1044/2018 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 400/2019

Processo n.º 1044/2018

1.ª Secção

Relator: Conselheira Maria de Fátima Mata-Mouros

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. A., S.A., ora recorrente, impugnou judicialmente a liquidação da taxa promovida pela B., S.A., no montante de € 10.898,40, respeitante à legalização de 18 mangueiras existentes no posto de abastecimento de combustíveis localizado na ER 247, em Terrugem, Concelho de Sintra, no Tribunal Tributário de Lisboa. Por sentença de 2 de outubro de 2017, a impugnação foi julgada improcedente.

Inconformada, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão da 2.ª Secção do Contencioso Tributário de 22 de março de 2018, confirmou a sentença recorrida e negou provimento ao recurso.

Ainda inconformada, interpôs recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo invocando oposição do decidido com o acórdão da Secção de Contencioso Administrativo do mesmo Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 12 de maio de 2016. O referido recurso não foi admitido por despacho de 3 de maio de 2018. Este despacho foi objeto de reclamação para a conferência, que a indeferiu em acórdão de 27 de junho de 2018.

2. Recorre agora para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, doravante designada por LTC).

Prosseguindo os autos para alegações, a recorrente apresentou as seguintes conclusões (cfr. fls. 300-301):

«a) À luz dos artigos 22º, 24º e 30º do ETAF de 1984, os recursos em que se pretendia apreciar conflitos de jurisprudência entre acórdãos proferidos por formações das duas secções do STA (fiscal e administrativa) eram apreciados em Plenário (constituído por juízes de ambas as áreas). Ou seja, o legislador concebeu a possibilidade de existir uma contradição jurisprudencial entre acórdãos proferidos pelas duas secções (fiscal e Administrativa) do STA, relativamente a situações fácticas substancialmente idênticas e dentro de um quadro legislativo substancialmente idêntico.

b) Com o ETAF de 2002, apenas se passou a prever no artigo 27º/1, alínea b) que, compete ao Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos recursos para uniformização de jurisprudência, sendo certo, todavia, que nos termos do disposto no artigo 152° do CPTA (que estabelece o regime dos recursos para uniformização de jurisprudência), não se faz qualquer restrição aos acórdãos invocáveis como fundamento, no sentido de serem proferidos pela mesma secção de que se recorre.

c) Pelo que, a conclusão vertida no douto acórdão proferido em conferência pelar Secção Tributária do STA assenta numa clara interpretação restritiva das normas contidas nos citados artigos 27°/1, alínea b) do ETAF e 152°/1 alínea b) do CPTA.

d) Sucede que, a garantia da via judiciária, enquanto direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, exige que se afaste uma tal interpretação restritiva em benefício de uma outra mais favorável à tutela judicial efetiva.

e) Com efeito, no âmbito da proteção normativa do artigo 20º da CRP, deverá entender-se que, para além de um geral direito de ação, integram-se igualmente o direito a prazos razoáveis de ação e de recurso e o direito a um processo justo.

f) E, ainda que se defenda que a Constituição não garante um triplo grau de jurisdição, permitindo que o legislador ordinário regule, com larga margem de liberdade, a existência de recursos e a recorribilidade das decisões, tal não significa que essa concreta modelação possa ser feita de modo irrazoável, arbitrário ou desproporcionado (vide neste sentido Acórdão do TC n.º 383/2009).

g) Ora, uma tal interpretação do disposto no artigo 152°/1, alínea b) do CPTA, no sentido de que devem restringir-se os acórdãos invocáveis como fundamento do recurso a acórdãos proferidos pelas secções do contencioso tributário ou administrativo do STA, constitui, salvo devido respeito, uma restrição, sem fundamento válido, irrazoável e desproporcionada ao direito de acesso aos Tribunais da ora reclamante, constitucionalmente consagrado nos artigos 20º e 268°/4 da Lei Fundamental.

h) Podendo, além do mais, colocar em crise a harmonização e coerência do próprio sistema judicial, sendo certo que, os domínios do direito administrativo e fiscal possuem notórias áreas de confluência, apelando aos mesmos princípios e regras jurídicas (como sucedeu no caso dos presentes autos).

i) Do exposto resulta claro que não poderiam ser aplicáveis in casu as normas contidas nos artigos 27°/1, alínea 1) do ETAF e no artigo 152° do CPTA, interpretadas no sentido da inadmissibilidade legal do recurso por oposição de julgados quando a divergência decisória surja entre acórdãos das secções de contencioso administrativo e de contencioso tributário do STA (como no caso dos autos), por violação do direito de acesso aos tribunais, nomeadamente à impugnação jurisdicional dos atos da administração constitucionalmente consagrados nos artigos 20º e 268º/4 da Lei Fundamental».

Regularmente notificada, a recorrida não apresentou contra-alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

a) Delimitação do objeto do recurso

3. De acordo com o requerimento de recurso de constitucionalidade, a questão de constitucionalidade a decidir reporta-se à «impossibilidade legal do recurso por oposição de julgados quando a divergência decisória surja entre acórdãos das secções de contencioso administrativo e de contencioso tributário do STA», norma decorrente da interpretação «restritiva» do artigo 27.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, e do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro (cfr. n.ºs 2 e 3 do requerimento de recurso de constitucionalidade, fls. 281).

Para efeitos da delimitação da norma impugnada, atenda-se à letra dos preceitos referidos. Dispõe o artigo 27.º, n.º 1, alínea b), do ETAF, que estabelece a competência do pleno da Secção de Contencioso Tributário que:

«1 - Compete ao pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:

a) (…);

b) Dos recursos para uniformização de jurisprudência.

2 – (…).»

Por seu turno, dispõe o artigo 152.º do CPTA, relativo ao recurso para uniformização de jurisprudência, que:

«1 - As partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contado do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização de jurisprudência, quando, sobre a mesma questão fundamental de direito, exista contradição:

a) Entre acórdão do Tribunal Central Administrativo e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo Tribunal ou pelo Supremo Tribunal Administrativo;

b) Entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

2 - A petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspetos de identidade que determinam a contradição alegada e a infração imputada ao acórdão recorrido.

3 - O recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.

4 - O recurso é julgado pelo pleno da secção e o acórdão é publicado na 1.ª série do Diário da República.

5 - A decisão de provimento emitida pelo tribunal superior não afeta qualquer decisão anterior àquela que tenha sido impugnada, nem as situações jurídicas ao seu abrigo constituídas.

6 - A decisão que verifique a existência da contradição alegada anula o acórdão recorrido e substitui-o, decidindo a questão controvertida.

7 - O recurso de uniformização de jurisprudência deve ser interposto pelo Ministério Público, mesmo quando não seja parte na causa, caso em que não tem qualquer influência na decisão desta, destinando-se, unicamente à emissão de acórdão de uniformização sobre o conflito de jurisprudência.»

A interpretação normativa questionada não parece resultar propriamente do artigo 152.º do CPTA na sua globalidade, mas especificamente do seu n.º 1, alínea b), que prevê a possibilidade de recurso para uniformização de jurisprudência em caso de contradição entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.

4. Resulta, assim, do alegado pelo recorrente que este pede a fiscalização da constitucionalidade da norma que não admite o recurso por oposição de julgados quando a divergência decisória surja entre acórdãos das secções de contencioso administrativo e de contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo, decorrente da interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea b), do ETAF e do artigo 152.º do CPTA.

c) Do mérito do recurso

5. A recorrente invoca como parâmetros constitucionais violados pela norma objeto do recurso «o direito de acesso aos tribunais, nomeadamente à impugnação jurisdicional dos atos da Administração, constitucionalmente consagrados nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Lei Fundamental» (cfr. n.º 3 do requerimento de recurso de constitucionalidade, fls. 281).

O Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar sobre a questão da inadmissibilidade do recurso por oposição de julgados quando a divergência decisória surja entre acórdãos das secções de contencioso administrativo e de contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

6. Na fundamentação do Acórdão n.º 36/2009, da 2.ª Secção (Conferência), o Tribunal Constitucional teceu as seguintes considerações, também aplicáveis no presente processo:

«(…) após a pretensão do recorrente já ter sido apreciada por duas instâncias, a mera oposição de julgados relativamente à mesma questão de direito, não constitui motivo suficiente para que se considere que o direito ao acesso aos tribunais, nomeadamente o direito à impugnação jurisdicional dos atos da Administração, imponha ao legislador a previsão de um recurso extraordinário para a fixação de jurisprudência em todas as hipóteses possíveis, a nível de tribunais superiores, de oposição de decisões.

A possibilidade de previsão e conformação de um recurso deste tipo situa-se na ampla margem de manobra que assiste ao legislador nesta temática processual, pelo que a interpretação questionada não viola qualquer parâmetro constitucional.»

O Acórdão n.º 36/2009 indeferiu a reclamação apresentada relativamente à decisão sumária emitida no processo n.º 869/08, em 25 de novembro de 2008, onde se refere:

«O Tribunal Constitucional já se debruçou amiúde sobre o fulcro da questão da inconstitucionalidade dos presentes autos – direito ao terceiro grau de jurisdição – e concluiu invariavelmente que o direito de acesso à justiça não comporta um irrestrito direito a aceder ao Supremo Tribunal de Justiça, muito menos por via de recurso extraordinário.

Fê-lo, por exemplo, através do acórdão n.º 247/97, quando emitiu um juízo negativo de inconstitucionalidade a respeito da interpretação normativa que, mesmo em sede de processo criminal, vedava ao arguido o direito ao recurso extraordinário de fixação de jurisprudência em caso de oposição de julgados existente entre um acórdão do Tribunal da Relação e um acórdão do Supremo Tribunal de Justiça (DR II Série, 17-5-1997).

Foi então avançado que o princípio constitucional da plenitude das garantias de defesa do arguido, ainda que esteja em causa arguido condenado com uma pena privativa de liberdade, se basta com a garantia de um segundo grau de jurisdição, e que a mera oposição de julgados relativamente à mesma questão de direito não constitui motivo suficiente para impor ao legislador a previsão de um recurso extraordinário para a fixação de jurisprudência em todas as hipóteses possíveis, a nível de tribunais superiores, de oposição de decisões.

Esse juízo negativo de inconstitucionalidade foi reiterado pelo Tribunal Constitucional a respeito de outras situações de inadmissibilidade de recurso extraordinário para a uniformização de jurisprudência, nomeadamente, nos acórdãos n.º 571/98 (DR II Série, 26-11-1999) e 168/2003 (DR II Série, 26-5-2003).

Esta orientação do Tribunal Constitucional sobre a extensão do direito de acesso aos tribunais e do direito de recurso em processo criminal não sofreu alterações até aos nossos dias, conforme se alcança da leitura do seu recente acórdão n.º 40/2008 (DR II Série, 28-2-2008), em especial da parte em que se reiterou que:

«Ora, relativamente ao direito de acesso aos tribunais, constitui reiterado entendi­mento deste Tribunal o de que do artigo 20.º, n.º 1, da CRP não decorre um direito geral a um duplo grau de jurisdição, como já se explicitou nos atrás parcialmente transcritos Acórdãos n.ºs 489/95 e 1124/96. Como se referiu no Acórdão n.º 638/98 (na senda do já exposto, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 210/92, 346/92, 403/94, 475/94, 95/95, 270/95, 336/95, 715/96, 328/97, 234/98 e 276/98, e explicitando orientação posteriormente reiterada em numerosos arestos, designadamente nos Acórdãos n.ºs 202/99, 373/99, 415/2001, 261/2002, 302/2005, 689/2005, 399/2007 e 500/2007):

“7. O artigo 20.º, n.º 1, da Constituição assegura a todos «o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos».

Tal direito consiste no direito a ver solucionados os conflitos, segundo a lei aplicável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e indepen­dência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena igualdade no que diz respeito à defesa dos respetivos pontos de vista (designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal possibili­dade). Ao fim e ao cabo, este direito é ele próprio uma garantia geral de todos os restantes direitos e interesses legalmente protegidos.

Mas terá de ser assegurado em mais de um grau de jurisdição, incluindo‑se nele também a garantia de recurso? Ou bastará um grau de jurisdição?

A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em pro­cesso civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional (constante da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro), passou a incluir, no artigo 32.º, a menção expressa ao recurso, incluído nas garantias de defesa, assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta revi­são, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso inte­gra esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32.º

Para além disso, algumas vozes têm considerado como constitucional­mente incluído no princípio do Estado de direito democrático o direito ao recurso de decisões que afetem direitos, liberdades e garantias constitucio­nalmente garantidos, mesmo fora do âmbito penal (ver, a este respeito, as declarações de voto dos Conselheiros Vital Moreira e António Vitorino, respetivamente no Acórdão n.º 65/88, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 653, e no Acórdão n.º 202/90, id., vol. 16.º, p. 505).

Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer.

Na verdade, este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III – Recursos, AAFDL, Lisboa, 1982, p. 126), que, impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais judi­ciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da competência própria do Tribunal Constitucional – artigo 210.º), terá de admitir‑se que «o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos» (cf., a este propósito, Acórdãos n.º 31/87, Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9.º, p. 463, e n.º 340/90, id., vol. 17.º, p. 349).

Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso, pode concluir‑se que o legislador está impedido de eliminar pura e simples­mente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de liber­dade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cf. os citados Acórdãos n.ºs 31/87 e 65/88, e ainda n.º 178/88 (Acórdãos do Tribunal Cons­titucional, vol. 12.º, p. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional, ainda Acór­dãos n.º 359/86 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8.º, p. 605), n.º 24/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 525) e n.º 450/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13.º, p. 1307).

O legislador ordinário terá, pois, de assegurar o recurso das decisões penais condenatórias e ainda, segundo certo entendimento, de quaisquer deci­sões que tenham como efeito afetar direitos, liberdades e garantias constitucionalmente reconhecidos. Quanto aos restantes casos, goza de ampla margem de manobra na conformação concreta do direito ao recurso, desde que não suprima em globo a faculdade de recorrer.”

Não se vislumbra nenhuma razão para abandonar aqui a referida jurisprudência, mesmo que esteja em causa um alegado caso de oposição de julgados existente entre acórdãos proferidos pela Secção de Contencioso Administrativo e pela Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

Mesmo na jurisdição administrativa e tributária, até por força de um argumento a fortiori, o direito de acesso aos tribunais e a garantia jurisdicional administrativa não vão além de um segundo grau de jurisdição, conforme já foi reconhecido pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 520/2007 (…).»

Esta posição foi retomada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 69/2009, da 1.ª Secção (Conferência), que indeferiu a reclamação relativa à decisão sumária tomada no processo n.º 754/08, em 5 de janeiro de 2009, onde se refere:

«(…) Está, assim, em causa a pretensão do recorrente em impugnar o entendimento fixado na decisão recorrida segundo o qual, em contencioso tributário, o recurso para uniformização de jurisprudência, que decorre da aplicação supletiva do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), apenas cabe entre acórdãos proferidos por uma secção de Contencioso Tributário, seja ela do Supremo Tribunal Administrativo, seja ela dos Tribunais Centrais Administrativos.

É este entendimento que o recorrente contesta.

Contudo, é manifesto que dos artigos 20.º e 268.º da Constituição não resulta para o legislador qualquer obrigação de admitir que o recurso para uniformização de jurisprudência previsto no artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), possa caber entre acórdãos proferidos, indiferentemente, por qualquer uma das duas secções, seja do Supremo Tribunal Administrativo, seja dos Tribunais Centrais Administrativos, como pretende o recorrente.

Na verdade, a questão, entendida em parâmetros exclusivamente normativos, cifra-se em saber se uma tal norma ofende o direito de recurso constitucionalmente admitido, e não se distingue das genéricas restrições ao recurso impostas pelo legislador em qualquer jurisdição ou tribunal, com exceção da matéria penal. Ora, a jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre as restrições legais ao recurso, em matéria não penal, proíbe apenas que a lei crie discriminações patentemente injustificadas e desproporcionadas do direito de recorrer. Não é o que se passa no caso em presença, uma vez que a pretensão do recorrente foi apreciada, quanto ao mérito, num duplo grau de jurisdição (na verdade, o recorrente deduziu impugnação perante o tribunal de 1.ª instância e, por via de recurso, no Supremo Tribunal Administrativo).

Assim, em face do exposto, e porque, pelos motivos referidos, não há razão para divergir da fundamentação exarada, nomeadamente, nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 540/97; 237/97; 574/98; 27/99, 103/00, 573/01 (todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt) o Tribunal limita-se a remeter para a sua fundamentação, julgando o recurso manifestamente improcedente.»

No Acórdão n.º 50/2010, da 3.ª Secção, relativo a uma questão um pouco distinta (a saber: «interpretação normativa do artigo 152.º, n.º 1, do CPTA que exclui a possibilidade de admissão de um recurso para harmonização de jurisprudência quando o “acórdão fundamento” corresponda a uma decisão proferida por um Tribunal Central Administrativo [TCA], em sede de processo tributário – e, portanto, com natureza definitiva em função da insusceptibilidade de recurso – e o “acórdão recorrido” haja sido proferido pelo STA», ponto 4), o Tribunal reitera a sua jurisprudência anterior, referindo (ponto 6):

«(…) não pode pretender-se retirar dos artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da CRP, qualquer direito fundamental ao recurso para harmonização de jurisprudência, em sede de Direito Processual Administrativo ou Tributário. Mesmo em sede de processo penal, já foi por este Tribunal entendido que o legislador ordinário não se encontra constitucionalmente obrigado a prever um recurso para harmonização de jurisprudência que abranja todas as hipóteses possíveis de contradição de julgados proferidos por tribunais superiores (cfr. Acórdão n.º 247/97, […]). (…)».

7. Existe, assim, jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional, no sentido de não existir uma violação do direito de acesso aos tribunais ou do direito à impugnação judicial dos atos administrativos (artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4, da Constituição) pelo facto de o legislador não prever uma instância adicional de recurso, para além daquelas a que o administrado já teve acesso, no caso de oposição de julgados por divergência decisória entre acórdãos das secções de contencioso administrativo e de contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo, decorrente da interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea b), do ETAF e do artigo 152.º do CPTA. Encontramo-nos, efetivamente, neste caso, no âmbito de discricionariedade do legislador em matéria de recursos. Concorda-se com essa jurisprudência, para cuja fundamentação se remete, concluindo-se pela não inconstitucionalidade da norma em juízo.

III – Decisão

Termos em que se decide:

a) Não julgar inconstitucional a norma que não admite o recurso por oposição de julgados quando a divergência decisória surja entre acórdãos das secções de contencioso administrativo e de contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo, decorrente da interpretação do artigo 27.º, n.º 1, alínea b), do ETAF e do artigo 152.º do CPTA; e

b) Em consequência, negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 25 UC’s.

Lisboa, 4 de julho de 2019 - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Manuel da Costa Andrade