597/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 608/2019

Processo n.º 597/2019

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Fernando Ventura

Acordam, em conferência, na 2.ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Notificada da decisão sumária n.º 498/2019, que decidiu não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, dos artigos 2.°, 3.° e 4.° da Portaria n. ° 215/2012, de 17 de julho, e do artigo 1.° da Portaria n. ° 200/2013, de 31 de maio, e, em consequência, negou provimento ao recurso, vem a recorrente A., Lda., dela reclamar para a Conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78.º-A Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante LTC).

2. Releva para a apreciação da presente reclamação que o recurso de constitucionalidade é incidente de ação de impugnação judicial que a recorrente deduziu contra os atos de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), referentes à prestação única do ano de 2012 e à primeira prestação do ano de 2013, no valor de € 2.442.291,82, no âmbito da qual o Tribunal Central Administrativo Sul, por acórdão proferido em 17 de maio de 2018, negando provimento ao recurso interposto pela impugnante, manteve a decisão do Tribunal Tributário de Lisboa, que havia julgado improcedente a impugnação.

É essa a decisão visada pelo recurso de constitucionalidade interposto, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, através de requerimento onde se enuncia a seguinte pretensão:

«(…) As normas em causa são os artigos 9° do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de Junho, os artigos 2°, 3° e 4° da Portaria n. ° 215/2012, de 17 de Julho, e o artigo 1 ° da Portaria n. ° 200/2013, de 31 de Maio.

No entendimento da Recorrente, estas normas violam o Princípio Constitucional da Legalidade Tributária, constante dos artigos 103°, n.ºs 2 e 3, e 165°, alínea i), da Constituição da República Portuguesa. Para além disso, violam também o Princípio da Igualdade Tributária. Este Princípio é uma decorrência do Princípio geral da Igualdade, vertido no artigo 13° da Constituição da República Portuguesa, e é concretizado quer pelo Sub-Princípio da Capacidade Contributiva quer pelo Princípio da Tributação das Empresas Segundo o Lucro Real. Este último encontra-se plasmado no artigo 104°, n.º 2, da Constituição.

A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada pela Recorrente na petição inicial que deu entrada no Tribunal Tributário de Lisboa, designadamente nos artigos 100º a 319º.

Para além disso, a mesma matéria é tratada nas alegações de recurso apresentadas neste Tribunal Central Administrativo - Sul, concretamente nas páginas 2 a 29 e nas conclusões A a Q.

Aliás, nessas alegações, a argumentação da Recorrente relativa à inconstitucionalidade das normas indicadas é até reforçada com a demonstração das razões pelas quais a jurisprudência do Tribunal Constitucional relativa ao tributo aqui em causa (a "Taxa de Segurança Alimentar Mais"), citada pela Sentença de Primeira Instância e pelo Acórdão recorrido, diz integralmente respeito a uma situação de facto, relacionada com determinados sujeitos passivos, que é distinta da situação da ora Recorrente, sendo que esta situação apresenta elementos suscetíveis de alterar o teor da jurisprudência em causa quanto à conformidade constitucional das normas em crise (cfr. o ponto 1 do capítulo B das alegações de recurso- páginas 2 a 16).»

3. A decisão reclamada assenta na seguinte fundamentação:

«4. A questão da conformidade das normas de incidência que caracterizam o tributo Taxa Segurança Alimentar Mais foi já repetidamente apreciado pelo Tribunal, com destaque para o julgamento proferido pelo Plenário, através do Acórdão n.º 539/2015, que decidiu «não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho». Esta orientação jurisprudencial foi posteriormente reafirmada nos Acórdãos n.ºs 544/2015, 564/2015, 565/2015, 566/2015, 568/2015, 602/2015 e 232/2016.

A questão colocada nos presentes autos, ainda que convoque outros preceitos normativos, para além dos referidos no dispositivo dos arestos indicados, não comporta dimensão normativa distinta. Com efeito, o recorrente refere igualmente o artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, que se limita a densificar as regras de incidência que decorrem do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, que estabelece regras interpretativas, sem que, porém, extraia das normas contidas em tais preceitos, por si ou em conjugação com o preceituado nos artigos 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, um sentido normativo específico, em termos de configurar, total ou parcialmente, um novo problema de constitucionalidade.

5. Do mesmo jeito, pese embora o recorrente invoque a presença no critério normativo efetivamente aplicada na decisão recorrida – e só este releva, não cabendo a este Tribunal apreciar da bondade dos fundamentos de facto do ato judicial – de «elementos suscetíveis de alterar o teor da jurisprudência em causa quanto à conformidade constitucional das normas em crise», entendendo que a sua situação é distinta da que se verificava nos casos em que foi proferida a aludida jurisprudência. Porém, não indica, como é seu ónus de acordo com o princípio do pedido, qual o específico elemento normativo que tem em conta nessa conclusão, tendo inscrito no requerimento de interposição de recurso, tal como fez na suscitação da questão de constitucionalidade perante o tribunal a quo, pretensão de apreciação das normas contidas nos preceitos indicados on its face.

De todo o modo, a dimensão relativa à finalidade do tributo e sua afetação financeira foi apreciada no Acórdão n.º 539/2015, sublinhando a presença fundada de uma responsabilidade grupal e partilhada de operadores da cadeia alimentar com uma determinada escala, que não se confunde com o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam, em termos que mantêm atualidade:

«No caso, e como já se deixou entrever, a contribuição em causa é receita do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, o qual tem uma intervenção transversal em todas as fases da cadeia alimentar, financiando os custos dos programas e ações oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores, pelo que o conjunto de prestações administrativas que lhe cabe financiar, como já acima dissemos, acaba por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam.

E, conforme foi enunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a criação da “taxa de segurança alimentar mais” pretendeu dar concretização ao princípio da responsabilidade partilhada na garantia da segurança alimentar entre os diversos operadores económicos, tendo em linha de conta que se encontram já instituídas taxas destinadas a suportar financeiramente atos de verificação e controlo que incidem sobre produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal, e outras taxas, que são cobradas a produtores, distribuidores e comerciantes, para verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos. E, nesse contexto, a ideia central da criação dessa nova contribuição financeira foi a de estender a um grupo de operadores da cadeia alimentar que não estavam onerados por aquelas taxas, a participação na responsabilidade pelo financiamento dos custos dos controlos oficiais da qualidade dos alimentos.

Na verdade, note-se que além da “taxa de segurança alimentar mais” são também receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais:

- O produto da taxa de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, aprovada pelos Decretos-Leis n.º 244/2003, de 7 de outubro, 122/2006, de 27 de julho, 19/2011, de 7 de fevereiro, e 38/2012, de 16 de fevereiro, e que incide sobre os estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos (artigo 4.º, n.º 1, a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- 10% do produto de outras taxas cobradas pela Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (artigo 4.º, n.º 1, c), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas a cobrar às atividades de produção, preparação e transformação de produtos de origem animal e alimentos para animais, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 178/2008, de 26 de agosto, e disciplinadas pelas Portarias n.ºs 1073/2008, de 22 de setembro, e 1450/2009, de 28 de dezembro, e que incidem sobre os respetivos agentes económicos (artigo 4.º, n.º 2, a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela classificação subjetiva das carcaças de suínos, realizada pelos classificadores que prestam serviço na DGAV, previstas pelo Decreto-Lei n.º 168/98, de 25 de junho, e aprovadas pela Portaria n.º 1419/2008, de 9 de dezembro, e que incidem sobre os proprietários ou responsáveis dos estabelecimentos (artigo 4.º, n.º 2, b), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pelos atos relativos aos procedimentos e aos exames laboratoriais e demais atos e serviços prestados pela DGAV, previstas pelo Decreto-Lei n.º 148/2008, de 29 de julho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 314/2009, de 28 de outubro, e aprovadas pela Portaria n.º 27/2011, de 10 de janeiro, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, c), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela concessão das autorizações de fabrico e distribuição de alimentos medicamentosos, bem como pelas suas alterações e renovações, e pela autorização de ensaios experimentais, previstas pelo Decreto-Lei n.º 151/2005, de 30 de agosto, e aprovadas pela Portaria n.º 1273/2005, de 12 de dezembro, e que incidem sobre os requerentes e outros agentes económicos envolvidos (artigo 4.º, n.º 2, d), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela realização dos pedidos de autorização, alteração, renovação ou reavaliação dos produtos de uso veterinário, bem como pela declaração e emissão de cópias ou certidões, aprovadas pela Portaria n.º 496/2010, de 14 de julho, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, e), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pelos atos que sejam prestados pela DGAV no âmbito dos procedimentos de declaração prévia, de autorização prévia e respetivas alterações, previstos nos artigos 23.º, 25.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 184/2009, de 11 de agosto, para os centros de atendimentos médico-veterinário, aprovadas pela Portaria n.º 1246/2009, de 13 de outubro, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, f), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas de autorização prévia ou declaração prévia dos estabelecimentos industriais, previstas pelo Decreto-Lei n.º 209/2008, de 29 de outubro, na parte que constitua receita da DGAV, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, g), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas do sistema em vigor relativo à recolha, ao transporte e abate sanitário, previstas na Portaria n.º 205/2000, de 5 de abril, na parte que constitua receita da DGAV, e que incidem sobre os produtores pecuários (artigo 4.º, n.º 2, h), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela execução das intervenções sanitárias do Programa Nacional de Saúde Animal, aprovadas pela Portaria n.º 178/2007, de 9 de fevereiro, e que incidem sobre os criadores (artigo 4.º, n.º 2, i), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela autorização de colocação no mercado de produtos biocidas, previstas pelo Decreto-Lei n.º 121/2002, de 3 de maio, e aprovadas pela Portaria n.º 702/2006, de 13 de julho, e que incidem sobre os requerentes (artigo 4.º, n.º 2, j), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- Os emolumentos devidos pelos exames realizados por peritos veterinários aos produtos alimentares de origem animal submetidos a despacho aduaneiro, previstos no Decreto-Lei n.º 433/89, de 16 de dezembro, e que incidem sobre os agentes importadores (artigo 4.º, n.º 2, k), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela emissão, alteração, renovação e atualização de licença ambiental, aprovadas pela Portaria n.º 1057/2006, de 25 de setembro, e que incidem sobre os produtores pecuários (artigo 4.º, n.º 2, l), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho).

Somando-se as receitas da contribuição financeira em causa às receitas de tributos que incidem sobre outros grupos de operadores económicos no ramo alimentar diversos daquele que integra os sujeitos passivos desta contribuição como meio de financiamento indireto dos custos dos programas e ações oficiais que beneficiam todos estes grupos de sujeitos, não faz sentido dizer-se que a seleção dos operadores da distribuição retalhista constitui uma discriminação inexplicada, relativamente aos restantes intervenientes económicos do ramo alimentar, uma vez que a sua seleção visou precisamente faze-los participar no financiamento de atividades onde os outros já participam através do pagamento de diferentes tributos.

Não parece, nesta perspetiva, que a incidência do tributo sobre um grupo delimitado de pessoas, com especiais responsabilidades na concretização do objetivo da qualidade e segurança alimentar e que partilham com outros operadores sobre os quais recaem outros tributos, o aproveitamento presumível do benefício resultante das atividades estaduais no domínio em causa, na base de uma responsabilidade de grupo, ponha em causa o princípio da equivalência, enquanto reflexo de uma ideia de igualdade.»

6. Nestes termos, não apresentando o presente recurso nada de específico que justifique afastarmo-nos da jurisprudência constitucional mencionada, remetendo para a fundamentação acolhida no Acórdão n.º 539/2015, nos termos permitidos pelo n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, impõe-se formular juízo negativo de inconstitucionalidade.»

4. Na peça de reclamação, a recorrente/reclamante vem dizer o que segue:

«1. Segundo a Decisão Sumária reclamada, proferida ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional, a questão colocada pela Reclamante é uma "questão simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal".

2. Sendo verdade que este Tribunal já produziu jurisprudência sobre a constitucionalidade da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), é verdade também que a jurisprudência existente apreciou o tributo, e mais em concreto as normas do seu regime em apreço nos autos, apenas de acordo com aquilo que o legislador estipulou formalmente como sendo a sua razão de ser.

3. Com o raciocínio formulado anteriormente pelo Tribunal, entendeu-se ser a TSAM uma contribuição financeira, no sentido em que ela supostamente serviria para financiar atividades estaduais de que os sujeitos passivos do tributo são presumivelmente beneficiários, com as devidas consequências jurídicas ao nível da apreciação da constitucionalidade orgânica e material do tributo.

4. Porém, nos presentes autos a TSAM é tratada à luz daquilo para que a medida tem efetivamente servido, e que constitui uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado.

5. De modo que, como se defendeu ao longo dos autos, no essencial o tributo não tem servido para financiar medidas de que os sujeitos passivos são beneficiários, diretos ou presumidos, o que determina uma ausência de bilateralidade, ainda que difusa, que faz a TSAM corresponder a um verdadeiro imposto.

6. Ou seja, nos presentes autos discute-se a TSAM tal como ela tem vindo a ser aplicada, e não como na lei o legislador disse que ela teria de ser aplicada.

7. Discute-se a TSAM de acordo com a realidade efetiva e verificada, não de acordo com a realidade presumida e projetada no início da vigência da medida.

8. E repare-se que tudo o que a Reclamante alega sobre essa aplicação prática da TSAM se encontra demonstrado nos autos, sem ter sido contestado pela DGAV.

9. Em face disto, a discussão dos autos é decisivamente distinta da discussão subjacente à jurisprudência anterior deste Tribunal sobre a CESE, devendo pois nesta sede apreciar-se a invocação da inconstitucionalidade do tributo produzida pela Reclamante, sem que o Tribunal se resguarde na alegação formal de que a questão já está decidida. É que, de facto, não está.

10. O que foi possível perceber depois daquela jurisprudência é que há uma ausência de qualquer bilateralidade subjacente ao pagamento da TSAM: mais de metade da receita anual do tributo destina-se já, neste momento, ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações ("SIRCA"), de cuja atividade a Reclamante e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias – efetivas ou presumíveis -, de tal modo que a lei impede a possibilidade de as mesmas financiarem o referido sistema.

11. Com efeito, o legislador estabeleceu a obrigatoriedade de o sistema ser custeado, integral e exclusivamente, através de uma taxa própria (a taxa do SIRCA), cobrada apenas às empresas que exploram estabelecimentos de abate de animais. Nestes termos, não é possível concluir que o Fundo financia procedimentos e incorre em despesas concretas dos quais se possa dizer ser a Reclamante e os restantes sujeitos passivos da TSAM beneficiários diretos ou presumíveis.

12. Isto confirma que a Reclamante não é efetivamente beneficiária de qualquer atividade supostamente presumível: estamos, em resumo, perante uma presunção que se encontrará, no caso concreto, ilidida.

13. Daqui decorre, reitere-se, que a TSAM não constitui afinal uma contribuição financeira, mas um puro imposto, o que se deverá traduzir necessariamente numa decisão diferente das já conhecidas, quanto à aplicação ao tributo dos princípios a mobilizar para a apreciação da sua constitucionalidade orgânica e material.

14. Se o Tribunal se recusar a apreciar o presente recurso estará, portanto, pura e simplesmente a recusar-se a produzir um juízo material sobre TSAM, e com isso a inutilizar absolutamente a sua função jurisdicional e o instituto da verificação da constitucionalidade material de normas.

15. Com efeito, ao estabilizar-se a Decisão Sumária reclamada - assente numa equiparação exata, que é impossível, entre os termos da discussão sobre a TSAM que subjazem aos presentes autos e os que estiveram na base da jurisprudência já conhecida - teríamos que o Tribunal se recusaria a cumprir a sua função garantística.

16. O Tribunal estaria a recusar-se a ser um verdadeiro tribunal.

17. No fundo, estaria a dizer que se deve limitar a acreditar em tudo o que o legislador declara na letra da lei, mesmo que posteriormente seja demonstrado que, na realidade, o regime legal aprovado foi aplicado de forma diferente e para outros fins.

18. O Tribunal estaria a defender que qualquer conclusão sobre o modo de funcionamento, natureza e razão de ser de um tributo - isto é, qualquer conclusão sobre a sua qualificação dogmática e consequentes derivações relativas à sua constitucionalidade orgânica e material - teria de partir de uma recusa ativa em olhar para a realidade.

19. O que, como é óbvio, seria uma facilitação inaudita e seguramente indesejável da vida do legislador, que poderia simplesmente declarar uma coisa na lei e depois fazer outra totalmente distinta.

20. De resto, ao contrário do que se diz na decisão Sumária aqui em apreço, a jurisprudência anterior deste Tribunal não trata, nem sequer aborda minimamente, a questão da efetiva aplicação concerta da TSAM, designadamente da canalização real da sua receita.

21. É por isso que a Decisão deve ser anulada e os autos seguir os seus termos habituais.

(...)

29. Com efeito, na criação do SIRCA e das condições do seu financiamento, o legislador estabeleceu dois princípios básicos.

30. O primeiro princípio é o de que o sistema seja integral e exclusivamente financiado pelos agentes que intervêm no circuito da recolha, transformação e destruição dos subprodutos animais.

31. O segundo princípio é o de que esse financiamento seja garantido através da cobrança da taxa acima referida. Assim é porque, no entendimento do legislador, a necessidade de implementação do SIRCA é gerada pelo risco da atividade daqueles agentes, sendo essa atividade, reflexamente, a beneficiária fundamental do funcionamento do sistema.

32. Daí que o financiamento se faça através de uma taxa - o tributo de natureza sinalagmática que constitui tipicamente a contrapartida de uma prestação individualizada ao sujeito passivo que dela concretamente beneficia.

33. Aqueles princípios estão perfeitamente claros na lei.

(...)

38. No entanto, apesar do que vem exposto, a verdade é que, hoje, aqueles dois princípios são objeto de incumprimento: atualmente, o financiamento do SIRCA é assegurado, de forma maioritária, pelo produto da receita da TSAM (ou seja, pelas empresas de distribuição de bens alimentares, como a Reclamante) - e não pela taxa especialmente prevista para o financiamento integral daquele sistema (ou seja, pelas empresas que exploram estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos).

39. Esta circunstância é tão evidente que podemos mesmo concluir que a TSAM foi criada, precisamente, para o financiamento do SIRCA.

(...)

61. Um valor que representará, anualmente, mais de metade da receita da TSAM é, pois, destinado a um fim que nada tem a ver com o programa normativo do tributo - com os fins para os quais foi criado.

62. Esta quebra de nexo causal entre a exigência do tributo e os objetivos da tributação implica automaticamente que a TSAM é paga por quem não dá causa nem é beneficiário efetivo (nem presumível) da atividade estadual a cujo financiamento se dirige a medida (se não na íntegra, pelo menos - para já - numa parte significativa).

63. Com efeito, já acima vimos que, considerando apenas os objetivos formalmente inscritos no regime legal da TSAM, não é possível concluir que os respetivos sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários especiais da medida: é que ela não só não serve para financiar uma atividade estadual nova, à qual se possa ligar uma suposta necessidade de qualquer receita pública nova, como em boa verdade as preocupações do legislador, na criação do tributo - relacionados com a garantia e promoção da qualidade e segurança alimentares -, são em grande parte resolvidas pelas empresas abrangi das pela TSAM, que já assumem os custos dos cuidados necessários, quer por sua iniciativa quer em cumprimento das obrigações legais que o próprio legislador definiu como indispensáveis e suficientes.

64. Não servindo para custear qualquer atividade estadual nova no campo da qualidade e segurança alimentares, nem para fazer face a qualquer risco novo que se tenha identificado como tendo origem na atividade dos sujeitos passivos do tributo, não se encontra suficientemente demonstrada razão de ser da obrigação de esses sujeitos passivos pagarem esse tributo.

65. Mais: afastando-nos da análise literal do regime e concentrando-nos na natureza do tributo tal como ela nos é revelada a partir do destino que é dado à respetiva receita, como acima fizemos, fica completamente inviabilizada a hipótese de se considerarem as empresas sujeitas à TSAM como efetivas ou presumíveis causadoras ou beneficiárias da atividade do Estado financiada pela "taxa".

66. Se, neste momento, quase metade da receita da TSAM já serve para financiar o SIRCA, então é certo que mais de metade do que os sujeitos passivos daquela pagam anualmente se dirige a uma finalidade que, por um lado, já era há muito levada a cabo pelo Estado e que, por outro, nada tem a ver quer com aqueles sujeitos passivos quer com a própria finalidade legislativamente declarada da criação da "taxa".

67. Note-se que, conforme acima dissemos, o legislador entendeu definir o princípio de que o SIRCA é financiado integral e exclusivamente pelos beneficiários e causadores da criação do serviço, daí ter aprovado a respetiva taxa - tributo de natureza estritamente bilateral: quer isto dizer, portanto, não só que se encontram perfeitamente identificados na lei quais os agentes privados que causam e beneficiam do SIRCA (as entidades geradoras de subprodutos animais) como, reflexamente, que todos os que não se encontram nesse perímetro não podem ser considerados causadores ou beneficiários do sistema.

68. De resto, esta ausência de nexo causal entre a razão de ser do SIRCA e os específicos sujeitos passivos da TSAM - as empresas que exploram estabelecimentos de comércio de produtos alimentares de origem animal e vegetal- é acentuada pelo facto óbvio de tais empresas não venderem nesses estabelecimentos (não venderem, de todo) qualquer produto que seja objeto dos procedimentos do SIRCA: este sistema serve, pelo contrário, para a recolha, análise e destruição, em condições sanitárias, dos cadáveres de animais - vulgo "carcaças" - mortos nas explorações pecuárias nacionais.

69. Os produtos de origem animal vendidos nos estabelecimentos das empresas de distribuição são, por sua vez, objeto de testes, análises e controlos financiados pelas próprias empresas e pelos sujeitos passivos da série de taxas cuja receita é em parte também destinada ao Fundo (cfr. alíneas a) a l) do n.º 2 do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 119/2012).

70. Nestes termos, feita uma análise da TSAM a partir da forma como, quatro anos volvidos da sua criação, a mesma é concretamente implementada, não restam dúvidas de finalidade consagrada na lei que está bastante desvirtuada: afinal, a TSAM mais não é do que um estratagema para desviar a capacidade contributiva das empresas da distribuição no sentido do financiamento de uma atividade de que não são de todo - nem efetivamente nem presumivelmente - causadoras ou beneficiárias.

71. A TSAM é, verdadeiramente, um instrumento de financiamento encapotado do SIRCA. A sua receita é uma espécie de bolsa ou fundo de maneio à disposição do SIRCA, visando suportar os custos deste sistema, criado precisamente - propositadamente - para responder ao impacto do aumento dos custos deste sistema que se verificou nos últimos anos, conforme o que é do conhecimento público (cfr., por exemplo, as notícias de órgãos de comunicação social que se juntaram como docs. n.ºs 6 e 7 com as alegações de recurso para o TCA, bem como o boletim da Confederação dos Agricultores Portugueses que na mesma ocasião se juntou como doc. n.º 8, no qual se refere a intenção do Governo, em vésperas de criação da TSAM, de encontrar uma nova forma de financiamento do SIRCA, nomeadamente através de uma taxa sobre o consumo de carne).

72. Para esta conclusão concorre ainda a consideração do teor da Decisão da Comissão Europeia no Processo SA 33147 (2011/NN), de 27/03/2013, a qual vai no sentido de o SIRCA, tal como existia à altura, não constituir um auxílio de estado incompatível com o direito europeu, apesar de ter sido apreciado na sua conformação anterior à entrada em vigor da TSAM - uma alteração fundamental ao regime do sistema, designadamente quanto à questão central do seu financiamento, que exige hoje uma nova apreciação e, conforme adiante veremos, determina a sua incompatibilidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

73. Seja como for, para o efeito presente, importa notar que na Decisão em causa se refere que as próprias autoridades portuguesas confirmaram no âmbito do processo que a taxa do SIRCA gerava uma receita insuficiente para cobrir todos os custos do sistema, sendo que o Estado, através de outras receitas, designadamente a provinda da coleta de impostos, suportou anualmente até 41 % daqueles custos (cfr. os parágrafos 11 e 12 da Decisão).

74. Fica demonstrado, pois, também por esta via, que a TSAM, não só não foi criada para corresponder a uma atividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efetivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer atividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo: ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, cobrada a quem nada tem a ver com o assunto.

75. Pois bem: de momento, o SIRCA já utiliza mais de metade da receita anual da TSAM e, uma vez que nenhum limite se encontra legalmente imposto a essa utilização, toda a receita da TSAM é uma receita potencial do SIRCA.

76. Podemos assim dizer que a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA.

77. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra demonstrado que a questão em apreço nos autos não é, de todo, a mesma questão que já foi tratada na jurisprudência que baseou a decisão Sumária reclamada.»

5. Notificada, a recorrida nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Vem a recorrente impugnar por via de reclamação a decisão sumária n.º 498/2019, a qual proferiu julgamento negativo de inconstitucionalidade das normas sindicadas, reafirmando a orientação jurisprudencial formada pelo Acórdão n.ºs 539/2015 (proferido pelo Plenário por determinação do Presidente do Tribunal, ao abrigo do artigo 79.º-A da LTC), seguida, em secção, nos Acórdãos n.ºs 544/2015, 564/2015, 565/2015, 565/2015, 566/2015, 568/2015, 602/2015 e 232/2016.

Sustenta a recorrente/reclamante que a decisão sumária não se pronunciou sobre novas realidades factivas, a saber, que a TSAM foi utilizada para realidade diversa da «presumida e projetada no início da vigência da medida», asserção que funda na análise do sistema de financiamento da taxa relativa ao sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (SIRCA), que descreve, elaborando sobre as necessidades de financiamento desse sistema e o plano de atividade e orientações estratégicas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais para o ano de 2016, financiado pelas receitas arrecadadas pelas duas taxas. Tudo para concluir que «a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA», assumindo, então, a natureza de imposto.

Pese embora o esforço argumentativo do recorrente, mostra-se manifesto que a argumentação avançada não é idónea a colocar em crise o sumariamente decidido.

7. Com efeito, não incumbe a este Tribunal apurar da legalidade ou racionalidade dos atos de gestão orçamental e financeira desenvolvidos no quadro do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais – que a reclamante designa de «aplicação prática» de cada uma das fontes de financiamento desse organismo, designadamente das receitas arrecadadas por via dos tributos TSAM e SIRCA –, de modo a confirmar ou infirmar a posição defendida pela recorrente quanto à TSAM, a saber, que ocorreu «uma contravenção direta do que foi legislativamente estipulado» (pontos 4 e 66 da reclamação em apreço) ou que a «finalidade consagrada na lei que está bastante desvirtuada» (ponto 70).

A competência jurisdicional no domínio da execução financeira pertence ao Tribunal de Contas (artigo 1.º, n.º 1, da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto), o qual, note-se, já se pronunciou sobre a matéria (cf. Relatório de Auditoria n.º 6/2019, acessível em https://www.tcontas.pt/pt/actos/rel_auditoria/2019/2s/rel006-2019-2s.pdf), assinalando deficiências ao nível contabilístico e de efetivação das transferência devidas entre o Fundo e a DGAV, bem como um elevado défice de cobrança na taxa TSAM, que associa a elevada litigiosidade e falta de pagamento dos operadores (cf. pp. 29-31).

No plano estritamente normativo, em que se move o controlo cometido a este Tribunal, nenhuma das alegações da reclamante posterga o dado relevante do tributo, tal como emerge do regime jurídico concreto em que se encontre legalmente definido: a consignação das receitas da TSAM à satisfação das despesas inerentes ao serviço público que o Fundo desenvolve no âmbito das respetivas atribuições, o que não se altera pela circunstância de o organismo público instituído como «património autónomo» e dotado de autonomia administrativa e financeira, comportar outras atribuições e fontes de financiamento. Ademais, a multiplicidade de funções e receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, e os inerentes fluxos financeiros diferenciados, não aduz nada de novo relativamente à apreciação constante do Acórdão n.º 539/2015, o qual faz expressa referência a todas as fontes de financiamento do Fundo, incluindo as receitas da taxa SIRCA, a par de muitas outras.

Diga-se, sem embargo, que os factos tributários em questão no presente processo dizem respeito aos anos de 2012 e 2013, muito antes dos factos alegados na reclamação, reportados aos anos de 2015 e 2016. E, por outro lado, a reclamante omite que, atualmente, o financiamento do SIRCA está regulado no Decreto-Lei n.º 33/2017, de 23 de março, que adaptou e atualizou a legislação nacional ao novo quadro normativo da União Europeia, constante do Regulamento (CE) n.º 1069/2009, do Parlamento Europeu e do Conselho, que define as regras sanitárias relativas a subprodutos animais e produtos derivados não destinados ao consumo humano, e do Regulamento (UE) n.º 142/2011, da Comissão, de 25 de fevereiro de 2011, que estabelece as medidas de execução daquelas regras. Aquele diploma revogou o regime anterior, designadamente os Decretos-Leis n.ºs 19/2011 e 38/2012.

8. Mantendo-se válidos os fundamentos em que assenta a decisão reclamada, com os quais se concorda, cumpre reiterá-los e, em consequência, indeferir a reclamação e confirmar aquela decisão.

III. Decisão

Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se indeferir presente reclamação.

Custas pela reclamante, fixando-se, de acordo com o impulso processual em apreço e a valoração seguida pelo Tribunal em casos similares, a taxa de justiça em 20 (vinte) UC (artigos 84.º, n.º 4, da LTC e 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98).

Notifique.

Lisboa, 22 de outubro de 2019 - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Manuel da Costa Andrade