92/2020 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 155/2020

Processo n.º 92/2020

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. Manuel Henrique dos Santos Prior, Joaquim Corista, Margarida Mendes Runa dos Santos, João Marcelino, Isabel Maria Pinto da Conceição Elias, José Maria Rocha Garganta, Rui Carvalho de Oliveira, António Pereira Gonçalves, invocando a qualidade de militantes do Partido Democrático Republicano (PDR), impugnaram, junto deste Tribunal Constitucional, «deliberações por acção e por omissão tomadas por órgãos do PDR - Partido Democrático Republicano» (fls. 3 dos autos), invocando o artigo 103.º-D da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC). Mais especificamente, formularam pedido no sentido de (fls. 8-9 dos autos):

«A – Serem declaradas nulas todas as deliberações do Conselho Nacional de 4 de janeiro de 2020;

B – Todas as pessoas que se filiaram no PDR e cuja aceitação ocorreu em 16 de novembro de 2019 não poderem ser aceites no âmbito das filiações legalmente existentes até ao dia 31 de outubro de 2019;

C – Não podendo nos termos acima explanados se apresentarem como candidatos às eleições presidenciais que ocorreram no passado dia 18 de janeiro de 2020;

D – Não poderem exercer qualquer direito de voto nem poderem integrar órgãos do PDR - Partido Democrático Republicano»

Juntaram quatro documentos: 1) documento dirigido ao Presidente do Conselho de Jurisdição do PDR, assinado por Joaquim Corista, impugnando as deliberações do Conselho Nacional de 4 de janeiro de 2020 (sem data); 2) Acórdão do Conselho de Jurisdição do PDR, datado de 16 de janeiro de 2020, apreciando recurso interposto por Joaquim Corista do indeferimento da reclamação apresentada à Comissão Eleitoral; 3) documento intitulado «Regimento do Conselho Nacional»; 4) documento intitulado «Eleição do Presidente do Partido Regulamento Eleitoral».

2. Após uma primeira tentativa de citação, por carta registada com aviso de receção, ter resultado infrutífera, por a carta ter vindo devolvida, o partido foi citado, na pessoa do seu presidente (fls. 58 e 75). Apresentou contestação onde conclui que «deve o pedido de impugnação ser considerado extemporâneo e (…) caso assim não se entenda, ser considerado totalmente improcedente por não provado» (fls. 77-87).

Juntou: 1) Ata do Conselho Nacional do PDR de 4 de janeiro de 2020 (não numerada); 2) Estatutos do PDR; 3) documento intitulado «Regimento do Conselho Nacional»; 4) Ata n.º 41 da Comissão Política Nacional do PDR de 16 de novembro de 2019; 5) Ata (não numerada) da Comissão Política Nacional do PDR de 18 de dezembro de 2019; 6) Ata n.º 11 do Conselho Nacional do PDR de 16 de novembro de 2019; 7) documento intitulado «Eleição do Presidente do Partido Democrático Republicano Regulamento Eleitoral»; 8) Ata n.º 1/2020 da Comissão Eleitoral do PDR de 18 de janeiro de 2020; 9) documento intitulado «Declaração de entrega de Candidatura Eleição do Presidente do PDR – Partido Democrático Republicano» e documentos relacionados com essa candidatura; 10) Carta datada de 14 de dezembro de 2019 com o assunto: «Convocatória para a reunião extraordinária do Conselho Nacional do PDR a realizar no próximo dia 4 de janeiro de 2020 pelas 14.30 no Hotel D. Inês, sito na Rua Abel Dias Urbano Dias n.º 12, 3000-001 Coimbra»; 11) Termo de posse do Presidente do Partido Democrático Republicano, datado de 18 de janeiro de 2020.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

3. Os impugnantes pretendem impugnar atos do partido («deliberações por acção e por omissão tomadas por órgãos do PDR - Partido Democrático Republicano»).

Foi através da IV revisão constitucional (Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro) que o legislador constituinte atribuiu competência ao Tribunal Constitucional no domínio do contencioso relativo a partidos políticos, mais especificamente no que diz respeito ao julgamento das «ações de impugnação de eleições e deliberações de órgãos de partidos políticos que, nos termos da lei, sejam recorríveis» (artigo 223.º, n.º 2, alínea h), da Constituição). Neste contexto, foi também dada uma nova redação ao n.º 5 do artigo 51.º da Constituição, que passou a dispor que «os partidos políticos devem reger-se pelos princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros».

Remetendo o artigo 223.º, n.º 2, alínea h), da Constituição, para a lei a determinação de quais as deliberações de órgãos de partidos políticos que podem ser impugnadas perante o Tribunal Constitucional e em que termos, foram introduzidas alterações na LTC pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de fevereiro. Após esta alteração, a LTC, no seu artigo 9.º, alínea d), prevê dois meios de impugnação no contexto do contencioso partidário: as ações de impugnação de eleição de titulares de órgãos de partidos políticos (artigo 103.º-C da LTC) e as ações de impugnação de deliberação tomada por órgãos de partidos políticos (artigo 103.º-D da LTC). A estes meios de impugnação, consagrados na Constituição e regulados na LTC, aditou o legislador a possibilidade de requerer, como meio preliminar ou incidental, a medida cautelar de suspensão da eficácia dos atos partidários impugnados, no artigo 103.º-E da LTC. Estes são os únicos meios existentes, pois a Constituição e a LTC consagraram um princípio de tipicidade das ações de impugnação relativas ao funcionamento interno dos partidos políticos (cfr. Acórdão n.º 219/2018, 3.ª Secção, ponto 9).

As ações de impugnação de deliberação tomada por órgãos partidários abrangem, no entanto, duas realidades distintas, disciplinadas de forma diferenciada nos n.º 1 e n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC. No primeiro caso, a impugnação incide sobre «decisões punitivas dos respetivos órgãos partidários, tomadas em processo disciplinar em que seja arguido, e bem assim as deliberações dos mesmos órgãos que afetem direta e pessoalmente os seus direitos de participação nas atividades do partido» - pretende-se, portanto, tutelar os direitos individuais e a posição dos militantes partidários concretos. Já em relação à ação prevista no artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC é atribuída legitimidade processual ativa a todos os militantes do partido para impugnar as deliberações dos respetivos órgãos partidários. No entanto, neste caso, é preciso que o fundamento invocado seja a «grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido».

O legislador procurou assegurar que o Tribunal Constitucional apenas intervenha na vida interna dos partidos quando tal seja indispensável, nomeadamente para assegurar o respeito pelo artigo 51.º, n.º 5, da Constituição. De facto, a remissão para uma «grave violação» das «regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido» deve ser entendida como uma referência aos «princípios da transparência, da organização e da gestão democráticas e da participação de todos os seus membros», inscritos no preceito constitucional.

O modelo de controlo assim delineado pauta-se pela contenção. Pretende-se evitar que o Tribunal Constitucional seja chamado, a cada instante, por qualquer militante, a dirimir conflitos internos partidários, reservando-se para o Tribunal o papel de árbitro e garante último da democraticidade da vida partidária (cfr. Acórdão n.º 618/2012, Plenário, ponto 16). Nesta matéria rege, portanto, o princípio da intervenção mínima do Tribunal Constitucional.

4. A presente ação vem interposta ao abrigo do artigo 103.º-D da LTC, sem menção de qual o número deste preceito que é invocado. Ora, como se percebe do que foi referido no ponto anterior, a mera referência ao artigo 103.º-D da LTC não é suficiente para determinar o tipo de impugnação que está em causa. Importa, assim, delimitar com maior precisão o objeto da presente impugnação.

A ação de impugnação objeto do presente processo é dirigida contra as «deliberações do Conselho Nacional de 4 de janeiro de 2020» (cfr. ponto A do pedido, fls. 8) e contra o facto de «pessoas que se filiaram no PDR e cuja aceitação ocorreu em 16 de novembro de 2019» se terem podido apresentar «como candidatos às eleições presidenciais que ocorreram no passado dia 18 de janeiro de 2020» e «poderem exercer qualquer direito de voto [ou] poderem integrar órgãos do PDR - Partido Democrático Republicano» (cfr. pontos B, C e D do pedido, fls. 8-9).

Não sendo suscitada a invalidade de qualquer decisão punitiva dos órgãos partidários, ou uma deliberação dos mesmos órgãos que afetem direta e pessoalmente os seus direitos de participação nas atividades do partido, a ação de impugnação de uma deliberação de um órgão do partido corresponde à prevista no n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC.

É necessário, no entanto, proceder a uma precisão.

A impugnação de atos dos partidos prevista na LTC reporta-se necessariamente a decisões e não a factos. Esta é também uma decorrência do princípio da intervenção mínima do Tribunal Constitucional. Como referido no Acórdão n.º 177/2019, 2.ª Secção, ponto 5, «O princípio da intervenção mínima projeta-se, não apenas numa limitação dos fundamentos que legitimam a intervenção do Tribunal Constitucional, mas igualmente numa restrição dos atos impugnáveis, ao abrigo do artigo 103.º D da LTC. Da conjugação do n.º 3 da aludida disposição com o disposto nos n.ºs 2 a 8 do artigo 103.º C, resulta que a impugnação só é admissível “depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato”». Ora os factos aludidos em B), C) e D) do pedido não consubstanciam decisões autonomamente impugnáveis para o Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 103.º-D da LTC, desde logo por não se traduzirem numa decisão.

Assim, não sendo identificadas, em concreto, quais as deliberações que são impugnadas, nem quais os órgãos que as adotaram, resta considerar os pedidos B), C) e D) como decorrência do pedido A), em consonância, de resto, com a fundamentação constante do requerimento inicial onde, logo no artigo 4.º, se refere que «O Conselho Nacional do PDR, reuniu em Coimbra, a 4 de janeiro corrente, onde foram tomadas várias deliberações, todas elas feridas de ilegalidade e visando favorecer uma das candidaturas à Presidência do PDR».

Finalmente, importa ainda assinalar uma dificuldade na delimitação do objeto da presente ação: apesar de apresentarem a presente impugnação ao abrigo do artigo 103.º-D da LTC, os impugnantes, logo no artigo 1.º da sua petição, referem que pretenderam «cumprir a legislação em vigor, esgotando todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral» [destacado nosso]. Todavia, se o que se pretende impugnar é o próprio ato eleitoral, a ação adequada seria a prevista no artigo 103.º-C da LTC, sendo no contexto dessa impugnação que poderá ser analisada a validade dos atos intercalares desse mesmo procedimento (cfr., Acórdãos n.º 2/2011, Plenário, ponto 5, n.º 145/2013, 3.ª Secção, ponto 4, e n.º 423/2018, 3.ª Secção, ponto 7).

5. As dificuldades assinaladas atinentes à adequação formal da ação interposta não têm, porém, na situação em presença, influência decisiva no desfecho do processo.

Com efeito, constitui pressuposto de admissibilidade das ações de impugnação previstas tanto no artigo 103.º-D, como no artigo 103.º-C da LTC, o prévio esgotamento dos meios de controlo internos do partido. O artigo 103.º-C, n.º 3, da LTC, estabelece que a «impugnação só é admissível depois de esgotados todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do acto eleitoral» em causa, sendo que esta norma relativa à ação de impugnação de eleições de titulares de órgãos de partidos políticos é aplicável, com as adaptações necessárias, ao processo de impugnação de deliberação tomada por órgãos partidários, nos termos do artigo 103.º-D, n.º 3, da LTC.

Trata-se de um corolário do referido princípio da intervenção mínima do Tribunal Constitucional em matéria de contencioso eleitoral e validade ou regularidade das deliberações dos órgãos partidários.

Como a propósito e ainda recentemente se reafirmou no Acórdão do Plenário n.º 95/2020, ponto 8:

«Em síntese da jurisprudência constitucional sobre a matriz de intervenção mínima que rege o controlo cometido ao Tribunal em matéria de contencioso partidário, diz-se no Acórdão n.º 177/2019:

“5. A jurisprudência constitucional tem considerado que, no âmbito dos processos impugnatórios visando deliberações dos órgãos partidários, vale (...) o princípio da intervenção mínima, que funciona como um critério geral orientador do sentido e da medida de sindicância confiada ao Tribunal Constitucional.

Este princípio de auto-contenção da intervenção fiscalizadora do Tribunal Constitucional materializa o resultado da concordância prática entre a autonomia associativa e partidária – que implica um grau de liberdade organizacional que permita a construção e manutenção da ‘idiossincracia identitária de um partido’ (Acórdão n.º 178/2017) – e a necessidade de garantir que a atividade dos partidos, atenta a sua função estruturante num Estado de direito, se processe de acordo com os limites estabelecidos na Constituição da República Portuguesa, nomeadamente com respeito pelos princípios essenciais da transparência, da organização, da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (artigo 51.º, n.º 5).

A este propósito, pode ler-se, no Acórdão n.º 497/2010:

‘Não obstante concorrerem para a organização e para a expressão da vontade popular (artigo 10.º, n.º 12, da CRP), e deterem por isso funções e competências relevantes no domínio da organização do poder político (artigos 114.º; 151.º, n.º 1; 180.º da CRP), os partidos políticos são, na sua raiz, expressão do exercício da liberdade de associação. Nesses termos, e conforme o reconhece a Constituição nos artigos 51.º e 46.º, gozam, na ordenação da sua vida interna, da autonomia própria que é conferida às associações. É certo que tal autonomia conhece sempre limites, impostos pela ordem constitucional no seu conjunto. Para além daqueles que valem, em geral, para todas as associações, são aplicáveis à ordenação da vida interna dos partidos, pelas funções políticas que constitucionalmente são conferidos a estes últimos, não apenas os limites decorrentes do necessário respeito pelos princípios da independência nacional, da unidade do Estado e da democracia política (n.º 2 do artigo 10.º), mas ainda os decorrentes dos princípios da transparência, da organização e da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (n.º 5 do artigo 51.º). É em razão destes limites, que conformam, por força da Constituição, o ordenamento interno dos partidos, que se atribui ao Tribunal Constitucional competência para, nos termos da lei, julgar ações de impugnação de eleições e deliberações dos órgãos partidários artigo (223.º, n.º 2, alínea h), da CRP).

Os termos em que são recorríveis tais eleições e deliberações são fixados pela LTC. E são-no de modo a que se obtenha a necessária concordância prática entre os dois princípios constitucionais atrás mencionados: por um lado, o princípio da autonomia na ordenação da vida interna de cada instituição partidária; por outro, o princípio da necessária submissão dessa organização interna aos limites que lhe são constitucionalmente impostos’.

No mesmo sentido, pode ler-se no Acórdão n.º 2/2011:

‘[O] legislador constitucional, tal como o legislador ordinário, rodeou de especiais cautelas a intervenção jurisdicional destinada a garantir a observância dos princípios organizatórios e procedimentais da democracia política, pretendendo evitar que, por essa forma, se pudesse vir a exercer um controlo sobre a atividade política dos partidos e, de algum modo, limitar a liberdade de organização da vontade popular, e por isso se circunscreveu os meios processuais de impugnação das deliberações dos órgãos de partidários àquelas que fossem consideradas «mais importantes para assegurar os princípios da organização e gestão democráticas dos partidos políticos, sem, por outro lado, judicializar a respetiva vida interna, correndo o risco de tolher a sua liberdade de ação política e o seu espaço de afirmação, interna e externamente’”».

6. Ora, compulsados os autos, verifica-se que o referido pressuposto processual do prévio esgotamento dos meios de controlo internos do partido não se encontra preenchido relativamente ao presente pedido de impugnação.

Os impugnantes referem na sua petição que apresentam a presente impugnação «posteriormente a ter sido entregue reclamação relativamente a deliberações do Conselho Nacional e da Comissão Política do PDR contra legem, dirigida ao Conselho Jurisdicional do PDR, pretendendo-se cumprir a legislação em vigor, esgotando todos os meios internos previstos nos estatutos para apreciação da validade e regularidade do ato eleitoral» e que «o Requerente da petição/reclamação foi notificado da deliberação do Conselho Jurisdicional em 18 de janeiro de 2020», remetendo a demonstração da sua exaustão das vias de recurso internas do partido para os Documentos n.º 1 e 2 anexos à petição inicial (cfr. artigos 1 e 2 da petição inicial fls. 3). Aí encontramos um documento dirigido ao Presidente do Conselho de Jurisdição do PDR, impugnando as deliberações do Conselho Nacional de 4 de janeiro de 2020 (Documento n.º 1) e um Acórdão do Conselho de Jurisdição do PDR, datado de 16 de janeiro de 2020 (Documento n.º 2). No entanto, estes não permitem considerar preenchido o referido pressuposto de admissibilidade.

Analisemos os anexos.

O Documento n.º 1 tem a forma de um requerimento, dirigido ao Presidente do Conselho de Jurisdição do PDR, impugnando as deliberações do Conselho Nacional de 4 de janeiro de 2020, em especial, o facto de que um dos conselheiros teria sido impedido de intervir e de votar, bem como a designação de um membro para o Conselho de Jurisdição (fls. 34-35). Trata-se de um documento que é assinado por apenas um dos atuais impugnantes, que não se encontra datado e não é acompanhado de qualquer demonstração do momento em que foi entregue (nomeadamente não tem aposto qualquer carimbo ou marca que ateste essa entrega). Independentemente das dúvidas que se poderiam suscitar em relação aos aspetos assinalados no documento em análise, o certo é que a pretensão impugnatória aí constante não corresponde ao pedido de impugnação que deu origem ao Acórdão do Conselho de Jurisdição do PDR, datado de 16 de janeiro de 2020, junto à petição inicial como Documento n.º 2. Nesse Acórdão é apreciado um recurso relativo ao indeferimento de uma reclamação apresentada à Comissão Eleitoral, que incidia sobre a validade e admissibilidade de uma candidatura à presidência do partido, interposto pelo militante que assina o requerimento constante do Documento n.º 1. Como bem se percebe, as matérias suscitadas no requerimento constante do Documento n.º 1 não foram objeto do Acórdão remetido como Documento n.º 2. O ali decidido tão-pouco corresponde ao que agora é impugnado – que é muito mais genérico, abrangendo a legalidade da filiação, a legitimidade eleitoral ativa e passiva e a possibilidade de integrar os órgãos do partido de todos os militantes numa determinada situação.

Conclui-se, assim, de acordo com o que vem alegado e demonstrado pelos próprios requerentes, que as referidas deliberações do Conselho Nacional de 4 de janeiro de 2020 não foram previamente sujeitas a controlo de legalidade interno do partido, pelo Conselho de Jurisdição do PDR, pelo que relativamente ao pedido formulado na presente ação não houve exaustão das vias de impugnação internas do partido.

7. Assim sendo, na medida em que o acesso ao Tribunal Constitucional se encontra, nos casos de impugnação de deliberações tomadas por órgãos de partidos políticos (tal como no caso das ações de impugnação de eleição de titulares de órgãos de partidos políticos), subordinado a uma exigência de esgotamento dos meios internos do partido para apreciação da validade e regularidade das deliberações em causa, e que tal pressuposto não se encontra preenchido, resta decidir pelo não conhecimento do objeto da ação.

III – Decisão

Pelo exposto, e nos termos do n.º 3 do artigo 103.º-C da LTC, aplicável ao presente processo ao abrigo do n.º 3 do artigo 103.º-D, decide-se não conhecer do objeto da presente ação, por não esgotamento de todos os meios internos do partido político para apreciação da validade e regularidade das deliberações impugnadas.

Lisboa, 4 de março de 2020 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade