530/19 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 596/2019

Processo n.º 530/19

3.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), em que é em que é recorrente A., S.A. e recorrida a Autoridade Tributária e Aduaneira, a primeira interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal Central Administrativo em 11 de abril de 2019, que manteve a decisão de julgar improcedente a impugnação de atos de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) relativos ao ano de 2013 (cf. fls. 1039-1082).

2. Neste Tribunal, foi proferida a Decisão Sumária n.º 396/2019 (cf. fls. 1100-1104), em que se decidiu julgar não inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 2.°, 3.° e 4.° da Portaria n. ° 215/2012, de 17 de julho, e 1.° da Portaria n. ° 200/2013, de 31 de maio, e consequentemente negar provimento ao recurso, nos seguintes termos:

«II – Fundamentação

4. Nos termos do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, o relator pode proferir decisão sumária quando se trate de uma questão simples, designadamente por a mesma já ter sido objeto de decisão anterior do Tribunal.

A questão de constitucionalidade em causa nos presentes autos foi decidida pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, tirado em Plenário, (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o qual decidiu «não julgar inconstitucionais as normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho».

Embora não haja integral coincidência entre as normas que são objeto do presente recurso (reportadas ao artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, aos artigos 2.º, 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012 e ao artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013) e aquelas que o Tribunal Constitucional, no citado aresto, julgou inconstitucionais (artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012 e os artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012), não se afigura que esta circunstância obste à remissão para a citada jurisprudência. Com efeito, o artigo 2.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, limita-se a densificar as regras de incidência que decorrem do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012; e o artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, a estabelecer regras interpretativas relativamente às quais não é invocada, pela recorrente, qualquer questão distinta e autónoma (a respeito deste preceito, v. os Acórdãos n.º 399/2017, 639/2017 e 770/2017).

Importa, pois, decidir em conformidade com a jurisprudência do Tribunal sobre a mesma questão, com os fundamentos invocados no Acórdãos n.º 539/2015 e posteriormente reafirmados nos Acórdãos n.os 544/2015, 564/2015, 565/2015, 566/2015, 568/2015, 602/2015, 232/2016 e 399/2017.

5. A recorrente alega que esta jurisprudência do Tribunal Constitucional, também citada pelas instâncias, «diz integralmente respeito a uma situação de facto, relacionada com determinados sujeitos passivos», de que o caso dos autos se distingue, resumidamente: porque os objetivos visados com a criação do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais «são prosseguidos constantemente, a custos muitíssimo elevados, pela própria Recorrente», pelo que «as empresas como a Recorrente não dão origem a qualquer necessidade de políticas e medidas de segurança alimentar para além daquelas que já financiam» (cf. fls. 810-811); e dada a «circunstância de se ter entretanto ficado a saber que mais de metade da receita anual da TSAM se destina já, neste momento, ao financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), de cuja actividade a Recorrente e as empresas suas congéneres não são causadoras ou beneficiárias – efectivas ou presumíveis (…).» (cf. fls. 811-812).

Não assiste, manifestamente, razão à recorrente. Desde logo, como é sabido, mesmo em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, o Tribunal Constitucional decide sobre questões de inconstitucionalidade (ou ilegalidade) de normas (cf. o artigo 280.º da Constituição da República Portuguesa e o artigo 71.º da LTC), pelo que ainda que os efeitos da decisão se circunscrevam ao processo (cf. o n.º 1 do artigo 80.º da LTC), não se atêm à situação de facto concretamente apreçada.

De resto, as circunstâncias que a recorrente apresenta como especiais, e por isso dignas de renovada atenção, ainda que pudessem dar-se por demonstradas, não deixaram de ser ponderadas no Acórdão n.º 539/2015, em que se refere expressamente:

«No caso, e como já se deixou entrever, a contribuição em causa é receita do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, o qual tem uma intervenção transversal em todas as fases da cadeia alimentar, financiando os custos dos programas e ações oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores, pelo que o conjunto de prestações administrativas que lhe cabe financiar, como já acima dissemos, acaba por se projetar positivamente na fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam.

E, conforme foi enunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a criação da “taxa de segurança alimentar mais” pretendeu dar concretização ao princípio da responsabilidade partilhada na garantia da segurança alimentar entre os diversos operadores económicos, tendo em linha de conta que se encontram já instituídas taxas destinadas a suportar financeiramente atos de verificação e controlo que incidem sobre produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal, e outras taxas, que são cobradas a produtores, distribuidores e comerciantes, para verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos. E, nesse contexto, a ideia central da criação dessa nova contribuição financeira foi a de estender a um grupo de operadores da cadeia alimentar que não estavam onerados por aquelas taxas, a participação na responsabilidade pelo financiamento dos custos dos controlos oficiais da qualidade dos alimentos.

Na verdade, note-se que além da “taxa de segurança alimentais mais” são também receitas do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais:

- O produto da taxa de financiamento do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações, aprovada pelos Decretos-Leis n.º 244/2003, de 7 de outubro, 122/2006, de 27 de julho, 19/2011, de 7 de fevereiro, e 38/2012, de 16 de fevereiro, e que incide sobre os estabelecimentos de abate relativamente a bovinos, ovinos, caprinos, suínos e equídeos (artigo 4.º, n.º 1, a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- 10% do produto de outras taxas cobradas pela Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (artigo 4.º, n.º 1, c), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas a cobrar às atividades de produção, preparação e transformação de produtos de origem animal e alimentos para animais, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 178/2008, de 26 de agosto, e disciplinadas pelas Portarias n.ºs 1073/2008, de 22 de setembro, e 1450/2009, de 28 de dezembro, e que incidem sobre os respetivos agentes económicos (artigo 4.º, n.º 2, a), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

- As taxas devidas pela classificação subjetiva das carcaças de suínos, realizada pelos classificadores que prestam serviço na DGAV, previstas pelo Decreto-Lei n.º 168/98, de 25 de junho, e aprovadas pela Portaria n.º 1419/2008, de 9 de dezembro, e que incidem sobre os proprietários ou responsáveis dos estabelecimentos (artigo 4.º, n.º 2, b), do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho);

(…).

Somando-se as receitas da contribuição financeira em causa às receitas de tributos que incidem sobre outros grupos de operadores económicos no ramo alimentar diversos daquele que integra os sujeitos passivos desta contribuição como meio de financiamento indireto dos custos dos programas e ações oficiais que beneficiam todos estes grupos de sujeitos, não faz sentido dizer-se que a seleção dos operadores da distribuição retalhista constitui uma discriminação inexplicada, relativamente aos restantes intervenientes económicos do ramo alimentar, uma vez que a sua seleção visou precisamente faze-los participar no financiamento de atividades onde os outros já participam através do pagamento de diferentes tributos.

Não parece, nesta perspetiva, que a incidência do tributo sobre um grupo delimitado de pessoas, com especiais responsabilidades na concretização do objetivo da qualidade e segurança alimentar e que partilham com outros operadores sobre os quais recaem outros tributos, o aproveitamento presumível do benefício resultante das atividades estaduais no domínio em causa, na base de uma responsabilidade de grupo, ponha em causa o princípio da equivalência, enquanto reflexo de uma ideia de igualdade.»

6. Nenhuma particularidade induz, pois, a reconhecer que o tributo em apreço é um imposto especial sobre o rendimento, como pretende a recorrente – qualificação que constituiria o pressuposto necessário de uma reapreciação das normas em causa à luz do n.º 2 do artigo 104.º da Constituição e do princípio da capacidade contributiva.

Não apresentando a questão de constitucionalidade objeto do presente recurso qualquer especificidade relativamente à questão apreciada no referido Acórdão n.º 539/2015, a fundamentação expendida neste aresto afigura-se transponível para o caso em apreço, pelo que é de concluir igualmente pela não inconstitucionalidade das normas objeto do presente recurso.».

3. Notificado desta Decisão Sumária, veio o recorrente reclamar para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC (cf. fls. 1110-1125), tendo apresentado as seguintes conclusões:

« 60. Não sobram dúvidas, assim, de que é verdadeiramente a TSAM que, em parte muito substancial, serve de fonte de receita para financiamento do SIRCA. De facto, se na melhor das hipóteses a taxa do SIRCA permitir a arrecadação de cerca de € 4.000.000,00, então o Fundo está perante a contingência de ter de desviar do financiamento dos seus objectivos, todos os anos, cerca de € 10.000.000,00 de receita da TSAM.9 [9 Por simplicidade de exposição, não consideramos para este efeito a receita proveniente de 10 % do produto das demais taxas, visto que, mesmo se aquela servisse também, integralmente, para financiar o SIRCA, representaria sempre num valor negligenciável, não reduzindo significativamente a necessidade de utilização da receita da TSAM].

CONCLUINDO:

61. Um valor que representará, anualmente, mais de metade da receita da TSAM é, pois, destinado a um fim que nada tem a ver com o programa normativo do tributo - com os fins para os quais foi criado.

62. Esta quebra de nexo causal entre a exigência do tributo e os objectivos da tributação implica automaticamente que a TSAM é paga por quem não dá causa nem é beneficiário efectivo (nem presumível) da actividade estadual a cujo financiamento se dirige a medida (se não na íntegra, pelo menos - para já - numa parte significativa).

63. Com efeito, já acima vimos que, considerando apenas os objectivos formalmente inscritos no regime legal da TSAM, não é possível concluir que os respectivos sujeitos passivos sejam causadores ou beneficiários especiais da medida: é que ela não só não serve para financiar uma actividade estadual nova, à qual se possa ligar uma suposta necessidade de qualquer receita pública nova, como em boa verdade as preocupações do legislador, na criação do tributo - relacionados com a garantia e promoção da qualidade e segurança alimentares -, são em grande parte resolvidas pelas empresas abrangi das pela TSAM, que já assumem os custos dos cuidados necessários, quer por sua iniciativa quer em cumprimento das obrigações legais que o próprio legislador definiu como indispensáveis e suficientes.

64. Não servindo para custear qualquer actividade estadual nova no campo da qualidade e segurança alimentares, nem para fazer face a qualquer risco novo que se tenha identificado como tendo origem na actividade dos sujeitos passivos do tributo, não se encontra suficientemente demonstrada razão de ser da obrigação de esses sujeitos passivos pagarem esse tributo.

65. Mais: afastando-nos da análise literal do regime e concentrando-nos na natureza do tributo tal como ela nos é revelada a partir do destino que é dado à respectiva receita, como acima fizemos, fica completamente inviabilizada a hipótese de se considerarem as empresas sujeitas à TSAM como efectivas ou presumíveis causadoras ou beneficiárias da actividade do Estado financiada pela "taxa".

66. Se, neste momento, quase metade da receita da TSAM já serve para financiar o SIRCA, então é certo que mais de metade do que os sujeitos passivos daquela pagam anualmente se dirige a uma finalidade que, por um lado, já era há muito levada a cabo pelo Estado e que, por outro, nada tem a ver quer com aqueles sujeitos passivos quer com a própria finalidade legislativamente declarada da criação da "taxa".

67. Note-se que, conforme acima dissemos, o legislador entendeu definir o princípio de que o SIRCA é financiado integral e exclusivamente pelos beneficiários e causadores da criação do serviço, daí ter aprovado a respectiva taxa - tributo de natureza estritamente bilateral: quer isto dizer, portanto, não só que se encontram perfeitamente identificados na lei quais os agentes privados que causam e beneficiam do SIRCA (as entidades geradoras de subprodutos animais) como, reflexamente, que todos os que não se encontram nesse perímetro não podem ser considerados causadores ou beneficiários do sistema.

68. De resto, esta ausência de nexo causal entre a razão de ser do SIRCA e os específicos sujeitos passivos da TSAM - as empresas que exploram estabelecimentos de comércio de produtos alimentares de origem animal e vegetal - é acentuada pelo facto óbvio de tais empresas não venderem nesses estabelecimentos (não venderem, de todo) qualquer produto que seja objecto dos procedimentos do SIRCA: este sistema serve, pelo contrário, para a recolha, análise e destruição, em condições sanitárias, dos cadáveres de animais - vulgo "carcaças" - mortos nas explorações pecuárias nacionais.

69. Os produtos de origem animal vendidos nos estabelecimentos das empresas de distribuição são, por sua vez, objecto de testes, análises e controlos financiados pelas próprias empresas e pelos sujeitos passivos da série de taxas cuja receita é em parte também destinada ao Fundo (cfr. alíneas a) a 1) do n.º 2 do artigo 4° do Decreto-Lei n.º 119/2012).

70. Nestes termos, feita uma análise da TSAM a partir da forma como, quatro anos volvidos da sua criação, a mesma é concretamente implementada, não restam dúvidas de que a finalidade consagrada na lei está bastante desvirtuada: afinal, a TSAM mais não é do que um estratagema para desviar a capacidade contributiva das empresas da distribuição no sentido do financiamento de uma actividade de que não são de todo - nem efectivamente nem presumivelmente - causadoras ou beneficiárias.

71. A TSAM é, verdadeiramente, um instrumento de financiamento encapotado do SIRCA.

A sua receita é uma espécie de bolsa ou fundo de maneio à disposição do SIRCA, visando suportar os custos deste sistema, criado precisamente - propositadamente - para responder ao impacto do aumento dos custos deste sistema que se verificou nos últimos anos, conforme o que é do conhecimento público (cfr., por exemplo, as notícias de órgãos de comunicação social que se juntaram como docs. nºs 6 e 7 com as alegações de recurso para o TCA, bem como o boletim da Confederação dos Agricultores Portugueses que na mesma ocasião se juntou como doc. n.º 8, no qual se refere a intenção do Governo, em vésperas de criação da TSAM, de encontrar uma nova forma de financiamento do SIRCA, nomeadamente através de uma taxa sobre o consumo de carne).

72. Para esta conclusão concorre ainda a consideração do teor da Decisão da Comissão Europeia no Processo SA 33147 (2011/NN), de 27/03/201310 [10 Susceptível de consulta em: http://ec.europa.eu/competition/state aid/cases/240934/240934 1422201 89 l.pdf], a qual vai no sentido de o SIRCA, tal como existia à altura, não constituir um auxílio de estado incompatível com o direito europeu, apesar de ter sido apreciado na sua conformação anterior à entrada em vigor da TSAM - uma alteração fundamental ao regime do sistema, designadamente quanto à questão central do seu financiamento, que exige hoje uma nova apreciação e, conforme adiante veremos, determina a sua incompatibilidade com o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

73. Seja como for, para o efeito presente, importa notar que na Decisão em causa se refere que as próprias autoridades portuguesas confirmaram no âmbito do processo que a taxa do SIRCA gerava uma receita insuficiente para cobrir todos os custos do sistema, sendo que o Estado, através de outras receitas, designadamente a provinda da colecta de impostos, suportou anualmente até 41 daqueles custos (cfr. os parágrafos 11 e 12 da Decisão).

74. Fica demonstrado, pois, também por esta via, que a TSAM, não só não foi criada para corresponder a uma actividade do Estado de que os sujeitos passivos do tributo sejam efectivos ou presumíveis beneficiários, como não foi criada para financiar qualquer actividade nova do Estado, que justificasse a criação de um novo tributo: ela mais não é do que um substituto da receita estadual dos impostos já utilizada no SIRCA, cobrada a quem nada tem a ver com o assunto.

75. Pois bem: de momento, o SIRCA já utiliza mais de metade da receita anual da TSAM e, uma vez que nenhum limite se encontra legalmente imposto a essa utilização, toda a receita da TSAM é uma receita potencial do SIRCA.

76. Podemos assim dizer que a TSAM foi, verdadeiramente, criada para financiar o SIRCA.

POR FIM:

77. Seja como for, independentemente da eventual conclusão em que o exposto deva desembocar, quanto à inconstitucionalidade ou não do regime da TSAM, o que é certo é que se encontra demonstrado que a questão em apreço nos autos não é, de todo, a mesma questão que já foi tratada na jurisprudência que baseou a decisão Sumária reclamada.

Termos em que devem V. Exas. julgar procedente a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto nos autos, com todas as demais consequências legais.».

4. Apesar de notificada para esse efeito, a recorrida não respondeu (cf. cota de fl. 1169).

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. A reclamante contesta a Decisão Sumária n.º 396/2019, em síntese, por considerar que a questão decidida nos Acórdãos aí citados não se identifica com a questão colocada no presente recurso, na medida em que a jurisprudência anterior do Tribunal sobre a Taxa de Segurança Alimentar Mais (adiante designada «TSAM») não ponderou a circunstância, que a recorrente considera decisiva, de que «quase metade da receita da TSAM já serve para financiar o SIRCA, então é certo que mais de metade do que os sujeitos passivos daquela pagam anualmente se dirige a uma finalidade que, por um lado, já era há muito levada a cabo pelo Estado e que, por outro, nada tem a ver quer com aqueles sujeitos passivos quer com a própria finalidade legislativamente declarada da criação da "taxa"» (cf. supra, I, 3).

Não lhe assiste, todavia, razão. A posição adotada por este Tribunal quanto à não inconstitucionalidade das normas que criaram e regulamentaram a TSAM não ficou dependente, como a reclamante parece entender, do concreto modo como as receitas provenientes da cobrança da TSAM seriam aplicadas ou distribuídas pelos vários objetivos a realizar pelo Fundo. O Tribunal entendeu determinante – designadamente para qualificar este tributo como uma contribuição financeira a favor de entidade pública – a circunstância de se tratar de uma «contribuição para o financiamento da atividade de garantia de segurança e qualidade alimentar», e não «uma participação nos gastos gerais da comu­nidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania» ou uma «retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo» (v. o n.º 2 da Fundamentação).

Conforme expressamente se referiu na Decisão Sumária n.º 396/2019 (cf. supra I, 2), nesse acórdão, o Tribunal caracterizou a TSAM como uma «receita do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, o qual tem uma intervenção transversal em todas as fases da cadeia alimentar, financiando os custos dos programas e ações oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores». Reconheceu-se outrossim que a receita proveniente da aplicação da TSAM se somaria ao resultado da aplicação de outros tributos, de modo a assegurar que o Fundo se destinasse a financiar um «conjunto de prestações administrativas», orientadas para assegurar a «fiabilidade dos produtos colocados no mercado e na atividade económica dos distribuidores finais que veem dessa forma complementado o próprio sistema interno de controlo dos produtos que comercializam».

Ora, ao admitir a configuração da TSAM como uma das receitas de um Fundo, posto ao serviço da realização de diversos objetivos, o Tribunal não deixou de ponderar a circunstância de esta contribuição concorrer com os demais tributos que compõem o Fundo para a prossecução de finalidades coincidentes ou sobreponíveis, compreendidas no mais amplo desígnio de garantia de segurança e qualidade alimentar. Nem poderia o Tribunal deixar de pressupor que, passando a receita da TSAM a ser afeta à prossecução de todos os objetivos do Fundo, a receita proveniente da cobrança desta contribuição especial poderia ser preponderantemente mobilizada para assegurar qualquer das despesas do Fundo (entre as quais se incluem os encargos relacionados com o sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações).

Ainda assim, concluiu que «conforme foi enunciado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, a criação da “taxa de segurança alimentar mais” pretendeu dar concretização ao princípio da responsabilidade partilhada na garantia da segurança alimentar entre os diversos operadores económicos, tendo em linha de conta que se encontram já instituídas taxas destinadas a suportar financeiramente atos de verificação e controlo que incidem sobre produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal, e outras taxas, que são cobradas a produtores, distribuidores e comerciantes, para verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos. E, nesse contexto, a ideia central da criação dessa nova contribuição financeira foi a de estender a um grupo de operadores da cadeia alimentar que não estavam onerados por aquelas taxas, a participação na responsabilidade pelo financiamento dos custos dos controlos oficiais da qualidade dos alimentos.»

A circunstância de uma parte, mais ou menos significativa, da receita gerada pela cobrança desta contribuição especial ser mobilizada para suportar um determinado custo, qualquer que seja, não afasta o nexo entre «os titulares de estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal» e as atividades a cargo do Fundo, que legitima a sua especial participação «no financiamento dos custos dos programas oficiais de controlo de segurança e qualidade alimentar desenvolvidos por diversas entidades públicas, no quadro geral de proteção da cadeia alimentar e da saúde dos consumidores.» (cf. a Fundamentação do Acórdão n.º 539/2015, n.º 2).

Não se vislumbra, pois, que a argumentação ora esgrimida pela recorrente suscite a revisão dos pressupostos ou dos fundamentos do juízo reiteradamente assumido por este Tribunal quanto à não inconstitucionalidade da TSAM, que cumpre reafirmar.

6. Não sendo apresentado, na reclamação, qualquer argumento que infirme as conclusões alcançadas na Decisão Sumária n.º 396/2019, resta concluir pelo indeferimento da reclamação.

III – Decisão

7. Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, nos termos do disposto nos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro e tendo em conta a prática do Tribunal em casos semelhantes.

Lisboa, 21 de outubro de 2019 - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers