740/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 135/2020

Processo n.º 740/18

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro

Acordam, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. Nos presentes autos, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., o primeiro veio interpor recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), de acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, que decidiu recusar a aplicação do n.º 2 do artigo 299.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e adiante designada «LTFP»), «na parte em que fixa o prazo de 30 dias» para requerer a suspensão do despedimento ou demissão, a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo.

A recorrida requereu ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em 24 de abril de 2018, o decretamento da providência cautelar de suspensão da deliberação da Câmara Municipal da Figueira da Foz que aprovou a aplicação da sanção de despedimento à ora recorrida, deliberação de que esta foi pessoalmente notificada em 1 de março de 2018.

Verificada a caducidade do direito à tutela cautelar, por ter decorrido o prazo de trinta dias previsto no n.º 2 do artigo 299.º da LTFP antes de a providência ter sido requerida, decidiu o tribunal recorrido não aplicar a norma «por violação do direito de acesso aos tribunais e conjugado com o princípio da proporcionalidade (consagrados nos artigos 20.º, n.º 1 e 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição da República Portuguesa).»

2. O Ministério Público interpôs recurso desta decisão, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da LTC.

3. Notificado para alegar, o recorrente apresentou as seguintes conclusões:

«III

(Conclusões)

1.ª) Vem interposto recurso, pelo Ministério Público, para si obrigatório, nos termos do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, al. a), e 72.º n.º 1, al. a) e 3, todos da LOFPTC, “da sentença de 13/07/2018 [proferida no proc.º n.º 249/18.0BECBR, do TAF de Coimbra, 8.º espécie – Outros processo cautelares / Suspensão da eficácia de ato] em que se decidiu i) não aplicar o disposto no art. 299, nº 2, da Lei [Geral do] Trabalho em Funções Públicas, no Anexo à Lei nº 35/2014, na parte relativa ao prazo de 30 dias, por violação do direito de acesso aos tribunais e conjugado com o princípio da proporcionalidade (consagrados nos artigos 20, nº 1, 18, 2, segunda parte, da Constituição da República Portuguesa” (fls. 127).

2.ª) A estipulação de um prazo na lei de um prazo para requerer, na justiça administrativa a providência cautelar que visa a suspensão do despedimento, redunda na criação de um ónus processual, posto a cargo do trabalhador, para defesa dos seus próprios interesses, cuja inobservância depende exclusivamente da volição do mesmo, e à qual é cominada da preclusão do direito de ação judicial cautelar.

3.ª) Porém, como tem referido a melhor doutrina, invocando diversa jurisprudência constitucional, “O estabelecimento legal de prazos de caducidade para a propositura de uma ação prossegue, designadamente, os interesses da certeza e da segurança jurídicas, não violando em si mesmo, o direito de acesso aos tribunais”, com a ressalva de que tais “prazos para propositura de uma ação – ou outros ónus equivalentes – são, porém, inconstitucionais se, por serem desadequados ou desproporcionados, inviabilizarem ou dificultarem excessivamente o acesso aos tribunais”;

4.ª) Com efeito, um aresto de referência [Acórdão n.º 8/2012] traçou assim o “estado da arte” do precedente constitucional: “Tem o Tribunal Constitucional geralmente entendido que as normas de direito ordinário que estabelecem prazos para a interposição de ações em tribunal não infringem qualquer norma ou princípio constitucional, na medida em que apenas revelam escolhas legítimas do legislador quanto aos vários modos pelos quais podem ser prosseguidos os diferentes valores que a Constituição inscreve, em última análise, no seu artigo 20.º”. E, mais adiante “É certo que a esta jurisprudência – que evidentemente se mantém – se apõe em tese um limite. A harmonização entre as diferentes exigências constitucionais acima mencionadas deixa de ser côngrua sempre que se demonstrar que, ao fixar um certo prazo de caducidade de uma ação, o legislador ordinário ofendeu uma posição jurídica subjetiva constitucionalmente tutelada, diminuindo, de modo juridicamente censurável, as possibilidades de exercício de um direito que a CRP consagra.”

5.ª) No caso do artigo 299.º, n.º 2, da LGTFP, é imperioso, racional e objetivamente, realizar uma urgente composição do litígio, em ordem a regular provisoriamente a situação do trabalhador visado pela decisão de despedimento, as condições do serviço público em causa e as prestações públicas devidas aos utentes (sobre a urgência da tramitação do processo, que é uma nota típica das providências cautelares, em qualquer jurisdição, CPTA, art. 113.º, n.º 2).

6.ª) Assim, o prazo de 30 dias em causa visará assegurar, tão cedo quanto é razoavelmente possível, a estabilização e clarificação provisórias da situação, dissipando a incerteza e insegurança que de outro modo prevaleceriam, minando a continuidade e qualidade da prestação do serviço público em causa, que é um interesse constitucionalmente protegido (Constituição, arts. 18.º, n.º 2, e 266.º, n.º 1).

7.ª) Por outra parte, as providências cautelares e a tutela provisória que propiciam, pela imanente “natureza das coisas”, reclamam a existência de um periculum in mora e de um fumus boni iuris nos termos da própria lei positiva (CPTA, art. 120.º, n.º 1).

8.ª) Mais importa sublinhar que os procedimentos em causa têm natureza simplificada, e os pressupostos de concessão da providência não exigem senão prova sumária, segundo um princípio de favor actoris, de modo que as exigências legais, em abstrato, não representam um gravame que torne impossível, ou dificulte excessivamente, a tutela processual do interessado, na modalidade de acesso à justiça cautelar (CPTA, arts. 116.º, n.º 1, 117.º, n.º 1, 118.º, n.ºs 1 e 2, 119.º, n.º 1).

9.ª) Quanto à determinação de 30 dias do prazo em causa, em abono da razoabilidade da escolha legislativa, é de sublinhar ser consonante, ou mais extenso, com outros prazos especialmente previstos na lei do contencioso administrativo, na tutela de urgência, em situações em que importa obter a composição provisória de uma pluralidade de interesses conflituantes, superando o quadro estrito da relação jurídica bilateral, e com prazos materialmente similares nas jurisdições civil e laboral.

10.ª) Finalmente, cabe ainda referir que os 30 dias em causa, ainda que consubstanciando um prazo (eventualmente de caducidade) para propositura de uma ação judicial cautelar, não precludirão a aplicação no caso, verificados os respetivos pressupostos legais, do regime substantivo e processual das causas de suspensão do prazo, por motivos de força maior, e do justo impedimento, respetivamente.

11.ª) Tudo considerado, é de concluir, que o prazo de 30 dias, a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo, fixado por lei para a propositura da providência cautelar que visa a suspensão do ato administrativo de despedimento, é razoável e suficiente para preparar uma ação cautelar, não representado um exigência que torne impossível, ou dificulte excessivamente, a tutela processual do interessado, na modalidade de acesso à justiça cautelar (Constituição, arts 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 5, 266.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4).

12.ª) A lei consagra realmente um tratamento diferenciado da suspensão da eficácia de atos administrativos, em geral, daquela que respeita aos atos administrativos de despedimento (e demissão, importa notar), pois neste último caso estabelece um prazo (eventualmente de caducidade) de 30 dias, a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo para acesso à justiça cautelar.

13.ª) Mas esta diferença tem uma explicação racional e justificada, congruente com a diversidade material das situações subjacentes a esses tipos de processos, e tem por finalidade objetiva a prossecução de interesses constitucionalmente protegidos, portanto não configura um tratamento “desigualitário”, no sentido de “discriminatório” e, ao invés: está mesmo em consonância com os ditames do sentido positivo do princípio da igualdade, que exige o “tratamento desigual de situações desiguais, mas substancial e objetivamente desiguais (…)” (Constituição, art. 18.º, n.º 2).

14.ª) A contraprova do que afirmamos está na circunstância do legislador ter perfilhado esta mesmas escolhas em casos materialmente idênticos, independentemente das jurisdições em causa, nos processos urgentes do contencioso administrativo, e, além disso, muito em particular, pela analogia material de situações, na providência cautelar de suspensão de despedimento individual.

15.ª) Face ao exposto, concluímos que o prazo de 30 dias, a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo, tem uma explicação racional e justificada, congruente com a diversidade material das situações subjacentes a esses tipos de processos, e prosseguindo interesses constitucionalmente protegidos, pelo que não configura um tratamento “desigualitário”, no sentido de “discriminatório” (Constituição, arts. 13.º, n.º 2, e 18.º, n.º 2).

Nestes termos, concedendo provimento ao presente recurso, por concorrer erro de julgamento, no caso de erro de interpretação dos artigos 13.º, n.º 2, 18.º, n.º 2, e 20.º, n.º 1, todos da Constituição, deverá ser revogada a decisão recorrida, baixando os autos ao tribunal a quo, a fim de que este a reforme em conformidade com o julgamento da questão de constitucionalidade (LOFPTC, art. 80.º, n.º 2).»

4. A recorrida apresentou contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos:

«CONCLUSÕES

1.º Não é previsível que nos 30 dias a contar da extinção do vínculo resultem prejuízos sérios para o trabalhador, por forma a preencher um dos requisitos legalmente previsto para o decretamento da providência cautelar - o "periculum in mora" (cf. artigo 120.º, n.º 1 do CPTA).

2.º A pena de despedimento só produzirá os seus efeitos passado um mês do despedimento, isto é, quando o trabalhador deixar de auferir a respetiva remuneração.

3.º A consequência da caducidade da tutela cautelar por decorrência do prazo de 30 dias fixado pelo artigo 299.º, n.º 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, publicada no Anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, significa uma extinção ou perda definitiva da prerrogativa de exercer o direito correspondente à pretensão cautelar que se pretende ver decretada em plena violação do princípio constitucional de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 20.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa.

4.º Ao estabelecer o prazo de 30 dias, no artigo 299.º, n.º 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, publicada no Anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, o legislador restringiu de forma desproporcionada e sem justificação o exercício do direito ao recurso ao processo cautelar de suspensão de eficácia da decisão de despedimento, desrespeitando, assim, o disposto no artigo 18.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.

5.º O regime previsto pelo preceito aludido cria ainda um tratamento desfavorável face a outros cidadãos que requeiram providências cautelares, que não estão sujeitas ao prazo do próprio processo cautelar, mas reportam-se antes à ação principal (cf. artigos 113.º, n.º 1 e 123.º, n.º 1, al. a) do CPTA), em violação do disposto no artigo 13.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.

6.º O interessado vê-se assim fortemente limitado por um prazo tão curto, face a outros cidadãos cuja tutela cautelar a que eventualmente recorram não resulta limitada nestes moldes, por poder ser requerida como preliminar ou como incidente do processo respetivo (artigo 113.º, n.º 1 do CPTA).

7.º Por fim, o regime previsto pelo supramencionado preceito cria ainda um tratamento desfavorável em relação aos demais trabalhadores do setor privado porquanto, ao contrário do Código do Trabalho e do Código do Processo de Trabalho para cuja providência de idêntica natureza possuem um processo célere e especial e sujeita a requisitos próprios para a sua concessão, inexiste no CPTA um processo cautelar especial para este tipo de decisões de despedimento/demissão, o que representa um obstáculo não justificado e desnecessário para o direito que visa garantir, ou seja, o direito de acesso aos tribunais, na vertente da tutela cautelar efetiva, consagrado no artigo 20.º, n.º 1, da C.R.P..

8.º Face ao exposto conclui-se que a norma contida no artigo 299.º, n.º 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, publicada no Anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na parte em que fixa o prazo de 30 dias para requerer a providência cautelar que visa a suspensão do despedimento ou demissão é inconstitucional, por violar o direito de acesso aos tribunais e o princípio da proporcionalidade (cf. artigos 20.º, n.º 1 e 18.º, n.º 2, segunda parte, da Constituição da República Portuguesa).

9.º Não se verificou, assim, qualquer erro de julgamento e bem andou o Tribunal a quo ao não aplicar a norma do n.º 2 do artigo 299.º, n.º 2 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.

Nestes termos, não se concedendo provimento ao presente recurso, por não concorrer erro de julgamento, deverá ser mantida a decisão recorrida e declarar-se inconstitucional a norma vertida no n.º 2 do artigo 299.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas aprovada e publicada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. O objeto do presente recurso é a norma, extraída do artigo 299.º, n.º 2, da LTFP, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (na redação da Lei n.º 114/2017, de 29 de dezembro, vigente à data), que estabelece um prazo de trinta dias para requerer o decretamento da providência cautelar de suspensão da decisão de demissão ou despedimento, a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo de emprego público.

Considerando que à tramitação do processo cautelar de suspensão da demissão ou despedimento, previsto no artigo 299.º, n.º 2, da LTFP, são aplicáveis (ex vi do artigo 12.º da LTFP) as regras gerais do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (adiante designado «CPTA») – que não contempla qualquer providência cautelar especificada de suspensão do despedimento ou demissão – o tribunal recorrido concluiu que a imposição desse prazo era incompatível com a Constituição, fundamentalmente, por duas razões.

Em primeiro lugar, por entender que «o prazo de 30 dias (…) constitui uma restrição injustificada da tutela cautelar», na medida em que não é objetivamente possível darem-se por reunidas todas as condições legais de concessão da providência prescritas no artigo 120.º, n.º 1, do CPTA. Salientou o tribunal que, à luz do CPTA, a prolação de uma decisão favorável ao trabalhador dependeria, não apenas de se dar por verificada a probabilidade séria da ilicitude do despedimento ou demissão, mas também da existência de «fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal». E quanto a este pressuposto, considerou o tribunal que «não é previsível que antes dos 30 dias – após a extinção do vínculo – e a correspondente perda da remuneração resultem prejuízos para o trabalhador, de molde a preencher o requisito “periculum in mora”», razão pela qual o prazo legalmente prescrito constitui um verdadeiro obstáculo à concessão da providência cautelar de suspensão da eficácia dos atos que determinem o despedimento ou a demissão e, por conseguinte, uma restrição desproporcionada e injustificada do direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva.

Apesar de o tribunal a quo ter identificado expressamente apenas a violação do artigo 20.º, n.º 1 e do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição como fundamento do juízo de inconstitucionalidade, afirmou, em segundo lugar, que a norma objeto de recurso impõe uma restrição arbitrária, que «cria um tratamento desfavorável não justificado face aos outros cidadãos que requeiram providências cautelares». Segundo o tribunal, a exiguidade do prazo coloca os trabalhadores com vínculo de emprego público numa situação de injustificada desvantagem, quando cotejados, quer com os demais trabalhadores, quer com a generalidade dos requerentes de tutela cautelar em processo administrativo. Quando comparados com os trabalhadores que podem impugnar o despedimento nos termos previstos no Código do Trabalho e no Código de Processo do Trabalho, são prejudicados por não poder recorrer a uma providência cautelar especificada, cuja concessão depende apenas da verificação da probabilidade séria da ilicitude do despedimento (artigo 39.º, n.º 1, do Código de Processo de Trabalho). Quando comparados com os administrados que pretendem requerer a suspensão cautelar de outros atos administrativos, em geral - e em especial com os trabalhadores que pretendam requerer a suspensão cautelar das decisões que apliquem outras sanções disciplinares -, são especialmente onerados por não poder beneficiar dos prazos que, à luz do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, são determinados por referência à ação principal a propor (artigo 114.º e alínea a), do n.º 1 do artigo 123.º).

Ora, assim colocada a questão, impõe-se esclarecer se a norma desaplicada contende, não apenas com direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva e com o princípio da proporcionalidade (consagrados, respetivamente, no artigo 20.º, n.º 1 e, no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição), expressamente referidos pelo tribunal como fundamento jurídico do juízo de inconstitucionalidade – mas também com o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13.º da Constituição, na medida em que este se afirma como um limite ao arbítrio legislativo.

Vejamos.

6. O artigo 299.º da LTFP, cuja redação se mantém inalterada desde a entrada em vigor da Lei n.º 35/2014, prescreve:

Artigo 299.º

Impugnação judicial do despedimento ou demissão

1 - A ação de impugnação do despedimento ou demissão tem de ser proposta no prazo de um ano sobre a data de produção de efeitos da extinção do vínculo.

2 - A providência cautelar que visa a suspensão do despedimento ou demissão deve ser requerida no prazo de 30 dias a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo.

Esta disposição integra-se na subsecção da LTFP dedicada à extinção do vínculo de emprego público por motivos disciplinares (cf. a alínea c) do n.º 1 do artigo 289.º e os artigos 287.º e seguintes da LTFP) e – no que respeita ao prazo especial para requerer a suspensão cautelar do despedimento ou demissão – não encontra antecedentes na legislação anteriormente em vigor.

A Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, que versava sobre o Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas previa apenas, no artigo 59.º, que «Os atos proferidos em processo disciplinar podem ser impugnados hierárquica ou tutelarmente, nos termos dos artigos 60.º a 62.º do Código do Procedimento Administrativo, ou jurisdicionalmente, nos termos dos artigos 63.º a 65.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.» Por sua vez, o Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro), em matéria de suspensão e impugnação do despedimento, limitava-se a remeter para o CPTA (v., respetivamente, os artigos 273.º e 274.º daquele Regime) e a estabelecer o prazo de um ano a contar da data do despedimento como limite para a propositura da ação de impugnação (cf. o n.º 2 do artigo 274.º). Assim, atento o disposto no n.º 1 do artigo 114.º do CPTA, a suspensão cautelar do despedimento poderia ser requerida prévia ou juntamente com a propositura da ação principal em que fosse requerida a impugnação do despedimento, ou ainda na pendência desta.

A Lei n.º 35/2014, que aprovou a LTFP, manteve o prazo de um ano «sobre a data de produção de efeitos da extinção do vínculo» para impugnar a decisão de despedimento ou demissão, mas encurtou significativamente o prazo – agora expressa e especialmente previsto no n.º 2 do artigo 299.º – concedido aos trabalhadores para requerer o decretamento da respetiva suspensão cautelar.

Esta alteração não foi objeto de especial menção na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 184/XII (disponível em www.parlamento.pt). É, todavia, evidente que lhe preside o intuito de assegurar uma célere definição provisória da situação do trabalhador, de modo a permitir também uma mais rápida antecipação das necessidades de recursos humanos do serviço em que o trabalhador se encontrava a exercer funções. Recorde-se que a decisão de despedimento ou demissão gera, em regra, a necessidade de preencher um posto de trabalho deixado vago, mediante os procedimentos legalmente previstos (v., em especial, os artigos 28.º e seguintes da LTFP) – procedimentos estes que, mesmo que decorram sem vicissitudes, sempre conferem alguma morosidade à substituição de trabalhadores.

De resto, nos termos do artigo 298.º da LTFP, a aplicação da sanção disciplinar de despedimento ou demissão é «obrigatoriamente precedida do procedimento disciplinar previsto na presente lei», no âmbito do qual os trabalhadores podem recorrer a meios de impugnação administrativa das decisões adotadas (v. o artigo 224.º da LTFP), sendo certo que, em princípio, a interposição de recurso hierárquico ou tutelar suspende a eficácia do despacho ou da decisão recorridos (cf. o n.º 4, do artigo 225.º da LTFP). Este efeito suspensivo da impugnação administrativa não aproveita, todavia, aos trabalhadores das autarquias locais – como a recorrente – nem aos trabalhadores das associações e federações de municípios ou dos serviços municipalizados, já que é excluída a possibilidade de interpor recurso cautelar das decisões proferidas pelos órgãos dessas entidades (v. o n.º 6 do artigo 225.º da LTFP).

No entanto, vindo a ser anulada ou declarada nula a decisão de despedimento ou demissão, qualquer trabalhador tem direito, nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 300.º da LTFP: a ser indemnizado «por todos os danos, patrimoniais e não patrimoniais, causados»; à reconstituição da sua situação jurídico-funcional atual hipotética (cf., a este respeito, o n.º 4 do artigo 173.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos); e à «remuneração que deixou de auferir desde a data de produção de efeitos do ato de aplicação da sanção até ao trânsito em julgado da decisão judicial» (deduzidas as importâncias a que se refere o n.º 3 do artigo 300.º da LTFP).

É neste quadro que se impõe, agora, averiguar se a imposição de um prazo de trinta dias para requerer a suspensão cautelar constitui uma restrição desproporcional do direito fundamental de acesso à tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente consagrado.

7. A respeito do direito fundamental de acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva, a jurisprudência do Tribunal Constitucional é vasta e reconhece inequivocamente a relevância do acesso a meios eficazes de tutela cautelar como uma dimensão essencial desse direito fundamental.

Assim se afirmou, entre outros, no Acórdão n.º 276/2006:

«A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem salientado (cf., entre outros, o Acórdão n.º 440/94) que o direito de acesso aos tribunais ou à tutela jurisdicional implica a garantia de uma proteção jurisdicional eficaz ou de uma tutela judicial efetiva, cujo âmbito normativo abrange nomeadamente: (a) o direito de ação, no sentido do direito subjetivo de levar determinada pretensão ao conhecimento de um órgão jurisdicional; (b) o direito ao processo, traduzido na abertura de um processo após a apresentação daquela pretensão, com o consequente dever de o órgão jurisdicional sobre ela se pronunciar mediante decisão fundamentada; (c) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas, no sentido de a decisão haver de ser proferida dentro dos prazos preestabelecidos, ou, no caso de estes não estarem fixados na lei, dentro de um lapso temporal proporcional e adequado à complexidade da causa; (d) o direito a um processo justo baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade, no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas.

Aceitando‑se que “a tutela jurisdicional efetiva postula a adoção de um sistema de providências cautelares que acautele o efeito útil da ação, impedindo uma lesão grave e dificilmente reparável do direito ou interesse legalmente protegido que se pretende defender em tribunal” (JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, Coimbra, 2005, p. 203), não menos certo é que, embora vinculado a criar meios jurisdicionais de tutela efetiva dos direitos e interesses ofendidos dos cidadãos, “o legislador não deixa de ser livre de os conformar, não sendo de todo o modo obrigado a prever meios iguais para situações diversas, considerando ainda que a identidade ou diversidade das situações em presença há‑de resultar de uma perspetiva global que tenha em conta a multiplicidade de interesses em causa, alguns deles conflituantes entre si” (Acórdão n.º 63/2003).»

Na conciliação entre a liberdade de conformação que ao legislador deve ser reconhecida, e as exigências constitucionais que se lhe impõem na concreta modelação do processo, tem este Tribunal entendido que o legislador pode conferir especial celeridade a alguns processos (v., entre outros, os Acórdãos n.os 8/2012, 569/2015 e a jurisprudência aqui citada) – mas deve abster-se de impor regras que, de modo arbitrário ou excessivo, ergam obstáculos ao acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efetiva.

Assim, por exemplo, reiterou o Tribunal no Acórdão n.º 462/2016:

«[A] respeito das exigências decorrentes da garantia constitucional de acesso ao direito e à justiça, quando estejam em causa normas que impõem ónus processuais, o Tribunal tem afirmado que tal garantia não afasta a liberdade de conformação do legislador na concreta estruturação do processo, não sendo incompatível com a imposição de ónus processuais às partes (cfr., neste sentido, entre outros, por exemplo, os Acórdãos n.ºs 122/02 e 46/05).

No entanto, com também tem sido salientado pelo Tribunal, a ampla liberdade do legislador no que respeita ao estabelecimento de ónus que incidem sobre as partes e à definição das cominações e preclusões que resultam do seu incumprimento está sujeita a limites, uma vez que os regimes processuais em causa não podem revelar-se funcionalmente inadequados aos fins do processo (isto é, traduzindo-se numa exigência puramente formal e arbitrária, destituída de qualquer sentido útil e razoável) e têm de se mostrar conformes com o princípio da proporcionalidade. Ou seja, os ónus impostos não poderão, por força dos artigos 13.º e 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição, impossibilitar ou dificultar, de forma arbitrária ou excessiva, a atuação procedimental das partes, nem as cominações ou preclusões previstas, por irremediáveis ou insupríveis, poderão revelar-se totalmente desproporcionadas face à gravidade e relevância, para os fins do processo, da falta cometida, colocando assim em causa o direito de acesso aos tribunais e a uma tutela jurisdicional efetiva (cfr., sobre esta matéria, Carlos Lopes do Rego, “Os princípios constitucionais da proibição da indefesa, da proporcionalidade dos ónus e cominações e o regime da citação em processo civil”, in «Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa», Coimbra Editora, 2003, pp. 839 e ss. e, entre outros, os Acórdãos n.ºs 564/98, 403/00, 122/02, 403/02, 556/2008, 350/2012, 620/13, 760/13 e 639/14 do Tribunal Constitucional).

O Tribunal Constitucional, procurando densificar, na sua jurisprudência, o juízo de proporcionalidade a ter em conta quando esteja em questão a imposição de ónus às partes, tem reconduzido tal juízo à consideração de três vetores essenciais:

- a justificação da exigência processual em causa;

- a maior ou menor onerosidade na sua satisfação por parte do interessado;

- e a gravidade das consequências ligadas ao incumprimento dos ónus (cfr., neste sentido, os Acórdãos n.ºs 197/07, 277/07 e 332/07).»

Por conseguinte, segundo a jurisprudência constante deste Tribunal, a validade dos ónus e prazos processuais impostos pelo legislador à luz do princípio da proporcionalidade dependerá da aprovação na «sequência de testes», sumariamente descritos no Acórdão n.º 46/2019, a cuja síntese ora se recorre: i) o teste da adequação funcional, entendida como «a aptidão para promover a racionalidade processual»; ii) o teste do grau de onerosidade em resultado do qual devem considerar-se proscritos os «ónus que tornam praticamente impossível a atuação processual do sujeito ou o exercício do seu direito de defesa»; e, por último, iii) o teste de aferição das «das consequências associadas à inobservância do ónus para o sujeito sobre o qual impende», as quais «não podem ser desproporcionadas em face das finalidades da sua imposição».

Vejamos de que modo sobrevive o prazo processual em apreço à aplicação destes testes.

8. Como supra se referiu já, não se afigura manifestamente injustificável a imposição de um prazo, relativamente curto, para a promoção do processo tendente à regulação provisória da situação de um trabalhador despedido ou demitido, após a instauração de processo disciplinar. Desta depende, como efeito, a identificação da eventual necessidade de iniciar os procedimentos legais tendentes à substituição do trabalhador, com vista à regularização do funcionamento do serviço em que este se encontrava a exercer funções.

Assim, não se afigura que a imposição deste prazo seja injustificável ou inidónea em face dos interesses públicos que, com uma rápida regulação da situação provisória do trabalhador demitido ou despedido – que se manterá até à decisão da ação principal – ficam salvaguardados.

E na verdade, o principal argumento mobilizado pelo tribunal recorrido assenta no teste do grau de onerosidade do cumprimento do prazo, já que o tribunal a quo entendeu que o prazo de 30 dias inviabiliza, forçosamente, a verificação do pressuposto de decretamento da providência cautelar de suspensão do ato que que determinou o despedimento ou demissão relativo ao «fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal» a que se refere o n.º 1 do artigo 120.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Não se mostra, todavia, possível acompanhar o tribunal recorrido nesta conclusão. Tal como explica Vieira de Andrade, ao indagar do preenchimento daquele pressuposto, «[o] juiz deve (…) fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica.» (Vieira de Andrade, José Carlos, A Justiça Administrativa (Lições), 17.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2019, p.319). Ao requerente cabe apenas provar «que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível ou justificada” a cautela que é solicitada», sendo certo que «o juiz deve ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em critérios abstratos (…).» (Idem, ibid., pp. 319-320).

Não pode dar-se, pois, por demonstrado que a concessão da providência se encontre condicionada à verificação, no momento em que é decretada, do dano ou prejuízo que se visa evitar. Não é em abstrato exigível, designadamente, que o trabalhador se encontre já privado da remuneração a que teria direito, se o ato impugnando não tivesse sido praticado – bastando o fundado receio de vir a ficar privado do correspondente rendimento (neste sentido, v., v.g., os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 30 de novembro de 2017, Proc. n.º 01197/17, e de 15 de novembro de 2018, Proc. n.º 0649/18, ambos disponíveis em www.dgsi.pt).

Ainda que assim não se entendesse, sempre seria de reconhecer que, nessa hipótese, o verdadeiro obstáculo ao acesso à justiça cautelar não seria o prazo para requerer a providência, mas sim a interpretação normativa do artigo 120.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que suportaria uma tal exigência.

Portanto, não é possível dar por verificada a impossibilidade de demonstrar, no prazo de 30 dias, todos os pressupostos de que depende a concessão da providência cautelar. De resto – e tendo presente que a decisão administrativa cuja suspensão cautelar está em causa põe termo a um procedimento complexo, no âmbito do qual o trabalhador deve ser informado, designadamente, das sanções disciplinares aplicáveis e chamado a apresentar defesa (cf. os artigos 194.º e seguintes da LTFP) –, nada indica que o cumprimento deste ónus processual se afigure especialmente difícil para os visados pela decisão de demissão ou despedimento, nem que o seu incumprimento imponha consequências irreparáveis ou desproporcionadas face aos interesses públicos prosseguidos pela norma em questão.

9. Também não procede a alegação de que a imposição deste prazo diferencia arbitrariamente os trabalhadores titulares de relações jurídicas de emprego público, que pretendam impugnar decisões que determinem a aplicação da sanção disciplinar de despedimento ou demissão.

Recorde-se que, segundo jurisprudência constante deste Tribunal, ao legislador é concedida uma ampla margem de conformação dos vários tipos de processo, pelo que «o princípio da igualdade só poderia considerar-se violado se a opção por um regime mais limitativo no que respeita aos prazos processuais se mostrasse arbitrária e desprovida de fundamento material bastante» (Acórdão n.º 569/2015).

A este respeito, o Tribunal também já afirmou que a imposição de prazos distintos, ainda que em regimes processuais estruturados para assegurar a tutela efetiva de direitos afins, não contende, por si só, com o princípio da igualdade. Assim se afirmou no Acórdão n.º 266/2015:

«Na sua liberdade de conformação o legislador optou, desde logo, pela previsão de um regime específico para o processo laboral, diferenciando-o do processo civil. Sem ignorar que tanto o processo civil como o processo de trabalho visam a realização da tutela efetiva e em tempo útil de direitos de natureza civil, certo é que a identificação da axiologia própria de cada um destes ramos do Direito ditou a opção do legislador ordinário, dentro da discricionariedade constitutiva que lhe assiste, pela autonomização e diferenciação dos processados. Ora, diante da legitimidade de uma tal opção, a comparação com regras de outro ramo de direito não pode, sem mais, impor uma obrigação de reprodução de um regime que, à partida, se quis diferenciado.

Assim, não se pode considerar constitucionalmente inadmissível a diferença de prazos existente entre processo civil e processo laboral neste caso, apenas pelo facto de estes serem distintos. Se o legislador optou por, legitimamente, prever processos autónomos, também poderá prever prazos não coincidentes(…).»

Do mesmo modo, não pode no presente caso considerar-se arbitrária a opção legislativa de submeter a composição de litígios emergentes de relações jurídicas de emprego reguladas pela LTFP a um regime processual distinto daquele que é aplicável ao contencioso laboral de relações abrangidas pelo Código do Trabalho. Não sendo esta opção legislativa aqui posta em causa, forçoso é reconhecer que as diferenças entre aspetos isoladamente considerados desses regimes não indiciam, por si só, uma verdadeira diferença de tratamento entre litigantes.

Assim, por exemplo, se no âmbito das relações laborais que se regem pelo Código do Trabalho, a suspensão preventiva do despedimento obedece aos trâmites de um processo cautelar especificado, regulado no Código de Processo do Trabalho (artigos 34.º e seguintes), também é de assinalar que deve ser requerida no prazo de cinco dias úteis a contar da data de receção da comunicação de despedimento (cf. o artigo 386.º do Código do Trabalho) – ou seja, num prazo muito mais curto do que aquele que é concedido aos trabalhadores abrangidos pela LTFP e aqui contestado. Por outro, se os trabalhadores abrangidos pelo Código do Trabalho beneficiam de garantias especiais ao abrigo desse Código e do Código de Processo do Trabalho, os titulares de relações de emprego público – na medida em que as decisões de despedimento ou demissão são consideradas atos administrativos – beneficiam de meios de impugnação administrativa, a que os trabalhadores vinculados por contrato individual de trabalho não podem recorrer.

Por conseguinte, a mera invocação de que são aplicáveis regimes processuais distintos – invocação que nem o tribunal recorrido, nem a recorrente, desenvolvem – não basta, sequer, para dar por demonstrado que os trabalhadores que podem impugnar o despedimento nos termos previstos no Código de Processo do Trabalho e no Código do Trabalho beneficiam de um regime privilegiado, face aos titulares de relações de emprego público abrangidas pela LTFP.

Já no segundo plano de comparação proposto – o plano de comparação entre os titulares de uma relação jurídica de emprego público, que pretendam ver suspensos os efeitos da decisão que determinou a cessação dessa relação, e a generalidade dos administrados que pretendam requerer a suspensão dos efeitos de qualquer ato administrativo – é de salientar que está aqui em causa a regulação provisória de uma relação jurídica especial, ou seja, de uma relação de emprego público. A especificidade desse vínculo, bem como a sensibilidade das consequências que advêm – seja para o trabalhador demitido ou despedido, seja para o serviço público em que este se encontrava integrado – de uma decisão de despedimento ou demissão disciplinar, cuja legalidade é contestada, é suficiente para infirmar a arbitrariedade imputada à diferenciação estabelecida pelo legislador com a regra processual em crise.

Além de ser objetivamente diferente a natureza da relação jurídica cuja composição provisória é requerida, as razões de interesse público já referidas supra – designadamente, a necessidade de preencher os postos de trabalho deixados vagos em consequência da decisão de demissão ou despedimento de trabalhadores que deva produzir, prontamente, todos os seus efeitos e assim garantir o regular e contínuo funcionamento dos serviços – concorrem para oferecer fundamento material bastante à especial celeridade conferida ao processo cautelar em questão.

Em face do exposto, e não se vislumbrando que a dimensão normativa em apreço colida com qualquer outro parâmetro constitucional, resta concluir que deve ser concedido provimento ao recurso.

III – Decisão

10. Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional o nº 2 do artigo 299.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, na medida em que estabelece um prazo de trinta dias para requerer a providência cautelar de suspensão do despedimento ou demissão, a contar da data de produção de efeitos da extinção do vínculo de emprego público; e

b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso e ordenar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o agora decidido quanto à questão de constitucionalidade.

Sem custas.

Lisboa, 3 de março de 2020 - Lino Rodrigues Ribeiro - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers