854/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 592/2019

Processo n.º 854/18

3.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, em que é recorrente A., S.A., e recorrido o Município de Palmela, a primeira veio interpor recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, doravante designada «LTC»), da sentença proferida por aquele tribunal que negou provimento ao pedido de impugnação da liquidação da taxa exigida pela renovação de uma licença de afixação de publicidade em propriedade privada (cf. fls. 121-134 com verso).

2. Na Decisão Sumária n.º 389/2019 (cf. fls. 194-198) decidiu-se: a) Não julgar inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 19.º do Regulamento de Publicidade, Mobiliário Urbano e Ocupação de Espaços Públicos do Município de Palmela (na versão vigente em 2010), segundo a qual é devido o pagamento de uma taxa pela emissão e renovação da licença de afixação de publicidade em prédios pertencentes a particulares; e em consequência b) Negar provimento ao recurso, com os seguintes fundamentos (cf. II – Fundamentação):

«4. Segundo jurisprudência constante do Tribunal Constitucional, a admissibilidade do recurso apresentado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC depende da verificação, cumulativa, dos seguintes requisitos: ter havido previamente lugar ao esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC), tratar-se de uma questão de inconstitucionalidade normativa, a questão de inconstitucionalidade normativa haver sido suscitada «durante o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (artigo 72.º, n.º 2, da LTC) e a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas cuja inconstitucionalidade é arguida (mais recentemente, v., v.g., os Acórdãos deste Tribunal n.os 344/2018, 640/2018, 652/2018, 658/2018, 671/2018, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt).

Cabendo aos recorrentes identificar o objeto do recurso – a norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade pretendem ver apreciada –, a aferição do preenchimento dos requisitos de que depende a admissibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional, bem como a delimitação do objeto do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, devem ter por base o invocado no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional e reportar-se à decisão recorrida (ou decisões recorridas), tal como identificada(s) pelo recorrente.

No caso dos autos, a recorrente limita-se a identificar, no requerimento de interposição de recurso, o número e o artigo do Regulamento Municipal cuja inconstitucionalidade pretende ver apreciada, sem enunciar de modo claro a norma ou interpretação normativa que constitui objeto do recurso. Verificou-se, contudo, que seria redundante a promoção do aperfeiçoamento do requerimento, nos termos previstos nos n.os 5 e 6 da LTC. Confrontando a petição inicial (v. fls. 9-12) e as alegações apresentadas ao TAF de Almada (v. fl. 75) – em que a recorrente alega ter suscitado a questão que pretende ver apreciada –, com a decisão recorrida (v. fls. 156-165), tornou-se possível delimitar com maior precisão a questão de constitucionalidade suscitada durante o processo e concluir que esta já foi objeto de decisão do Tribunal Constitucional, podendo pois ser qualificada como uma questão simples para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC.

5. Mas cumpre assinalar, antes de mais, que no requerimento de interposição de recurso é adicionalmente invocada a inconstitucionalidade material da norma, por violação do direito fundamental à liberdade de iniciativa económica privada e por violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça. No entanto, é manifesto que esta se trata de uma questão de constitucionalidade distinta daquela que foi oportuna e adequadamente suscitada perante o tribunal recorrido, ou seja, a da inconstitucionalidade orgânica e formal da norma, por impor um tributo que, segundo a recorrente, tem as características de um imposto.

Ora, como esclarece Carlos Lopes do Rego, o ónus de «suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade implica – no plano formal – o cumprimento pelo interessado de um ónus de clara, precisa e expressa delimitação e especificação do objecto do recurso, envolvendo ainda uma fundamentação, em termos minimamente concludentes, com indicação das razões porque se considera ser inconstitucional a “norma” que pretende submeter à apreciação do tribunal (…).» (v. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, pp. 97-98).

Não pode, pois, este Tribunal conhecer a questão reportada à inconstitucionalidade material da norma, por violação dos artigos 61.º e 266.º, n.º 2, da Constituição, porquanto não foi atempadamente suscitada perante o tribunal recorrido «em termos de este estar obrigado a dela conhecer», como prescreve o n.º 2 do artigo 72.º da LTC, nem enunciada em termos minimamente concludentes no requerimento de interposição de recurso.

6. Perante o tribunal a quo, a requerente impugnou a norma, retirada do n.º 1 do artigo 19.º do Regulamento de Publicidade, Mobiliário Urbano e Ocupação de Espaços Públicos do Município de Palmela (na versão vigente em 2010), segundo a qual é devido o pagamento de uma taxa pela renovação de licença para afixação de publicidade em propriedade privada. A requerente arguiu a inconstitucionalidade da norma por contender com o n.º 2 do artigo 103.º e com a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, tendo o TAF de Almada decidido aplicar a norma por «entende[r] ter natureza de taxa, e não de imposto, o tributo incidente sobre o licenciamento de painéis/anúncios publicitários instalados em propriedade privada, concluindo pela não inconstitucionalidade orgânica ou formal das normas, designadamente do artigo 19.º do Regulamento de Publicidade de Palmela.» (cf. fls. 165).

Esta decisão, como aliás refere o tribunal a quo, é coerente com a posição adotada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 177/2010, e posteriormente reiterada em diversos arestos, que versaram sobre taxas municipais exigidas pela emissão e renovação de licenças de afixação de publicidade em prédios pertencentes a particulares (v., designadamente, os Acórdãos n.os 189/2010, 360/2010, 436/2010, 408/2011 e 475/2011 e as Decisões Sumárias n.os 207/2010, 323/2010, 417/2010, 225/2011, 52/2012, 470/2012, 267/2013, 598/2013 e 745/2014).

7. Delimitada a questão objeto de recurso e não havendo fundamento para divergir da jurisprudência deste Tribunal sobre a mesma, afigura-se transponível para o caso dos autos a fundamentação expendida nos Acórdãos citados, pelo que cumpre julgar não inconstitucional a norma em apreço.».

3. Notificado da Decisão Sumária n.º 389/2019, veio a recorrente apresentar reclamação para a conferência, nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC (cf. fls. 203-214 com verso), que concluiu nos seguintes termos:

«A. Salvo o devido respeito, a Recorrente não se conformar com o sentido da douta Decisão Sumária ora reclamada, por a mesma desconsiderar a reformulação deste Venerando Tribunal Constitucional no que respeita ao conceito de taxa, atendendo ao douto Acórdão n.º 181/2019, de 20.03.2019 e Acórdão n.º 379/2018, de 04.08.2018.

B. A Veneranda Conselheira Relatora entendeu qualificar a ratio decidendi nos presente autos como “uma questão simples para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC”, acabando por entender que a mesma era reconduzível à fundamentação adotada douto no Acórdão n.º 177/2010, e posteriormente reiterada em diversos arestos deste Venerando Tribunal Constitucional.

C. A Recorrente não pode concordar com o facto de que, nos presentes autos, não existem fundamentos para se divergir da jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional quanto à inconstitucionalidade da suposta “taxa de publicidade”, tanto mais que não seja pela recente alteração de posição deste Venerado Tribunal sobre o conceito de taxa.

D. No caso concreto, não estamos perante uma promoção de bens ou serviços da Recorrente, mas uma mera identificação do seu nome e da sua marca, cujo uso na prática comercial é absolutamente pacífico e disseminado, e a informação sobre os preços dos combustíveis, legalmente obrigatória!

E. A afixação dos preços nos postos de abastecimento é uma obrigação legal das empresas petrolíferas que operam no mercado nacional, nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de outubro (alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de julho) – diploma que disciplina especialmente estas obrigações na atividade de comércio de combustíveis, em obediência às regras e princípios decorrentes do direito da concorrência, como se refere na sua nota preambular.

F. Quer a natureza, quer a finalidade da afixação dos preços nos postos de combustíveis, não se integram no conceito legal de publicidade, definido no artigo 3.º, nem no conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Decreto-Lei n.º 330/90, de 23/10 (Código da Publicidade).

G. O juízo que negou a inconstitucionalidade da norma objeto de apreciação no douto Acórdão n.º 177/2010, que serve de pressuposto à douta Decisão Sumária ora reclamada, fundamenta-se na enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, acabando por entender que o legislador não acolheu uma conceção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente da figura.

H. O fundamento jurídico da remoção de um obstáculo jurídico para viabilizar a construção da existência de uma taxa no âmbito da publicidade, instalada em domínio privado, mobilizado no douto Acórdão n.º 177/2010, e acolhido na Decisão Sumária que agora se reclama, mereceu um reexame no douto Acórdão n.º 33/2018, que expressamente o refere e o contrapõe.

I. Na verdade, o douto Acórdão n.º 33/2018 acaba por afastar a fundamentação plasmada no douto Acórdão n.º 177/2010, considerando que “na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada”, posição que já vinha a ser defendida por Sérgio Vasques e Suzana Tavares da Silva.

J. Ao não estar verificada a existência de um sinalagma, de uma contrapartida específica e individualizada a favor da Recorrida, não estamos perante uma taxa, mas perante um imposto!

K. Mas se do exposto já é claro que existem argumentos suficientes, claros e precisos para se divergir da jurisprudência plasmada do Douto Acórdão n.º 177/2010, certo é que existe divergência na atual na jurisprudência deste Venerando Tribunal Constitucional que permite questionar a mobilização, in casu, da fundamentação alcançada no Douto Acórdão n.º 177/2010, designadamente quando confrontada com a fundamentação do douto Acórdão n.º 379/2018.

L. Recorde-se que no douto Acórdão n.º 177/2010 foi entendimento deste Venerando Tribunal Constitucional de que a natureza de taxa exigida pelos Municípios pela autorização de fixação de publicidade ou inscrição, em telhados e terraços dos edifícios privados, aplicada essencialmente para ser visível dos espaços públicos, representa a utilização individual concreta do espaço aéreo que é um bem público e do bem público “ambiente” que é modelado e salvaguardado essencialmente pelos municípios pela sua intervenção na área do urbanismo, do sossego, tranquilidade e saúde públicas, quer o direito de construir seja visto como uma autorização ou como faculdade co-natural do direito de propriedade.

M. Todavia, nos termos do douto Acórdão n.º 379/2018, tirado em sede de Plenário deste Venerando Tribunal Constitucional, é possível constatar uma evolução da jurisprudência constitucional sobre o conceito de taxas, na medida em que a contrapartida da utilização de um bem do domínio público, que incide, de modo idêntico, sobre depósitos de armazenamento subterrâneo de combustível localizados no domínio público ou em propriedade privada e que não distingue quanto à incidência objetiva, entre propriedade privada do município e propriedade privada do sujeito passivo, não pode sequer ser concebido como contrapartida da utilização de um bem municipal no mais amplo sentido possível do termo.

N. Neste sentido, entendeu este Venerando Tribunal Constitucional que a ocupação de um espaço público, não se aplica aos casos em que os equipamentos estão situados e propriedade privada (ou, pelo menos, em propriedade não-municipal), sendo certo que o regime do tributo nem sequer distingue uns e os outros casos para efeitos de determinação dos montantes a pagar.

O. Recorde-se que quanto às alegadas taxas de publicidade, está em discussão uma pretensa “taxa” que resulta de uma suposta publicidade que se encontra instalada em propriedade privada e cuja constitucionalidade resultaria apenas de uma sua suposta projeção visual sobre o espaço municipal, acompanhada de uma presumida fiscalização municipal.

P. No caso em apreço, manifestamente não existe fiscalização realizada pelo Recorrido, uma vez que a referida fiscalização apenas é efetuada quando é requerida pela primeira vez uma licença para publicidade.

Q. Uma vez atribuída a licença que permita a instalação de painéis de publicidade, não se vislumbra a que título é que se pode cobrar um tributo, nos termos em que foi criado pelo Recorrido, com a natureza de “taxa”, em cada uma das sucessivas renovações!

R. Consequentemente, o facto tributário gerador de tal fiscalização, nos casos em que não se alteram as mensagens a publicitar, não pode ser replicado ipsis verbis nas renovações das licenças, sob pena de existir uma dupla tributação!

S. Admitir-se a criação de uma taxa nestes contornos, é admitir-se a desagregação do dever de fiscalização que incide sobre o conteúdo de uma mensagem publicitária!

T. Desagregação que este Venerando Tribunal Constitucional considerou orgânica e materialmente inconstitucional no douto Acórdão n.º 33/2018, no âmbito do dever de fiscalização municipal de unidades de abastecimento de combustíveis,

U. Sendo a mensagem publicitária exatamente a mesma, e não sendo alterados os pressupostos subjacentes ao primeiro juízo que permitiu atribuir a licença com a mensagem requerida, não se pode aplicar o mesmo raciocínio para os casos em que se pretende meras renovações, nos termos em que foi criado pelo Recorrido o tributo sub judice.

V. A recente jurisprudência adotada por este Venerando Tribunal Constitucional determina uma incoerência teleológica quando a douta Decisão Sumária fundamenta-se na jurisprudência vertida no douto Acórdão n.º 177/2010.

W. Por força do douto Acórdão n.º 379/2018, decorre da posição assumida por este Venerando Tribunal, vertida na declaração de inconstitucionalidade da Taxa Municipal de Proteção Civil de Lisboa, que uma “taxa” que incida sobre a propriedade privada terá que distinguir a sua incidência objetiva, entre propriedade privada do município e propriedade privada do sujeito passivo, não podendo sequer ser concebido como contrapartida da utilização de um bem municipal no mais amplo sentido possível do termo, sob pena de um tributo com tal incidência objetiva não poder deixar de se ter por arbitrário, na medida em que a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.

X. Por outro lado, por força do douto Acórdão n.º 33/2018, que adquiriu já força obrigatória geral, ao abrigo do recente douto Acórdão n.º 181/2019, foi expressamente afastada a jurisprudência consagrada no douto Acórdão de 177/2010, que serve de fundamento para a Decisão Sumária que ora se reclama.

Y. Com efeito, de acordo com a jurisprudência supra referida, a inclusão no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico de todo um vasto conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati, designadamente quando a remoção do obstáculo jurídico é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens, por analogia com a situação do proprietário que, mediante contrapartida pecuniária, se obriga perante terceiro a consentir na interferência no gozo do seu bem, deve ser qualificado como um tributo com uma incidência objetiva arbitrária cuja prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.

Z. Mesmo qualificando o tributo sub judice não como uma taxa, mas como uma contribuição financeira, o resultado sempre seria o mesmo, ou seja, a violação da reserva de Lei da Assembleia da República ou de Decreto-Lei emitido pelo Governo a coberto de autorização legislativa da Assembleia da República (v. arts. 103.º/2 e 165.º/1/i) da CRP), como decorre do douto Acórdão n.º 848/2017.

AA. Neste sentido, tem este Venerando Tribunal Constitucional argumentos suficientemente claros e suficientes que permitam uma ponderação adequada sobre a presente questão e, consequentemente, pôr fim a uma situação de injustiça quando se procede à qualificação das mensagens publicitárias instaladas em propriedade privada como taxas.

Termos em que, com o douto suprimento de V. Exas.,

a) Deve ser dado provimento à presente reclamação e a mesma ser julgada procedente,

e nessa medida,

b) Deve a douta Decisão Sumária ser revogada, com todas as legais consequências,

e consequentemente,

c) Ser concedido prazo para alegações que permitam o desenvolvimento da demonstração da diferença do caso concreto, e ser proferido Acórdão que se pronuncie sobre a declaração da inconstitucionalidade da norma plasmada no art. 19.º/1 do Regulamento de Publicidade, Mobiliário Urbano e Ocupação de Espaços Públicos do Município de Palmela (na versão vigente em 2010).».

4. O recorrido, decorrido o prazo, não respondeu (cf. cota de fl. 216).

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. A reclamante vem contestar a Decisão Sumária n.º 389/2019, desde logo, por entender que esta «se limitou, acriticamente, a aplicar jurisprudência anterior do Tribunal Constitucional, não tomando em consideração a recente evolução dessa mesma jurisprudência em matéria de taxas autárquicas» (cf. fls. 203-verso). A reclamante extrai as orientações jurisprudenciais que considera mais relevantes para a reapreciação da posição adotada em matéria de taxas cobradas pela emissão e renovação de licenças de afixação de publicidade, designadamente, dos Acórdãos n.º 33/2018, 379/2018 e 181/2019 e do Acórdão n.º 848/2017.

Adicionalmente, alega que o caso dos autos apresenta particularidades que obstam a que a jurisprudência invocada na decisão reclamada possa ser, sem mais, aplicada ao caso, designadamente por entender que «os concretos elementos afixados pela Recorrente no posto de abastecimento de combustíveis, que aqui foram tributados, não podem integrar, quer pela sua natureza, quer pela sua finalidade, o conceito legal de publicidade definido no artigo 3.º, nem o conceito de atividade publicitária definida no artigo 4.º, ambos do Decreto-Lei n.º 330/90, de 23/10 (Código da Publicidade)» (cf. fls. 204-verso).

Quanto a esta segunda alegação, é de esclarecer desde já que não pode ser atendida, porquanto compete exclusivamente às instâncias qualificar os factos dados como provados e interpretar o direito infraconstitucional pertinente em face do caso concreto. Ora, tal como esclarece Carlos Lopes do Rego, «o recurso de constitucionalidade (…) tem de incidir sobre o critério normativo da decisão, sobre uma regra abstractamente enunciada e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica – não podendo destinar-se a pretender sindicar o puro acto de julgamento, enquanto ponderação casuística da singularidade própria e irrepetível do caso concreto (…).» (v. Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 32).

Se a decisão recorrida aplicou a norma que constitui o objeto do presente recurso, no pressuposto de que deveriam ser qualificados como publicidade os elementos afixados pela recorrente, qualquer censura no sentido pretendido pela reclamante incidiria sobre a decisão, em sim mesma considerada, e não sobre qualquer norma ou interpretação normativa efetivamente adotada e aplicada pelo tribunal a quo – o que manifestamente excederia os poderes de cognição deste Tribunal (cf. o artigo 79.º-C da LTC).

Resta, assim, esclarecer se a mais recente jurisprudência do Tribunal Constitucional infirma os acórdãos e decisões para os quais remete a decisão reclamada.

6. A diversidade de tributos cuja validade este Tribunal vem sendo chamado a apreciar tem motivado o constante desenvolvimento da jurisprudência constitucional sobre este tema, necessariamente permeável à ponderação de novos argumentos. Não se vislumbra, no entanto, que as posições mais recentemente adotadas por este Tribunal – em especial nos Acórdãos invocados pelo reclamante – tenham infirmado o juízo vertido no Acórdão n.º 177/2010 sobre as taxas cobradas pela emissão e renovação de licenças de afixação de publicidade em propriedade privada.

Com relevância para a delimitação do conceito de taxa, afirmou-se neste aresto o seguinte (cf. II-10 a 12):

«O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a “fuga” para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio – o do «teste de verosimilhança, destinado (…) a afastar a qualificação de “taxa” nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo “artificial”, criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse “administrativo” autónomo, mas unicamente um interesse “fiscal”» (ob. loc. cit.).

(…)

A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto).

De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP).

(…)

Não está em causa apenas o interesse de integridade dos valores, ambientais, urbanísticos e outros, que poderiam ser afectados por causa da actividade publicitária, interesse esse acautelado através da intervenção administrativa de fiscalização do cumprimento dos deveres específicos de omissão enumerados no artigo 4.º da Lei n.º 97/88. A emissão da licença, o mesmo é dizer, o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação – a duradoura obrigação de suportar (pati) uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente. Inversamente, o anunciante ganha título para uma activa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos (cfr., todavia, o Acórdão n.º 437/2003). Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado – o anunciante – introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário.

Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.

(…)»

Na medida em que «alargou o conceito constitucional de taxa a contraprestações públicas que se limitam a levantar, sem mais, um obstáculo legal ao exercício de uma atividade legal – taxas de licenças – com a consequente obrigação passiva de suportar (prestações de pati)» (v. o Acórdão n.º 344/2019), o Acórdão n.º 177/2010 é tido como um relevante momento de «superação da noção restritiva de taxa» (cf. o Acórdão n.º 581/2012).

Também o Acórdão n.º 316/2014 já foi considerado (precisamente, nos Acórdãos n.º 33/2018, n.º 379/2018 e 181/2019) como um «“marco geodésico” do conceito de taxa na jurisprudência constitucional», por nele o Tribunal ter admitido «dois alargamentos significativos do conceito tradicional de taxa». Tal como se sintetizou no Acórdão n.º 33/2018:

«Por um lado, admitiu que a prestação de um serviço público possa ser presumida a partir de um dever legal específico e permanente de fiscalização da atividade tributada. (…)

Por outro lado, o Tribunal admitiu, na linha do decidido no Acórdão n.º 177/2010, que a mera inação administrativa em face de uma atividade que interfere no gozo de determinados bens públicos – como o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território ou a gestão do tráfego – possa consubstanciar uma contrapartida da respetiva tributação, satisfazendo o requisito, essencial ao conceito de taxa, de bilateralidade ou comutatividade. Ao fazê-lo, incluiu no domínio das taxas por remoção de um obstáculo jurídico todo o vasto conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati. Segundo este entendimento, o obstáculo jurídico removido é o direito municipal de gozo exclusivo daqueles bens, por analogia com a situação do proprietário que, mediante contrapartida pecuniária, se obriga perante terceiro a consentir na interferência no gozo do seu bem; ou ainda com a situação do proprietário ao qual a lei impõe excecionalmente uma obrigação dessa natureza – por exemplo, caso se verifique um estado de necessidade –, ao mesmo tempo que lhe atribui o direito a uma compensação pelos prejuízos sofridos.»

Ao contrário do que defende a reclamante, o Acórdão n.º 33/2018 não se opõe à posição adotada no Acórdão n.º 177/2010, nem inverte a decisão adotada no Acórdão n.º 316/2014, antes assimila as orientações jurisprudenciais precedentes, embora as considere intransponíveis para a apreciação das normas que constituíram o objeto desse recurso.

O Acórdão n.º 316/2014 versou sobre normas que previam a cobrança de taxas municipais incidentes sobre equipamentos de abastecimento de combustíveis líquidos, inteiramente localizados em propriedade privada – tendo o Tribunal concluído pela não inconstitucionalidade do tributo em questão. Os Acórdãos invocados pela reclamante (n.º 33/2018, 379/2018 e 181/2019), por sua vez, versaram sobre taxas configuradas de modo a incidir, autonomamente, sobre diversas componentes das unidades de abastecimento de combustível. Considerou-se, por isso, no Acórdão n.º 33/2018 (bem como nos Acórdãos n.os 379/2018 e 181/2019):

«A desagregação da “unidade de abastecimento de combustível” em diversos componentes, sobre os quais incidem tributos autónomos, torna inviável a transposição para este caso dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014. Com efeito, quer o dever de fiscalização municipal da atividade, quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes. O dever de fiscalização do município tem por pressuposto a instalação de um posto de abastecimento de combustível e não qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito. E a interferência no gozo de determinados bens públicos, nomeadamente ambientais e urbanísticos, decorre da unidade de abastecimento, sem que seja possível discernir o contributo relativo de cada componente para esse efeito. Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade, como seria a atribuição de importância relativa a cada família de instrumentos musicais numa orquestra sinfónica, a decomposição do preço de um bilhete de teatro pelas várias personagens da peça ou a quantificação do contributo para a saúde individual de cada um dos órgãos do corpo humano. Não há, na verdade, nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, especificamente associada à componente «depósitos subterrâneos» de uma unidade de abastecimento de combustíveis. Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada.»

Na reclamação apresentada (a fls. 207-verso, n.os 31 e 32), este Acórdão é citado de modo a sugerir que o Tribunal teria extraído a conclusão de que «não pode deixar de se ter por arbitrário» qualquer tributo cobrado «por remoção de um obstáculo jurídico» correspondente ao «conjunto das prestações de “deixar fazer” que constituem objeto das obrigações ditas de pati», que o Acórdão n.º 177/2010 incluiu no conceito constitucional de taxa. Mas uma leitura atenta do aresto invocado – em que aliás se afirma expressamente que a singularidade das normas apreçadas «torna inviável a transposição para este caso dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014» (v., ainda, a este respeito, o Acórdão n.º 535/2019) – não permite generalizar as conclusões aí alcançadas. Nem se vislumbra que uma tal decisão indicie a revisão ou inversão da posição adotada em matéria de taxas cobradas pela emissão e renovação de licenças de afixação de publicidade em propriedade privada, que continua a merecer referência nos mais recentes arestos deste Tribunal (v., v.g., os Acórdãos n.os 204/2019, 229/2019, 395/2019).

Em suma, não assiste razão à reclamante quando alega que a evolução da jurisprudência deste Tribunal em matéria de taxas cobradas pelas autarquias não foi devidamente tida em consideração aquando da prolação da Decisão Sumária n.º 389/2019. Constatou-se, simplesmente, que essa evolução não tem o potencial, que a recorrente pretende atribuir-lhe, de suscitar a reapreciação da posição adotada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 177/2010 (bem como nos Acórdãos n.os 189/2010, 360/2010, 436/2010, 408/2011 e 475/2011 e nas Decisões Sumárias n.os 207/2010, 323/2010, 417/2010, 225/2011, 52/2012, 470/2012, 267/2013, 598/2013 e 745/2014).

7. A reclamante invoca, em segundo lugar, o Acórdão n.º 848/2017, para afirmar que, ainda que se qualificasse o tributo em apreço como uma contribuição financeira, seria de concluir pela sua inconstitucionalidade. Todavia, não se descortina que os tributos contestados nos autos e os tributos que foram objeto de apreciação nesse aresto sejam análogos – nem uma tal analogia é minimamente ilustrada pela reclamante.

Como se esclareceu no Acórdão n.º 539/2015, «[a]s contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica. Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, ob. cit., pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em “As taxas e a coerência do sistema tributário”, pág. 89-91, 2ª edição, Coimbra Editora).

No caso em apreço, cumpre reconhecer que a identificação dos causadores ou beneficiários das atividades municipais relacionadas com a fiscalização e controlo da afixação de publicidade não permite estabelecer qualquer relação de bilateralidade genérica. Quem extrai vantagem das prestações administrativas em questão são os anunciantes (cf., a propósito, o Acórdão n.º 622/2013), pelo que não se vê como a decisão adotada por este Tribunal no Acórdão n.º 848/2017 possa ter-se por relevante para a reapreciação da decisão reclamada.

8. Em face do exposto, resta concluir pelo indeferimento da reclamação, mantendo-se o decidido na Decisão Sumária n.º 389/2019.

III – Decisão

9. Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação.

Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, nos termos do disposto nos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro e tendo em conta a prática do Tribunal em casos semelhantes.

Lisboa, 21 de outubro de 2019 - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers