891/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 509/2019

Processo n.º 891/2019

Plenário

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos de recurso de atos de administração eleitoral, vindos da Comissão Nacional de Eleições (CNE), em que é recorrente o Município de ílhavo e recorrida a CNE, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos do n.º 1 do artigo 102.º-B da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC), da deliberação da CNE tomada na reunião plenária n.º 277, de 19 de setembro de 2019 (cfr. certidão de fls. 9, verso), relativa ao Processo AR.P-PP/2019/61 – B.E. | CM Ílhavo | escolha dos membros de mesa para a Freguesia de Gafanha da Nazaré (sorteio).

2. A Comissão Coordenadora Distrital de Aveiro do Bloco de Esquerda, por mensagem de correio eletrónico de 17 de setembro de 2019, às 23:55, apresentou uma participação na CNE, contra o ora recorrente, com o seguinte teor (fls. 10):

«1 - A 16 de setembro realizou-se na Câmara Municipal de Ílhavo o sorteio para as mesas de voto da freguesia da Gafanha da Nazaré, dado que anteriormente não foi possível chegar a acordo na reunião na Junta de Freguesia para o efeito.

2 - O método de sorteio utilizado pelo Presidente da Câmara Municipal envolveu colocar 10 nomes de cada candidatura e daí proceder ao sorteio para cada mesa de voto, o que consideramos que prejudica as candidaturas com menos nomes e que potencia resultados mais desequilibrados e menos equitativos.

3 - O resultado do sorteio é claramente desequilibrado e pouco equitativo. O resultado dos membros de voto por candidatura foi o seguinte:

CDS - 15;

Aliança - 14;

PSD - 11;

Bloco de Esquerda - 8;

PS .5;

PAN - 2 (neste caso não dispunham de mais nomes a sorteio).

4 - A situação é tanto mais grave que numa mesa de voto, a constituição foi de 4 Aliança e 1 PSD, que é uma situação que atenta contra a democraticidade e transparência do escrutínio eleitoral.

A candidatura do Bloco de Esquerda considera que o resultado do sorteio, também pela forma como foi conduzido, não é equitativo nem equilibrado. Considera ainda que não deve ser possível que - com tantas candidaturas com nomes para indicar - haja uma mesa de voto a funcionar com 4 membros do mesmo partido.

Assim, a candidatura do Bloco de Esquerda vem por este meio solicitar à Comissão Nacional de Eleições que delibere no sentido de garantir a repetição do sorteio relativo às mesas de voto da freguesia da Gafanha da Nazaré (Ílhavo) e que o mesmo seja realizado de forma a potenciar um resultado equitativo que permita um bom desenrolar do processo democrático e eleitoral.»

Juntou, em anexo, a cópia da ata do sorteio.

3. Em 19 de setembro de 2019, a CNE, tendo presente a Informação n.º I-CNE/2019/305 (fls. 15, verso), deliberou, por unanimidade, o seguinte (cfr. certidão de ata da reunião plenária n.º 277, ponto 2.21. – Processo AR. P-PP/2019/61 – B.E. | CM Ílhavo | escolha dos membros de mesa para a Freguesia de Gafanha da Nazaré (sorteio), fls. 9, verso):

«1. No âmbito da eleição para a Assembleia da República, vem o B.E. queixar-se sobre o facto de o sorteio para a constituição das mesas para a Freguesia da Gafanha da Nazaré, por determinação do Presidente da Câmara Municipal de Ílhavo, ter sido feito em bloco para todos os lugares de cada mesa.

2. O facto consta da ata alusiva ao sobredito sorteio. Desta ata resulta que o Presidente da Câmara terá contactado telefonicamente a CNE. Do que foi possível averiguar junto dos serviços, resultou que não terá sido transmitida a orientação que consta daquela.

Determina o n.º 2 do artigo 47.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio, que não existindo acordo na reunião para a escolha dos membros de mesa, cada candidatura indica dois nomes por cada lugar ainda por preencher, para que entre eles se faça a escolha, no prazo de 24 horas, através de sorteio efetuado no edifício da câmara municipal sendo claro o propósito do legislador de que o sorteio se faça para cada uma das mesas, lugar a lugar, relativamente ao qual (ou aos quais) não tenha havido consenso entre as candidaturas. Porque não observou os procedimentos determinados na lei, não pode manter-se o resultado daquele sorteio, determinando-se que seja repetido.»

4. Através de mensagem eletrónica enviada a 20 de setembro de 2019, às 16h49, o Presidente da Câmara Municipal de Ílhavo foi notificado da deliberação da CNE (fls. 16, verso). Em 21 de setembro de 2019, às 16h18, através de mensagem de correio eletrónico apresentou recurso para o Tribunal Constitucional da referida deliberação, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 102.º-B da LTC. Refere, nas conclusões, o seguinte:

«i. A deliberação recorrida padece de vício de incompetência do órgão decisor (e de usurpação de funções) porquanto o poder de decidir [reclamações] e/ou queixas acerca da composição das mesas por preterição dos requisitos previstos na Lei pertence ao Presidente da Câmara e não à CNE, o que constitui uma violação do regime previsto nos n.º 3 e 4 do artigo 47.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio;

ii. Quando assim não se entenda - e, admitindo sem consentir e por mera cautela, que a CNE tem esse poder-, a deliberação em causa é nula por ter omitido o dever de facultar ao recorrente o exercício do contraditório, violando dessa forma o regime previsto no n.º 2 do artigo 13.º-B do Regimento da CNE e o artigo 3.º/3 do novo CPC;

iii. Assim sendo, e uma vez declarada a nulidade da deliberação em causa, deve igualmente ser declarada a prescrição do direito do BE reclamar contra a composição das mesas nos termos previstos nos números 3. e 4. do artigo 47.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio.»

5. O recurso deu entrada no Tribunal Constitucional em 23 de setembro de 2019. No ofício de remessa para o Tribunal Constitucional, esclarece a CNE que (fls. 2):

«A Comissão tomou conhecimento do recurso em referência na reunião plenária de ontem e deliberou remetê-lo a esse Tribunal, esclarecendo que “a intervenção da CNE neste processo é, antes de mais, cautelar e no quadro da atribuição genérica, que lhe é reconhecida pela jurisprudência e a doutrina, de zelar pela regularidade do processo eleitoral”»

Cumpre decidir.

II – Fundamentação

a) Preenchimento dos pressupostos processuais

6. Importa começar por aferir se se encontram reunidos os pressupostos processuais indispensáveis ao conhecimento do objeto do recurso.

Nos termos do artigo 102.º-B da LTC, o Tribunal Constitucional é competente para julgar a impugnação judicial de atos administrativos praticados pela Comissão Nacional de Eleições (CNE) ou por outros órgãos da administração eleitoral. A jurisprudência deste Tribunal tem sido constante na consideração de que o conceito de ato de administração eleitoral subjacente ao artigo 102.º-B da LTC abrange uma pluralidade de atos que antecedem e sucedem o ato eleitoral em si, e não apenas o ato eleitoral em sentido estrito (cfr. o Acórdão n.º 254/2019, disponível em www.tribunalconstitucional.pt, bem como os demais acórdãos adiante citados, ponto 11).

O ato aqui impugnado foi praticado pela CNE, enquanto órgão de administração eleitoral, durante o período eleitoral, após uma queixa de um partido político relativamente ao procedimento de designação dos membros da mesa de voto, incidindo, por isso, sobre matéria eleitoral. Trata-se de um ato definitivo e executório, que decide a ilegalidade do sorteio realizado e ordena a sua repetição, não sendo meramente cautelar.

Tendo em conta os elementos constantes do relatório, pode-se também concluir que o recurso é tempestivo.

Encontram-se, assim, preenchidos os pressupostos decorrentes do artigo 8.º, alínea f), e do artigo 102.º-B, ambos da LTC.

b) Delimitação do objeto do recurso

7. O recorrente apresentou a presente impugnação da «deliberação tomada na reunião plenária da Comissão Nacional de Eleições, sobre o processo referenciado em epígrafe» - ou seja, o Processo AR. P-PP/2019/61 – B.E. | CM Ílhavo | escolha dos membros de mesa para a Freguesia de Gafanha da Nazaré (sorteio) –, de que foi notificado através de «e-mail datado de 20 de setembro de 2019». Através desse e-mail o recorrente foi notificado da deliberação, adotada por unanimidade, a 19 de setembro de 2019, pela CNE (reunião plenária n.º 277), relativa ao ponto 2.21. da respetiva ata (cfr. fls. 9, verso, e 16, verso).

Desta forma, o presente recurso tem por objeto exclusivamente a deliberação da CNE que apreciou a legalidade do sorteio para a constituição das mesas para a Freguesia da Gafanha da Nazaré e que ordenou a sua repetição. Quaisquer outras considerações relativas à legalidade ou regularidade do referido sorteio extravasam o âmbito de jurisdição do Tribunal Constitucional no presente processo.

8. Neste contexto, o pedido efetuado pelo recorrente no ponto iii) das suas conclusões, de que «deve igualmente ser declarada a prescrição do direito do BE reclamar contra a composição das mesas nos termos previstos nos números 3. e 4. do artigo 47.º da Lei n.º 14/79, de 16 de Maio» (cfr. fls. 6) não pode ser atendido. Efetivamente, o meio processual previsto nos artigos 8.º, alínea f), e 102.º-B, ambos da LTC, permite apenas a impugnação perante o Tribunal Constitucional dos atos administrativos definitivos e executórios praticados pela administração eleitoral. Na medida em que o referido pedido extravasa o âmbito dessa impugnação, envolvendo a apreciação de uma situação de facto e a emissão de uma decisão declaratória, ele não pode ser conhecido pelo Tribunal Constitucional, por exceder a sua jurisdição no caso.

c) Do mérito

9. Mostram-se assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

i) No dia 17 de setembro de 2019, às 23h55, foi enviada à CNE, através de uma mensagem de correio eletrónico, uma participação da Comissão Coordenadora Distrital do Bloco de Esquerda Aveiro relativa ao procedimento de designação dos membros da mesa das assembleias de voto para a Freguesia de Gafanha da Nazaré;

ii) No dia 19 de setembro de 2019, a CNE, tendo presente a Informação n.º I-CNE/2019/305 (fls. 15, verso), deliberou, por unanimidade, o seguinte (fls. 9, verso):

«1. No âmbito da eleição para a Assembleia da República, vem o B.E. queixar-se sobre o facto de o sorteio para a constituição das mesas para a Freguesia da Gafanha da Nazaré, por determinação do Presidente da Câmara Municipal de Ílhavo, ter sido feito em bloco para todos os lugares de cada mesa.

2. O facto consta da ata alusiva ao sobredito sorteio. Desta ata resulta que o Presidente da Câmara terá contactado telefonicamente a CNE. Do que foi possível averiguar junto dos serviços, resultou que não terá sido transmitida a orientação que consta daquela.

Determina o n.º 2 do artigo 47.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio, que não existindo acordo na reunião para a escolha dos membros de mesa, cada candidatura indica dois nomes por cada lugar ainda por preencher, para que entre eles se faça a escolha, no prazo de 24 horas, através de sorteio efetuado no edifício da câmara municipal sendo claro o propósito do legislador de que o sorteio se faça para cada uma das mesas, lugar a lugar, relativamente ao qual (ou aos quais) não tenha havido consenso entre as candidaturas. Porque não observou os procedimentos determinados na lei, não pode manter-se o resultado daquele sorteio, determinando-se que seja repetido.»

iii) Através de mensagem eletrónica enviada a 20 de setembro de 2019, às 16h49, o Presidente da Câmara Municipal de Ílhavo foi notificado da deliberação da CNE transcrita no ponto anterior (fls. 16, verso).

10. Passemos, então, à apreciação do mérito do recurso.

A deliberação da CNE objeto de impugnação perante o Tribunal Constitucional no presente processo incide sobre uma queixa apresentada pela Comissão Coordenadora Distrital de Aveiro do Bloco de Esquerda relativa ao sorteio para a escolha dos membros da mesa das assembleias de voto para a Freguesia da Gafanha da Nazaré. Nesse contexto, a CNE deliberou que «porque não observou os procedimentos determinados na lei» o resultado do sorteio efetuado para a designação dos membros da mesa «não pode manter-se», determinando a sua repetição.

11. Ora, consta do artigo 47.º da Lei n.º 14/79, de 16 de maio (Lei Eleitoral da Assembleia da República, LEAR) o regime aplicável à escolha dos membros da mesa das assembleias de voto, nomeadamente o meio processual para reagir em caso de discordância com essa designação. O n.º 4 deste preceito prescreve que, após a publicação, em edital à porta da sede da junta de freguesia, dos «nomes dos membros da mesa escolhidos», pode «qualquer eleitor reclamar contra a escolha perante o presidente da câmara municipal ou da comissão administrativa municipal nos dois dias seguintes, com fundamento em preterição dos requisitos fixados na presente lei». O prazo para a decisão da reclamação é de «vinte e quatro horas» (n.º 5 do mesmo preceito).

No caso de o reclamante não ver a sua pretensão atendida, poderá recorrer do indeferimento da sua reclamação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 102.º-B da LTC, especificamente do seu n.º 7. Podemos encontrar exemplos de jurisprudência do Tribunal Constitucional neste contexto, de impugnação através do artigo 102.º-B da LTC do indeferimento da sua reclamação pelo presidente da câmara municipal, nos Acórdãos n.º 255/2011, 258/2011 e 267/2011, todos do Plenário.

12. A CNE desempenha um papel central de “guardião” da regularidade e legalidade democráticas dos procedimentos eleitorais da República Portuguesa. No entanto, a sua atividade, como a de qualquer entidade administrativa, não escapa à necessária obediência ao princípio da legalidade.

Como tem sido repetidamente afirmado por este Tribunal, «constitui princípio geral de direito público que os órgãos públicos, nomeadamente os administrativos, não podem dispor livremente das suas competências: o quadro competencial tem que resultar de enquadramento legal» (cfr., v.g., o Acórdão n.º 296/2013, do Plenário, ponto 44). Aqui surge, como decorrência do princípio da legalidade, o princípio da precedência da lei, que estabelece que a atividade administrativa deve ter sempre como fundamento uma norma jurídica – cabendo assim à lei a definição primária das atuações administrativas.

No entanto, perscrutando a LEAR e a Lei n.º 71/78, de 27 de dezembro, que criou a CNE, em especial o seu artigo 5.º, que especifica as suas competências, não é possível encontrar uma base legal para a deliberação adotada. O controlo dos atos da administração eleitoral no âmbito do procedimento de designação dos membros da mesa das assembleias de voto é o descrito no ponto anterior do presente Acórdão, não sendo atribuída qualquer competência à CNE para aferir da legalidade ou determinar a repetição do sorteio. A competência para conhecer das reclamações relativas a este procedimento é atribuída ao presidente da câmara municipal pelo artigo 47.º, n.º 4, da LEAR; e a competência para conhecer da regularidade e validade dos atos que compõem esse procedimento pertence exclusivamente aos tribunais, e, em última instância, ao Tribunal Constitucional (artigos 113.º, n.º 7 e 223.º, n.º 2, alínea c) da Constituição).

13. Diante do exposto, terá, pois, que se concluir que a CNE, ao adotar a deliberação objeto do presente recurso em que ultrapassou a mera recomendação, excedeu o âmbito das suas competências específicas. Tal circunstância projeta-se obviamente sobre a validade da decisão ora impugnada.

Precludida fica, pois, a apreciação da questão de legalidade da deliberação suscitada no ponto ii) das conclusões do recurso, por se afigurar inútil.

O recurso interposto pelo Município de Ílhavo obtém, assim, provimento.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso interposto e considerar inválida a deliberação da CNE de 19 de setembro de 2019 no âmbito do Processo AR. P-PP/2019/61.

Sem custas.

Lisboa, 26 de setembro de 2019 - Maria de Fátima Mata-Mouros - Gonçalo Almeida Ribeiro - João Pedro Caupers - Maria José Rangel de Mesquita - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - Pedro Machete - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade