627/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 660/2019

Processo n.º 627/18

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam, na 2.ª Secção, do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, foi proferida sentença que, para o que ora revela, recusou a aplicação do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 26.º do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública (aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro), na parte em que determina para os funcionários e agentes aposentados a substituição da pena de demissão pela perda total do direito à pensão pelo período de 4 anos, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2.º da Constituição (fls. 206 a 212).

2. Em face da recusa de aplicação da norma, o Ministério Público apresentou, ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, o seguinte requerimento de recurso obrigatório de fiscalização concreta da constitucionalidade (fls. 203 a 203v):

«O MINISTÉRIO PÚBLICO, notificado em 06.04.2018 da sentença proferida nos autos em epígrafe, vem, ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 70º, nº 1, al. a), 72º, n.º 1, al. a) e n.º 3 e 75º-A da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, dela interpor Recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. A douta sentença em apreço recusou a aplicação do art.º 26º. n.º 1, al. c) do Regulamento Disciplinar da Policia de Segurança Pública. aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro, por violação do princípio constitucional da proporcionalidade decorrente do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, com os mesmos fundamentos do Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 858/2014, retificado pelo Acórdão nº 29/2015, e do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 611/2016.

2. Pretende-se, assim, ver apreciada a inconstitucionalidade da norma constante da al. c) do n.º 1 do art.º 260 do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de Fevereiro, por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2º da Constituição, "na parte em que determina para os funcionários e agentes aposentados a substituição da pena de demissão pela perda total do direito à pensão pelo período de 4 anos".

3. O presente recurso é processado como de apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito suspensivo, nos termos das disposições conjuga das dos artigos 140º, 142.º nº 1 e 2 e 143º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro (vide art.º 15º, n.º 2 deste diploma legal), e artigos 644º nº 1, al. a) e 645º nº 1, al. a) do atual Código de Processo Civil, ex vi art.º 78º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, e interrompe os prazos para a interposição dos recursos ordinários que caibam da decisão, nos termos do art.º 75º, n.º 1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional.

Nestes termos, requer a V. Ex.a se digne admitir o presente recurso».

3. Admitido o recurso, o Ministério Público, junto deste Tribunal Constitucional, apresentou alegações, propugnando pela confirmação da decisão recorrida, remetendo, quanto ao juízo de inconstitucionalidade, para a orientação desenvolvida nos Acórdãos n.ºs 858/14 e 611/16, deste Tribunal Constitucional, e acrescentando o seguinte:

«(…)

16º

No caso dos presentes autos, a substituição da sanção disciplinar de demissão pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos, feita ao abrigo do art. 26º, nº 1, alínea c) do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, aprovado pela Lei 7/90, de 20 de Fevereiro, atinge, por um lado, desde logo, o Subchefe punido, A., retirando-lhe, durante o referido período, o acesso aos seus habituais meios de subsistência.

Atinge, porém, também os elementos do seu agregado familiar, designadamente a respectiva cônjuge, uma vez que o Subchefe punido, que não parece dispor de qualquer outra fonte de rendimento (cfr. fls. 172 dos autos), deixará de poder contribuir para as despesas do seu agregado familiar com a pensão de reforma por si auferida (no valor mensal de € 1.481,61 – cfr. fls. 165 dos autos), ficando a sua cônjuge onerada com a tarefa de prover ao sustento de ambos.

Atinge, por último, a vítima, B., como decorre da petição inicial da acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, instaurada pelo Subchefe punido, em 5 de Abril de 2011, contra o Ministério da Administração Interna, em que, designadamente, escreveu (cfr. fls. 21 dos autos):

“82. Acresce que o pagamento da indemnização civil que o Autor foi condenado a pagar à vítima, está a ser feito mediante descontos na reforma do Autor, pelo que, confirmando-se a sanção de corte nas pensões pelo prazo de 4 anos ao autor, a vítima deixará de receber a referida indemnização, uma vez que o Autor não tem qualquer outro bem ou fonte de rendimento, além da sua reforma, para efectuar o pagamento da indemnização à vítima.”

Neste contexto, a violação do princípio da proporcionalidade surge com particular acuidade no caso dos presentes autos, acabando a aplicação da sanção da perda do direito à pensão pelo período de quatro anos por prejudicar, irremediavelmente, não só a vítima, mas igualmente a cônjuge do Subchefe sujeito à referida sanção disciplinar, perante quem este está obrigado aos necessários deveres de cooperação e assistência (cfr. art. 1672º do Código Civil).

17º

Assim, por todas as razões invocadas ao longo das presentes alegações, julga-se que este Tribunal Constitucional deverá:

a) negar provimento ao recurso de constitucionalidade interposto pelo Ministério Público nos presentes autos;

b) confirmar, nessa medida, a sentença recorrida, de 4 de Abril de 2018, da digna magistrada judicial do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que desaplicou a norma do artigo 26º, nº 1, alínea c) do Regulamento Disciplinar da PSP, “na parte em que determina para os funcionários e agentes aposentados a substituição da pena de demissão pela perda total do direito à pensão pelo período de 4 anos, por violação do princípio da proporcionalidade decorrente do artigo 2º da Constituição, ao abrigo do qual o acto foi praticado».

4. Devidamente notificado para, querendo, contra-alegar, o Recorrido, A., nada disse (fls. 241).

Em virtude da cessação de funções da Relatora originária, foram os autos objeto de redistribuição.

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. Delimitação do objeto do recurso

Como se teve já ocasião de assinalar, o thema decidendum, nestes autos de recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, circunscreve-se à questão de apurar se a alínea c) do n.º 1 do artigo 26.º do Regulamento Disciplinar da PSP, que estabelece que relativamente aos funcionários e agentes aposentados, a pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos, posterga o artigo 2.º da Constituição.

5.1. Será, contudo, importante frisar que a decisão recorrida, que determinou a anulação do ato administrativo de aplicação da sanção disciplinar de perda do direito à pensão pelo período de 4 anos, em substituição da pena de demissão, se baseou não apenas na desaplicação da norma agora questionada, por inconstitucionalidade material, mas num outro fundamento alternativo: a violação do disposto no artigo 35.º, n.º 2, do RDPSP, “de cuja norma se extrai, a contrario, que os funcionários aposentados, por não se encontrarem a exercer funções, não estão sujeitos ao poder disciplinar”.

Poderá colocar-se, portanto, a questão de saber se é útil conhecer do mérito do presente recurso, atendendo à circunstância de a invocada inconstitucionalidade da norma, cuja aplicação foi recusada, corresponder, na economia argumentativa do tribunal a quo, a um dos fundamentos da decisão, mas não configurar o seu fundamento exclusivo.

Entendemos, com apoio na jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos n.º 256/04, 40/11 e demais arestos aí citados), que o recurso de constitucionalidade ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, deve ser admitido, mesmo nos casos em que a norma cuja aplicação foi recusada não constituiu o único fundamento da decisão.

Neste sentido, se pronunciou o Acórdão n.º 40/11:

«Este Tribunal tem vindo a entender que, face à função instrumental do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade, não deve conhecer dos recursos de constitucionalidade quando a decisão recorrida comporte um fundamento alternativo, estranho ao objecto do recurso e suficiente para suportar o sentido da decisão. No entanto, este é um entendimento desenvolvido no âmbito dos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, para os quais é pressuposto, além do mais, que o recorrente haja esgotado todos os recursos ordinários à sua disposição (cfr. o artigo 70.º, n.ºs 2 a 6, da LTC).

O recurso interposto ao abrigo da alínea a) do citado n.º 1 do artigo 70.º apresenta especificidades de regime, decorrentes da singularidade da situação gerada com a desaplicação por inconstitucionalidade, as quais, em nosso juízo, impedem a transposição daquele entendimento para o seu âmbito (porém, em sentido contrário, cfr., designadamente, os Acórdãos n.ºs 584/09 e 282/10).

Quando um tribunal recusa a aplicação de certa norma com fundamento em inconstitucionalidade está, com isso, a contrariar uma decisão de um órgão constitucionalmente dotado de poder legislativo. A situação suscita um interesse objectivo do ordenamento jurídico numa resolução rápida desse “conflito entre o poder judicial e o poder legislativo”, evitando que subsistam decisões judiciais de recusa de aplicação de normas, com fundamento em inconstitucionalidade, sem que esse juízo de inconstitucionalidade seja, de forma certa (independentemente da interposição do recurso de parte) e imediata, sindicado pelo Tribunal Constitucional, enquanto “garante” último da Constituição.

Daí que seja atribuída legitimidade ao Ministério Público para interpor recurso, sendo este obrigatório (artigo 72.º, n.º 3, da LTC) e admitido sem prévia exaustão dos recursos ordinários (cfr., a contrario, o n.º 2 do artigo 70.º da LTC).

Assim, quaisquer fundamentos alternativos que eventualmente sustentem – em paralelo com o juízo de inconstitucionalidade – o sentido da decisão recorrida, são fundamentos ainda não consolidados na ordem jurisdicional respectiva, uma vez que estão sujeitos a recurso ordinário e eventual posterior revogação. Não é, por isso, possível formular, com a segurança necessária, um juízo de prognose no sentido da manutenção do sentido da decisão com base em tais fundamentos alternativos.

Em consequência, nos recursos ao abrigo da alínea a), a utilidade processual deve ser medida, como mais desenvolvidamente se sustenta no Acórdão n.º 256/02 [256/04] pela projecção da decisão «(…) sobre o desfecho da acção, e não restritamente sobre a concreta decisão judicial recorrida, quando esta não é a decisão definitiva. Isto é: a utilidade processual é susceptível de ser aferida relativamente ao processo (à causa), não se reportando apenas à decisão recorrida)» − no mesmo sentido, já anteriormente, o Acórdão n.º 159/93, e, mais recentemente, os Acórdãos n.ºs 42/08 e 162/09. Pelo menos quando a decisão recorrida não for definitiva, não se requer que a inconstitucionalidade seja o fundamento único, nem sequer decisivo, da decisão: «basta que a desaplicação da norma tenha sido relevante para a decisão da causa, tenha estado entre os motivos que levaram o tribunal recorrido a proferir a decisão que proferiu» (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª ed., Coimbra, 2010, p. 946)».

6. Do mérito do recurso

6.1. Com relevância para a decisão a proferir, são os seguintes os factos apurados:

I. Por Acórdão de 31 de outubro de 2008, foi o Recorrido A., 1.º Subchefe aposentado da Polícia de Segurança Pública (PSP), condenado, pelo 3.º Juízo de Competência Criminal do Tribunal Judicial da Comarca de Oeiras, pela prática de um crime de homicídio na forma tentada, previsto e punido pelos artigos 131º, 22º e 23º, todos do Código Penal, na pena de 4 anos de prisão;

II. O arguido foi ainda condenado no pagamento de uma indemnização cível à ofendida, B., no valor de € 22.456,98;

III. Interposto recurso para o Tribunal superior, veio o Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 4 de Março de 2009, a julgar parcialmente procedente o recurso interposto pelo Ministério Público e, em consequência, agravou a pena aplicada pelo tribunal de 1ª instância, condenando o arguido na pena de 5 anos e 6 meses de prisão;

IV. Posteriormente, em processo disciplinar que correu os seus termos pelo Núcleo de Deontologia e Disciplina do Comando Metropolitano de Lisboa da Polícia de Segurança Pública, foi deduzida acusação contra o arguido;

V. O arguido exerceu o seu direito de defesa, invocando, designadamente, ter sido “prisioneiro de guerra em Goa, facto que o terá marcado e muito do ponto de vista da saúde mental”, apresentar “o desenvolvimento de traços de uma personalidade paranóide, desconfiado e impulsivo com dificuldades nas relações inter pessoais” e sofrer de “Perturbação Delirante”, doença, essa, que teria determinado a sua aposentação da PSP com apenas 45 anos (cf. fls. 232 dos autos);

VI. Por despacho do Ministro da Administração Interna, datado de 26 de novembro de 2010, foi decidido acolher a proposta do Senhor Diretor Nacional da PSP e, consequentemente, aplicar ao “Subchefe (aposentado) M/191521, A., a pena disciplinar de Demissão, substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos, por considerar que a conduta do arguido, ainda que na reforma, é gravemente lesiva e ofensiva da imagem da Polícia de Segurança Pública, tornando inviável a manutenção da relação funcional existente entre este e aquela instituição”;

VII. Inconformado, A. veio, junto do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, em 5 de abril de 2011, intentar ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo, pedindo a anulação do despacho do Ministro da Administração Interna;

VIII. Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, foi, em 4 de abril de 2018, proferida sentença que, julgando procedente a pretensão do arguido, desaplicou, com fundamento na sua inconstitucionalidade, a alínea c) do n.º 1 do artigo 26.º do RDPSP, com a consequente anulação do ato impugnado.

6.2. Segundo o Ministério Público, a referida norma padece, efetivamente, de inconstitucionalidade, devendo seguir-se o juízo negativo de constitucionalidade já proferido por este Tribunal no Acórdão n.º 858/14, que divisou na norma a violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 2.º da Constituição. Para tanto, alega o Ministério Público que a substituição da sanção disciplinar de demissão pela perda do direito à pensão, pelo período de 4 anos, atinge a garantia de existência condigna do agente (retirando-lhe, durante o referido período, o acesso aos seus habituais meios de subsistência) e do seu cônjuge, perante quem está obrigado aos necessários deveres de cooperação e de assistência (artigo 1672.º do Código Civil), dado que o Subchefe punido não dispõe de qualquer outra fonte de rendimento, pondo ainda em causa o ressarcimento da vítima do crime pelo qual foi condenado, uma vez que o pagamento da indemnização cível é feito através de descontos na sua reforma.

Vejamos, pois.

6.3. Dispõe o artigo 26.º do Regulamento Disciplinar da PSP (aprovado pela Lei n.º 7/90, de 20 de fevereiro):

Situação de aposentação e de licença ilimitada

1 - Relativamente aos funcionários e agentes aposentados, verificam-se as seguintes especialidades:

a) A pena de suspensão é substituída pela de multa, que não poderá exceder o quantitativo correspondente a 20 dias de pensão;

b) A pena de aposentação compulsiva será substituída pela perda direito à pensão pelo período de três anos;

c) A pena de demissão será substituída pela perda do direito à pensão pelo período de quatro anos.

Como se referiu, até ao Acórdão n.º 858/14, este Tribunal vinha proferindo juízos positivos de constitucionalidade sobre a norma aqui impugnada. Porém, no citado aresto, operou-se uma inversão do decidido, julgando-se a norma inconstitucional. Subsequentemente, no Acórdão n.º 611/16 deste Tribunal, por se ter considerado que as situações eram materialmente idênticas, transpôs-se a fundamentação vertida no sobredito Acórdão n.º 858/14, e julgou-se inconstitucional a alínea b) do n.º 1 do artigo 26.º do RDPSP.

É a seguinte a fundamentação acolhida no Acórdão n.º 858/14, no que diz respeito à evolução da jurisprudência deste Tribunal:

«4. O Tribunal Constitucional pronunciou-se já sobre a conformidade constitucional, à luz do direito fundamental a uma existência condigna, de disposições que estabelecem para funcionários aposentados a perda do direito à pensão em substituição da pena de demissão, e fê-lo designadamente através dos acórdãos n.ºs 442/06, 518/06 e 28/07.

Em qualquer desses casos, o Tribunal tomou como ponto de referência a anterior jurisprudência sobre a inconstitucionalidade de normas que permitem a penhora de rendimentos provenientes de pensões sociais ou rendimentos do trabalho de montante não superior ao salário mínimo nacional. Teve especialmente em atenção, nesse confronto, aqueles arestos que se pronunciaram pela não inconstitucionalidade do regime de impenhorabilidade de prestações devidas pelas instituições de segurança social na parte em que visem cumprir a garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista (acórdãos n.ºs 349/91 e 411/93), ou que vieram a considerar inconstitucionais normas processuais que permitem a penhora de uma parcela da pensão ou do salário cujo valor global não seja superior ao salário mínimo nacional (acórdãos n.ºs 177/02 e 62/2002), ou ainda que permitam a dedução, para satisfação de prestação alimentar a filho menor, de uma parcela da pensão social de invalidez do progenitor que o prive do rendimento necessário para satisfazer as suas necessidades essenciais (acórdão n.º 306/05).

Para concluir, em sentido oposto, pela não inconstitucionalidade de uma medida de perda de pensão aplicável a um funcionário aposentado em consequência da prática de infração disciplinar quando este se encontrava no ativo, o Tribunal deu particular relevo à diferente natureza da situação que está aí em causa. Neste caso, a afetação da pensão de aposentação não resulta de um ato de penhora, visando a satisfação coerciva de um direito de crédito não satisfeito voluntariamente pelo devedor, mas antes de uma pena disciplinar que visa prosseguir fins retributivos e de prevenção geral que ficariam definitivamente prejudicados pela isenção de pena em relação aos agentes da infração que passassem entretanto à situação de aposentados (acórdãos n.ºs 442/06).

Além de que, como também se afirma, nos casos em que da aplicação do regime legal resulte a privação do mínimo considerado indispensável à garantia de uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista, «sempre este poderá recorrer aos mecanismos assistenciais normais, previstos no ordenamento jurídico português, para fazer face a situações de inaceitável carência social, fazendo aí a prova da alegada situação de necessidade», daí se concluindo, em ponderação dos diversos interesses em presença, que não fica violado o princípio fundamental da dignidade da pessoa humana, quando se encontram disponíveis no sistema mecanismos que visam, no limite, assegurar uma sobrevivência minimamente condigna do pensionista.

Este entendimento jurisprudencial, formulado a propósito do disposto no artigo 15.º do Estatuto Disciplinar de 1984, foi reiterado, em relação à precisa norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da PSP, pelo acórdão n.º 518/06, em que se afirma o seguinte:

Na verdade, o julgamento desta questão distancia-se da solução encontrada quanto à satisfação de um direito de crédito. Aqui, estamos em presença de uma pena disciplinar que visa, dando satisfação a um interesse público, punir uma infração violadora de determinados deveres funcionais, ainda que praticada numa situação de aposentação, na execução da qual é admissível que o arguido suporte um incómodo que se repercuta nas suas condições de vida.

Por outro lado, mesmo no caso em que da aplicação da norma resulte a privação do mínimo considerado indispensável à garantia de uma sobrevivência condigna, sempre o interessado poderá recorrer aos mecanismos assistenciais previstos no ordenamento jurídico, destinados a fazer face a situações de carência económica. Havendo mecanismos que visam assegurar uma sobrevivência minimamente condigna do cidadão, não poderá, com efeito, concluir-se que pela aplicação da questionada norma fica violado o princípio da dignidade da pessoa humana, ou qualquer outro previsto nos artigos 1º, 19º, 26º n.º 3, 59º nºs 1 alínea f) e 2 alínea a) e 63º da Constituição, como alega o recorrente».

Contudo, o Acórdão n.º 858/2014 veio a romper com esta linha de orientação, entendendo que:

«Ainda que deva reconhecer-se que a perda do direito à pensão como consequência da prática de infração disciplinar e a penhora de salários ou prestações sociais para satisfação coerciva de um direito de crédito se encontram subordinadas a razões de política legislativa com um diferente grau de relevância, o certo é que o direito fundamental a uma existência condigna, como emanação do princípio da dignidade da pessoa humana, quando seja aplicável a qualquer dessas situações, está sujeito a um mesmo critério de ponderação valorativa».

Neste Acórdão, o Tribunal centralizou a fundamentação na dignidade da pessoa humana como «um verdadeiro princípio regulativo primário da ordem jurídica, fundamento e pressuposto de validade das respetivas normas» (Acórdão n.º 105/90), diretamente convocável, também na área de tutela atinente às condições materiais de vida. Considerou, assim, que o núcleo essencial da garantia de existência condigna, inerente ao respeito pela dignidade da pessoa humana, deve ser perspetivado, tendo por referência o valor do salário mínimo nacional, considerado como «a remuneração básica estritamente indispensável para satisfazer as necessidades impostas pela sobrevivência digna do trabalhador». Por tal valor «ter sido concebido como o mínimo dos mínimos não pode ser, de todo em todo, reduzido, qualquer que seja o motivo» (Acórdão n.º 62/2002). É com base neste enquadramento que o Tribunal tem entendido que a Constituição impõe a impenhorabilidade de pensões sociais de montante reduzido, que não exceda o salário mínimo nacional, e inviabiliza a penhora de rendimentos do trabalho que possa conduzir à privação da disponibilidade do salário mínimo nacional, quando o devedor não for titular de outros bens ou rendimentos suscetíveis de penhora (Acórdão n.º 177/02). Foi ainda à luz da garantia de um mínimo de sobrevivência que o Tribunal considerou constitucionalmente justificável a imposição legal às entidades seguradoras da atualização anual das pensões por morte causada por acidente de trabalho (Acórdão n.º 232/91).

Neste sentido, e invocando esta jurisprudência, o Tribunal Constitucional, no Acórdão n.º 858/14, entendeu que «(…) não se vê nenhum motivo para que este mesmo princípio não seja invocável quando está em causa a supressão da totalidade da pensão de aposentação por um período contínuo de 4 anos, ainda que essa supressão resulte da aplicação de uma medida disciplinar», acrescentando o seguinte:

«As medidas disciplinares visam a proteção da capacidade funcional da Administração e têm como principal finalidade a «prevenção especial ou correção, motivando o agente administrativo que praticou uma infração disciplinar para o cumprimento, no futuro, dos seus deveres, sendo as finalidades retributiva e de prevenção geral só secundária ou acessoriamente realizadas» (LUIS VASCONCELOS DE ABREU, Para o Estudo do Procedimento Disciplinar no Direito Administrativo Português Vigente: as Relações com o Processo Penal, Coimbra, 1993, pág. 43). Assim se explica que as medidas expulsivas sejam aplicadas em caso de infração que inviabilize a manutenção da relação laboral e, portanto, naquelas situações em que o agente, pela sua conduta, mostrou não dar garantias de poder continuar a contribuir para assegurar a capacidade funcional da Administração (artigo 26.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 1984, replicado no artigo 18.º, n.º 1, do Estatuto Disciplinar de 2008, e no artigo 187.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas).

Ao contrário, os fins de prevenção geral no âmbito do direito disciplinar encontram-se desde logo comprometidos pela vigência do princípio da oportunidade, pelo qual a Administração dispõe de liberdade para desencadear a perseguição disciplinar de uma infração, cabendo-lhe decidir, em face das circunstâncias do caso, se é conveniente do ponto de vista do interesse público exercer o poder disciplinar. Alguns afloramentos desse princípio encontravam-se nos artigos 50.º, n.º 1, e 57º, n.º 1, do mesmo Estatuto, que conferiam à entidade competente, logo que seja recebido o auto, participação ou queixa, o poder decidir se há lugar ou não a procedimento disciplinar, e ao instrutor a possibilidade de propor o arquivamento se entendesse que os factos constantes dos autos não constituem infração disciplinar, que não foi o arguido o agente da infração ou que não é de exigir responsabilidade disciplinar por virtude de prescrição ou outro motivo (idem, págs 43 e 51 a 54).

E sublinhe-se que a sujeição ao poder disciplinar dos funcionários e agentes que tivessem passado à situação de aposentados, com a consequente possibilidade de substituição das penas profissionais por sanções de natureza pecuniária, que vigorava no domínio do Estatuto Disciplinar de 1984 (artigos 5.º, n.º 3, e 15.º), deixou de ter aplicação com a aprovação do Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.º 58/2008, que prevê a extinção da pena com a cessação da relação jurídica de emprego público e desde que esta não volte a ser renovada (artigo 12.º) - o que também explica a cessação da execução das penas em curso, à data da entrada em vigor da Lei, relativamente a trabalhadores aposentados (artigo 4.º, n.º 8, da Lei n.º 58/2008) -, regime que ainda se mantém com a atual Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, como resulta por argumento a contrario sensu do disposto no seu artigo 176.º, n.ºs 3 e 4.

O que significa que o legislador, em consonância com o regime vigente no direito laboral comum, passou a desconsiderar a execução de penas que atinjam o agente na sua carreira profissional ou na sua situação funcional, sempre que se verifique uma outra causa de cessação da relação de emprego (como será o caso da exoneração ou da aposentação), o que aponta para a ideia de que a finalidade característica das medidas disciplinares é a prevenção especial, que deixa de ter cabimento quando o agente se encontre já desligado do serviço ativo.

6. A aplicação de uma sanção que se traduz na privação total da pensão de aposentação em relação a um funcionário que se encontra já desligado do serviço por ter passado à situação de aposentado não pode já visar um qualquer efeito de prevenção especial e apenas pode justificar-se por considerações retributivas e de prevenção geral, assentando na necessidade de retribuir o dano causado pelo facto ilícito e de exercer um efeito intimidativo relativamente aos trabalhadores no ativo.

No entanto, a medida, ao implicar a ablação total da pensão, ultrapassa a natureza estritamente pecuniária de uma pena disciplinar e atinge as condições de subsistência do agente, que fica privado, por período prolongado de tempo, da prestação que deveria substituir, por efeito da passagem à aposentação, os rendimentos da atividade profissional. Desse modo, a ablação ocorre não já no quadro da relação de serviço, mas no âmbito da relação jurídica de segurança social, que assenta num princípio de contributividade e que tem pressuposta a direta correlação entre o direito às prestações e a obrigação de contribuir (acórdão n.º 188/09).

Além disso, uma medida predeterminada em relação ao montante da pensão declarada perdida e ao tempo de duração da perda do direito, sem qualquer ponderação do efeito que poderá produzir nas condições básicas de vida do arguido, põe em causa o princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade ou exigibilidade, porquanto uma solução legislativa que preservasse um rendimento mínimo destinado a garantir a existência condigna, ainda que prevendo o correspondente alargamento da duração da pena por forma a alcançar a mesma intensidade de sacrifício patrimonial, poderia atingir, com o mesmo grau de eficácia, os fins de retribuição e prevenção geral sem pôr em risco o direito à subsistência.

É, aliás, ilógico e desrazoável que se suprimam as prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho cobertas por um sistema previdencial de caráter contributivo e obrigatório, sem qualquer ponderação do resultado negativo que possa ter na situação de vida dos destinatários, e simultaneamente se invoque o direito de assistência material, enquadrado num sistema de proteção social não contributivo e financiado por transferências do Orçamento do Estado, para fazer face às situações de carência que daí possam resultar e assim dar concretização ao direito a uma existência condigna (cfr. artigos 26.º e 90.º, n.º 1, da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro).

O que bem demonstra que a existência de mecanismos de cunho assistencialista, no âmbito do sistema de segurança social, não é por si só determinante para afastar o caráter desnecessário e excessivo de uma medida legislativa que, em si mesma, é suscetível de criar situações de carência e de insegurança material que devam ser reparadas por via dessas outras formas de assistência material.

Não releva, por outro lado, o argumento de que o princípio da existência condigna poderia também inviabilizar a aplicação de penas de demissão. A situação não é, de nenhum modo, equiparável à perda do direito à pensão. Os efeitos patrimoniais da medida expulsiva de demissão, com a supressão das remunerações correspondentes ao exercício do cargo, são a mera consequência da extinção da relação laboral. No entanto, o agente, uma vez que nada impede que retome uma atividade profissional, poderá obter outras fontes de rendimento através do mercado de trabalho, e, em última instância, mantém o direito às prestações substitutivas dos rendimentos do trabalho do subsistema previdencial aplicáveis em caso de desemprego (artigo 52.º, n.º 1, alínea c), da Lei n.º 4/2007).

É diferente a situação dos aposentados. Chegado o momento em que cessou a vida ativa e se tornou exigível o direito à pensão de aposentação, o pensionista já não dispõe de mecanismos de autotutela e de adaptação da sua própria conduta a novas circunstâncias, e encontra-se diminuído em razão da idade – como está pressuposto na própria passagem à situação de aposentado – na sua capacidade de ganho. O sacrifício patrimonial que lhe é imposto por força da perda do direito à pensão, por prática de infração disciplinar cometida ainda quando se encontrava no ativo, não é normalmente suscetível de ser ressarcido através de outros recursos económicos a que o interessado possa aceder por meios próprios, e, na ausência de uma cláusula de salvaguarda que evite a supressão total da pensão, coloca-o numa situação de carência que poderá pôr em causa as condições básicas de vida».

A fundamentação acima aduzida, por se reportar à mesma norma, consente plena transposição para o caso agora em análise, dado que a aplicação do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do RDPSP – privando o funcionário aposentado da totalidade da sua pensão de reforma – implica uma privação total do meio de subsistência de que o aposentado dispunha, afetando a satisfação das suas necessidades básicas e do seu agregado familiar, bem como lesando os interesses da vítima, na medida em que o pagamento da indemnização civil operava por via de descontos na pensão de reforma do condenado.

III – Decisão

7. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 26.º, n.º 1, alínea c), do Regulamento Disciplinar da Polícia de Segurança Pública, na parte em que determina para os funcionários e agentes aposentados a substituição da pena de demissão pela perda total do direito à pensão pelo período de 4 anos, por violação do princípio da proporcionalidade, decorrente do art. 2.º da CRP.

b) Consequentemente, negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 13 de novembro de 2019 - Mariana Canotilho (com declaração) - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Manuel da Costa Andrade

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei a decisão, a cujos fundamentos adiro.

Creio, no entanto, que existe outro fundamento para o julgamento de inconstitucionalidade no presente caso, além da violação do princípio da proporcionalidade.

Efetivamente, devem ter-se também em consideração as normas sobre o direito fundamental aqui afetado, a saber, o direito à aposentação, corolário do direito à segurança social, consagrado no artigo 63.º da Constituição. É meu entender que a norma em apreciação constitui uma violação do dever estadual de respeito pelos direitos fundamentais, ou seja, da dimensão negativa do direito à segurança social, que se traduz “num dever de abstenção, de não interferência nas esferas de autonomia, de liberdade e de bem-estar dos particulares garantidas pelos direitos fundamentais” (cf. Jorge Reis Novais, Direitos Sociais – Teoria Jurídica dos Direitos Sociais enquanto Direitos Fundamentais, AAFDL Editora, 2.ª Edição, 2016, p. 310). Este dever de respeito, por parte do Estado, “inclusive na sua dimensão principal de dever de abstenção, tanto se aplica aos tradicionais direitos de liberdade, como a qualquer direito fundamental, incluindo, naturalmente, os direitos sociais (...). Também relativamente aos direitos sociais o Estado tem uma obrigação de respeitar o acesso individual aos bens protegidos, uma obrigação de não interferir com esse acesso, de não o afectar negativamente, de se abster de intervir nas possibilidades e capacidade de acesso que o particular, por si próprio, ou integrado em instituições ou associações de que faz parte, autonomamente alcançou” (Jorge Reis Novais, op. cit., p. 311-312). Nestes termos, torna-se claro que pode haver violações de direitos sociais com origem não na violação de uma obrigação positiva, de facere, mas sim no incumprimento de obrigações negativas por parte do Estado.

No caso dos autos, o corte total do valor da pensão de reforma a um cidadão que não tem outros rendimentos, como sanção aplicada num processo disciplinar, põe, naturalmente, em causa, antes de mais, o direito fundamental à segurança social, na dimensão do direito à pensão, e até, reflexamente, o direito a uma existência condigna, o direito ao desenvolvimento da personalidade e o princípio da dignidade da pessoa humana (nos termos em que foram densificados pela jurisprudência constitucional, em especial no Acórdão n.º 509/02), remetendo a garantia de sobrevivência da pessoa a quem foi aplicada a sanção para os regimes não contributivos.

De facto, a norma cuja constitucionalidade é agora fiscalizada restringe de forma absoluta, durante determinado período, o direito à pensão. Em consequência, na medida em que não deixa ao cidadão afetado sequer uma parte da pensão à qual acedeu através do cumprimento dos pressupostos legalmente exigidos para tal, não assegura o respeito pelo conteúdo essencial deste direito fundamental. Ao ter por resultado o corte total da pensão de reforma de um trabalhador que cumpriu todos os requisitos impostos pelo sistema de segurança social, a norma põe em causa o direito às prestações a que aquele, por si próprio, no quadro de um sistema constitucionalmente garantido – o de segurança social –, acedeu.

Neste contexto, não se verifica qualquer razão passível de justificar a ablação total (ainda que temporária) do direito – nem a ideia de sanção, nem sequer a proteção da integridade das funções e da imagem da PSP e/ou do interesse público. Sendo assim, é não só o princípio da proporcionalidade que é violado, na sua tríplice dimensão de adequação, necessidade e proibição do excesso, mas também o conteúdo essencial do direito subjetivo à pensão de reforma, enquanto corolário do direito fundamental à segurança social, de forma que contraria o disposto no artigo 63.º, n.ºs 1 e 3, da Constituição.

Mariana Canotilho