751/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 118/2020

Processo n.º 751/2019

3ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação do Porto, em que é recorrente A., S.A. e recorrido o Ministério Público, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante, “LTC”), do acórdão proferido por aquele Tribunal em 22 de maio de 2019, que julgou improcedente o recurso interposto da sentença proferida pelo Juízo Local Criminal de Amarante – Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este, através da qual foi julgada improcedente a impugnação judicial da decisão administrativa que sancionou a ora recorrente, pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelos artigos 6.º, n.º 1 e 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, com uma coima no valor de € 2.000,00.

2. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor:

«A., SA, arguida nos referenciados autos de processo de recurso de contraordenação, não se conformando com o douto acórdão proferido nos autos, na parte em que não deu provimento a suscitada questão de inconstitucionalidade, dele interpõe

RECURSO para o TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, ao abrigo da alínea b) do nº 1, do artigo 70° da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, para apreciação da questão da inconstitucionalidade material da norma do artigo 25.°, nº 1, alínea c), da Lei nº 37/2007, de 14 de agosto, por violação do princípio da proporcionalidade e do disposto nos artigos 18°, nº 1 e 266°, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, (dado entender que a lei estabelece que a infração menos grave - falta de afixação de aviso de proibição de fumar - é punida cinquenta vezes mais do que a infração mais grave - fumar em local proibido por lei) que suscitou na conclusão 2ª do recurso interposto para o Tribunal da Relação do Porto e na resposta ao parecer do Ministério Público, pelo que,

Requer que admitido o presente recurso a processar como de apelação em matéria cível (artigo 69° da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro), com subida imediata nos próprios autos e efeito suspensivo (artigo 78°, n.º 4, da cit. Lei n.º 28/82), se sigam os ulteriores termos».

3. Notificado para o efeito, o recorrente produziu alegações, concluindo nos seguintes termos:

«CONCLUSÕES:

1ª A violação da norma proibitiva do consumo é punida nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 25º da Lei 37/2007 com coima de 50,00 a 750,00 euros.

2ª A proibição de fumar não está condicionada à afixação e qualquer aviso ou publicidade da proibição

3ª Faltando a afixação do dístico de proibição de fumar (que não exonera o utente de cumprir a obrigação legal de proibição de fumar no interior dos veículos de transporte de passageiros), a lei pune esta omissão de afixação do sinal de proibição com coima de 2.500,00 a 10.000,00, nos termos do nº 1 da alínea c) do artigo 25º da Lei nº 37/2007

4ª A falta de aviso é punida, no seu limite mínimo, com sanção cinquenta vezes mais grave do que a conduta legalmente proibida, carecendo de fundamento essa desproporção.

5ª A sanção por não afixação de sinal de proibição não pode exceder a fixada para a proibição de fumar.

6ª A norma do artigo 25.º, nº 1, alínea c), da Lei nº 37/2007, de 14 de agosto, é materialmente inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade e do disposto nos artigos 18º, nº 1 e 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa.

Nestes termos, requer seja declarado que norma do artigo 25.º, nº 1, alínea c), da Lei nº 37/2007, de 14 de agosto, é materialmente inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade e do disposto nos artigos 18º, nº 1 e 266º, nº 2 da Constituição da República Portuguesa, com as legais consequências».

4. O Recorrido contra-alegou, pugnando pela improcedência do recurso com base nos seguintes fundamentos:

«1. Delimitação do objeto do recurso

1.1 Pela Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE) e pela prática de contraordenação prevista e punida nos termos das disposições conjugadas dos artigos 6.º, n.º 1 e 25.º, n.º 1, alínea c), ambos da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, foi aplicada a A., S.A. a coima de 2.000,00 euros.

1.2. Dessa decisão a arguida interpôs recurso de impugnação, tendo mesmo sido julgado improcedente por decisão de 27 de fevereiro de 2019, proferida no Tribunal Judicial da Comarca do Porto Este (Juízo Local Criminal de Amarante).

1.3 Ainda inconformada, a arguida interpôs recurso para o Tribunal da Relação do Porto, tendo levantado, entre outras, a questão da constitucionalidade da norma do artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 37/2007, por violação dos artigos 18.º, n.ºs 1 e 2 e 266.º, n.º 2 da Constituição.

1.4 A Relação do Porto, por acórdão de 22 de maio de 2019, negou provimento ao recurso, considerando, fundamentadamente, que não se verificava a invocada inconstitucionalidade.

1.5. Desse Acórdão o arguido interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), dizendo:

“(…) para apreciação da questão da inconstitucionalidade material da norma do artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei 37/2007, de 14 de agosto, por violação do princípio da proporcionalidade e do disposto nos artigos 18.º, n.º 1 e 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (dado entender que a lei estabelece que a infração menos grave – falta de afixação de aviso de proibição de fumar – é punida cinquenta vezes mais do que a infração mais grave – fumar em local proibido por lei)”

1.6 Ora, no essencial, o que a arguida questiona, sub specie constitucionais, é a moldura da coima fixada no artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei 37/2007, de 14 de agosto pela infração prevista no artigo 6.º do mesmo diploma, considerando o elo seu montante excessivo e, por isso, violadora da Constituição.

1.7 Convocar como termo de comparação a coima aplicável à contraordenação que consiste em “fumar no local proibido por lei”, apenas serve para ilustrar que a coima aplicável no caso dos autos é excessiva não devendo, pois, tais considerações laterais integrar o objeto do recurso.

[…]

3. Conclusão

1 - Numa jurisprudência uniforme e constante o Tribunal Constitucional tem entendido que o legislador ordinário goza de uma ampla liberdade de conformação, na definição de crimes e fixação de penas, sendo de considerar violado o princípio de proporcionalidade (artigo 18º, nº 2, da Constituição), apenas quando a sanção se apresente como manifesta e ostensivamente excessiva.

2 - Em direito sancionatório, essa ampla liberdade de legislador ordinário só pode ser maior, quando exercida fora do âmbito criminal, como é o caso do direito de mera ordenação social, gozando, pois, o legislador de uma liberdade reforçada no que respeita à tipificação como contraordenação de certas condutas e à fixação das respetivas coimas.

3 – A distinção entre pessoas singulares e coletivas justifica, constitucionalmente, que as coimas aplicáveis a estas últimas sejam de montante superior às aplicáveis às primeiras.

4 – Deste modo, só serão constitucionalmente censuráveis por violação do princípio da proporcionalidade (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição), as soluções legislativas que cominem sanções manifesta e claramente excessivas.

5 – De acordo com o disposto no artigo 4.º, n.º 2, da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, é proibido fumar nos veículos afetos ao transporte público urbano e segundo o artigo 6.º da mesma Lei a interdição de fumar deve “ser assinalada pelas respetivas entidades competentes, mediante afixação de dísticos (…)”.

6 - Por sua vez o artigo 25.º, n.º 1, alínea c) da Lei estabelece que a violação daquele artigo 6.º, ou seja, a inexistência de dístico que publicite a interdição de fumar, constitui contraordenação punível com coima de 2.500,00 a 10.000,00 euros.

7 - Tal norma, enquanto fixa os limites da coima, quando aplicável a pessoas coletivas, não viola o princípio da proporcionalidade (artigo 18º, nº 2, da Constituição), não sendo, por isso, inconstitucional.

8 – Termos em que deve ser negado provimento ao recurso».

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

A. Da delimitação do objeto do recurso

5. Tal como resulta do requerimento de interposição, o recurso interposto no âmbito dos presentes autos tem por objeto a norma sancionadora constante do artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, no segmento aplicável à violação do dever imposto artigo 6.º, n.º 1 do mesmo diploma legal, norma que a recorrente entende violar o princípio da proporcionalidade das sanções, bem como o disposto nos artigos 18.º, n.º 1 e 266.º, n.º 2, da Constituição, «dado […] que a lei estabelece que a infração menos grave – falta de afixação de aviso de proibição de fumar – é punida cinquenta vezes mais do que a infração mais grave – fumar em local proibido por lei».

Conforme se confirma, aliás, pelo teor das alegações que apresentou, a recorrente questiona, assim, a moldura da coima fixada no referido artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto ­— entre (euro) 2 500 e (euro) 10 000 ­— para a infração do disposto no artigo 6.º, n.º 1, da referida lei, por considerar que os respetivos limites, sendo excessivos, desrespeitam a Constituição.

Como bem refere o Ministério Público nas suas contra-alegações, o termo de comparação com a coima aplicável à contraordenação decorrente da violação da proibição estabelecida no n.º 2 do artigo 4.º da mesma Lei, e fixada na alínea a) do mesmo n.º 1 do artigo 25.º ­— entre (euro) 50 e (euro) 750 —, de que se socorre a recorrente, serve somente para ilustrar o alegado excesso, tratando-se, por isso, de uma consideração estranha ao objeto do recurso.

Assim, é apenas a norma constante no artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, que sanciona com coima a fixar entre (euro) 2500 e (euro) 10 000 a infração ao disposto no artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, que cumpre seguidamente confrontar com os parâmetros invocados pela recorrente.

B. Do Mérito

6. A Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, aprovou um conjunto de medidas destinadas a proteger os cidadãos da exposição involuntária ao fumo do tabaco e reduzir a procura relacionadas com a dependência e a cessação do seu consumo, estabelecendo regras tendentes à prevenção do tabagismo, em particular no que se refere à proteção da exposição ao fumo ambiental do tabaco, aos ingredientes e emissões dos produtos do tabaco, às informações a prestar sobre estes produtos, à rotulagem e embalagem de produtos do tabaco, à proibição da comercialização de tabaco para uso oral, às vendas à distância transfronteiriças de produtos do tabaco, à obrigação de notificação de novos produtos do tabaco, à comercialização e rotulagem de certos produtos relacionados com produtos do tabaco, à sensibilização e educação para a saúde, à proibição da publicidade a favor do tabaco, promoção e patrocínio, às medidas de redução da procura relacionadas com a dependência e a cessação do consumo, à venda a menores e através de meios automáticos, de modo a contribuir para a diminuição dos riscos ou efeitos negativos que o uso do tabaco acarreta para a saúde dos indivíduos.

Apesar de a Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, ter sido entretanto alterada pelas Leis n.ºs 109/2015, de 26 de agosto e 63/2017, de 03 de agosto, os preceitos legais que suportam a norma impugnada, respeitantes ao regime da proibição de fumar nos veículos afetos ao transporte público urbano, não sofreram qualquer modificação.

Logo no n.º 2 do seu artigo 4.º, a Lei 37/2007 prescreve que «é proibido fumar nos veículos afetos aos transportes públicos urbanos, suburbanos e interurbanos de passageiros, bem como nos transportes rodoviários, ferroviários, aéreos, marítimos e fluviais, nos serviços expressos, turísticos e de aluguer, nos táxis, ambulâncias, veículos de transporte de doentes e teleféricos».

De forma a garantir a eficácia de tal proibição, o artigo 6.º impõe às «entidades competentes» o dever de a sinalizar nos seguintes termos:

«Artigo 6.º

Sinalização

1 - A interdição ou o condicionamento de fumar no interior dos locais referidos nos artigos 4.º e 5.º devem ser assinalados pelas respetivas entidades competentes, mediante a afixação de dísticos com fundo vermelho, conformes ao modelo A constante do anexo i da presente lei e que dela faz parte integrante, sendo o traço, incluindo a legenda e a cruz, a branco e com as dimensões mínimas de 160 mm x 55 mm.

[…]

3 - Aos dísticos referenciados nos números anteriores deve apor-se, na parte inferior do modelo, uma legenda identificando a presente lei.

4 - O dístico referido no n.º 1 deve ainda conter o montante da coima máxima aplicável aos fumadores que violem a proibição de fumar.

[…]».

Inserido no capítulo X, respeitante ao respetivo «Regime sancionatório», o artigo 25.º prescreve, por seu turno, o seguinte:

Artigo 25.º

Contraordenações

1 - Constituem contraordenações as infrações ao disposto nos artigos 4.º a 6.º, no n.º 2 do artigo 7.º e nos artigos 8.º a 19.º, as quais são punidas com as seguintes coimas:

a) De (euro) 50 a (euro) 750, para o fumador que fume nos locais previstos nas alíneas a) a bb) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 4.º ou fora das áreas ao ar livre ou das áreas para fumadores previstas nos n.ºs 1 a 9 do artigo 5.º;

b) De (euro) 50 a (euro) 1000, para os proprietários dos estabelecimentos privados, pessoas coletivas, sociedades ainda que irregularmente constituídas, ou associações sem personalidade jurídica, bem como para os órgãos diretivos ou dirigentes máximos dos organismos, estabelecimentos ou serviços da Administração Pública que violem o disposto no n.º 2 do artigo 7.º;

c) De (euro) 2500 a (euro) 10 000, para entidades referidas na alínea anterior que violem o disposto nos n.ºs 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 10 do artigo 5.º e no artigo 6.º;

[…]

2 - A negligência é punível, sendo os limites mínimos e máximos das coimas aplicáveis reduzidos a metade.

[…]».

7. Conforme notado pela própria recorrente nas suas alegações, é pacífica na jurisprudência constitucional a ideia de que, no âmbito do direito de mera ordenação social, o legislador dispõe de uma ampla margem de conformação quanto à fixação legal dos montantes das coimas a aplicar (cf., entre outros, Acórdãos n.ºs 574/95, 62/2011, 67/2011, 132/2011, 360/2011, 85/12, 110/12, 78/13, 313/13, 97/14, 772/2017). Daí que, ao intervir enquanto legislador negativo, o Tribunal apenas se encontre habilitado a censurar, à luz do princípio da proporcionalidade das sanções, as soluções legislativas que contenham sanções manifesta e claramente excessivas, ou seja, quando a gravidade do sancionamento se mostre inequívoca, patente ou manifestamente excessiva. Sempre que não nos depararmos com uma situação de arbitrariedade ou excesso — ou, mais rigorosamente ainda, quando não seja manifesto que tal aconteça —, os limites da coima abstratamente prevista não poderão ser censurados sub specie constitutionis, à luz do princípio da proporcionalidade.

Deste ponto de vista, serão constitucionalmente censuráveis, à luz do referido princípio, as opções legislativas que cominem sanções desadequadas ou manifestamente desproporcionadas à natureza do bem jurídico que se pretendeu tutelar e/ou à gravidade da infração tipificada, ou cujo montante se revele inadmissível ou manifestamente excessivo (cf. Acórdão n.º 47/2019).

Desde cedo acolhida na jurisprudência constitucional, tal orientação foi explicitada no Acórdão n.º 574/95 do seguinte modo:

«Quanto ao princípio da proporcionalidade das sanções, tem, antes de mais, que advertir-se que o Tribunal só deve censurar as soluções legislativas que cominem sanções que sejam desnecessárias, inadequadas ou manifesta e claramente excessivas, pois tal o proíbe o artigo 18º, nº 2, da Constituição. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, aí, há de gozar de uma razoável liberdade de conformação [cf., identicamente, os acórdãos nºs 13/95 (Diário da República, II série, de 9 de fevereiro de 1995) e 83/95 (Diário da República, II série, de 16 de junho de 1995)], até porque a necessidade que, no tocante às penas criminais é - no dizer de FIGUEIREDO DIAS (Direito Penal II, 1988, policopiado, página 271) - "uma conditio iuris sine qua non de legitimação da pena nos quadros de um Estado de Direito democrático e social", aqui, não faz exigências tão fortes.

De facto, no ilícito de mera ordenação social, as sanções não têm a mesma carga de desvalor ético que as penas criminais - para além de que, para a punição, assumem particular relevo razões de pura utilidade e estratégia social».

O mesmo entendimento foi subsequentemente reiterado nos Acórdãos n.ºs 62/2011, 67/2011, 132/2011 e 360/2011, lendo-se neste último o seguinte:

«(…) o legislador ordinário, na área do direito de mera ordenação social, goza de ampla liberdade de fixação dos montantes das coimas aplicáveis, devendo o Tribunal Constitucional apenas emitir um juízo de censura, relativamente às soluções legislativas que cominem sanções que sejam manifesta e claramente desadequadas à gravidade dos comportamentos sancionados. Se o Tribunal fosse além disso, estaria a julgar a bondade da própria solução legislativa, invadindo indevidamente a esfera do legislador que, neste campo, há de gozar de uma confortável liberdade de conformação, ainda que ressalvando que tal liberdade de definição de limites cessa em casos de manifesta e flagrante desproporcionalidade».

8. Em matéria de sancionamento da infração às normas constantes da Lei n.º 37/2007, destinadas à proteção dos cidadãos da exposição involuntária ao fumo do tabaco e à redução da procura relacionadas com a dependência e a cessação do seu consumo, o legislador criou cinco escalões que, por ordem crescente de gravidade, e conforme sintetizado no Acórdão n.º 47/2019, se podem agrupar do seguinte modo:

(i) de (euro) 50 a (euro) 750, para quem fume em locais proibidos ou fora das áreas para fumadores;

(ii) de (euro) 50 a (euro) 1 000, para os proprietários dos estabelecimentos privados, pessoas coletivas e sociedades ainda que irregularmente constituídas, ou associações sem personalidade jurídica, bem como para os órgãos diretivos ou dirigentes máximos dos organismos, estabelecimentos ou serviços da Administração Pública que não determinem aos fumadores que se abstenham de fumar naqueles locais ou não chamem as autoridades administrativas e policiais, caso não cumpram;

(iii) de (euro) 2 500 a (euro) 10 000, para as mesmas entidades que violem as regras sobre interdição, condicionamento e criação de áreas para fumadores e respetiva sinalização;

(iv) de (euro) 10 000 a (euro) 30 000, se o infrator for pessoa coletiva ou € 1 500 e € 3 000, se for pessoa singular, para a violação das regras sobre medição e testes de produtos do tabaco; e, por último,

(v) de (euro) 30 000 a (euro) 250 000, se o infrator for pessoas coletiva, ou € 2000 a € 3 750, se for pessoa singular, para a violação das regras sobre teores máximos de alcatrão, nicotina e monóxido de carbono, rotulagem, embalagem, denominações, comercialização para uso oral, venda em determinados locais, publicidade, promoção e patrocínio de produtos do tabaco.

Tratando-se do sancionamento da tentativa ou da consumação a título negligente, os limites máximos e mínimos das coimas aplicáveis são reduzidos para metade (n.ºs 2 e 3 do artigo 25.º).

9. Socorrendo-nos da exposição feita no Acórdão n.º 47/2019, pode dizer-se que, à semelhança do que sucede em muitos outros segmentos do ordenamento contraordenacional, também no âmbito do regime sancionatório contemplado na Lei n.º 37/2017 o legislador estabeleceu a moldura das coimas aplicáveis em função da gravidade objetiva e subjetiva da infração, bem como da natureza individual ou coletiva do agente responsável.

Na escala gradativa das coimas constante do artigo 25.º, o legislador distinguiu dois grupos de contraordenações: um destinado a proteger os não fumadores contra a exposição involuntária ao fumo do tabaco (alíneas a), b) e c) do n.º 1); outro direcionado à proteção dos fumadores relativamente ao uso do tabaco disponível para consumo (alíneas d) e e) do n.º 1).

No primeiro grupo — o único que aqui releva —, a sanção contraordenacional é aplicável à violação das regras que estabelecem limitações ao consumo de tabaco em recintos fechados destinados a utilização coletiva, distinguindo-se, neste âmbito, a hipótese em que essa violação é levada a cabo diretamente pelos fumadores daquela em que está em causa a inobservância pelas entidades, públicas ou privadas, que tenham a seu cargo esses locais, dos deveres destinados a evitar a ocorrência da primeira.

Atendendo à ponderação realizada pelo legislador, a contraordenação que revela menor grau de ilicitude é a que resulta da violação das proibições dirigidas aos próprios fumadores, que é sancionada com a coima mais leve, fixada entre € 50 e € 750; a contraordenação mais grave é aquela que decorre da inobservância dos deveres a cargo das entidades responsáveis pelos recintos fechados destinados a utilização coletiva, agravando-se o limite máximo para € 1.000 no caso de omitirem o dever de determinar aos fumadores que se abstenham de fumar nos espaços em que tal atividade se encontra interdita, e ambos os limites, mínimo e máximo — respetivamente para € 2.500 e € 10.000 —, se criarem áreas para fumadores que não obedeçam aos requisitos legais ou se incumprirem as regras relativas à sinalização dos locais em que é interdito ou condicionado o consumo de tabaco.

10. Na alínea c) do n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 37/2007, no segmento que aqui releva, é estabelecida uma coima, a determinar entre o mínimo de € 2.500 a € 10.000, para os «proprietários dos estabelecimentos privados, pessoas coletivas, sociedades ainda que irregularmente constituídas, ou associações sem personalidade jurídica, bem como para os órgãos diretivos ou dirigentes máximos dos organismos, estabelecimentos ou serviços da Administração Pública» que violem o disposto no n.º 1 do artigo 6.º, isto é, que não afixem nos locais indicados nos artigos 4.º e 5.º — que incluem os veículos destinados ao transporte público de passageiros (artigo 4.º, n.º 2) — os dísticos destinados a sinalizar a interdição do consumo de tabaco no respetivo interior.

Ao contrário do que sucede com a violação de outros deveres ou proibições (cf. artigo 25.º, n.º 1, alíneas d) e e)), a estatuição fixada na alínea c) do n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 37/2007 não distingue entre pessoas coletivas e pessoas singulares: em caso de atuação dolosa, a medida concreta da coima será sempre fixada entre o mínimo de € 2 500 e o máximo de € 10 000, quer se trate da responsabilização de pessoa singular ou de pessoa coletiva.

Apesar de a moldura legal não sofrer qualquer agravação no caso de o agente da infração ser — como no caso sucede — uma pessoa coletiva, considera a recorrente que o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 47/2019 é inteiramente aplicável no caso presente.

Conforme se demonstrará nos pontos seguintes, assim não sucede, todavia.

11. No Acórdão n.º 47/2019, o Tribunal julgou inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa, a norma contida na alínea e) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 25.º da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, no segmento que fixa em € 30.000, reduzido para metade em caso de atuação negligente, o limite mínimo de coima aplicável às pessoas coletivas pela violação do dever de afixação do dístico informativo da proibição de venda de tabaco a menores de 18 anos, imposto pelo n.º 5 do artigo 15.º do referido diploma legal.

Para assim concluir, o Tribunal começou por considerar que, quando comparada com as demais infrações sancionadas através da moldura cominada na alínea e) do n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 37/2007 — designadamente a violação da proibição de venda de produtos de tabaco em determinados locais (alínea a) do n.º 1), a venda através de máquinas de venda automática sem dispositivo bloqueador, impeditivo do acesso por menores de 18 anos (alínea b) do n.º 1), e a venda através de meios de televenda (alínea d) do n.º 1) —, a não afixação do dístico informativo da proibição de venda de tabaco a menores de 18 anos constituía um ilícito de gravidade significativamente menos acentuada, não podendo dar por isso lugar, a não ser à custa da violação do princípio da proporcionalidade, à mesma exata sanção mínima.

O juízo comparativo levado a cabo no referido aresto foi expresso do seguinte modo:

«É evidente que o desvalor que representa a venda efetiva de tabaco a menores é muito superior ao desvalor que resulta da omissão do dever de afixação do “aviso impresso” de proibição dessa venda. A afixação do aviso tem como função específica produzir o conhecimento da regra legal que proíbe a venda de tabaco a menores. Tendo em conta a função específica do aviso – comunicar a proibição – há de concluir-se que a sua falta não pode determinar as mesmas consequências que a violação da própria proibição. Como refere o Ministério Público nas suas alegações “esta é pois uma situação bem mais grave do que a inexistência de aviso impresso dizendo que é proibido a venda a menores de 18 anos, que serve sobretudo de alerta e tem um cunho informativo”. De facto, enquanto a proibição de venda do tabaco se funda no seu efeito prejudicial, a omissão do dístico, por si só, não acarreta nenhum perigo imediato para a saúde de quem quer que seja. Se o dístico não estiver afixado, mas também ninguém vender o tabaco a menores, o perigo é nulo. Não obstante a diferença de ilicitude entre esta contraordenação e a que encerra um perigo para a saúde, ambas são cominadas com a mesma sanção, quando o reduzido desvalor de resultado daquela justificaria sanção mais leve.»

Submetendo a norma sancionadora correspondente à alínea c) do n.º 1 do artigo 25.º ao mesmo tipo de juízo comparativo a que o Acórdão n.º 47/2019 sujeitou a previsão constante da respetiva alínea e), a conclusão que se alcança não é igual àquela a que ali se chegou.

Desde logo porque, contrariamente ao que ali sucedia, a gravidade do ilícito integrado pela falta de afixação de aviso de proibição de fumar não só não é notoriamente diferenciável da gravidade das demais contraordenações cobertas pela mesma moldura — respeitantes ao incumprimento das limitações a que, nos termos do artigo 5.º, se encontra sujeita a criação de espaços destinados a fumadores —, como, do ponto de vista do bem jurídico tutelado, apresenta uma gravidade que pode ser considerada mais intensa, de forma não desrazoável, quando comparada com a gravidade correspondente às infrações sancionadas com coimas mais leves — designadamente as que resultam do consumo de tabaco em locais proibidos ou fora das áreas reservadas a fumadores (alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º), ou que resultem do incumprimento pelas entidades que tenham a seu cargo os locais em que tal consumo é interdito do dever de determinar aos fumadores que se abstenham de fumar e, em caso de não acatamento, requisitar a presença das autoridades administrativas ou policiais competentes (alínea b) do n.º 1 do artigo 25.º).

Conforme bem salientou o Tribunal recorrido, veja-se que a recorrente, enquanto empresa exploradora de um transporte público urbano, procede diariamente ao transporte de inúmeras pessoas, fumadoras e não fumadoras. A específica obrigação, a que se encontra adstrita, de proceder à afixação do dístico sinalizador da proibição de fumar, visa, neste contexto, múltiplas finalidades, tais como fazer cumprir a obrigação de abstenção de consumo que recai sobre os fumadores, dissuadir cada fumador de o fazer no espaço em questão, e evitar, desse modo, que o cidadão não fumador, que recorre ao transporte coletivo de pessoas e contribui dessa forma para o lucro realizado pela empresa que a essa atividade se dedica, seja involuntariamente exposto ao fumo do tabaco.

Este efeito multidirecional, que se encontra associado à obrigação de afixação de dístico de proibição de fumar imposta às entidades responsáveis pelos locais referidos nos artigos 4.º e 5.º, da Lei n.º 37/2007, constitui um elemento suficientemente significativo para obstar a que possa ser considerada aleatória ou irrazoável a opção de sancionar o seu incumprimento com coima abstrata mais elevada do que aquela que se encontra prevista para a violação de outro tipo de deveres — desde logo, do dever de abstenção que recai sobre os fumadores relativamente ao consumo de tabaco em locais não autorizados, a que a recorrente faz expressa referência.

Deste ponto de vista, a diferença entre a comparação efetuada pela recorrente e aquela que foi realizada no Acórdão n.º 47/2019 não se fica sequer por aqui.

12. Na situação apreciada no referido aresto, o autor da infração correspondente à violação do dever de afixação do dístico informativo coincide integralmente com o (potencial) autor da infração que a imposição daquele dever tem por finalidade evitar. Tratando-se, em ambos os casos de impedir a venda de tabaco a menor de 18 anos, considerou-se, no referido acórdão, destituída de qualquer fundamento aceitável a previsão da mesma sanção mínima para o tipo que realiza a chamada tutela antecipada do bem protegido — integrado pela violação do dever de afixação do dístico alusivo à proibição de venda — e aquele que assegura uma forma mais avançada de tutela, constituído pela violação da própria proibição de venda. A circunstância de ser o mesmo o sujeito destinatário de ambas as obrigações em confronto permitiu, pois, ao Tribunal ponderar o desvalor inerente à violação de cada uma delas, e concluir que, atenta a função específica do aviso, a sua falta não podia determinar para o proprietário do estabelecimento «as mesmas consequências que a violação da própria proibição» de venda.

A norma aqui sindicada não consente, todavia, o mesmo tipo de raciocínio.

A infração que o dever de afixação do dístico informativo pretende evitar — consumo de tabaco em local proibido por lei — tem como potenciais autores, não a entidade responsável pelo recinto — neste caso, a empresa exploradora de transporte público urbano —, mas antes o universo dos respetivos utilizadores. É a este universo, funcionários da empresa incluídos, que o aviso proibitivo se dirige, já que são eles que estão em posição de poder ou não praticar a aludida infração. Estes devem poder contar, por isso, com o cumprimento do dever de sinalização que recai sobre a entidade responsável na medida em que tal cumprimento fará diminuir o risco de ocorrência de atuações ilícitas.

A tudo isto acresce ainda, e de forma não desprezável, o facto de o limite mínimo da coima com que se confrontou o Tribunal no Acórdão n.º 47/2019, embora sujeito a redução a metade em caso de negligência, se encontrar fixado, para as pessoas coletivas, em (euros) 30 000 — valor quinze vezes superior ao limite mínimo de (euros) 2 000 previsto para pessoas singulares —, enquanto no presente caso, se trata da previsão de uma coima mínima de (euros) 2 500 e máxima de (euros) 10 000 — reduzidos para (euros) 1 250 e (euros) 5 000, respetivamente, em caso de negligência —, sem qualquer distinção entre pessoas coletivas e pessoas singulares.

É, assim, forçoso concluir que a coima abstratamente cominada para a violação do dever de afixação dos dísticos destinados a assinalar a proibição de fumar no interior de veículos afetos ao transporte público de passageiros não é arbitrária, tendo antes subjacente um critério legal assente na gravidade da infração; e, bem assim, que os seus limites, mínimo e máximo, nada têm, à evidência, de manifestamente excessivo ou inadequado, antes resultando de uma escala gradativa assente na diferente gravidade inerente à violação de cada um dos distintos deveres e proibições impostos no âmbito das normas antitabágicas, diferente gravidade essa que, por sua vez, se baseia na maior ou menor proximidade do dever ou proibição violados relativamente à afetação do bem jurídico que a Lei n.º 37/2007 pretendeu tutelar, de forma abrangente e extensiva: a «saúde das pessoas, em geral, e dos trabalhadores, em particular» (Acórdão n.º 47/2019).

O recurso deverá, pois, improceder, tanto mais quanto certo é que o segundo parâmetro autonomamente invocado pela recorrente — o artigo 266.º, n.º 2, da Constituição —, na medida em que dispõe sobre os limites da atuação, não do legislador, mas das autoridades administrativas no exercício dos seus poderes discricionários, não é sequer convocável no caso presente.

III – Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma constante do artigo 25.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 37/2007, de 14 de agosto, que sanciona com coima a fixar entre (euro) 2 500 e (euro) 10 000, a infração do disposto no artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma legal;

e, em consequência,

b) Negar provimento ao recurso.

Custas devidas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC´s, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os fatores referidos no n.º 1 do respetivo artigo 9.º.

Lisboa, 19 de fevereiro de 2020 - Joana Fernandes Costa - Maria José Rangel de Mesquita - Gonçalo Almeida Ribeiro - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers