790/19 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 175/2020

Processo n.º 790/19

1.ª Secção

Relator: Conselheiro João Pedro Caupers

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF de Almada), em processo em que era Reclamante A. e Reclamada a FAZENDA PÚBLICA, julgou, por sentença proferida a 29 de junho de 2018, prescrita a dívida que deu origem ao Processo de Execução Fiscal n.º 2208200801119834, por considerar transponível para o caso dos autos o decidido pelo Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 362/2015, não aplicando, assim, o disposto no artigo 100.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de Março. Para o que releva, o TAF de Almada fundamentou a sua decisão da seguinte forma:

«(…)

Aqui chegados, temos então que o prazo prescricional iniciou, de novo, a sua contagem em 22.01.2009, que corresponde à data do despacho do Chefe de Serviço e Finanças de Palmela que determinou a declaração em falhas do processo de execução fiscal n.º 2208200801119834 [e que se não mais retomar o seu curso se deve considerar verificada a prescrição em 22.01.2017].

Posteriormente, a 18.12.2009, foi proferida sentença de declaração de insolvência do Reclamante, verificando-se o seu encerramento em 16.06.2010 (…).

Ora, dispõe o artigo 100.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas (CIRE), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de Março, que “A sentença de declaração da insolvência determina a suspensão de todos os prazos de prescrição e de caducidade oponíveis pelo devedor, durante o decurso do processo”.

No entanto, a este propósito, como aponta a DMMP, importa considerar o entendimento do Tribunal Constitucional no acórdão n.º 362/2015. De 9 de Julho de 2015, que decidiu julgar inconstitucional, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a norma do artigo 100.º do CIRE, quando interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável subsidiário no âmbito do processo tributário, com os seguintes fundamentos que, para o que ao caso interessa, a seguir se transcrevem:

(…)

E se é certo que tal aresto incide sobre um caso em que foi discutida a situação de dívidas tributárias revertidas contra o devedor subsidiário, certo é também que, de acordo com tal juízo de inconstitucionalidade, o artigo 100.º do CIRE, enferma de inconstitucionalidade, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP, por o governo não ter legislado ao abrigo da autorização legislativa e ser inovadora a causa de suspensão ali prevista em matéria das dívidas tributárias.

Assim, perante os fundamentos que estão na base do juízo de inconstitucionalidade orgânica, da norma do artigo 100.º do CIRE, formulado pelo Tribunal Constitucional, que, na verdade, em rigor, abrangem toda matéria relativa à prescrição das dívidas fiscais, entende-se que os mesmos e, bem assim, o aludido juízo de inconstitucionalidade que daí deriva, são transponíveis para o caso do devedor originário.

O que significa que a declaração de insolvência do Executado não tem a virtualidade de suspender o prazo de prescrição, pelo que este período que decorreu entre a declaração de insolvência e a declaração judicial do seu encerramento não deve entrar para o cômputo do cálculo do prazo prescricional, verificando-se, antes, que nesta altura o mesmo se encontra a correr ininterruptamente.

(…)»

2. Inconformada, a Fazenda Pública interpôs recurso desta decisão para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), que, por decisão da Secção de Contencioso Tributário de 3 de outubro de 2018, confirmou a decisão do TAF de Almada nos seguintes termos:

«(…)

O juízo formulado pelo Tribunal “a quo” afigura-se-nos correto, embora a última palavra sobre a questão seja necessariamente do Tribunal Constitucional, para o qual será obrigatória a interposição de recurso pelo Ministério Público caso este STA confirme o juízo de inaplicabilidade da norma com fundamento em inconstitucionalidade.

Ora, é para nós pacífico que as causas de suspensão da prescrição das dívidas fiscais são matéria de garantias dos contribuintes, abrangidas no âmbito da reserva de lei parlamentar (artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i)), quer as respeitantes aos responsáveis subsidiários, quer as respeitantes aos originários devedores, sendo que umas e outras são, nos termos da lei tributária, as mesmas (sem prejuízo do disposto no n.º 3 do artigo 48.º da LGT), daí que o Governo só possa sobre elas legislar munida de válida autorização legislativa para o efeito, que o Acórdão do Tribunal Constitucional já por duas vezes reconheceu inexistir no que às dívidas tributárias imputadas ao responsável subsidiário no processo tributário respeita (cgr. os acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 362/2015, de 9/07/2015 e n.º 270/2017, de 31/05/2017).

(…)

Não pode deixar de reconhecer-se, como aliás bem faz o recorrido, que o caso dos autos tem contornos diversos daqueles sobre os quais o Tribunal Constitucional se pronunciou expressamente, pois que em causa estão, não dívidas tributárias imputadas a um responsável subsidiário, mas ao seu originário devedor. E que decorre da fundamentação do referido Acórdão do Tribunal Constitucional que a situação específica do responsável subsidiário foi tida em consideração pelo Tribunal Constitucional, designadamente para rebater os argumentos da anterior jurisprudência do STA no sentido da não inconstitucionalidade do artigo 100.º do CIR[E] quando interpretada no sentido da sua aplicabilidade ao responsável subsidiário.

Parece-nos, contudo, que não obstante a especificidade da situação dos autos – que a sentença também reconhece -, não merece censura a sentença decorrida que decidiu que perante os fundamentos que estão na base do juízo de inconstitucionalidade orgânica, da norma do artigo 100.º do CIRE, formulado pelo Tribunal Constitucional, que, na verdade, em rigor, abrangem toda matéria relativa à prescrição das dívida fiscais, entende-se que os mesmos e, bem assim, o aludido juízo de inconstitucionalidade que daí deriva, são transponíveis também para o caso do devedor originário.

Será, pois, de confirmar o julgado recorrido, que nenhuma censura merece, estando o recurso da AT votado ao insucesso».

3. A Fazenda Pública recorreu ainda deste acórdão do STA para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário, por oposição de acórdãos, o qual decidiu findo o recurso, a 5 de junho de 2019, por não se ter verificado um dos pressupostos do recurso por oposição de acórdãos.

4. Por último, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional da decisão da Secção de Contencioso Tributário do STA de 3 de outubro de 2018, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 6 do artigo 70.º, conjugado com o n.º 1 do artigo 72.º e com o n.º 2 do artigo 75.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), pugnando pela:

«(…) apreciação da constitucionalidade do art.º 100º do CIRE interpretado no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias relativamente ao responsável originário no âmbito do processo tributário, por referência à conformidade com o artigo 165º n.º 1, alínea i) da CRP, uma vez que no Acórdão de 03 de Outubro de 2018, proferido no âmbito do presente processo, foi recusada a aplicação do artigo 100º do CIRE por violação do artigo 165º n.º 1, alínea i) da CRP».

5. Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, foram as partes notificadas para alegar, tendo apenas a Fazenda Pública apresentado as suas alegações, que concluiu do seguinte modo:

«A. A FP insurge-se contra o acórdão do STA que, confirmando a sentença do TAF de Almada, decide por julgar inconstitucional o art.º 100.° do CIRE, quando interpretado no sentido de que a declaração de insolvência suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao devedor originário;

B. O STA entende que: "O juízo formulado pelo Tribunal "a quo" afigura-se-nos correcto, embora a última palavra sobre a questão seja necessariamente do Tribunal Constitucional, para o qual será obrigatória a interposição de recurso peio Ministério Público caso este STA confirme o juízo de inaplicabilidade da norma com fundamento em inconstitucionalidade.”;

C. O STA confirmou o juízo de inaplicabilidade da norma com fundamento em inconstitucionalidade, pois, apesar de reconhecer que o caso dos autos tem contornos diversos daqueles sobre os quais o TC se pronunciou expressamente, o juízo de inconstitucionalidade que daí deriva é transponível para o caso do devedor originário;

D. Não olvida, a FP, que o TC no acórdão n.° 557/2018, declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do art.º 100.° do CIRE, quando interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável subsidiário no âmbito do processo tributário;

E. Daqui resulta, em primeira instância, que esta declaração de inconstitucionalidade se circunscreveu, apenas, à situação das dívidas tributárias imputáveis ao responsável subsidiário e, por consequência, não abrange a suspensão do prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao devedor originário, como, aliás, explicitamente é referido no citado acórdão;

F. De facto, o TC, no acórdão referido, quando declara a inconstitucionalidade da norma do artigo 100.° do CIRE, exclui expressamente do seu âmbito a situação em causa nos presentes autos, em que estão em causa as dívidas tributárias do devedor originário;

G. Ora, contrariamente ao que sucede quanto ao devedor subsidiário, não é possível afirmar que o devedor originário das dívidas tributárias está fora do âmbito do processo de insolvência, e, efetivamente, quanto ao devedor originário, a suspensão decorrente do art.º 100.° do CIRE impede a Administração Fiscal de lhe exigir o crédito tributário;

H. Não há, pois, relativamente ao devedor originário (diferentemente do que sucede quanto ao devedor subsidiário) qualquer modificação do regime geral da prescrição suscetível de enfermar de inconstitucionalidade orgânica, pois a suspensão do prazo de prescrição deriva de um princípio geral, acolhido no art.º 321° n.° 1, do Código Civil, onde já se estabelece que:

"A prescrição suspende-se durante o período de tempo em que o titular estiver impedido de fazer valer o seu direito".

I. Assim sendo, dúvidas não restam de que o TC, no Acórdão 557/2018, quando declara a inconstitucionalidade da norma do art.º 100.° do CIRE, exclui expressamente do seu âmbito a situação em causa nos presentes autos, em que estão em causa as dívidas tributárias do devedor originário.

J. De fato, como reconhece a doutrina a justificação dada à regra da prescrição é, justamente, a unidade do processo falimentar, aí concentrando o apuramento de todos os créditos. Só assim se podem tomar as decisões de recuperação da empresa ou de liquidação e, nesse caso, definir o modo de repartição do respetivo produto pelos credores, o que se articula com a suspensão de quaisquer outras ações executivas e o impedimento à propositura de novas ações contra o sujeito declarado insolvente.

K. Isto é, a norma em crise visa um «congelamento da massa», gerando uma «paralisação que a ordem jurídica impõe às vicissitudes jurídicas em curso», o que se liga à natureza de processo de execução universal que o Governo foi autorizado a disciplinar».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Importa, antes de proceder ao conhecimento da questão de constitucionalidade que se pretende ver apreciada, fazer a sua delimitação precisa.

A questão de constitucionalidade colocada nos presentes autos reporta-se à interpretação do artigo 100.º do CIRE «no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias relativamente ao responsável originário no âmbito do processo tributário, por referência à conformidade com o artigo 165º n.º 1, alínea i) da CRP» (itálico nosso).

O artigo 100.º do CIRE tem a seguinte redação:

«Artigo 100.º

Suspensão da prescrição e caducidade

A sentença de declaração da insolvência determina a suspensão de todos os prazos de prescrição e de caducidade oponíveis pelo devedor, durante o decurso do processo.»

O Acórdão n.º 557/2018 declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma do artigo 100.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de março, interpretada no sentido de que a declaração de insolvência aí prevista suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável subsidiário no âmbito do processo tributário.

7. Como se pode constatar, o objeto do recurso de constitucionalidade agora em apreciação é diferente daquele que foi analisado e decido no acórdão supra referido, na medida em que o que agora está em análise é a suspensão da prescrição de dívidas tributárias exigidas ao próprio devedor insolvente (e não ao responsável subsidiário).

Ora, o Tribunal Constitucional já se pronunciou também quanto a esta situação específica, nomeadamente nos Acórdãos n.º 709/2019 e 769/2019, decidindo pela não inconstitucionalidade do artigo 100.º do CIRE, quando interpretado no sentido de que a declaração de insolvência suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao devedor insolvente.

Retomam-se, assim, os fundamentos do Acórdão n.º 709/2019, os quais são transponíveis para o caso sub judice:

«10. (…) Segundo decorre do artigo 1.º do CIRE, o processo de insolvência é um processo de execução universal, que tem como finalidade a satisfação de todos os credores do devedor insolvente, pela forma prevista num plano de insolvência ou através da liquidação do património do devedor e repartição do respetivo produto obtido pelos credores. Em consequência do carácter universal do processo de insolvência, impende sobre todos os credores do insolvente, independentemente da natureza e fundamento do respetivo crédito, o ónus de o reclamarem naquele processo, o que vale também para a Administração Tributária (artigo 180.º, n.º 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário, doravante designado pela sigla CPPT).

Declarada a insolvência, é neste processo que todos os credores do insolvente, incluindo aqueles que hajam instaurado já ações com vista ao reconhecimento dos seus créditos ou execuções que visem cobrá-los coercivamente, terão de reclamar os seus créditos, a fim de nesse processo serem reconhecidos, graduados e pagos a final, no todo ou em parte, através do produto da liquidação do património do devedor.

O caráter universal ou coletivo do processo de insolvência funda-se não apenas na intervenção de todos os credores do insolvente, mas ainda no facto de nela se atingir, em princípio, todo o património deste devedor. Uma vez que todo o património do devedor responde pelas suas dívidas, procura-se acautelar desta forma uma eventual insuficiência de meios para satisfação da totalidade dos créditos, assegurando-se ao mesmo tempo que o produto da liquidação será repartido por todos os credores de modo proporcional e segundo a graduação respetiva (cf. artigos 47.º e 173.º e ss. do CIRE) de acordo com o princípio par conditio creditorum. Assim se percebe que, para além dos efeitos que produz em ações de outra natureza, a declaração de insolvência paralise todas as ações executivas pendentes contra o devedor insolvente (artigo 86.º do CIRE), incluindo as de natureza fiscal (artigo 180.º, n.º 1, do CPPT), ainda que sem prejuízo do seu prosseguimento contra outros eventuais executados (artigo 88.º do CIRE).

Na medida em que lhe está associado um vasto conjunto de efeitos de natureza diversa, a sentença de declaração de insolvência assume uma importância crucial na definição do estatuto jurídico do devedor. A par dos efeitos de natureza pessoal — isto é, daqueles que incidem sobre a pessoa do insolvente —, a declaração de insolvência produz um conjunto de efeitos patrimoniais de vária ordem (cf. ALEXANDRE SOVERAL MARTINS, Um Curso de Direito da Insolvência, 1.ª Edição, Coimbra, Almedina, 2015, p. 107), entre os quais se destaca a estabilização do passivo, com o vencimento de todas as obrigações do insolvente não subordinadas a uma condição suspensiva (artigo 91.º, n.º 1, do CIRE), bem como a garantia da sua exigibilidade durante o decurso do processo de insolvência.

A solução constante do artigo 100.º do CIRE visou, precisamente, assegurar este último efeito.

Como referem ANA PRATA, JORGE MORAIS CARVALHO e RUI SIMÕES, Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas Anotado, 2013, p. 288, o escopo do regime constante do referido preceito é «uniformizar a situação dos credores no decurso do processo de insolvência. Na verdade, se não houvesse suspensão, alguns credores veriam os seus direitos postos em causa, por não poderem exercê-los senão no quadro do processo de insolvência». Tal regime aplica-se, por isso, a todos os créditos que devam ser reclamados no processo de insolvência, e, consequentemente, também aos créditos de natureza tributária pelos quais responda, originária ou subsidiariamente, o devedor insolvente.

A única especificidade respeitante aos créditos tributários reclamados no processo de insolvência é a de que os mesmos se encontram excluídos da exoneração do passivo restante (artigo 245.º, n.º 2, alínea d) do CIRE). Isto é, mesmo na hipótese de, decorrido o prazo de cinco anos sobre a prolação do despacho inicial a que alude o artigo 239.º do CIRE, o juiz vir a conceder a exoneração do passivo restante do devedor nos termos previstos no artigo 244.º do referido Código, tal exoneração, na medida em que não é extensível aos créditos tributários, nunca poderá determinar a respetiva extinção na parte em que ainda subsistam na data em que aquela é concedida. Daí que, cessada a sustação, se o insolvente vier a adquirir bens em qualquer altura, o processo de execução fiscal possa prosseguir para cobrança do que se mostre em dívida à Fazenda Pública, sem prejuízo do que se dispõe sobre a prescrição das dívidas tributárias (artigo 180.º, n.º 5, do CPPT).

11. Em face do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, não subsistem dúvidas de que a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República compreende o regime legal da prescrição das dívidas tributárias, incluindo as causas de suspensão e de interrupção dos prazos respetivos. Trata-se, portanto, de matéria sobre a qual o Governo apenas pode dispor se prévia e devidamente autorizado por lei parlamentar.

Conforme se escreveu no Acórdão n.º 557/2018:

«[…] constituindo a prescrição das dívidas tributárias uma proteção dos sujeitos passivos para com a Administração fiscal, protegendo-os contra pretensões de cobrança de impostos, está a sua disciplina inelutavelmente abrangida pela reserva de lei da Assembleia da República (reserva de lei formal), com natural relevância para as suas causas de suspensão: “Deste modo, elementos como a fixação do prazo, a definição do dies a quo em função do tipo de imposto periódico ou de obrigação única, a enunciação das suas causas de interrupção ou suspensão, a relevância ou irrelevância da citação para quaisquer destes efeitos têm de constar de lei com tal valor” (BENJAMIM SILVA RODRIGUES cit., p. 266).

A integração da prescrição tributária na reserva de lei formal tem respaldo jurisprudencial, quer na jurisdição infraconstitucional (cfr., entre muitos, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de novembro de 2009, Processo n.º 629/2009), quer na jurisprudência do Tribunal Constitucional: “Partindo da ideia de que a prescrição extingue o direito de exigir o pagamento da dívida e faz nascer para o contribuinte o direito de recusar a correspondente prestação, e incide, portanto, sobre um aspeto essencial da relação jurídica tributária, consubstanciando uma garantia material ou não meramente procedimental, poderá entender-se, como vem sendo aceite pela doutrina, que integra uma garantia dos contribuintes” (Acórdão n.º 280/2010).

Aliás, foi esta argumentação que levou o Tribunal Constitucional a considerar também inclusa nas garantias dos contribuintes (e, por isso, na reserva de lei formal) o instituto da caducidade da liquidação dos impostos, uma vez que se trata de figura que faz nascer o direito de o contribuinte recusar o tributo que lhe venha a ser exigido, nos termos do n.º 3 do artigo 103.º da Constituição – cfr. o Acórdão n.º 168/2002».

Enquanto garantia dos contribuintes, o regime da prescrição das dívidas tributárias integra, assim, a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, o que significa que o Governo apenas pode dispor sobre tal matéria — estabelecendo, designadamente, causas suspensivas ou interruptivas do prazo de prescrição —, se devidamente autorizado para esse efeito.

Assim sendo, o que importa determinar aqui é se o Governo carecia de uma outra autorização, porventura mais específica do que a concedida pela Lei n.º 39/2003, de 22 de agosto, para aprovar a norma, extraída do artigo 100.º do mesmo Código, que torna oponível ao responsável tributário a suspensão do prazo prescricional das dívidas fiscais por efeito da declaração da sua insolvência.

12. No artigo 1.º, a Lei n.º 39/2003 dispõe o seguinte:

«Artigo 1.º

Objeto

1 - Fica o Governo autorizado a aprovar o Código da Insolvência e Recuperação de Empresas, revogando o Código dos Processos Especiais de Recuperação da Empresa e de Falência.

2 - O Código da Insolvência e Recuperação de Empresas regulará um processo de execução universal que terá como finalidade a liquidação do património de devedores insolventes e a repartição do produto obtido pelos credores ou a satisfação destes pela forma prevista num plano de insolvência que, nomeadamente, se baseie na recuperação da empresa compreendida na massa insolvente.

3 - No Código da Insolvência e Recuperação de Empresas fica o Governo autorizado a legislar sobre as seguintes matérias:

a) As consequências decorrentes do processo especial de insolvência para o Estado e a capacidade do insolvente ou seus administradores;

[…]

5 -O sentido e a extensão das alterações a introduzir resultam dos artigos subsequentes».

Conforme notado no Acórdão n.º 557/2018 — e já antes sublinhado nos Acórdãos n.º 362/2015 e 270/2017 —, é inegável que, na parte referente às consequências para o Estado da declaração de insolvência, não decorre da alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 39/2003 a concessão ao Governo de qualquer autorização para legislar em matéria relativa à prescrição das dívidas fiscais.

Assim, estando em causa a oponibilidade da suspensão prescricional prevista no artigo 100.º do CIRE ao responsável subsidiário do devedor principal insolvente, a conclusão não pode ser outra se não aquela que foi alcançada nos mencionados arestos: interpretado no sentido de que declaração de insolvência suspende o prazo de prescrição das dívidas tributárias imputáveis ao devedor subsidiário não insolvente, o artigo 100.º do CIRE enferma de inconstitucionalidade orgânica, na medida em que, dispondo sobre matéria de reserva relativa da Assembleia da Republica nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, a sua edição não se encontra abrangida pela autorização concedida pela Lei n.º 39/2003.

A questão que a partir daqui se coloca é a de saber se tal conclusão é igualmente válida para a variante normativa do artigo 100.º do CIRE sindicada nos presentes autos. Isto é, se a autorização concedida ao Governo para a aprovação o Código da Insolvência e Recuperação de Empresas, com o sentido e alcance que constam da referida Lei, contempla ou não a possibilidade de edição de uma norma que torne oponível ao responsável tributário insolvente a suspensão da prescrição tributária por efeito da sentença que declara a insolvência.

13. No n.º 2 do seu artigo 1.º, a Lei n.º 39/2003 habilitou o Governo a regular um processo de execução universal, tendo como finalidade a tomada das decisões de recuperação da empresa ou, não sendo esse o caso, a liquidação do património do devedor insolvente, seguida da repartição do produto obtido pelos respetivos credores ou a satisfação destes pela forma prevista num plano de insolvência.

Ora, na autorização concedida ao Governo para estabelecer um “processo de execução universal” com tal finalidade não pode deixar de ir implicada a faculdade de dispor sobre todas as matérias necessárias à definição da totalidade dos créditos do insolvente, incluindo os termos e pressupostos da respetiva exigibilidade.

Conforme se escreveu no Acórdão n.º 557/2018:

«[…] a autorização ao Governo para estabelecer um “processo de execução universal”, em que se possa apurar a totalidade dos créditos, envolve necessariamente a adoção de regras atinentes ao constrangimento de todos os credores à reclamação dos seus direitos em tal processo (artigo 90.º do CIRE), que se pretende ficarem estabilizados até ao respetivo encerramento. Isso justifica, aliás, os efeitos processuais sobre outras ações (artigos 88.º e 89.º do CIRE), designadamente a suspensão dos processos de execução fiscal que corram contra o insolvente (artigo 88.º do CIRE e artigo 180.º do Código de Procedimento e Processo Tributário; cfr. Joaquim Freitas da Rocha, Lições de Procedimento e Processo Tributário, 6.ª Edição, Almedina, 2018, p. 402). A regra da suspensão da prescrição é, assim, assumida como garantia de operacionalidade do processo de insolvência – para cuja disciplina estava o Governo autorizado –, remetendo todos os credores para o único e universal processo falimentar, quer essas dívidas sejam exigidas ao devedor originário, quer aos demais responsáveis tributários».

Pode, assim, afirmar-se com segurança que tanto o vencimento imediato de todas as dívidas do insolvente em consequência da declaração de insolvência, como a suspensão do respetivo prazo prescricional, como ainda a sustação de quaisquer outras ações executivas e o impedimento à propositura de novas ações contra o sujeito declarado insolvente, constituem os mais relevantes aspetos do regime no CIRE em que se consubstancia o carácter universal da ação falimentar.

Apresentando-se como uma condição essencial ao desenvolvimento do próprio processo insolvência, o regime que resulta da convergência de tais elementos encontra a sua razão de ser na natureza unitária do processo falimentar, mais concretamente no facto de nele obrigatoriamente se concentrarem as operações de apuramento dos créditos do insolvente, tendo em vista a tomada das decisões respeitantes à recuperação da empresa ou à liquidação do seu património, bem como, neste último caso, à definição do modo de repartição do respetivo produto pelos credores (cf. Ana Prata, Jorge Morais Carvalho e Rui Simões, cit., p. 288; Maria do Rosário Epifânio, cit., p. 174; Alexandre Soveral Martins, cit., pp. 162 e 170).

A solução constante do artigo 100.º do CIRE só pode ser racionalmente compreendida à luz da teleologia própria do processo de insolvência: considerado o carácter universal deste último, tal solução «visa um “congelamento da massa, gerando uma “paralisação que a ordem jurídica impõe às vicissitudes jurídicas em curso” (v. Oliveira Ascensão, “Insolvência: efeitos sobre os negócios em curso”, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 65, 2005, p. 284)».

Pode, por isso, concluir-se, tal como o fez o Acórdão n.º 362/2015, que a disciplina do artigo 100.º do CIRE visa, não direta e imediatamente os créditos tributários, mas «a generalidade dos créditos sobre a massa insolvente, apresentando-se como uma solução imposta pelo caráter universal da execução em que se tende a traduzir o processo de insolvência e pela necessidade de assegurar no âmbito do mesmo a igualdade entre os credores da insolvência, sem prejuízo do valor e da hierarquia dos respetivos créditos». E que, «[n]essa medida, “a suspensão de todos os prazos de prescrição e de caducidade oponíveis pelo devedor” surge como uma condição de operacionalidade do próprio regime do processo de insolvência tal como conformado pelo legislador», sendo «inerente às soluções normativas conformadoras do processo de insolvência», e não «introduzindo, por isso, qualquer alteração no regime geral dos impostos (incluindo em matéria de prescrição e de caducidade). E, bem assim, que «a contraprova da racionalidade sistémica da inclusão dos créditos tributários titulados pela Administração fiscal no âmbito de aplicação do artigo 100.º do CIRE é a de que uma sua eventual exclusão redundaria num injustificável benefício para os demais credores da insolvência e num não menos injustificável prejuízo para o interesse público».

14. Tratando-se de um efeito produzido no âmbito do processo de insolvência, tanto necessário como instrumental da possibilidade de obterem aí o pagamento devido todos os credores do insolvente, na proporção e de acordo com a graduação que lhes corresponda, a suspensão prescricional das dívidas — de todas as dívidas — do devedor insolvente por efeito da declaração da insolvência liga-se, assim, à natureza de processo de execução universal que, através da Lei n.º 39/2003, o Governo foi autorizado a disciplinar.

O que através dela se pretende impedir é «que os credores possam ver extintos créditos que estão legalmente impedidos de exigir de outro modo» — isto é, fora do processo de insolvência —, sem criar com isso qualquer tipo de prejuízo ao próprio contribuinte devedor, «que não pode ser surpreendido pela impossibilidade de opor prazos de prescrição ou de caducidade aos mesmos credores» (Acórdão n.º 362/2015).

Assim compreendida a suspensão prescricional das dívidas do insolvente, estabelecida no artigo 100.º do CIRE, não há como não concluir que a mesma se encontra compreendida no âmbito material da autorização legislativa concedida ao Governo pela Lei n.º 39/2003, que, no n.º 2 do seu artigo 1.º, habilitou o Governo a conformar, em toda a sua extensão, a posição jurídica do devedor insolvente, através da definição da totalidade dos créditos da sua responsabilidade, incluindo, portanto, os de natureza tributária. O que há é apenas que sublinhar uma vez mais a ideia de que, tratando-se de dívida tributária do próprio insolvente, a natureza originária ou subsidiária da respetiva responsabilidade não assume, ao contrário do que sucedeu na hipótese apreciada no Acórdão n.º 557/2018, qualquer relevância. Do ponto de vista do conteúdo e limites da autorização contida na Lei n.º 39/2003, determinante é sim o facto de se tratar aqui de dívida tributária cobrada ao próprio devedor insolvente, e não, como se verificou, a um outro responsável tributário, estranho ao processo de insolvência que desencadeou a causa de suspensão do prazo prescricional.

Assim, a norma extraída do artigo 100.º do CIRE, segundo a qual a declaração de insolvência suspende o prazo de prescrição das dívidas tributárias imputáveis ao devedor insolvente, não enferma de inconstitucionalidade orgânica, uma vez que a sua edição foi previamente autorizada por lei parlamentar.»

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 100.º do Código da Insolvência e Recuperação de Empresas [CIRE], aprovado pelo Decreto-Lei n.º 53/2004, de 18 de Março, quando interpretada no sentido de que a declaração de insolvência suspende o prazo prescricional das dívidas tributárias imputáveis ao responsável originário no âmbito do processo tributário;

b) Conceder provimento ao recurso e determinar a reformulação da decisão recorrida de acordo com o juízo de constitucionalidade.

Lisboa, 11 de março de 2020 - João Pedro Caupers – José Teles Pereira -Maria de Fátima Mata-Mouros - Manuel da Costa Andrade