada obrigação de suportar impactes negativos da atividade licenciada que pura e simplesmente não são considerados na licença.

E a taxa em causa é também a contrapartida específica de tal obrigação passiva- (cf. Acórdão 316/2014 do Tribunal Constitucional).

Neste contexto poderemos concluir que os tributos impugnados resultam do dever legal, que recai sobre o Município, de atuação e prevenção no que toca à proteção civil e ao ambiente, e que derivam das suas competências e atribuições naquelas áreas de atuação, os quais lhe exigem investimentos para prevenção dos riscos coletivos no território municipal.

O que confere legitimidade à cobrança das taxas em questão e conduz à procedência dos argumentos invocados pelo Município de Estarreja no sentido de que não se verifica a carência de sinalagma.».

6. A aqui recorrente interpôs recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade desse Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo para o Tribunal Constitucional, invocando, tal como agora, a inconstitucionalidade orgânica das normas das verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas abastecedoras de carburantes líquidos) da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010.

Através do Acórdão n.º 204/2019, o Tribunal Constitucional negou provimento ao recurso, confirmando o juízo negativo de inconstitucionalidade formulado pelo Supremo Tribunal Administrativo.

Por ler-se em tal aresto o seguinte:

«3. Resulta da leitura dos excertos do acórdão recorrido acima transcritos que a questão de constitucionalidade suscitada pela recorrente quanto às normas das verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas abastecedoras de carburantes líquidos) da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010 foi decidida, mediante a formulação de um juízo negativo de inconstitucionalidade, fundado nos argumentos enunciados no Acórdão n.º 316/2014 (acessível, assim como os demais adiante citados, a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ), e considerados aplicáveis à situação objeto dos presente autos.

Nesse aresto, a natureza sinalagmática da tributação municipal incidente sobre postos de abastecimento de combustíveis foi justificada na base do entendimento de que a mera existência de um posto de abastecimento de combustíveis é, por si só, condição suficiente da atividade fiscalizadora, específica e permanente, a desenvolver obrigatoriamente, nos termos legais, pelos municípios e, outrossim, da interferência permanente com o gozo de bens públicos como o ambiente, o ordenamento do território, o urbanismo ou a gestão do tráfego (v., respetivamente, os n.ºs 13-14 e 15-16, todos do Acórdão n.º 316/2014).

4. Com efeito, a atividade fiscalizadora a desenvolver pelos municípios em relação aos postos de abastecimento de combustíveis, justamente por corresponder a um dever legal específico que o artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro (diploma que estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de postos de abastecimento de combustíveis) atribui apenas a certos municípios – aqueles em cuja circunscrição territorial se encontrem postos de abastecimento de combustíveis «não localizados nas redes viárias e nacional (artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 267/2002) –, não se pode reconduzir à observância de um mero “dever genérico” nem reveste natureza “residual e potencial”. Conforme referido no Acórdão n.º 316/2014, os municípios em causa sabem bem que, por força da lei, estão obrigados a «uma ação de vigilância permanente, de modo a verificar o cumprimento permanente dos requisitos técnicos específicos desse tipo de instalações» e que vai para além, quer das vistorias previstas e inspeções periódicas, quer do cumprimento do dever geral de polícia. Aos mesmos municípios incumbe um específico dever de proteção a que vai associada a correspondente responsabilidade em caso de acidente. A aludida atividade de vigilância é, pela peculiaridade dos requisitos técnicos que visa controlar, exclusivamente imputável às ditas instalações e aos riscos associados à existência e funcionamento das mesmas. Daí considerar-se razoável e forte a presunção, feita a partir da natureza dos postos de abastecimento de combustíveis e dos deveres legais de fiscalização que incumbem às câmaras municipais (factos indiciários), da existência de uma atividade de vigilância permanente por parte dos serviços camarários dirigida àquele tipo de instalações e ao seu modo de funcionamento. Isso mesmo foi reafirmado pelo Tribunal no seu Acórdão n.º 418/2017:

«2.6.1. [No Acórdão n.º 316/2014,] o Tribunal recorreu a índices ou presunções (que vão implícitos na norma de incidência) para estabelecer os termos fundamentais da relação comutativa em que assentava a taxa, [sendo certo] que o fez, por um lado, por referência a um específico grupo de destinatários (aqueles que exploram postos de combustíveis) que (diretamente) dá causa a uma atividade ou dela beneficia (a fiscalização desses mesmos postos), e, por outro lado, fê-lo respeitando os limites dentro dos quais é possível o recurso a tal presunção. A este respeito, como observa José Manuel M. Cardoso da Costa (“Ainda a distinção entre «taxa» e «imposto» …”, cit., pp. 552 e 553):

“Ponto, porém, é que os índices escolhidos e as presunções estabelecidas pelo «legislador», para definir a incidência da taxa e o seu montante, não sejam então «ilógico[s] e irrealista[s]» (usando as palavras ainda do Acórdão n.º 76/88) – isto é, arbitrários – mas antes, segundo um critério de razoabilidade, e atentas as regras ou os dados da experiência da vida e da prática social, sejam aptos a denotar, sem artificialismo, a ocorrência da prestação do serviço e (se a taxa se pretender variável) o correspondente volume. Eis a exigência que claramente decorre da mesma jurisprudência constitucional […].

[…]

Em conclusão e em jeito de balanço: poderá dizer-se que o Tribunal Constitucional, ao e para admitir que a «bilateralidade» das taxas possa operar através de índices ou presunções, se guia por um princípio de «conformação à realidade» (que há de inspirar todo o direito e, muito particularmente, o direito público) e pelo princípio jurídico da adequação. Mas na aplicação de tais princípios – poderá e deverá dizer-se ainda – o Tribunal não deixa de proceder a um escrutínio rigoroso das soluções em cada caso adotadas pelo «legislador» e de submetê-las a um controlo «intrínseco» da sua consistência, à luz dos mesmos princípios, em especial do segundo, para o efeito tido em vista. […]”

A preocupação de estabelecer, em termos minimamente rigorosos, uma relação comutativa decorre da circunstância de o sujeito passivo só se poder “[…] dizer efetivo causador ou beneficiário de uma prestação quando ela se mostre determinada e se lhe refira de modo individual, sendo de excluir que uma taxa se dirija à compensação de prestações indeterminadas ou que se refiram a um grupo amplo de pessoas, menos ainda ao todo da comunidade” (Sérgio Vasques, O princípio da equivalência como critério de igualdade tributária, Coimbra, 2008, p. 159).»

De resto, a jurisprudência que considera a importância do dever legal de fiscalização de certas infraestruturas perigosas para efeitos de justificar uma relação sinalagmática ou de bilateralidade legitimadora da cobrança de taxas municipais também surge noutros domínios, como sucede, por exemplo, em relação à exploração de pedreiras (cfr. o Acórdão n.º 179/2015 – taxa de extração de inertes).

5. No citado Acórdão n.º 316/2014, o Tribunal também admitiu, na linha do decidido no Acórdão n.º 177/2010, que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos – como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego – possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade. Ao fazê-lo, inclui no domínio das taxas obrigações de pati, que pura e simplesmente não são consideradas na licença.

jurídico, não toma em consideração a obrigação passiva do Município de se conformar co a influência modeladora da atividade licenciada. E este aspeto é determinante: existe um comportamento sujeito a licenciamento que constitui o Município numa dada obrigação de suportar impactes negativos da atividade licenciada que pura e simplesmente não são considerados na licença. E a taxa em causa é também a contrapartida específica de tal obrigação passiva (cf. Acórdão 316/2014 do Tribunal Constitucional)» (fls. 590).

6. As duas ordens de razões que de acordo com o decidido no Acórdão n.º 316/2014 justificam uma taxa municipal sobre postos de abastecimento de combustíveis – a atividade fiscalizadora a desenvolver obrigatoriamente pelos municípios e a obrigação passiva de conformação com a influência modeladora de certa atividade licenciada de caráter permanente e causadora de impactes negativos não considerados na licença – são transponíveis para o caso dos presentes autos, como, de resto, foi feito na decisão recorrida. Quanto a tais razões, a recorrente não aduziu argumentos novos.»

7. Ora, considerando a posição assumida pelo Plenário no Acórdão n.º 316/2014, resta reafirmar aqui, à semelhança do ocorreu no julgamento levado a cabo no Acórdão n.º 80/2020, da 3.ª Secção, a orientação jurisprudencial que ali se firmou, negando, consequentemente, provimento ao presente recurso.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional as normas das verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas abastecedoras de carburantes líquidos) da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010;

e, em consequência,

b) Negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) UC, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma).

Lisboa, 17 de abril de 2020 – João Pedro Caupers