791/18 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 414/2019

Processo n.º 791/18

3.ª Secção

Relatora: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A. e recorrido o Ministério da Educação e Ciência, foi pela primeira interposto recurso, na sequência da prolação do acórdão do STA de 30 de maio de 2018 (cfr. fls. 460-462) que não admitiu a revista por si interposta do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), proferido em 19 de dezembro de 2017, que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, o qual julgou improcedente a pretensão da autora e ora recorrente. O recurso foi interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (Lei do Tribunal Constitucional, doravante designada pela sigla LTC), do acórdão proferido nos autos pelo TCA Sul em 19 de dezembro de 2017 (cfr. fls. 419-435).

2. Nos autos foi proferida a Decisão Sumária n.º 126/2019 (cfr. fls. 502-507), na qual se decidiu não conhecer do objeto do recurso, interposto do acórdão do TCA Sul proferido em 19/12/2017, por se concluir não se mostrar verificado o requisito relativo à suscitação prévia e adequada de uma questão de constitucionalidade normativa perante o tribunal recorrido. Isto, com os seguintes fundamentos (cfr. II – Fundamentação, n.º 4 e ss.):

«4. Mesmo tendo o recurso sido admitido por despacho do tribunal a quo (cfr. fls. 495), com fundamento no artigo 76.º da LTC, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional, conforme resulta do n.º 3 do mesmo preceito, pelo que se deve começar por apreciar se estão preenchidos todos os pressupostos, cumulativos, de admissibilidade do recurso previstos nos artigos 75.º-A e 76.º, n.º 2, da LTC.

Se o Relator verificar que algum, ou alguns deles, não se encontram preenchidos, pode proferir decisão sumária de não conhecimento, conforme resulta do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC.

5. Segundo jurisprudência constante do Tribunal Constitucional a admissibilidade do recurso apresentado nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC depende da verificação, cumulativa, dos seguintes requisitos: ter havido previamente lugar ao esgotamento dos recursos ordinários (artigo 70.º, n.º 2, da LTC), tratar-se de uma questão de inconstitucionalidade normativa, a questão de inconstitucionalidade normativa haver sido suscitada «durante o processo», «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (artigo 72.º, n.º 2, da LTC) e a decisão recorrida ter feito aplicação, como sua ratio decidendi, das dimensões normativas arguidas de inconstitucionalidade pelo recorrente (vide, entre outros, os Acórdãos deste Tribunal n.ºs 618/98 e 710/04 – todos disponíveis em http://www.tribunalconstitucional.pt).

Faltando um destes requisitos, o Tribunal não pode conhecer do recurso.

6. Cabendo aos recorrentes delinear o objeto do recurso (norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade pretendem ver apreciada), a aferição do preenchimento dos requisitos de que depende a admissibilidade de recurso para o Tribunal Constitucional e, bem assim, a delimitação do objeto do recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade devem ter por base o invocado no requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional e reportar-se à decisão recorrida (ou decisões recorridas), tal como identificada(s) pelo recorrente no seu requerimento de interposição de recurso (cfr. fls. 490-491) e que fixa o respetivo objeto – in casu, o acórdão do TCA Sul proferido em 19/12/2017.

7. A recorrente, no requerimento de recurso – que fixa o respetivo objeto – enuncia a invocada questão de inconstitucionalidade que pretende ver apreciada do seguinte modo (cfr. 4.º): «(…) o Acórdão recorrido interpreta o art. 43.°, n.º 5 do DL 497/88 (na redacção aplicável) - segundo o qual passa à situação de licença sem vencimento de longa duração o funcionário que, tendo sido considerado apto pela Junta, volta a adoecer sem ter prestado mais de 30 dias de serviço consecutivos, nos quais não se incluem as férias - no sentido de que a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração decorre de um automático puro efeito ex lege, que não carece da prolação de qualquer despacho - a notificar ao funcionário - destinado a verificar o pressuposto fáctico e a aplicar o direito a tal realidade.».

8. Assim enunciado o objeto do recurso, resulta dos autos que não se encontra preenchido um dos pressupostos, essenciais e cumulativos, de que depende o conhecimento do objeto do recurso – o pressuposto da suscitação prévia e adequada de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante o Tribunal que proferiu a decisão recorrida para este Tribunal, em termos de o mesmo estar obrigado a dela conhecer, como impõe o n.º 2 do artigo 72.º da LTC.

Invoca a recorrente, no requerimento de interposição de recurso (cfr. 4.º, a fls. 491), que arguiu a questão de inconstitucionalidade que ora pretende ver apreciada «no art. 21.° da reclamação para a conferência apresentada em 20/11/2017» – ou seja, a reclamação dirigida contra a decisão singular proferida pela Relatora no TCA Sul em 1/11/2017 que julgou improcedente o recurso e confirmou a sentença proferida em primeira instância então recorrida.

Não obstante, resulta dos autos, desde logo, que a recorrente dispôs, anteriormente, de várias oportunidades processuais para suscitar previamente e de modo processualmente adequado a questão que ora pretende ver sindicada.

Assim, nas alegações de recurso para o TCA Sul – que se afigura o momento processual adequado para colocar uma questão de constitucionalidade perante este Tribunal de recurso – não é suscitada pela recorrente qualquer questão de inconstitucionalidade normativa extraída da norma do «art. 43.º, n.º 5 do DL 497/88 (na redacção aplicável)». Com efeito, do teor desta peça processual, pese embora a recorrente se refira à questão da aplicação da norma que ora pretende sindicar (cfr., em especial Conclusões, F. e G., a fls. 314-verso e 315), certo é que aí não é suscitada pela recorrente qualquer questão de inconstitucionalidade normativa extraída da norma do artigo 43.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 497/88, que ora pretende ver apreciada.

Depois, resulta igualmente dos autos que a recorrente dispôs – mesmo antes da reclamação para a conferência – de nova oportunidade processual para suscitar a questão que ora pretende ver apreciada: o momento da resposta ao parecer emitido pelo Ministério Público ao abrigo dos artigos 146.º, n.º 1, e 147.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e no qual é feita expressa referência ao artigo 43.º, n .º 5, do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de dezembro, e aos efeitos deste decorrentes (cfr. Parecer, 5., a fls. 351). Ora, na sua resposta ao parecer do Ministério Público em causa (cfr. fls. 355-356 com verso), a recorrente também não suscitou a questão que ora pretende ver apreciada – aí já se pronunciando a recorrente sobre a questão da aplicação automática à A. do regime contido na norma em causa, aí defendendo a não aplicação da norma em causa ao caso da A. e referindo expressamente a questão da emissão de despacho a determinar a passagem da A. à situação de licença sem vencimento (cfr. resposta, em especial 1.º, 2.º, 4.º e 5.º, a fls. 355 com verso). Todavia, já estando, naquela resposta, enunciada a questão jurídica e identificadas a norma em causa e a questão do seu efeito automático, tal permitia já então à recorrente antever a possibilidade de aplicação de uma norma (ou sua dimensão normativa) à resolução do caso e, analisando e ponderando as várias hipóteses de interpretação e aplicação das normas relevantes, cumprir o ónus de suscitação prévia e de modo adequado de uma questão de constitucionalidade antes de ser proferida a decisão. Sucede que a recorrente em momento algum dessa peça suscita uma questão de inconstitucionalidade de uma qualquer interpretação extraída da norma do artigo 43.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 497/88.

Depois, do concreto ponto indicado (21.º) da reclamação para a conferência (cfr. fls. 403 e 404 a 407 com verso) – peça processual em que a recorrente alega ter suscitado a questão que ora pretende ver apreciada sem que tenha apresentado qualquer justificação que dispensasse de o fazer em momento processual anterior e adequado para o efeito – resulta que aí a recorrente se limita a afirmar que «O entendimento normativo dado ao art. 43.°, n.º 5 do D.L. n.º 497/88, no sentido de que a passagem do funcionário à situação de licença sem vencimento de longa duração não carece de despacho que o determine é, de resto, inconstitucional, por violação dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica, ínsitos ao Estado de Direito Democrático, tal como consagrado no art. 2.° da C.R.P., o que se deixa arguido.».

Cumpre referir, desde logo, que tal enunciado não coincide com o enunciado da questão (interpretação normativa) no requerimento de interposição de recurso, em termos que igualmente obstam ao conhecimento do recurso – sendo aliás o alegado enunciado normativo constante do requerimento de recurso reportado a concretas circunstâncias do caso dos autos.

Depois, pese embora a referência, na peça processual em causa (reclamação para a conferência), à desconformidade de uma norma (dimensão normativa) com os princípios constitucionais invocados, tal não constitui uma suscitação de modo processualmente adequado de uma questão de inconstitucionalidade normativa. Com efeito, a recorrente não apresenta aí sequer uma fundamentação mínima para a inconstitucionalidade que invoca, de modo a que o tribunal esteja obrigado a dela conhecer, em termos que obstam ao conhecimento do objeto do presente recurso.

10. Em face do exposto, não estando preenchidos os pressupostos, cumulativos de que depende a admissibilidade do recurso, há que concluir que não se pode conhecer do seu objeto.

3. Notificada da Decisão Sumária n.º 126/2019, a recorrente reclamou para a conferência, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, com os fundamentos seguintes (cfr. fls. 511-513, reclamação reproduzida a fls. 521-525):

«A., Recorrente nos autos à margem indicados, notificada da decisão sumária de 22 de Fevereiro de 2019, não se conformando, vem dela reclamar para a conferência ao abrigo do art. 78.º-A, n.º 3 da LTC, com os fundamentos seguintes:

1.º

A Recorrente arguiu a inconstitucionalidade do entendimento normativo adoptado pelo acórdão recorrido, relativamente ao art. 43.º, n.º 5 do D.L. 497/88, na redacção aplicável, no sentido de que a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração decorre de um automático puro efeito ex lege, que não carece da prolação de qualquer despacho - a notificar ao funcionário - destinado a verificar o pressuposto fáctico e a aplicar o direito a tal realidade.

2.º

Foi arguido que tal entendimento normativo seria inconstitucional, por violação dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica, ínsitos ao Estado de Direito democrático, tal como consagrados no art 2.º da CRP, o que já fora suscitado na reclamação para a Conferência da l.ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul apresentada em 20/11/20 17.

3.°

Nesta decisão sumária, decide-se não conhecer do objecto do recurso por três razões:

• Primeiro, porque a inconstitucionalidade não teria sido oportunamente suscitada, uma vez que só teria sido arguida na referida reclamação para a conferência, quando poderia ter sido antes;

• Segundo, porque o enunciado da questão no requerimento de interposição do recurso de inconstitucionalidade não coincidiria com o enunciado na referida reclamação;

• Terceiro, porque a inconstitucionalidade suscitada não estaria minimamente fundamentada.

4.°

Salvo melhor opinião, não assiste qualquer razão à decisão sumária proferida.

5.°

A inconstitucionalidade foi suscitada na reclamação da decisão sumária proferida no TCA para a respectiva Conferência do TCA, a qual veio a proferir subsequente acórdão, na sequência da dita reclamação.

6.º

O art. 72.º, n.º 2 da LTC dispõe que a inconstitucionalidade tem de ser suscitada adequadamente perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, o que aconteceu, uma vez que a reclamação da decisão sumária para a conferência - a qual veio a produzir o acórdão recorrido - é meio idóneo para suscitar a questão no tribunal recorrido, nada estabelecendo a lei quanto à necessidade de o ter arguido em momento anterior.

7.º

Relativamente à suposta ausência de identidade de enunciados, também não é pertinente a argumentação aduzida.

8.º

Comparemos os dois textos:

• No art. 21.° da reclamação para a Conferência escreveu-se: "O entendimento normativo dado ao art. 43.º n.º 5 do D.L. n. o 497/88, no sentido de que a passagem do funcionário à situação de licença sem vencimento de longa duração não carece de despacho que o determine é, de resto, inconstitucional ( ... );

• No art. 3.° do requerimento de interposição do recurso escreveu-se:

"Porém, o Acórdão recorrido interpreta o art. 43.º, n.º 5 do DL 497/88 (na redacção aplicável) - (…) 1 [1 Entre traços está reproduzido o texto da norma.] - no sentido de que a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração decorre de um automático puro efeito ex lege, que não carece da prolação de qualquer despacho - a notificar ao funcionário - destinado a verificar o pressuposto fáctico e a aplicar o direito a tal realidade."

9.º

Como é evidente, é a mesma questão que está suscitada nas duas peças processuais, tendo-se na segunda apenas procedido a uma melhor densificação do que está em causa, o que a lei não proíbe (de resto, o próprio TC não está sujeito a declarar a inconstitucionalidade com o exacto enunciado suscitado pela parte).

10.°

Finalmente, também não falta qualquer fundamentação, uma vez que o enunciado da inconstitucionalidade é, por si próprio, auto-explicativo quanto à razão pela qual se arguiu a inconstitucionalidade, cuja fundamentação só tem de ser desenvolvida nas alegações do recurso: à luz de um critério mínimo de segurança não faz sentido que a lei possa dispensar a prolacção e notificação ao interessado de despacho que determine a sua colocação numa situação de licença sem vencimento.

11.º

De resto, no art. 20.º da reclamação já se enunciara isso mesmo: "Porém, salvo melhor opinião, a previsão do art. 43.º, n.º 5 do D.L. n..º 497/88 não dispensa a prolacção de despacho a determinar que a A. seja colocada numa situação de licença sem vencimento de longa duração, como o princípio da segurança jurídica impõe e decorre, designadamente, do disposto nos arts. 78.º e 80.º do D.L. n. o 497/88"

12.º

Como se disse desde a primeira hora - a acção foi proposta em 2011 - estamos perante um caso difícil, cuja origem se reporta a 1991.

12.º

Porém, a situação em que a ora Recorrente foi colocada - em licença sem vencimento sem que ninguém tivesse sido capaz de lhe exibir um despacho que o tivesse determinado - é inaceitável num Estado de Direito e atingiu a personalidade moral da Requerente de uma forma particularmente cruel.

14.º

Se os Senhores Juízes que julgaram este caso tivessem visto o filme "I, Daniel Blake", de Ken Loach, talvez tivessem podido compreender a dimensão da tragédia que se abateu sobre a Recorrente; de qualquer forma, a sensibilidade humana adequada à compreensão do problema dos autos é que seguramente não tiveram, o que, com uma derradeira esperança, se espera que possa ser suprido por V. Exas.

Termos em que a reclamação deve ser deferida, o recurso admitido e julgada procedente a inconstitucionalidade arguida.»

4. O recorrido Ministério da Educação respondeu, pugnando pelo indeferimento da reclamação, nos seguintes termos (cfr. fls. 530-533-verso):

«O Ministério da Educação, sucessor nas atribuições do Ministério da Educação e Ciência, notificado para apresentar resposta à reclamação para a conferência da decisão sumária proferida pela Senhora Relatora em 22/02/2019, vem exercer o direito do contraditório, nos termos e com os fundamentos seguintes:

1. Importa desde logo afirmar que o reclamado acompanha o aresto impugnado e os fundamentos que o sustentam, porquanto estão conformes, desde logo, com o disposto no art.º 280.º, n.º 1, al. b), «a contrario sensu», com o regime consagrado no n.º 1 do art.º 78.º-A, art.º 72.º, n.º 1, al. b), e n.º 2, da LTC e a jurisprudência uniforme daquele órgão de soberania.

2. A fiscalização concreta da constitucionalidade decorre, em primeiro lugar, do cumprimento do disposto no n.º 1 do art.º 280.º da CRP.

3. Refere aquela disposição legal que «Cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais:

a) Que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade;

b) Que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo».

4. Ora, a propósito daquela disposição legal, referem J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, Coimbra Editora, 2006, pág. 942, o seguinte:

«O recurso para o TC é sempre restrito a uma questão de constitucionalidade (n.º 6), que consiste em saber se determinada norma aplicável a uma causa pendente no tribunal é ou não inconstitucional. O recurso de constitucionalidade não tem por objeto a decisão judicial em si mesma, nem o processo interpretativo da norma (a não ser no caso de interpretação normativa»; cfr. AcsTC n.º 285/99 e 674/99, 196/03), mas apenas na parte em que ela não aplicou ou aplicou uma norma alegadamente inconstitucional. Consequentemente não são questões de constitucionalidade, por exemplo, a «apreciação de erros de julgamento» ou a «errada aplicação da matéria de facto (cfr. AcTC n.º 353/86 e 45/88). O objeto do recurso não é a própria decisão judicial, por ela supostamente ser ou não inconstitucional, mas apenas a parte dela que considerou inconstitucional (ou não) uma determinada norma aplicável à causa em apreciação no tribunal».

5. In casu, arrogou-se a ora Reclamante o direito de recorrer para o TC nos termos previstos na al. b) do n.º 1 do art.º 70.º da LTC, disposição essa que transpõe, mutatis mutandis, o disposto na al. b) do n.º 1 do art.º 280.º da CRP.

6. Alega a mesma que a interposição do respetivo recurso se justifica por estar em causa interpretação normativa.

7. A propósito da interpretação normativa, refere o acórdão do TC, proferido em 7 de maio de 2014, no âmbito do processo n.º 173/14, que «a receção que o Tribunal Constitucional faz, nos autos de fiscalização concreta, da valoração dos factos e da própria interpretação conferida ao direito constitucional pelo tribunal a quo é imposta pela própria Constituição e pela lei. O Tribunal Constitucional, tal como a Constituição da República Portuguesa o desenha, é, em exclusivo, um «tribunal de normas» que aprecia apenas questões de constitucionalidade normativa. A ele não lhe compete sindicar, de qualquer outro modo, as decisões proferidas pelos outros tribunais».

8. Ora, embora a Reclamante tenha sustentado o pedido de fiscalização concreta da constitucionalidade na violação pelo Tribunal Central Administrativo Sul dos princípios da confiança e da segurança consagrados no art.º 2.º da CRP, desde já se adianta que, in casu, não foi o mesmo devidamente fundamentado, não se acompanhado o entendimento de que «o enunciado da inconstitucionalidade é, por si só próprio, auto-explicativo, quanto à razão pela qual se argui a inconstitucionalidade» e que, apenas em sede de alegações teria que enunciar devidamente a inconstitucionalidade que pretende ver apreciada pelo TC.

9. Realce-se que a ora Reclamante desvirtuou o sentido do acórdão proferida em conferência pelo TCA Sul, em 19 de dezembro de 2017, onde se pode ler o seguinte:

«Dispõe o art° 43º n.º 5 Pr. 497/88 que,

“Passa igualmente a situação de Licença sem vencimento de longa duração funcionário que, tendo sido considerado apto pela junta, volte a adoecer sem ter prestado mais de 30 dias de serviço consecutivos, nos quais não se incluem as férias.”

O que significa que é a própria Lei, no art°43° nº 5 DL 497/88, que determina o efeito jurídico inovatório na relação jurídico-laboral do trabalhador no sentido de que este “... passa automaticamente a situação de licença sem vencimento de longa duração.”

Dito de outo modo, trata-se de um efeito ex lege.

Sendo este o circunstancialismo fáctico e concreto do Recorrente, na medida em que resulta do probatório que permanece ausente do serviço per motivo de doença, continuadamente, por mais 30 dias subsequentes à data em que foi considerado apto para o serviço (als. C, F e C do probatório).

Do enquadramento jurídico no regime do art° 43 n.º 5 DL. 497/88 de licença sem vencimento de longa duração, com abertura de vaga e suspensão do vinculo, foi o Recorrente notificado por carta registada com A/R de 16.01.1992 (al. M do probatório)».

10. Em sede de reclamação, vem ainda, referir que já no art.º 20.º da reclamação para a conferência se referira à necessidade de prolação de despacho a determinar a passagem à situação de licença sem vencimento, conforme o impunha e decorre dos art.s 78.º e 80.º do DL n.º 497/88.

11. Acontece, porém, que o âmbito de aplicação daquelas disposições legais é completamente distinto do previsto no n.º 5 do art.º 497/88.

12. Com efeito, enquanto nos art.s 78.º e 80.º do DL n.º 497/88 está em causa a tramitação da concessão da licença sem vencimento de longa duração a pedido do trabalhador, no n.º 5 do art.º 43.º daquele mesmo diploma, a previsão legal da passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração decorre de prévia decisão de junta médica que considerou o trabalhador apto para o trabalho na sequência de doença prolongada e de o trabalhador não cumprir o mínimo de 30 dias de exercício de funções após ser notificado daquela decisão.

13. Ora, sempre haverá que confrontar o percurso racional que modelou a decisão impugnada, tal como esta foi formulada e exteriorizada na sua fundamentação, e não com aquela que a reclamante «ficciona a partir da norma ou interpretação normativa que, no seu entender, deveria ser aplicada, ou com o sentido decisório que tem como correto» (cf. acórdão do TC proferido em conferência, em 12/02/2014 - Processo n.º 1263/13).

14. Assim, a Reclamante não só não conseguiu demonstrar que o enunciado da questão da inconstitucionalidade era claro e preciso e estava formulado nos termos legais, como adensou, ainda mais, a problemática.

15. Por outro lado, uma coisa é a Reclamante dizer, em sede de reclamação para a conferência do TCA SUL, que «o entendimento normativo dado ao art.º 43.º, n.º 5 do D.L. n.º 497/88 no sentido de a passagem do funcionário à situação de licença sem vencimento de longa duração não carece de despacho que o determine, é, de resto, inconstitucional, por violação dos princípios da confiança e da segurança jurídica, ínsitos ao Estado de Direito Democrático, tal como consagrado no art.º 2.º da CRP», outra bem diferente é enunciar a questão nos termos em que o faz para o Tribunal Constitucional.

16. Com efeito, aqui se refere que «o Acórdão recorrido interpreta o art. 43.°. n.° 5 do DL 497/88 (na redacção aplicável) — segundo o qual passa à situação de licença sem vencimento de longa duração o funcionário que, tendo sido considerado apto pela Junta, volta a adoecer sem ter prestado mais de 30 dias de serviço consecutivos, nos quais não se incluem as ferias — no sentido de que a passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração decorre de um automático puro efeito ex lege que não carece da prolação de qualquer despacho a notificar ao funcionário — destinado a verificar o pressuposto fáctico e a aplicar direito a tal realidade» (destacado nosso).

17. Ora, ao aditar o texto ora destacado ao enunciado da questão que pretende ver apreciada pelo TC, a ora Reclamante modificou a questão da inconstitucionalidade, reportando-o às concretas circunstâncias do caso, conforme já entendimento perfilhado em sede de decisão sumária.

18. E, além daí, formulou novo enunciado de inconstitucionalidade concreta que, de todo, não está contido no enunciado do art.º 21.º da reclamação para a conferência, nem tão pouco no art.º 20.º da reclamação como agora procura sustentar.

19. Na verdade não está apenas em causa a mera densificação do enunciado da inconstitucionalidade, mas a formulação de nova questão, a partir do caso concreto.

20. Revertendo essas considerações ao caso concreto, verifica-se que a Reclamante, a partir da sua própria leitura da bondade da decisão recorrida, atribui-lhe um sentido que manifestamente não lhe assenta.

21. Conforme refere o acórdão do TC no Processo n.º 1263/13, proferido em 12/02/2014, em conferência, «o Tribunal Constitucional não constitui uma “superinstância” de recurso, a que esteja cometida a “sindicância da atuação dos tribunais comuns na aplicação das normas que enunciam”. O ato de julgamento, em si mesmo considerado, não constitui objeto do recurso de constitucionalidade».

22. In casu, não se encontra em questão o processo interpretativo que conduziu à norma aplicada, mas sim o critério ou padrão normativo alegadamente assumido e aplicado pela decisão recorrida como ratio decidendi.

23. Dispõe o n.º 4 do art.º 280.º da CRP que «Os recursos previstos na alínea b) do n.º 1 e na alínea d) do n.º 2 só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, devendo a lei regular o regime de admissão desses recursos».

24. Dando execução àquela disposição constitucional, o art.º 72.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, consagrou o seguinte regime:

«1. Podem recorrer para o Tribunal Constitucional:

a) O Ministério Público;

b) As pessoas que, de acordo com a lei reguladora do processo em que a decisão foi proferida, tenham legitimidade para dela interpor recurso.

2. Os recursos previstos nas alíneas b) e f) do n.º 1 do artigo 70º só podem ser interpostos pela parte que haja suscitado a questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar, obrigado a dela conhecer.»

25. In casu, não cumpriu a Reclamante os requisitos previstos no n.º 2 do art.º 72.º da LTC.

26. Na verdade, ainda que o enunciado da inconstitucionalidade não estivesse circunscrito ao caso em concreto, como agora se verifica, também se constata que o Tribunal recorrido estivesse obrigado a conhecer aquele vício por não ter sido o mesmo apresentado de modo processualmente adequado.

27. Ora, considerando o enquadramento jurídico dado pelas partes ao presente litígio, não foi propriamente uma surpresa a ratio decidendi do TCA Sul e a subsunção da factualidade ao n.º 5 do art.º 43.º do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de dezembro.

28. Com efeito, refere a Reclamante no art.º 28.º da PI que, na sequência de um processo de averiguações se teria concluído que a mesma teria entrado automaticamente «em situação de licença sem remuneração de longa duração, ao abrigo do art.º 43.º n.º 5 do DL 497/88, de 30 de Dezembro».

29. Além disso, a sentença proferida em 23 de abril de 2015 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, págs. 14 e 15, refere-se à subsunção do caso concreto ao disposto no n.º 5 do art.º 43.º do DL n.º 497/88, de 30 de dezembro.

30. Ora, as alegações de recurso apresentadas pela ora Reclamante para o TCA Sul são omissas relativamente à questão da inconstitucionalidade, bem como as respetivas conclusões.

31. A propósito das conclusões de recurso, refere o acórdão do STA, proferido em 23-10-2014, no âmbito do proc. n.º 625/14, que

«II - A finalidade ou função das conclusões é definir o objecto do recurso, através da identificação, abreviada, dos fundamentos ou razões jurídicas já desenvolvidas nas alegações;

III - Sendo as conclusões a delimitar o objecto do recurso, a sua precisão tem essencialmente por finalidade tornar mais fácil, mais pronta e segura a tarefa da administração da justiça, numa perspectiva dinâmica de estreita cooperação entre os vários agentes judiciários, e permitir eficaz contraditório ao recorrido, que terá ganho total ou parcialmente a causa, e que, por via disso, terá todo o interesse em manter o decidido, reagindo, para isso, a questões que deverá perceber.»

32. Com efeito, nos termos do n.º 4 do art.º 635.º do CPC, nas conclusões das alegações, pode o Recorrente restringir, expressa ou tacitamente, o objeto inicial do recurso.

33. E, por conseguinte, o Tribunal «ad quem», exceto quando se verifique ampliação do âmbito do recurso pela entidade recorrida, nos termos do disposto no art.º 636.º do CPC, está limitado à apreciação dos alegados vícios constantes nas respetivas conclusões.

34. Na verdade, conforme bem entendeu o TCA Sul, em conferência, na reclamação para aquele órgão, estava vedado à Reclamante a ampliação o pedido (ainda que fosse sobre a eventual inconstitucionalidade do n.º 5 do art.º 43.º do Decreto-Lei n.º 497/88, o que, até aí, nunca por si tinha sido alegado).

35. Refira-se que, tão pouco o Recorrido ampliou o objeto do recurso naqueles termos.

36. Ora, conforme decidido no Acórdão da Relação do Porto de 23/02/2015, Rec. RP 201502231403/04.7TBMT-HP1, o regime do art.° 652°, n.º 1, al. c) e n.º 3, ex vi 656.º do CPC, citado pela douto acórdão recorrido, «a reclamação para a conferência da decisão sumária proferida apenas pelo relator faz retroagir o conhecimento em conferência do mérito da apelação ao momento anterior àquela decisão sumária, conhecimento limitado às questões especificadas pelo recorrente nas conclusões de recurso, sem prejuízo de o recorrente, ora reclamante, restringir na reclamação o objeto recursório anteriormente definido nos termos do art.º 635º nº 4 CPC».

37. E, por isso mesmo, estava vedado ao TCA, em conferência, a apreciação de vícios do aresto da relatora não contidos nas conclusões do recurso apresentado pela Reclamante.

38. Assim sendo, é forçoso concluir que a Reclamante também não cumpriu o segundo requisito de fiscalização da constitucionalidade concreta constante no segmento final do n.º 2 do art.º 72.º da LTC, porquanto o TCA Sul, reunido em conferência, não estava obrigado a conhecer a suscitada alegação de inconstitucionalidade, apenas invocada em sede de reclamação para a conferência.

39. Não tendo a Reclamante dado cumprimento ao disposto na al. b) do n.º 1 e do n.º 2 do art.º 72.º da LTC, falece a Reclamante de legitimidade para recorrer da decisão proferida pelo TCA Sul.

40. Logo, andou bem a decisão sumária impugnada ao decidir não conhecer o objeto do recurso nos termos previstos no n.º 1 do art.º 78. -A da LTC.

Nestes termos e nos mais de Direito, que muito doutamente serão supridos por VV. Exas. deve ser indeferida a reclamação apresentada, confirmando-se a decisão sumária impugnada.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. A reclamante vem reclamar da Decisão Sumária n.º 126/2019 na qual se decidiu não conhecer do objeto do recurso interposto do acórdão do TCA Sul de 19/12/2017, com os fundamentos indicados em II – Fundamentação, n.ºs 7 e 8 (supra transcritos em I, 2.), desde logo, incumprimento do ónus de suscitação prévia de modo adequado de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante o Tribunal que proferiu a decisão ora recorrida para este Tribunal em termos de este estar obrigado a dela conhecer.

6. Em apoio da sua discordância quando ao decidido relativamente ao recurso de constitucionalidade interposto nos presentes autos, invoca a recorrente, ora reclamante, que discorda dos fundamentos aduzidos na Decisão Sumária n.º 126/2019 relativos à falta de suscitação prévia de modo adequado de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante as instâncias, já que, segundo afirma:

i) «A inconstitucionalidade foi suscitada na reclamação da decisão sumária proferida no TCA para a respectiva Conferência do TCA, a qual veio a proferir subsequente acórdão, na sequência da dita reclamação» e que, de acordo com o artigo 72.º, n.º 2, da LTC, «a inconstitucionalidade tem de ser suscitada adequadamente perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, o que aconteceu, uma vez que a reclamação da decisão sumária para a conferência - a qual veio a produzir o acórdão recorrido - é meio idóneo para suscitar a questão no tribunal recorrido, nada estabelecendo a lei quanto à necessidade de o ter arguido em momento anterior» (cfr. Reclamação, 5.º e 6.º);

ii) A comparação dos dois enunciados da questão de constitucionalidade (artigo 21.º da reclamação para a Conferência e requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade) permite concluir, segundo a recorrente, que «como é evidente, é a mesma questão que está suscitada nas duas peças processuais, tendo-se na segunda apenas procedido a uma melhor densificação do que está em causa, o que a lei não proíbe (de resto, o próprio TC não está sujeito a declarar a inconstitucionalidade com o exacto enunciado suscitado pela parte)» (cfr. Reclamação, 8.º e 9.º); e

iii) Não falta qualquer fundamentação na enunciação da questão perante o Tribunal recorrido «uma vez que o enunciado da inconstitucionalidade é, por si próprio, auto-explicativo quanto à razão pela qual se arguiu a inconstitucionalidade, cuja fundamentação só tem de ser desenvolvida nas alegações do recurso: à luz de um critério mínimo de segurança não faz sentido que a lei possa dispensar a prolacção e notificação ao interessado de despacho que determine a sua colocação numa situação de licença sem vencimento», ideia que, segundo a recorrente, já havia sido por si aflorada no precedente artigo 20º da reclamação para a Conferência (cfr. Reclamação, 10.º e 11.º).

A recorrente faz ainda apelo às circunstâncias difíceis do caso sub judice e da própria situação pessoal que lhe subjaz (cfr. Reclamação, 12.º a 14.º) – o que, naturalmente, não pode ser ponderado no âmbito do presente recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade, pois estritamente dirigido à sindicância de normas aplicadas nos autos –, requerendo, por fim, que seja deferida a reclamação, admitido o recurso e julgada procedente a inconstitucionalidade arguida.

7. Ora, quanto à reclamação da decisão de não admissão do recurso de constitucionalidade por si interposto, não assiste razão à recorrente.

7.1 Desde logo, não procede a simples afirmação do cumprimento do disposto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC, na interpretação que do mesmo preceito legal é feita pela ora reclamante, de modo a considerar-se que a suscitação da questão de inconstitucionalidade em sede de reclamação para a conferência da decisão sumária que havia sido proferida quanto ao recurso interposto da decisão de 1ª instância consubstancia a suscitação no momento processual adequado da questão de constitucionalidade perante o Tribunal a quo, de modo a dela dever conhecer.

A recorrente apenas remete para as peças processuais que já foram objeto de ponderação na Decisão sumária reclamada, sendo que da análise das mesmas não resulta - contrariamente ao agora alegado - devidamente cumprido o ónus de suscitação prévia e adequada da questão de constitucionalidade que a recorrente pretende ver apreciada por este Tribunal.

Na Decisão Sumária reclamada foram expostas, detalhadamente, as razões pelas quais se mostra não cumprido o ónus de suscitação prévia de modo adequado de uma questão de inconstitucionalidade normativa em especial perante o TCA Sul, ora recorrido. E o ora alegado não permite infirmar o decidido.

Com efeito, a questão de inconstitucionalidade que a recorrente pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional não foi suscitada nas alegações de recurso para o TCA Sul – e era esse o momento processual adequado para o fazer –, pois desse modo delimitou o objeto do recurso por si interposto nas instâncias e assim vinculou (e limitou) o Tribunal de recurso ao seu conhecimento. Dispôs, além disso, de outras oportunidades processuais para levar a questão de inconstitucionalidade normativa ao conhecimento do Tribunal de recurso, antes de proferida a respetiva decisão, não o fazendo.

Ora, na reclamação para a conferência da decisão que recaiu sobre o recurso interposto não cabia a possibilidade, nos termos da lei processual geral, de alargamento do objeto do recurso, termos em que o TCA Sul, no acórdão prolatado em conferência, ora recorrido, não aprecia nem decide a questão de inconstitucionalidade então colocada.

Assim, a argumentação agora aduzida não se afigura determinante para contradizer a conclusão alcançada na Decisão Sumária em crise quanto ao incumprimento do ónus de suscitação prévia e adequada da questão de constitucionalidade perante o Tribunal recorrido, de modo a dela dever conhecer. Além do mais, não foram aduzidos pela recorrente quaisquer argumentos – no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade ou na presente reclamação – que pudessem justificar, in casu, a inexigibilidade de cumprimento do ónus em causa, seja pela falta de momento processual adequado para o efeito, seja pela inexigibilidade de antecipação pela recorrente da aplicação das normas ou dimensões normativas que pretende impugnar perante o Tribunal Constitucional.

Assim, e quanto a este fundamento principal de inadmissibilidade do recurso interposto para o Tribunal Constitucional pela ora reclamante – o qual, sublinhe-se, dirige-se à reapreciação das questões de constitucionalidade feita pelo Tribunal recorrido –, é de manter a Decisão Sumária ora reclamada.

7.2 Depois, a partir da comparação entre o enunciado da questão de constitucionalidade junto das instâncias e perante o Tribunal Constitucional – nas duas versões transcritas na presente reclamação – não pode afirmar-se, como pretende a reclamante, a identidade da questão de constitucionalidade sindicada, termos em que também não se mostra infirmada a razão aduzida na Decisão Sumária reclamada quanto à não coincidência entre a «norma» que a recorrente entendeu erigir como objeto do presente recurso de constitucionalidade e a questão de inconstitucionalidade formulada perante as instâncias.

7.3 Por fim, quanto à suficiência do cumprimento do ónus de suscitação prévia, em momento processual adequado, da questão de inconstitucionalidade normativa perante as instâncias (em especial o TCA Sul, ora recorrido), limita-se a recorrente a remeter para o teor da peça processual analisada pela Decisão Sumária ora reclamada – reclamação para a conferência da decisão prolatada pelo TCA Sul – de cuja leitura resultaria a explicitação das razões que fundam o juízo de inconstitucionalidade por si formulado, por apelo a um critério de evidência, já que, segundo a recorrente «o enunciado da inconstitucionalidade é, por si próprio, auto-explicativo».

Ora, tal linha de argumentação é insuscetível de abalar a conclusão alcançada na Decisão Sumária reclamada, não sendo aduzidas razões que possam determinar a revisão do então decidido.

8. Assim, e como já afirmado na Decisão Sumária reclamada, a admissibilidade do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, como ocorre no presente caso, pressupõe, designadamente, que a questão de inconstitucionalidade a debater pela via da fiscalização concreta haja sido suscitada “durante o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (artigo 72º, nº 2 da LTC).

O ónus de suscitação prévia e adequada de uma questão de inconstitucionalidade normativa, nos termos exigidos pelos artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º, n.º 2, ambos da LTC, determina que, durante o processo, o recorrente proceda, perante o Tribunal recorrido, à enunciação do critério normativo que erigiu (no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade) como objeto do presente recurso e sustente, com um mínimo de clareza, as razões que determinariam a alegada inconstitucionalidade.

Ora, tal suscitação prévia – de forma clara e percetível – corresponde a um ónus cujo cumprimento, relativamente aos recursos interpostos ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, como sucede in casu, é não só um requisito de legitimidade do recorrente (cfr. o disposto no artigo 72.º, n.º 2, da LTC), como também como um corolário da natureza da intervenção do Tribunal Constitucional em via de recurso – para reapreciar uma questão de constitucionalidade normativa que o tribunal a quo pudesse e devesse ter anteriormente apreciado e decidido.

Como se refere no Acórdão deste Tribunal n.º 560/94:

«[7.] O recurso da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional pressupõe que o recorrente tenha suscitado, durante o processo, a inconstitucionalidade de uma norma jurídica (ou de um seu segmento ou de certa interpretação dela) e que, não obstante a acusação de ilegitimidade constitucional que lhe foi feita, a decisão recorrida a tenha aplicado no julgamento do caso.

(…)

De facto, a inconstitucionalidade de uma norma jurídica só se suscita durante o processo, quando tal questão se coloca perante o tribunal recorrido a tempo de ele a poder decidir e em termos de ficar a saber que tem essa questão para resolver - o que, obviamente, exige que quem tem o ónus da suscitação da questão de constitucionalidade a coloque de forma clara e percetível.

Bem se compreende que assim seja, pois que, se o tribunal recorrido não for confrontado com a questão de constitucionalidade, não tem o dever de a decidir. E, não a decidindo, o Tribunal Constitucional, se interviesse em via de recurso, em vez de ir reapreciar uma questão que o tribunal recorrido julgara, iria conhecer dela ex novo.

A exigência de um cabal cumprimento do ónus da suscitação atempada – e processualmente adequada – da questão de constitucionalidade não é, pois – […] –, uma "mera questão de forma secundária". É uma exigência formal, sim, mas essencial para que o tribunal recorrido deva pronunciar-se sobre a questão de constitucionalidade e para que o Tribunal Constitucional, ao julgá-la em via de recurso, proceda ao reexame (e não a um primeiro julgamento) de tal questão.»

9. Na sua falta, resta concluir – confirmando a Decisão Sumária ora reclamada – pela ilegitimidade da recorrente, como determinado pelo artigo 72.º, n.º 2, da LTC, e pela inadmissibilidade do recurso interposto.

III – Decisão

10. Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação, mantendo o decidido na Decisão Sumária n.º 126/2019, quanto aos seus fundamentos e nos seus exatos termos.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, nos termos do disposto nos artigos 7.º e 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro.

Lisboa, 9 de julho de 2019 - Maria José Rangel de Mesquita - Lino Rodrigues Ribeiro - João Pedro Caupers