156/2019 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 430/2019

Processo n.º 156/2019

3ª Secção

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro

Acordam na 3ª secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Évora, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., S.A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), do acórdão daquele tribunal, de 13 de dezembro de 2018.

2. A ora recorrida impugnou judicialmente a decisão da Autoridade para as Condições do Trabalho de lhe aplicar coima no montante de € 9.180 (nove mil cento e oitenta euros), por não ter promovido e verificado o plano de segurança e saúde, violando, com negligência, o disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de outubro, o que consubstancia contraordenação muito grave, nos termos da alínea a) do n.º 3 do artigo 25.º do mesmo diploma.

O Tribunal de 1.º instância julgou a impugnação improcedente, confirmando a decisão da Autoridade para as Condições do Trabalho.

Inconformada, a arguida interpôs recurso para o Tribunal da Relação de Évora que, através do acórdão recorrido, julgou o recurso procedente, recusando a aplicação da alínea a) do n.º 3 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de outubro, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, por entender que o Governo legislou em matéria sob reserva relativa de competência da Assembleia da República, segundo o disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, sem autorização desta para esse efeito.

Com interesse para os autos, pode ler-se em tal aresto:

«A segunda inconstitucionalidade, a orgânica:

O art.º 198.º n.º 1, alínea a), da CRP, preceitua que compete ao governo no exercício das suas funções legislativas, fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República.

Por sua vez, o art.º 165.º n.º 1, alínea d), da CRP, preceitua que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: o regime geral de punição das infrações disciplinares, bem como dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo.

Não há dúvida que o art.º 25.º n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29.10, tipifica como contraordenação muito grave, imputável ao dono da obra, a violação do disposto na alínea e) do n.º 2 do artigo 19.º do Decreto-Lei 273/2003, de 29.10.

Trata-se efetivamente de um ilícito de mera ordenação social, para efeitos de o enquadrar na reserva exclusiva da Assembleia da República, prevista no art.º 165.º n.º 1, alínea d), da CRP.

Em face deste preceito constitucional, o governo só poderia legislar sobre esta matéria ao abrigo de uma autorização legislativa, que não existe.

Na verdade, ao aprovar o Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29.10, o governo refere “Nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 198. o da Constituição, o Governo decreta o seguinte” e não menciona qualquer lei de autorização legislativa.

O art.º 198.º n.º 1, alínea a), da CRP, preceitua que compete ao governo no exercício das suas funções legislativas, fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República.

No caso dos autos está em causa uma contraordenação, que constitui matéria de reserva exclusiva da Assembleia da República.

Não estando demonstrado que o governo obteve autorização da Assembleia da República para legislar em matéria de contraordenações no Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29.10, verifica-se a inconstitucionalidade orgânica invocada pela arguida.

Assim, julga-se organicamente inconstitucional o art.º 25.º n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29.10, revoga-se a sentença recorrida e absolve-se a arguida da contraordenação que lhe é imputada.»

3. O Ministério Público interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional.

4. O recorrente produziu alegações, que concluiu do seguinte modo:

«1. Numa jurisprudência uniforme, o Tribunal Constitucional tem entendido que, sendo da competência reservada da Assembleia da República – ou do Governo se para tal habilitado – legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social (artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição), o Governo, dentro dos limites do regime geral e no exercício da sua competência legislativa concorrente, pode criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional.

2. Quanto às contraordenações laborais, o Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, estabelece no seu artigo 549.º que essas contraordenações são reguladas pelo disposto nesse Código e, subsidiariamente, pelo regime geral da contraordenação, sendo que no Código do Trabalho de 2003, aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de agosto, existia disposição igual, o artigo 615.º.

3.Trata-se, pois, de um regime geral que incide sobre uma matéria específica, integrado, quanto às normas processuais, pela Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro.

4. A norma do artigo 25.º, n.º 3, alínea a), do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de agosto, qualifica como muito grave a contraordenação prevista no artigo 19.º, nº 2, alínea e), desse diploma.

5. Porém, de acordo com o disposto no artigo 549.º do Código do Trabalho, a coima aplicável é a fixada nesse Código, mais precisamente no artigo 554.º, n.º 4, alínea e).

6. O Governo emitiu o Decreto-Lei n.º 273/2003, ao abrigo da sua competência própria e concorrente com a da Assembleia da República (artigo 198º, nº 1 alínea a) da Constituição), porém, não tendo desrespeitado o regime geral ao editar a norma do artigo 25.º, n.º 3, alínea a) daquele diploma, a mesma não é organicamente inconstitucional, pois não viola o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição.

7. Termos em que [não] deve ser concedido provimento ao recurso.»

5. A recorrida não produziu alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. O objeto do recurso é constituído pelo segmento normativo da alínea a) do n.º 3 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de outubro, que define como contraordenação muito grave, imputável ao dono da obra, a violação do dever do coordenador de segurança em obra, imposto pela alínea e) do n.º 2 do artigo 19.º do mesmo diploma, de promoção e verificação do plano de saúde.

O Tribunal a quo recusou a aplicação de tal norma com fundamento no facto de a mesma ter sido editada ao abrigo do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, que atribui competência legislativa ao Governo em matérias não reservadas à Assembleia da República, quando o ilícito de mera ordenação social integra, no entendimento expresso na decisão recorrida, a reserva legislativa da Assembleia da República estabelecida pela alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição.

Sucede que a reserva de lei parlamentar em matéria de ilícito de mera ordenação social incide exclusivamente sobre o regime geral, não prejudicando a competência do governo para, desde que respeitados os limites que de tal regime decorrem, editar ao abrigo da competência legislativa concorrente normas que criam tipos contraordenacionais, o mesmo é dizer, através de decreto-lei simples. Como se explicou no Acórdão n.º 578/2009:

«O artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição, invocado pela decisão recorrida, reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações (iii) a fixação dos respetivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis.»

7. O regime geral das contraordenações laborais encontra-se em larga medida nos artigos 548.º e seguintes do Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de fevereiro, com a exceção do regime processual, estabelecido pela Lei n.º 107/2009, de 14 de setembro. Pese embora o regime contido nesses diplomas se trate de um regime geral para as contraordenações laborais, não deixa de ser um regime especial em relação ao regime geral do ilícito de mera ordenação social, que se aplica a título supletivo no âmbito laboral, segundo o disposto no artigo 549.º do Código do Trabalho.

Nada disto é de admirar ou merece censura constitucional. O legislador parlamentar (ou o Governo, desde que por si devidamente autorizado) pode, naturalmente, editar regimes de âmbito sectorial, desde que o conjunto formado por tais regimes e o regime geral das contraordenações preencha o domínio que lhe está reservado pela Constituição. E o Governo tem autoridade para legislar no quadro desse regime geral, mormente criando tipos contraordenacionais que respeitem os limites que dele decorrem. «[É] legítimo ao Governo – como se afirma no citado Acórdão n.º 578/2009 − criar contraordenações num sector de atividade em que a Assembleia da República tenha estabelecido um regime geral sectorial, desde que respeite este regime ou, mais rigorosamente, as regras deste regime sectorial que possam simultaneamente ser concebidas como regras do regime geral das contraordenações.»

Ora, a norma que constitui o objeto do presente recurso cria uma contraordenação muito grave, sancionada com coima balizada pelos limites mínimo e máximo fixados no artigo 554.º do Código do Trabalho, pelo que se inscreve inequivocamente no domínio da competência legislativa do Governo. Não se vislumbra, assim, inconstitucionalidade orgânica alguma.

8. Tratando-se de recurso previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, não há lugar ao pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 1, do mesmo diploma legal.

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional o segmento normativo da alínea a) do n.º 3 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 273/2003, de 29 de outubro, que define como contraordenação muito grave, imputável ao dono da obra, a violação do dever do coordenador de segurança em obra, imposto pela alínea e) do n.º 2 do artigo 19.º do mesmo diploma, de promoção e verificação do plano de saúde.

b) Conceder provimento ao recurso.

Sem custas, por não serem devidas.

Lisboa, 10 de julho de 2019 - Gonçalo Almeida Ribeiro - Maria José Rangel de Mesquita - Joana Fernandes Costa - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers