106/19 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 148/2020

Processo n.º 106/19

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I - Relatório

1. Nestes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, A., S.A. veio interpor recurso, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), da sentença proferida naquele tribunal, em 12 de novembro de 2018, que, julgando improcedente a oposição judicial por si deduzida no âmbito de processo de execução fiscal, relativo à liquidação da taxa de publicidade e/ou ocupação da via pública emitida pela Câmara Municipal de Gondomar, absolveu a referida Câmara do pedido.

2. No requerimento de interposição do recurso, a recorrente delimitou o objeto respetivo, nos seguintes termos:

«(…) O presente recurso para o Tribunal Constitucional tem por objeto a questão da inconstitucionalidade orgânica da norma do n.º 4 do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, publicado no D.R. II Série, n.º 244, de 18.12.2008 e art. 50.º a 71.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao referido Regulamento, por violação dos art. 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, al. i) CRP, por se tratar de um imposto e não de uma taxa.»

3. Notificada para apresentar alegações, a recorrente concluiu-as, nos termos seguintes:

«A. O presente recurso tem por objeto a declaração de inconstitucionalidade orgânica da norma consagrada no artigo 4.º do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, publicado no D.R., II Série, n.º 244, de 18.12.2008 e art.º 50.º a 71.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao referido Regulamento, por violação dos art. 103º, n.º 2 e 165º, n.º 1, al. i) CRP, por se tratar de um imposto e não de uma taxa.

B. In casu, está em discussão uma pretensa "taxa" que resulta de uma suposta publicidade, que se encontra instalada em propriedade privada, e cuja constitucionalidade resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal.

C. A fundamentação que tem sido mobilizada para justificar a bilateralidade das taxas no âmbito de mensagem de publicidade, em propriedade privada, tem como corolário o Acórdão deste Venerando Tribunal Constitucional n.º 177/2010, de 05.05.2010, Proc. n.º 742/09, que constitui, também, um marco geodésico nesta matéria!

D. O Acórdão n.º 177/2010 tem como pressuposto da bilateralidade das taxas de publicidade, quando instaladas em propriedade privada, a suscetibilidade de causar efeitos intrusivos sobre o ambiente da vida comunitária.

E. Todavia, nos termos do Acórdão n.º 848/2017 este Venerando Tribunal Constitucional, negou a existência de uma taxa na medida em que "O espectro dos supostos beneficiários é demasiado alargado, a invocada presunção não tem contornos definidos e, nessa medida, não pode afastar-se com segurança o seu caráter arbitrário, dado que a relação entre prestações é vaga e indireta, ao ponto de quebrar os nexos essenciais ao estabelecimento das correlações presumidas”.

F. Os elementos afixados pela Recorrente no posto de abastecimento de combustíveis, não integram, quer pela sua natureza, quer pela finalidade desses elementos, o conceito legal de publicidade definido no artigo 3.º, nem o conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Decreto-Lei n.º 330/90, de 23/10 (Código da Publicidade).

G. Deste modo, não se poderão interpretar estes elementos como elementos publicitários por não se subsumirem ao conceito legal de publicidade, para efeitos de aplicação das taxas em apreço.

H. A afixação dos preços nos postos de abastecimento é uma obrigação legal das empresas petrolíferas que operam no mercado nacional, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de outubro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de julho) - diploma que disciplina especialmente estas obrigações na atividade de comércio de combustíveis, em obediência às regras e princípios decorrentes do direito da concorrência, como se refere na sua nota preambular.

I. Ora, da análise deste diploma e dos artigos citados, resulta que para o legislador as menções obrigatórias a constar dos painéis colocados à entrada dos postos de abastecimento, como sendo a indicação do nome da empresa comercializadora ou o seu logótipo, o nome/marca dos combustíveis e o respetivo preço não constituem publicidade!

J. Neste sentido, outra conclusão não é possível de alcançar se não a de que o tributo criado pela Recorrida no artigo 4° do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, publicado no D.R., II Série, n.º 244, de 18.12.2008 e art.º 50.º a 71.° da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao referido Regulamento, revestem a natureza de um verdadeiro imposto, quando interpretada no sentido de incidir sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada, e, como tal, essas normas, assim interpretadas, padecem de inconstitucionalidade orgânica, por violação dos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa.

K. A interpretação dada pelo Tribunal a quo à norma ora em crise tem como pressuposto a fundamentação decorrente do Acórdão n.º 177/2010, de 05.05.2010, Proc. n.º 742/09, proferido por este Venerando Tribunal Constitucional.

L. Considera-se, no Acórdão n.º 177/2010, que existe um dever de fiscalização por parte da entidade com competência para autorizar mensagens publicitárias.

M. Todavia, se a teleologia decorrente da configuração das taxas de publicidade, quando instaladas em propriedade privada, tem como como pressuposto, a "agressividade da comunicação" ou "efeitos intrusivos no ambiente de vida comunitária", a conclusão a que se pode chegar é uma: orientação de comportamentos!

N. A ser esse o argumento para qualificar o tributo ora em questão como taxa, então entramos no domínio da extrafiscalidade, sendo entendimento deste Venerando Tribunal Constitucional, designadamente no Acórdão n.º 33/2018, que "um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo”.

O. Na medida em que a Recorrente previu a criação de um imposto deparamo-nos sob a presença de uma matéria sob reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP).

P. No caso em apreço, manifestamente não existe fiscalização realizada pelo Recorrido, uma vez que a referida fiscalização apenas é efetuada quando é requerida uma licença para a publicidade.

Q. Uma vez atribuída a licença que permita a instalação painéis de publicidade, não se vislumbra a que título é que se pode cobrar um tributo, nos termos em que foi criado pelo Recorrido, com a natureza de "taxa".

R. Na verdade, a renovação das licenças para fixar painéis de publicidade, não sendo alterado o seu conteúdo, não determinam qualquer dever de fiscalização por parte da entidade emissora. Com efeito, o facto tributário gerador de tal fiscalização, nos casos em que não se alteram as mensagens a publicitar, não pode ser replicado ipsis verbis nas renovações das licenças, sob pena de existir uma dupla tributação.

S. Admitir-se a criação de uma taxa nestes contornos, é admitir-se a desagregação do dever de fiscalização que incide sobre o conteúdo de uma mensagem publicitária.

T. Desagregação que este Venerando Tribunal Constitucional considerou orgânica e materialmente inconstitucional no Acórdão n.º 33/2018, no âmbito do dever de fiscalização municipal de unidades de abastecimento de combustíveis.

U. Sendo a mensagem publicitária a mesma que foi requerida, e não sendo alterados os pressupostos subjacentes ao primeiro juízo que permitiu atribuir a licença com a mensagem requerida, não se pode aplicar o mesmo raciocínio para os casos em que se pretende as suas renovações, nos termos em que foi criado pelo Recorrido o tributo sub judice

V. Este suposto dever de fiscalização levado a cabo pelo Recorrido decorre de uma mera ficção quando aplicado para as renovações desde logo, porque não se verifica a bilateralidade necessária para a qualificação de um tributo como taxa, nos termos do disposto no art. 4.º/2 da LGT, que as caracteriza pela sua bilateralidade e caráter sinalagmático, assente na equivalência entre o serviço concreto prestado ao sujeito passivo das taxas e o custo suportado pela entidade pública que prestou tal serviço.

W. O fundamento jurídico da remoção de um obstáculo jurídico para viabilizar a construção da existência de uma taxa no âmbito da publicidade, instalada em domínio privado, mobilizado no Acórdão n.º 177/2010, é contrariado pelo Acórdão n.º 33/2018.

X. Ao não estar verificada a existência de um sinalagma, de uma contrapartida específica e individualizada a favor da Recorrente, não estamos perante uma taxa, mas perante um imposto.

Y. Veja-se que também em recente Acórdão n.° 848/2017 do Tribunal Constitucional, foi referido quanto a esta questão o seguinte "O espectro dos supostos beneficiários é demasiado alargado, a invocada presunção não tem contornos definidos e, nessa medida, não pode afastar-se com segurança o seu caráter arbitrário, dado que a relação entre prestações é vaga e indireta, ao ponto de quebrar os nexos essenciais ao estabelecimento das correlações presumidas'.

Z. O conceito de taxa do Acórdão 177/2010, do Tribunal Constitucional, está já - senão ultrapassado - pelo menos, em contradição com a recente jurisprudência deste Venerando Tribunal.

AA. No douto Acórdão n.º 539/2015 o Tribunal Constitucional alterou a sua posição em relação ao douto Acórdão n.º 316/2014.

BB. Confrontado com um tributo incidente sobre o exercício de dada atividade económica, vinculado ao financiamento de ações de vigilância cometidas por lei a entidades públicas determinadas, o Tribunal Constitucional qualificá-lo-ia agora como contribuição, discutindo nesses termos a sua integração na reserva de lei parlamentar.

CC. O Acórdão do Tribunal Constitucional - o Acórdão 33/2018, de 31/01/2018, proferido no Processo n.º 497/17 - que veio julgar inconstitucional uma taxa em tudo semelhante à que estava em causa no Acórdão 316/2014, acompanhado, até, de uma declaração de voto da Ilustre Conselheira Maria José Reis Rangel de Mesquita, que subscreveu o mais recente entendimento constitucional de 2018, apesar de ter, também, acompanhado a Decisão do Acórdão 316/2014, considerando que teria de mudar a Sua posição.

DD. Face ao exposto, a Recorrente não pode deixar de invocar a adesão a este julgamento de inconstitucionalidade das normas habilitantes, que têm assim de ser desaplicadas, nos termos do art. 204.º Constituição, em consequência, declarando nulo o ato em apreço por falta de norma habilitante.

EE. A circunstância de poder estar no nosso caso presumida uma fiscalização permanente por parte do município deixa sem resposta a existência de um outro conjunto variado de taxas fixadas na Tabela de Taxas e que são impostas à Recorrente enquanto detentora de um posto de abastecimento de combustível.

FF. A Recorrente entende ainda que as normas que preveem estas taxas violam os princípios da proporcionalidade na vertente da proibição de excesso, e da justiça - art. 266.º/2 da Constituição (CRP), na medida em que existe uma clara desproporcionalidade - um claro e irrazoável excesso - entre os custos e benefícios, bem como uma incerteza - que leva à arbitrariedade - sobre as pessoas (singulares ou coletivas) a quem aqueles custos podem ser imputados.

GG. E mesmo que houvesse alguma contrapartida - o que não admitimos - a existência de uma desproporção manifesta e excessiva entre o valor da taxa e o custo/benefício do serviço que lhe está subjacente é suficiente para descaracterizar a taxa enquanto tal, submetendo-a ao regime jurídico-constitucional do imposto/contribuição.

HH. No caso aqui em exame é o que se verifica, sendo desproporcionado e inexistindo a mínima equivalência entre o custo do pretendido "serviço prestado" ou o presumido "benefício" para o particular na remoção da proibição e a atividade.

II. A relação entre a cobrança de uma taxa e a utilidade concreta prestada pela Administração não pode deixar de observar o princípio geral da proporcionalidade ou da proibição do excesso, de natureza constitucional, e que constitui um limite a toda a atividade da chamada "Administração agressiva" quando estão em causa valores e direitos fundamentais dos particulares, onde ganham especial relevância no Estado de Direito os valores da liberdade e da propriedade.

JJ. As normas aqui em causa, estão também a violar a liberdade de iniciativa económica da Recorrente.

KK. Com efeito, o Recorrido não permite que a Recorrente goze da liberdade de estabelecimento que lhe é assegurada pela Constituição da República Portuguesa, sem qualquer restrição, uma vez que existem graves prejuízos para a própria eficiência económica da sua atividade.

LL. Isto é, a Recorrente decide abrir o seu posto de abastecimento de combustível, adquirindo para isso um terreno, que passa a ser seu de pleno direito e titulado com o maior dos direitos reais - o direito de propriedade. Contudo, esse estabelecimento da sua atividade naquele terreno é restringido pelo Recorrido, através da aplicação das taxas ora em crise.

MM. Existe, deste modo, uma restrição abusiva à iniciativa económica privada proibida pela Constituição, enquanto restrição à liberdade de estabelecimento e de atividade da empresa privada - desde logo porque existe uma interferência por parte de uma entidade pública, no exercício da sua liberdade de iniciativa privada sem que para isso haja qualquer legitimação à luz do princípio da proporcionalidade, único que o poderia fazer.

NN. Face ao exposto, verifica-se que as normas aqui em causa violam, também por esse motivo, o artigo 61 ° da Constituição da República Portuguesa.»

4. Regularmente notificada, a recorrida não contra-alegou.

Cumpre apreciar e decidir.

II - Fundamentos

5. A recorrente não enuncia, no requerimento de interposição do recurso, a específica norma cuja apreciação de constitucionalidade pretende, apenas referindo os preceitos de que a mesma será extraível, ou seja, o «n.º 4 do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, publicado no D.R. II Série, n.º 244, de 18.12.2008 e art. 50.º a 71.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao referido Regulamento».

Porém, compulsado o teor da oposição à execução deduzida pela recorrente junto do tribunal a quo, constata-se que a questão que a mesma suscitou previamente, em cumprimento do ónus previsto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, corresponde à inconstitucionalidade da norma extraída dos aludidos preceitos legais, na medida em que criam uma taxa pelo licenciamento da emissão ou renovação de licenças de afixação de publicidade instalada em postos de abastecimento de combustíveis implantados em propriedade privada.

Pronunciando-se sobre a questão de constitucionalidade suscitada, o tribunal a quo conclui, por remissão para a jurisprudência do Supremo Tribunal de Administrativo e deste Tribunal Constitucional, que a taxa cobrada pelo Município de Gondomar, relativa ao licenciamento ou renovação de licença de painéis publicitários afixados em propriedade privada não é desconforme com a Constituição da República Portuguesa.

Conjugando tais elementos, e tendo em conta o teor das alegações apresentadas neste Tribunal, conclui-se que a dimensão normativa cuja constitucionalidade se pretende ver apreciada pode ser sintetizada nos termos seguintes: a interpretação extraída da conjugação do «n.º 4 do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, publicado no D.R. II Série, n.º 244, de 18.12.2008 e art. 50.º a 71.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao referido Regulamento», conducente ao sentido de que, pela concessão ou renovação de licenças de emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial, cujas mensagens se divisem da via pública, ainda que afixados em propriedade privada, são devidas taxas a cobrar pela Câmara Municipal de Gondomar.

Assim delimitado o objeto do presente recurso, constata-se que o mesmo apresenta similitude substancial com a questão tratada no âmbito do Acórdão n.º 177/2010 deste Tribunal (disponível em www.tribunalconstitucional.pt).

Diferentemente do que refere a recorrente, a jurisprudência mais recente do Tribunal Constitucional, nomeadamente a firmada nos indicados Acórdãos n.os 33/2018, 379/2018 e 848/2017, não infirmou a fundamentação aduzida naquele aresto, proferido em Plenário, relativamente à dimensão normativa tratada no âmbito destes autos, razão por que mantém pertinência a transposição da argumentação aí expendida, que se transcreve quanto aos excertos mais relevantes:

«(…) não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a atividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projete visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das coletividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (observação 1), aplicável às normas do Capítulo IV, em que se integra a do artigo 31.º, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento em causa).

Na busca da máxima percetibilidade e do maior impacto da respetiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária.

Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que – faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues [nos acórdãos com os n.º 436/2003 e 34/2004], – a utilidade essencial e determinante na ótica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete».

A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem direta e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respetivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a atividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto).

De forma alguma este regime pode ser perspetivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adotada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objetivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP).

(…) Mas a conexão privado-público, que se estabelece por força da afixação e inscrição de mensagens de publicidade em prédios privados, não deve representar-se apenas segundo um “modelo de limites”, traduzindo a ideia simples de que ao privado cumpre respeitar as restrições que advêm da intangibilidade de interesses públicos.

Se assim fosse, poderia ter cabimento a orientação que valora diferentemente a taxa devida pela concessão da licença, como ato administrativo praticado em dado momento temporal, das sucessivas renovações dessa taxa, das prestações periodicamente reiteradas, em função da manutenção, ao longo do tempo, da publicidade. Poderia sustentar-se, deste ponto de vista, que é apenas a colocação da publicidade que requer, como contrapartida, a atividade administrativa prévia de verificação da observância dos deveres negativos do obrigado tributário, os quais dão conteúdo aos critérios de licenciamento enunciados no artigo 4.º da Lei n.º 97/88. Uma vez prestado, esse serviço público não se renova, pelo que não se divisa a existência de qualquer contrapartida específica para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo (assim, o Acórdão n.º 437/2003; cfr. ainda o Acórdão n.º 166/2008, onde se salienta que, estando em causa – como acontece nos presentes autos – a renovação da licença e não o licenciamento ex novo, «mais reforça a ausência de correspetividade/sinalagmaticidade entre a taxa devida e o serviço a prestar pelo município, na medida em que a publicidade em causa já se encontra devidamente afixada no imóvel pertencente à recorrida, não se vislumbrando que serviços concretos poderia aquele município ser forçado a praticar, por força da mera renovação da licença»).

Afigura-se-nos que esta orientação, para além de se apoiar numa compreensão restritiva do conceito de taxa, denegatória da autonomia da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico, é excessivamente redutora do conteúdo da relação estabelecida entre o anunciante e a administração local. Não está em causa apenas o interesse de integridade dos valores, ambientais, urbanísticos e outros, que poderiam ser afetados por causa da atividade publicitária, interesse esse acautelado através da intervenção administrativa de fiscalização do cumprimento dos deveres específicos de omissão enumerados no artigo 4.º da Lei n.º 97/88. A emissão da licença, o mesmo é dizer, o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação – a duradoura obrigação de suportar (pati) uma atividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente. Inversamente, o anunciante ganha título para uma ativa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos (cfr., todavia, o Acórdão n.º 437/2003). Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado – o anunciante – introduz, através da atividade publicitária, mudanças qualitativas na perceção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.

Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da atividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal atividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.

Assim como, noutra dimensão problemática, não há razões para considerar a taxa de publicidade consumida por anteriores quantias devidas para a realização de outros trâmites de que eventualmente depende a utilização de edifícios privados para fins publicitários. Já defendida na doutrina (cfr. P. PITTA e CUNHA/J. XAVIER DE BASTO/A. LOBO XAVIER, “Os conceitos de taxa e imposto a propósito de licenças municipais”, Fisco, ano 5 (1993), 3 s., 6-7), esta tese ignora a especificidade da contrapartida outorgada ao anunciante, inconfundível com qualquer outra e autónoma em relação a causas de prestação com ela eventualmente cumuláveis».

Aplicando as considerações expendidas ao critério normativo em apreciação nestes autos, que deixa assente a natureza jurídica do tributo em causa como taxa e não imposto, conclui-se pela improcedência das razões aduzidas pela recorrente.

Relativamente à invocação de que a mais recente jurisprudência deste Tribunal, firmada nos Acórdãos n.os 33/2018, 379/2018 e 848/2017, operaram uma inversão da jurisprudência assente no citado Acórdão n.º 177/2010, é pertinente atentar ao que se afirmou na Decisão Sumária n.º 695/2019, seguida de perto pela Decisão Sumária n.º 892/2019, proferida no âmbito de processo desta 1.ª Secção, a qual demonstrou que os arestos citados pela recorrente não inverteram a posição assumida por este Tribunal no Acórdão n.º 177/2010, não sendo, pois, as conclusões dessa apelidada jurisprudência recente transponíveis para a apreciação do critério normativo que configura objeto do presente recurso.

Transcrevem-se os excertos da referida decisão sumária que sustentam esta posição:

«Em primeiro lugar, a recorrente invoca o Acórdão n.º 379/2018 para afirmar que «o teste da bilateralidade, que usualmente é mobilizado para aferir a existência de taxas no ordenamento jurídico português, não admite o recurso a ficções» (cf. fl. 122-verso). Entende a recorrente que a «legalidade», das taxas cobradas pela emissão e renovação de licenças de publicidade, «resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal» (ibidem) - pelo que a prestação administrativa que justifica a cobrança do tributo seria ficcionada, devendo motivar um juízo análogo ao que no Acórdão n.º 379/2018 baseou a decisão deste Tribunal.

Este Acórdão, no entanto (tal como os Acórdãos n.º 33/2018 e 181/2019), versou sobre taxas configuradas de modo a incidir, autonomamente, sobre diversas componentes de unidades de abastecimento de combustíveis líquidos, tendo-se considerado que:

«A desagregação da “unidade de abastecimento de combustível” em diversos componentes, sobre os quais incidem tributos autónomos, torna inviável a transposição para este caso dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014. Com efeito, quer o dever de fiscalização municipal da atividade, quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes. O dever de fiscalização do município tem por pressuposto a instalação de um posto de abastecimento de combustível e não qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito. E a interferência no gozo de determinados bens públicos, nomeadamente ambientais e urbanísticos, decorre da unidade de abastecimento, sem que seja possível discernir o contributo relativo de cada componente para esse efeito. Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade, como seria a atribuição de importância relativa a cada família de instrumentos musicais numa orquestra sinfónica, a decomposição do preço de um bilhete de teatro pelas várias personagens da peça ou a quantificação do contributo para a saúde individual de cada um dos órgãos do corpo humano. Não há, na verdade, nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, especificamente associada à componente «depósitos subterrâneos» de uma unidade de abastecimento de combustíveis. Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.»

Diferentemente, no caso dos autos, não está em causa qualquer «segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade» a que corresponde a prestação administrativa, nem subsiste qualquer motivo para dar como ficcionado o pressuposto da aplicação da taxa.

(…)

7. Em segundo lugar, a recorrente alega que «o conceito de beneficiários de uma mensagem publicitária, quando colocada em propriedade privada, adquire um âmbito de aplicação de tal forma abrangente, que determina a existência de tributação desproporcional e desprovida de qualquer teleologia» (cf. fl. 123) - razão pela qual deveria merecer a censura deste Tribunal pelas razões ponderadas no Acórdão n.º 848/2017.

Ora, neste Acórdão, o Tribunal pronunciou-se sobre as designadas taxas municipais de proteção civil («TMPC»), tendo então considerado que «as atividades do município na área da proteção civil, a que se refere a TMPC, não permitem estabelecer uma relação – efetiva ou presumida – com específicas pessoas ou grupo que delas sejam causadores ou beneficiários. Pelo contrário, e como se observou no Acórdão n.º 418/2017, pode dizer-se, genericamente, que todos os sujeitos que residam, estejam estabelecidos ou se desloquem ocasionalmente na área do município, e ainda que de um modo muito difuso, “dão causa” às atividades de proteção civil – porque a sua simples presença pode condicioná-las ou moldá-las, determinando o seu conteúdo – ou delas “beneficiam”, pelo menos potencialmente.»

A recorrente, ao invocar este aresto, parece pressupor que são causadores e beneficiários das atividades municipais relacionadas com a fiscalização e controlo da afixação de publicidade os potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados – caso em que a delimitação do respetivo universo seria igualmente difícil. Mas não é assim: causadores e beneficiários destas atividades são, como é evidente, os anunciantes (cf., a propósito, o Acórdão n.º 622/2013) e não os potenciais destinatários da mensagem publicitária, pelo que também não tem qualquer pertinência a referida invocação do Acórdão n.º 848/2017.»

A recorrente invoca também a violação do artigo 61.º da Constituição, bem como os princípios da proporcionalidade e da justiça, constantes do artigo 266.º, n.º 2, da Constituição.

Aplicando as considerações expendidas no Acórdão n.º 177/2010 ao critério normativo em apreciação nestes autos, concluímos que o mesmo não importa uma violação fundamental à liberdade de iniciativa económica privada, consagrada no artigo 61.º da CRP.

Na verdade, como se refere no aresto transcrito, a colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar, encontrando-se, por essa razão, o regime de licenciamento e tributação da atividade publicitária justificado pelo interesse público, nomeadamente a preservação da «qualidade ambiental das povoações e da vida urbana», nos termos do artigo 66.º, alínea e), da Constituição.

Não se vislumbra, igualmente, nem a recorrente logra demonstrar, a violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça, a que, nos termos do artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, a atividade administrativa se deve subordinar.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) não julgar inconstitucional a interpretação, extraída da conjugação do n.º 4 do Regulamento de Taxas e Licenças do Município de Gondomar, publicado no D.R. II Série, n.º 244, de 18.12.2008 e artigo 50.º a 71.º da Tabela de Taxas Municipais, anexa ao referido Regulamento, conducente ao sentido de que, pela concessão ou renovação das licenças de emprego de meios de publicidade destinados a propaganda comercial, cujas mensagens se divisem da via pública, ainda que afixados em propriedade privada, são devidas taxas a cobrar pela Câmara Municipal de Gondomar;

b) e, em consequência, julgar improcedente o presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (artigo 6.º, n.º 2, do mesmo diploma).

Lisboa, 4 de março de 2020 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade