78/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 535/2019

Processo n.º 78/18

Plenário

Relator: Conselheiro Pedro Machete

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. A., S.A., vem reclamar do despacho do relator que, por não verificação da invocada divergência, rejeitou o recurso por si interposto ao abrigo do artigo 79.º-D da Lei de Or­gani­za­ção, Funcio­na­mento e Pro­cesso do Tri­bunal Constitu­cional, apro­vada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novem­bro (“LTC”), do Acórdão n.º 204/2019 (acessível, assim como os demais acórdãos deste Tribunal adiante citados, a partir da ligação http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/ ). Com efeito, entendeu-se no despacho reclamado que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento – o Acórdão n.º 33/2018 – não apreciaram a constitucionalidade da mesma norma.

Discordando de tal entendimento, considera a reclamante que as duas decisões «analisaram e apreciaram uma mesma norma e com idêntico teor (pese embora inseridas em diferentes diplomas legais) tendo tomado diferentes posições sobre a mesma». Assim:

«11º

[À] semelhança do que resulta da interpretação da norma contida no n.º 4 do artigo 21º (juntamente com os demais números do mesmo artigo) da Tabela de Taxas e Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Oeiras, também as normas contidas nas verbas 7.1.2 e 7.2.2 da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e outras Receitas do Município de Estarreja remetem para uma desagregação artificial das unidades de abastecimento de combustíveis (em bombas e tomadas de ar/água) para efeitos de tributação autónoma dos várias componentes.

12º

Ou seja, em ambas as normas contidas nos referidos Regulamentos municipais, é efetuada uma desagregação da unidade de abastecimento de combustíveis, em vários componentes, incidindo sobre os mesmos um tributo diferente e autónomo.

13º

A única diferença existente entre ambas é quantitativa ou de grau, desagregando uma das normas mais componentes da unidade posto de abastecimento do que a outra.

14º

E nem se diga que, pelo simples facto de ter sido liquidada taxa incidente sobre todos os elementos desagregados (bombas de abastecimento de combustíveis, ar e água), permite afirmar que a norma contida os pontos 7.1.1 e 7.2.1 da Tabela de Taxas do Município de Estarreja define um “tributo municipal sobre postos de abastecimento”.

15º

Salvo devido respeito, tal interpretação que não encontra o mínimo apoio no respetivo texto.

16º

Os textos são claros e não deixam margem para dúvidas. Em ambas as normas há desagregação das unidades de abastecimento (em diversos componentes) e em ambas há tributo calculado, de forma autónoma, sobre cada um dos componentes.

17º

Não há pois (no caso em apreço) lugar a uma interpretação “agregadora” porque juridicamente inexistente!

18º

Nesta medida, crê-se que existe uma verdadeira divergência jurisprudencial justificativa da abertura da via de recurso para o Plenário, pois que, quer o acórdão fundamento, quer o acórdão recorrido tiveram em conta os mesmos preceitos normativos e tomaram decisões diametralmente opostas.»

2. Devidamente notificado para responder, o Município de Estarreja nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

3. De acordo com o n.º 1 do citado artigo 79.º-D, se o Tribunal Constitucional vier julgar a questão da inconstitucionalidade em sentido divergente do anteriormente adotado quanto à mesma norma, por qualquer das suas secções, dessa decisão cabe recurso para o Plenário do Tribunal.

O tipo de recurso em apreço pressupõe a existência de um conflito jurisprudencial, traduzido em decisões de mérito contraditórias das secções, respeitantes à mesma norma (cfr., neste sentido, Carlos Lopes do Rego, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, 2010, p. 280; e, entre muitos outros, os Acórdão n.ºs 4/2010, 577/2015, 281/2017 e 243/2018). Significa isto que a sua admissibilidade exige uma real coincidência entre as normas ou interpretações normativas objeto de decisões divergentes das secções. Ou seja, terá de haver uma substancial identidade normativa entre as questões dirimidas, bem como uma incompatibilidade ou oposição entre os juízos emitidos sobre tais questões (cfr., a este respeito, entre outros, os Acórdãos n.ºs 573/2005, 343/2007 e 551/2008), tornando-se necessário para o efeito, que os juízos de mérito divergentes correspondam à solução dada pelo Tribunal às questões erigidas como objeto do recurso (cfr. o Acórdão n.º 81/2017).

Recorde-se, por outro lado, que, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, os poderes de cognição do Tribunal Constitucional estão limitados à norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (cfr. o artigo 79.º-C da LTC).

4. No caso vertente, a reclamante discorda – mas só agora, em sede de recurso para o Plenário; não antes, nomeadamente no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade e nas respetivas alegações – da própria interpretação normativa extraída das verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas de abastecimento de combustíveis, ar e água, instaladas ou abastecendo na via pública) da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010, e que constitui o objeto material do recurso de constitucionalidade a que o acórdão ora recorrido negou provimento, e segundo a qual os valores previstos em tais verbas são aplicáveis à exploração de um posto de abastecimento de combustíveis localizado numa área de serviço de autoestrada. Daí a insistência da reclamante em reportar-se exclusivamente ao próprio enunciado linguístico – ao texto – das mencionadas verbas, desconsiderando a mediação (hermenêutica) realizada pelos órgãos de aplicação do direito.

Ora, a norma que delimita os poderes de cognição do Tribunal Constitucional não se confunde com o ou os preceitos (ou parte deles) em que a mesma se ancora (cfr. o artigo 79.º-C da LTC). Daí dizer-se correntemente que, em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade, a norma extraída dos dados jurídico-positivos infraconstitucionais e aplicada ou recusada aplicar pela decisão recorrida constitui, em princípio, um “dado” para este Tribunal.

5. O acórdão recorrido, decidindo um recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo da alínea b) do artigo 70.º, n.º 1, da LTC, confirmou o juízo negativo de inconstitucionalidade relativo às normas extraídas das citadas verbas 7.1.2. e 7.2.2. da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” do Município de Estarreja e aplicadas pelo Supremo Tribunal Administrativo no caso dos autos, segundo as quais os valores previstos em tais verbas são aplicáveis à exploração de um posto de abastecimento de combustíveis localizado numa área de serviço de autoestrada.

A questão de inconstitucionalidade correspondente decidida no mesmo Acórdão foi, assim, a de saber, em ordem a determinar se ocorria ou não a alegada invasão da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de criação de impostos, estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, se tal tributo constitui uma taxa.

In casu, a decisão do Supremo Tribunal Administrativo – confirmada pelo acórdão recorrido – é clara no sentido de considerar a universalidade correspondente às citadas “instalações abastecedoras de carburantes líquidos, ar e água” (epígrafe da verba 7 da Tabela aqui em análise) instaladas ou abastecendo na via pública e de a identificar como um posto de abastecimento de combustíveis. Tal resulta, entre outros, dos seguintes excertos:

- «O Tribunal Constitucional já se pronunciou expressamente, e por diversas vezes, sobre a constitucionalidade de disposições análogas, emanadas de outros Municípios, em que estavam em causa normas que impunham a cobrança de “taxas” a postos de abastecimentos de combustíveis totalmente localizados em propriedade privada, e noutros casos, em que o posto de abastecimento, por qualquer dos seus elementos, se serve de terrenos públicos» (p. 25, a fls. 583);

- «No caso em apreço o posto de abastecimento (área de serviço de Antuã) situa-se em terreno pertencente à concessão da B, em regime de subconcessão à A., e não ocupa qualquer porção de território integrado no domínio público ou semipúblico do Município de Estarreja» (p. 26, a fls. 584);

- A propósito da posição favorável à ora recorrente assumida na decisão de 1.ª instância (e que veio a ser revogada pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo): «Será que estando em causa a exploração de posto de abastecimento de combustível, que implica o armazenamento e o manuseamento de materiais altamente inflamáveis e que envolve inequivocamente riscos para a segurança e para a saúde das pessoas e, além do mais, interfere com a qualidade do ambiente, sendo as taxas impugnadas fundamentadas pelo dever que incumbe aos municípios de prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil e de defesa do ambiente, se justifica e é razoável impor aos municípios que estes, para cobrarem tais taxas, tenham de fazer a prova de todas e cada uma das ações realizadas em cumprimento de tal dever?» (p. 27, a fls. 585);

- «Ora é indubitável que a exploração de um posto de abastecimento de combustível, como o que está em causa nos autos, configura por si só, e independentemente da natureza pública ou privada do local onde se encontre, uma situação de risco e geradora de impactos ambientais negativos» (p. 28, a fls. 586);

- A propósito dos riscos associados ao funcionamento de tais instalações: «Isso mesmo é referido pela entidade recorrente ao invocar e alegar que:

- as instalações de abastecimento de combustíveis líquidos constituem “um fator de potencial desgaste ambiental e risco de uma vida humana sadia e ecologicamente equilibrada”;

- À área de serviço de Antuã acedem diariamente vários milhares de veículos, cujos condutores e ocupantes utilizam as bombas de combustível, restaurantes, casas de banho e zonas de descanso, consomem água e geram lixos, efluentes e poluição (ponto 6 do probatório);

- O posto de abastecimento de Antuã vende anualmente vários milhões de litros de combustível e é abastecido por camiões cisterna que lá vão regularmente de 3 em 3 dias — (ponto 15, probatório);

- o serviço de proteção civil, beneficiando a generalidade dos cidadãos, prevê riscos específicos dos postos de abastecimento e equaciona medidas de resposta a esses riscos;

- no município de Estarreja existe um plano de Emergência e Proteção Civil onde foram tidos em consideração os postos de abastecimento de combustíveis e os riscos que os mesmos geram para a comunidade (pontos 20 a 23 do probatório);

- e ainda que impende sobre o município o dever legal de atuação e prevenção no que toca à poluição e proteção civil, tendo o município de Estarreja serviços organizados que prestam tal apoio» (p. 30, a fls. 588);

- «Há, pois, todo um conjunto de bens ambientais e de riscos coletivos inerentes à atividade de exploração do posto [d]e combustíveis, que são afetados pelo interesse económico particular da recorrida e que ao Município incumbe proteger.

Sendo que é todo este conjunto de atividades no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ou do ambiente do município, não valorado no quadro do licenciamento, que justifica e confere legitimidade às taxas impugnadas.» (p. 31, a fls. 589);

- «Mas há, ainda, outro aspeto relevante a considerar.

É que o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, quer pela Câmara Municipal quer pelas Direções Regionais de Economia, removendo embora um obstáculo jurídico, não toma em consideração a obrigação passiva do Município de se conformar com a influência modeladora da atividade licenciada.

E este aspeto é determinante: existe um comportamento sujeito a licenciamento que constitui o Município numa dada obrigação de suportar impactes negativos da atividade licenciada que pura e simplesmente não são considerados na licença.

E a taxa em causa é também a contrapartida específica de tal obrigação passiva (cf. Acórdão 316/2014 do Tribunal Constitucional)» (p. 32, a fls. 590);

- «As taxas impugnadas não assentam, pois, em qualquer atribuição ou competência para licenciar o posto de abastecimento de combustíveis, a que a entidade recorrida não se arroga, mas, antes, no poder de tributar os particulares beneficiários de utilidades prestadas ou geradas pela atividade do município, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da proteção civil ou sobre a realização de atividades dos particulares que oneram permanentemente o ambiente do município, aspetos estes não valorados no quadro do licenciamento» (pp. 34-35, a fls. 592-593).

De resto, essa foi também a posição das partes, nomeadamente da recorrente, ora reclamante, assumida no processo-base e ao longo do processo neste Tribunal, incluindo nas alegações oportunamente apresentadas no recurso de constitucionalidade a que correspondem os presentes autos (cfr., em especial, as conclusões IV, V, VII e XII das alegações da recorrente).

Mais: na conclusão XIII das mesmas alegações, a recorrente afirma expressamente que «a norma regulamentar, constante dos pontos 7.1.2. e 7.2.2. [da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” do Município de Estarreja], tal como foi interpretada (e aplicada) pelo douto acórdão recorrido, [é inconstitucional] quando estão em causa postos de abastecimento de combustíveis líquidos situados inteiramente em propriedade privada (ou que não ocupem qualquer porção de território integrado no domínio público ou semipúblico do Município de Estarreja) e não resulte demonstrada a existência de qualquer prestação individual e concreta de um serviço público por parte do Município» (itálicos acrescentados). E foi justamente essa mesma norma regulamentar que a recorrente pediu que fosse julgada inconstitucional, de modo a conceder provimento ao recurso e, em consequência, a “revogar” o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – a decisão então recorrida (cfr. fls. 642).

Considerando que os preceitos correspondentes às verbas 7.1.2. e 7.2.2. da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” do Município de Estarreja se reportam, na sua previsão, a uma universalidade integrada pelas bombas de abastecimento de combustíveis, ar e água, instaladas ou abastecendo na via pública, e que a mesma universalidade é um posto de abastecimento de combustíveis, o Supremo Tribunal Administrativo entendeu, com efeito, estar em causa uma situação paralela à que foi objeto de apreciação no Acórdão n.º 316/2014 deste Tribunal: um tributo sobre postos de abastecimento de combustíveis, qualificável como taxa, porquanto corresponde à contrapartida a pagar ao município pela sua ação fiscalizadora realizada com referência a esse tipo de instalações e pela obrigação de suportar os impactes negativos associados à exploração comercial das mesmas. E, concordando com o sentido decisório adotado pelo Tribunal nesse Acórdão, o Supremo Tribunal Administrativo aplicou tal jurisprudência ao caso dos autos.

O Acórdão n.º 204/2019, agora recorrido para este Plenário, assumindo o objeto material do recurso de constitucionalidade tal como delimitado pelo tribunal a quo e pelas partes nas suas alegações, porque concorda com a mencionada jurisprudência, confirmou o juízo negativo de inconstitucionalidade e, em consequência, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.

6. A interpretação que o acórdão fundamento – o Acórdão n.º 33/2018 – fez do preceito constante de um outro regulamento municipal – em causa estava o artigo 21.º, n.º 4, da “Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais” que consta do anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras – conduziu-o a extrair do mesmo uma norma, que, nos dizeres do próprio aresto, torna inviável a transposição para o caso então em apreciação dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014.

Com efeito, entendeu o Tribunal, no seu Acórdão n.º 33/2018, que o regulamento em causa desagrega a unidade de abastecimento de combustíveis em diversos componentes, sobre os quais faz incidir tributos autónomos. Deste modo, o valor correspondente ao «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos), por m3 e por mês» previsto no referido artigo 21.º, n.º 4, da Tabela de Taxas do Município de Oeiras é considerado como um tributo a se, inserido «numa constelação tributária em matéria de “unidades de abastecimento de combustível e tomadas de ar” que compreende vários tributos incidentes sobre diferentes parcelas ou equipamentos de um posto de abastecimento de combustíveis». Por assim entender, o Tribunal considerou em tal Acórdão:

«A desagregação da «unidade de abastecimento de combustível» em diversos componentes, sobre os quais incidem tributos autónomos, torna inviável a transposição para este caso dos fundamentos do Acórdão n.º 316/2014. Com efeito, quer o dever de fiscalização municipal da atividade, quer a obrigação de suportar os respetivos inconvenientes, reportam-se necessariamente à unidade funcional constituída pelas diversas partes. O dever de fiscalização do município tem por pressuposto a instalação de um posto de abastecimento de combustível e não qualquer parte específica do mesmo, como uma bomba, uma tomada ou um depósito. E a interferência no gozo de determinados bens públicos, nomeadamente ambientais e urbanísticos, decorre da unidade de abastecimento, sem que seja possível discernir o contributo relativo de cada componente para esse efeito.»

De resto, a autonomização da norma do artigo 21.º, n.º 4, aqui em análise, já constava da decisão recorrida nos autos em que foi proferido o Acórdão n.º 33/2018 – uma sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra: «o tributo previsto no n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas e Licenças e Outras Receitas Municipais do Município de Oeiras para o ano de 2015, exigido pelo armazenamento de produtos de petróleo (combustíveis) em depósitos subterrâneos, tem, por um lado, contrapartida no aproveitamento pelo sujeito passivo do tributo da atividade fiscalizadora permanente e específica a que a exploração de depósitos de armazenamento de combustíveis obriga o Município de Oeiras, e constitui, por outro lado, prestação correlativa da remoção de um obstáculo jurídico ao desenvolvimento dessa atividade pela Impugnante».

Por isso mesmo, o Tribunal Constitucional delimitou o objeto do recurso (cfr. o n.º 8 do Acórdão n.º 33/2018) com referência exclusiva à norma segundo a qual é devida a quantia de 5,09 euros por mês por cada metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)», independentemente da titularidade municipal ou privada da propriedade do terreno em que os mesmos se localizem. Consequentemente, a questão da inconstitucionalidade foi formulada nos termos seguintes:

«[S]aber se um tributo de 5,09 euros por mês incidente sobre o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)», independentemente da titularidade municipal ou privada da propriedade, constitui uma verdadeira taxa, legitimamente criada pelo Município de Oeiras ao abrigo da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, referido adiante pela sigla «RGTAL»)».

Implícita na enunciação da norma e da questão de constitucionalidade correspondente está a consideração isolada de tais depósitos ou, noutra perspetiva, a abstração da unidade de que os mesmos (necessariamente) fazem parte. Isto é, como já mencionado a propósito da “desagregação da unidade de abastecimento de combustíveis”, o Tribunal interpretou os diversos valores previstos nos números e alíneas do artigo 21.º da Tabela de Taxas do Município de Oeiras como tributos autónomos a que não corresponde individualizadamente qualquer prestação específica. E, por essa razão, considerou não poder qualificar os valores a pagar por tais componentes como taxa – ou seja, um tributo correspondente à contrapartida a pagar ao município pela sua ação fiscalizadora e pela obrigação de suportar determinados impactes negativos:

«Não é absurdo presumir que os custos administrativos da fiscalização municipal e da obrigação de suportar a atividade cresçam na proporção da dimensão da unidade de abastecimento, seja ela definida em termos de área ocupada ou de número de equipamentos do mesmo tipo; mas já é arbitrária e ininteligível a segregação e quantificação de diversas partes integrantes da unidade, como seria a atribuição de importância relativa a cada família de instrumentos musicais numa orquestra sinfónica, a decomposição do preço de um bilhete de teatro pelas várias personagens da peça ou a quantificação do contributo para a saúde individual de cada um dos órgãos do corpo humano. Não há, na verdade, nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, específica e comprovadamente associada à componente “depósitos subterrâneo”» de uma unidade de abastecimento de combustíveis.»

Deste modo, o acórdão fundamento retirou dos dados jurídico-positivos aplicáveis uma norma segundo a qual o tributo incide apenas sobre uma realidade – os depósitos subterrâneos –, que, devendo ser considerada isolada e autonomamente, não é assimilável à unidade funcional (ou universalidade) correspondente a um posto de abastecimento de combustíveis, pelo que tal tributo também não se pode justificar como pagamento ao município pela ação fiscalizadora que este é obrigado a realizar com referência aos postos de abastecimento de combustíveis nem pelos impactes negativos que o mesmo município tem de suportar em consequência da exploração comercial de tais equipamentos.

7. Em suma, mesmo abstraindo da diferença quanto ao “grau de desagregação” (muito superior no caso de Oeiras), o acórdão recorrido e o acórdão fundamento extraíram de preceitos relativos à tributação incidente sobre postos de abastecimentos de combustíveis normas diferentes:

– No acórdão recorrido, considerou-se que as verbas 7.1.1. e 7.2.1. da Tabela de Taxas do Município de Estarreja definem um tributo municipal sobre postos de abastecimento de combustíveis, nomeadamente a contrapartida a pagar ao município pela sua ação fiscalizadora realizada com referência a bombas de abastecimento de combustíveis, ar e água, instaladas ou abastecendo na via pública, entendidas as mesmas, na sua integralidade, ou seja, como postos de abastecimento de combustíveis, e, bem assim, pela obrigação de suportar os impactes negativos associados à exploração comercial desse tipo de instalações. Com efeito, a interpretação normativa de tais verbas foi a de que os valores nelas previstos são aplicáveis à exploração de um posto de abastecimento de combustíveis localizado numa área de serviço de autoestrada. E tal norma não foi julgada inconstitucional pelas razões aduzidas no Acórdão n.º 316/2014;

– Já no acórdão fundamento, considerou-se que o n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas do Município de Oeiras define apenas um tributo municipal autónomo sobre o armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos) de acordo com o qual deve ser pago um valor mensal por metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)», independentemente da titularidade municipal ou privada da propriedade dos terrenos em que se localizem tais depósitos. Neste caso, a interpretação normativa de tal preceito foi a de que deve ser paga a quantia de 5,09 euros por mês por cada metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)», independentemente da titularidade municipal ou privada da propriedade do terreno em que os mesmos se localizem. Tal norma foi julgada inconstitucional por não corresponder ao conceito constitucional de taxa, «ainda que se admita – arguendo – aquele conceito» (isto é, o conceito mais amplo do Acórdão n.º 316/2014).

Deste modo, a diferente caracterização dos tributos previstos nos preceitos regulamentares aplicáveis e considerados em cada um daqueles acórdãos – diferença essa que a recorrente não releva no requerimento de interposição de recurso ora em apreciação – explicam que os mesmos acórdãos tenham apreciado e decidido a questão da inconstitucionalidade em sentido divergente, não com referência à mesma norma, mas a normas diferentes.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação apresentada e condenar a reclamante nas custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) UC’s, ponderados os critérios referidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. o artigo 7.º do mesmo diploma).

Lisboa, 1 de outubro de 2019 - Pedro Machete - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers - Maria José Rangel de Mesquita - Fernando Vaz Ventura - Mariana Canotilho - Claudio Monteiro - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Manuel da Costa Andrade